臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03113號原 告 甲○○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國94年8月4日台內訴字第0940004757號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告在台北市○○區○○○路○○○號9樓之12建築物經營個人工作室（無市招），系爭建築物位於都市計畫第4 種商業區（特）（原屬第3 種商業區）內，案經台北市政府警察局中山分局於民國（下同）94年4 月21日20時30分赴現址臨檢查獲原告與男客從事猥褻性交易，違規使用為性交易場所，被告認原告違反都市計畫法第35條、都市計畫法台北市施行細則第10條之1 及台北市土地使用分區管制規則第24條規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以94年5 月2 日府都綜字第09413540700 號函處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，以其係租賃系爭建築物作為住所，並以家庭美容維生，有美容技術證照為憑，僅作一般熟識客人之居家美容，絕無經營為應召站之情形，又綜觀原處分書，就原告如何與男客為性交易，交易之內容及對價為何均未記載，未深入調查事實及證據，是否有查報函之情形，且處分作成前亦未給予原告陳述意見之機會，有違行政程序法第39條、第102 條之規定云云，提起訴願，經內政部以
94 年8月4 日台內訴字第0940004757號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈撤銷原處分及訴願決定。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告在都市計劃第四商業區之建築物內從事性交易，是否當然違反都市計劃法台北市施行細則及台北市土地使用分區管制規則，而得依都市計劃法第79條之規定加予處罰？㈠原告主張之理由：
⒈被告依台北市政府警察局94年4月25日北市警中分行字第0
9431684900號查報函，逕行認定於台北市○○○路○○○號9樓之12建築物，查獲原告從事性交易，違規使用為性交易場所，違反都市計劃法等法令規定。惟綜觀原處分書之記載，並無原告究竟如何與男客為性交易？男客年籍為何？交易之內容及對價為何？均未記載，亦未深入調查事實及證據，是否有查報函之情形？且於處分作成前亦未給予原告陳述意見之機會，容有違反行政程序法第39條、第102條之規定。
⒉原告係租賃上開處所作為住所，戶籍亦設籍在該處，並以
家庭美容維生，此有美容技術證照為憑（原證1 號），僅作一般熟識客人之居家美容，絕無經營為應召站之情形，假設是作為應召店，則招徠客人之廣告為何？以原處分所稱無市招，則客人如何上門？均未見其處分之憑據，僅憑員警與線民為績效之陷害誣陷，遂處原告巨額之罰鍰，實難令人甘服。
⒊查報建築物，雖位於都市計畫第4 種商業區內，惟原告租
用建築物，供為無市招之個人美容工作室，原告所從事為美容服務，並沒有從事性交易。縱令有性交易，則於非開放性之室內，又如何妨礙商業發展？亦未見其說明，僅援引一些法條而逕予適用，亦有理由不備之違法。
⒋本件原處分科處20萬元之罰鍰，不符比例原則：
⑴原告已年逾五旬，歲數已大並無特殊專長，以家庭美容
維生。詎料，於94年4 月間，有舊客人前來住家作美容保養，作完美容護膚後，隨即有2 名員警，沒有任何搜索票，現場亦無任何刑案發生之情形下，在原告門外窺探，該客人隨即開門讓員警進門，以要脅語氣，要原告承認與客人有作半套色情交易，以原告違反社會秩序維護法，罰款6,000 元，該客人顯係警察之線民，一作完筆錄即不見蹤影。
⑵本件警察與線民合作，以原告作為其績效，卻又科處原
告20萬元之罰鍰，然該處罰所依據之條文是處6 萬以上
20 萬 以下，以原告受騙上當之情形，如果要罰，也要罰以最輕6 萬元，原告才有能力負擔繳納。準此觀之，原處分逕予科處20萬元罰鍰，顯然不符比例原則。
⒌綜上所述，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈按都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利」。
⒉都市計畫法台北市施行細則第10條之1 ：「．．商業區：
以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。．．． 」⒊台北市土地使用分區管制規則第23條：「在第3 種商業區
內得為左列規定之使用：一、允許使用：（一）第二組：多戶住宅。．．．。（三十二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用：（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．．。（八）第五十二組：公害較輕微之工業。」⒋台北市土地使用分區管制規則第24條：「在第4 種商業區
內的為左列規定之使用：一、允許使用（一）第一組：多戶住宅。... 。（三十二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。（六）第五十二組：公害較輕微之工業。」都市計畫法第79條：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。」⒌本件原告之訴理由略謂：
⑴綜觀原處分書記載，並無原告究竟如何與男客性交易？
男客年籍為何？交易內容及對價為何？均未記載，…且於處分作成前未給予原告陳述意見之機會，容有違反行政程序法第39條、第102條之規定。
⑵原告以家庭美容維生，此有美容技術證照為憑，…絕無
經營應召站情形，假設係作應召站，其招徠客人之廣告為何？客人如何上門？均未見其處分之憑據。
⑶本案查報建築物雖位於第4 種商業區內，…縱有性交易
，於非開放性之室內，又如何妨礙商業發展？⑷原處分科處20萬元罰鍰，不符比例原則。
⒍卷查本案，對於原告之理由，被告論駁如下：
⑴查原告於本市○○區○○○路○○○號9樓之12建築物，位
於都市計畫第4種商業區（特）（原屬第3種商業區）內，經營「（無市招）應召站」，於系爭建築物內從事猥褻性交易，違規使用為性交易場所，案經被告所屬警察局中山分局於94年4月21日查獲，以94年4 月25日北市警中分行字第09431684900 號函查報在案，按檢附之正俗專案案件審核回覆表所示：「本案負責人甲○○○利用租賃處所經營「個人工作室（無市招）」，以電話與不特定男客聯絡至上址從事猥褻性交易，每次代價2,200元，．．．，訊據路女及男客黃國振等2 人，均坦承不諱，復有扣案筆錄、交易所得等物品可資佐證。」及實施臨檢紀錄，受訊問人甲○○○表示：「．．．我與熟客從事性交易，一次性交易所得2,200 元。．．．他打我家裡電話00-00000000 聯絡，…來我居所性交易。…我幫他撫摸性器官（俗稱打手槍）至他射精為止…有收取性交易費用；…以前有跟黃姓嫖客做過1 次，…2 個月前亦曾在賓館被警方查獲…」，並經男客黃國振表示；「．．．我剛與該女子甲○○○結束性交易正準備要離開，．．．，我打電話給該女子希望買春，．．．每次收2,200 元。．．．」，案經原告甲○○○及男客黃國振等簽名捺印表示無誤。
⑵按法務部90年3 月12日（90）法律字第007652號解釋函
，對警察機關依法實施臨檢時，可否對於非主管業務之違法（規）事項製作調查筆錄及其效力部分，依前揭解釋函所示：「... 按警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第39條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符合同法第102 條除外規定，無庸於作成處分前給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。」故被告據被告所屬警察局查報之臨檢筆錄作成負擔性行政處分，並有原告之問訊筆錄，應符合行政程序法第39條規定，並無違誤。
⑶再查原告所負責之系爭建築物，位於都市計畫第4 種商
業區（特）（原第3 種商業區）內，使用組別及使用項目，自應符合台北市土地使用分區管制規則第23、24條規定