臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03017號原 告 甲○○被 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 乙○○（董事長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因申請閱覽卷宗事件，原告不服經濟部中華民國94年9 月7 日經訴字第09406163460 號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前任職於被告核能火力發電工程處北部施工處，民國（下同）90年10月31日於該施工處分類12等政風課長任內奉准申請專案退休，而就此類退休人員得否選擇適用公務人員退休法辦理退休之案件，銓敘部以91年12月31日部退二字第0912209380號書表示，其曾以84年9月6日八四台中特四字第11906516號函及84年10月5日八四台中特四字第1199964號函轉知經濟部辦理，而經濟部亦以93年4月28日經人字第09302802710 號書函表示，曾分別以84年9 月14日經（84）人字第84029410號函及84年10月17日經（84）人字00000000號書函轉知被告在案。原告為瞭解該等公文之處理過程是否損害其權益，曾於94年2 月2 日及94年2 月29日兩度申請影印上述文件之原始簽辦呈核卷宗及原告切結書等影印文件，被告未應允其申請，原告遂依訴願法提起訴願，經訴願機關以其訴願不合法而未與受理。原告不服訴願決定，提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
⒊被告應給付原告精神損害慰藉新台幣100,000元及懲罰性
賠償100,000元，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算利息。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈依行政程序法第2條：「…受託行使公權力之個人或團體
，於委託範圍內視為行政機關。」，同法第16條：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。…」。「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」行政訴訟法第2條定有明文。「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定間內應作為而不作為，認為損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴。」行政訴訟法第5條定有明文。另依訴願法第58條規定：「…原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認為訴願有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。原行政處分機關檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送訴願人。」⒉原告於94年7月26日向經濟部提起訴願並抄送副本函送原
處分機關後，被告既不撤銷或變更原行政處分，也不抄送答辯書，程序明顯違法，經濟部之決定違法應予撤銷。
⒊經濟部曾以84年9月14日經 (八四)人字第84029410號及84
年10月17日 (八四)人字第84032637號函分別函轉銓敘部84年9月6日 (八四)台中特四字第11906516號函及84年10月5日 (八四)台中特四字第1199964號函，已依法完成委託手續。原告於94年2月2日以申請書向被告申請複印前述文件之原始簽辦呈核卷宗及函轉辦理選擇之公文暨切結書等，但被告予以拒絕，員告因不服被告對申請案件應作為而不作為，而另於94年2年29日再予以申請，然逾5個月均未收到被告之覆文，原告遂依據訴願法第2條向經濟部提起訴願，請求依法保障訴願人法律所保障之權益。
⒋訴願決定書認為：「經查本部前揭93年4月28日經人字第
09302802710號函係函知台電公司有關銓敘部84年9月6日台中特四字第1190656號函及84年10月5日台中特四字第1199964號書函業已函轉至台電公司，核其內容，並無授權公權力之情事，是訴願人所稱本部已完成委託台電公司行使公權力乙節，顯係誤解」乙節，顯然無理由及不合法。依據行政程序法第16條規定，前揭文件係銓敘部函送執行之案件，各級政府機關均應依照執行，另前揭文件內容為有關公務員兼具勞工身份之權利事項，經濟部既已函知被告，被告自應依照辦理，亦為行政程序法第16條所定之委託事項。查經濟部曾函轉各類政府公文書，被告均依委託事項依照執行，唯獨函轉本案銓敘部之公文書自稱「核其內容，並無授權公權力之情事，是訴願人所稱本部已完成委託台電公司行使公權力乙節，顯係誤解」為非委託事項，令人不解，如經濟部自認無委託情事，則前開法令應由經濟部自行辦理，經濟部至今未依規定辦理各事業單位中主計、政風、及人事兼具勞工身份並適用公務人員退休法之公務人員選擇退休方式，顯已違法瀆職損害前述人員之權利或法律上利益，依國家賠償法第2條規定，應負國家賠償責任。
⒌經濟部訴願決定書認為：「訴願人與台電公司間應屬私法
上契約關係，其有關之私權爭執，均應請民事法院裁判。」乙節，顯無法律依據。查行政程序法對申請復印文件並無身份限制之規定也無均應請民事法院裁判之規定，原告申請之文件均為公文書，是否有無委託並不是重點，其是否公法人或私法人也不是重點，經濟部既曾函轉依法就可申請復印，原告之訴願並無訴願法第77條8款後段之情形，經濟部決定不受理明顯違法。
⒍「本法所稱政府資訊，係指政府機關於職權範圍內作成或
取得而存在於文書、圖書、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息」，政府資訊公開法第3條定有明文。「本法所稱政府機關，指中央、地方各機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關」，政府資訊公開法第4條有明文。「政府資訊應依法主動公開或應人民申請提供之」，政府資訊公開法第5條定有明文。「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之」，政府資訊公開法第6條定有明文。「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民…得依本法規定申請政府機關提供政府資訊…」政府資訊公開法第9條有明文。「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；…。前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品」，行政程序法第44條定有明文。「行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。但以涉及國家機密者，不在此限。一．法規命令。二．行政指導有關文書。…「行政程序法第45條定有明文。「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕」，行政程序法第46條定有明文。「申請閱覽、抄錄或復製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」檔案法第17條定有明文。
本案為原告向被告申請影印經濟部相關文件，被告違法不理會損害原告之權益，涉及「應作為而不作為」事，而依行政訴訟法第2、4、5條及政程序法第2條、政府資訊公開法第5條，提起行政訴訟，與被告94年11 月2日答辯書『事實』及『理由』中所述並不相關，特在此聲明。
⒎查銓敘部84年9月6日八四台中特四字第11906516號函及84
年10月5日八四台中特四字第1199964號函，為84年發佈實施之公文書並定有執行期限，被告非但不依法執行，並對原告依法申請影印該案之原始簽辦呈核卷宗及原告之切結書等文件竟不理會，損害原告之權益，涉及「應作為而不作為」。被告非但違反公務員服務法第1、2、3、6、7條及行政程序法第4、6、7、8、9、10、44、45、46條，檔案法第17、16、19條，政府資訊公開法第5、6、7、8、9、12條等相關規定，其中涉嫌刑法第124、130、138、213條，政府資訊公開法第23條等罪嫌，至於因延誤作業期限或隱匿公文拒不轉發，損害原告選擇退休方式之權益，依國家賠償法第2、9條，民法第184、185、186、195條規定，經濟部及被告均應負損害賠償及法律、行政責任。依據檔案法第17條及第28條規定，原告向被告申請影印之書函、原始簽辦呈核卷宗及原告之切結書等文件，均早已結案歸檔，原告依法申請，被告自無拒絕之理由。
⒏原告曾於94年2月2日及94年2月29日兩度申請影印上述文
付之原始簽辦呈核卷宗及原告之切結書等影印文件，雖然言詞辯論庭前被告已將影本交付原告，惟被告未迅速處理而不予理會，涉及應作為而不作為。由於被告在本案進行期間之種種作為，如準備程序庭承諾提出申請文件卻又不依承諾提出，法官令其當庭提出事後也不盡速提出等等作為，以證明被告之行為已達「惡性」、「故意」之情形，嚴重侵害原告之人格法益、侵害原告享有受法律所保障之自由及權益，被告在該案上浪費國家成本及社會資源，如不予以適當之懲罰，將不能顯示法律之尊嚴，因此原告依憲法24條及民法第195條規定，附帶追加請求精神損害慰藉100,000元以資慰藉原告在本案進行期間所受之精神折磨損害。其次被告之作為亦侵害原告所享有之自由，對此被告應付出違法漬職之代價，並處以懲罰性賠償100,000元以彰法紀。
⒐綜上所陳理由，本案原處分違反法令規定，訴願決定亦屬
枉法，顯均有違誤，自難令人甘服，懇請鈞院詳加審核，賜決定將原處分及訴願決定均撤銷，另為適法之處分，追究經濟部損害賠償責任及被告相關人員法律及行政責任，用保原告之合法權益，實感德便。
㈡被告主張之理由：
⒈按被告為適用職位分類制度之國營事業機構，並屬依公司
法設立之股份有限公司，人員之任免、調派、考核、獎懲等係適用「經濟部所屬事業機構人事管理準則」暨其實施要點，以及授權本公司訂定報奉核定之「台灣電力股份有限公司人員任雇調派施行細則」等有關規定辦理，人員之任用非依公務人員任用法行之，其資格毋須報請銓敘機關審定銓敘，而有關退休事項係依據「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理，而非公務人員退休法適用對象。因此，公務人員退撫新制實施後，其兼具勞工身分人員，得有選擇適用公務人員退休法或勞動基準法者，係原已適用公務人員退休法之人員，不包括被告人員在內，經濟部未將銓敘部於公務人員退撫新制實施後會商兼具勞工身分人員得選擇適用函文轉下供被告通知所屬人員選擇，足證牛君主張被告未通知其選擇退休方式乙節係屬誤認，渠逕以錯誤認知遽行主張有選擇適用之權，進而請求為選擇適用之退休金損失21, 956,937元，於法顯無依據，遑論附帶請求精神損害賠償。
⒉又查被告係經濟部所屬國營事業，核其組織性質，為依公
司法規定所設立之股份有限公司，乃為私法人，並非訴願法及行政訴訟法所稱之中央或地方機關。原告退休時為被告核能火力發電工程處北部施工處之派用人員，並非司法院大法官釋字第305號解釋所稱之依公司法第27條規定，經國家或其他公法人指派在本公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等在被告服務之人員，是原告與被告間應屬私法上契約關係；因此，被告就原告退休法令適用疑義所為之函復，並非行政機關所為之行政處分，自不得提起行政救濟。至原告主張被告違法失職請求賠償一節，其未曾向被告具體請求，應非本件行政訴訟審究範疇，原告對之倘有爭執應循民事訴訟程序請求救濟，其遽行提起訴願後再提行政訴訟，自非法所應許。
⒊綜上，本件行政訴訟之程序不符、要件不合，敬請予以駁回，實感德便。
理 由
一、本件被告代表人原為黃營杉，嗣由乙○○接任，經聲請承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、查原告前任職於被告核能火力發電工程處北部施工處，90年10月31日於該施工處分類12等政風課長任內奉准申請專案退休，而就此類退休人員得否選擇適用公務人員退休法辦理退休之案件，銓敘部以91年12月31日部退二字第0912209380號書表示，其曾以系爭書函轉知經濟部辦理，而經濟部亦以93年4 月28日經人字第09302802710 號書函表示，曾分別以84年9 月14日經（八四）人字第84029410號函及84年10月17日經（八四）人字00000000號書函轉知被告在案。原告為瞭解該等公文之處理過程是否損害其權益，曾於94年2 月2日及94年2 月29日兩度申請影印上述文件之原始簽辦呈核卷宗及原告切結書等影印文件，被告未應允其申請，原告遂依訴願法提起訴願，經訴願機關以其訴願不合法而未與受理。原告不服訴願決定，因而向本院提起本件行政訴訟。
三、按「本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。」、「受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」政府資訊公開法第4 條第1 項及第2 項分別有明文規定。可知政府資訊公開法所稱之政府機關限於中央、地方各級機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構，並不包含本件被告公司在內，原告主張依政府資訊公開法之規定，被告公司應准其閱覽卷宗等云，難謂可採。又該條第2項所謂「受政府機關委託行使公權力之法人，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」，應係指受政府機關委託行使公權力之法人，在其「受託事務」範圍內始視同為政府機關，並非不論是否屬「受託事務」範圍一律視同政府機關。查本件原告起訴訴訟標的為「因退休事件申請閱覽卷宗請求權」，核非屬被告業務屬性電力公司之受託事務，自無所謂「就其受託事務視同政府機關」規定之適用。原告認其有該條項規定之適用，亦屬未合。
四、次按「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」行政程序法第46條第1 項定有明文。是知當事人依行政程序法之規定申請閱覽卷宗之對象為「行政機關」，如非向行政機關申請閱覽卷宗，而係向非行政機關申請閱覽卷宗者即非屬該條項所規定之權利，自不能准許。查被告為依公司法成立之公司，其組織之法律性質核屬公司法之公司，此自其名稱「台灣電力股份有限公司」觀之自明；另被告係適用職位分類制度之國營事業機構，有關人員之任免、調派、考核、獎懲等均係適用「經濟部所屬事業機構人事管理準則」暨其實施要點，故其人員之任用並非依公務人員任用法為之，其資格自亦毋須依法函報銓敘機關審定銓敘，是其有關退休事項應依據「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理，尚非公務人員退休法適用之對象，屬於私法關係的性質，是關於原告與被告之退休事項爭議，自非屬公法爭議，應循民事訴訟途徑解決。而原告退休事件復經最高行政法院於93年12月23日以93年度裁字第1662號裁定抗告駁回其抗告確定在案，其駁回理由亦載明：「．．．況抗告人（指本件原告）與相對人（指本件被告）之退休事件爭議，為私權爭執，非屬公法爭議，原法院對之無審判權。
．．．」據此，難認被告公司為行政機關，原告主張依行政程序法規定申請閱覽卷宗，亦有未合。況被告基於同事之誼，亦應原告所請就系爭書函影本交付參考，業據原告於95年
7 月11日本院準備程序陳明：「本案申請閱覽卷宗之資料（指系爭書函）被告都已經提出影本給我了。」並記明筆錄在卷，足知原告亦已欠缺訴訟實益。
五、綜上，被告係依公司法規定設立之公營事業，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係。原告依上開政府資訊法及行政程序法之規定提起本件訴訟申請閱覽卷宗，於法自屬無據，不能准許。被告拒絕其所請，訴願決定以其申請違反訴願法第2 條第1 項規定而予以不受理決定，理由雖有不同，結論尚無不合，並無違誤，原告仍執前詞訴請撤銷為然理由，應予駁回。原告訴之聲明第1 項既經駁回，則其訴之聲明第2 項請求損害賠償部分，已失所附麗，併予駁回，一併敘明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，與本件判決結果並無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 10 日
第六庭審判長法 官 黃 清 光
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 10 日
書記官 蔡 逸 萱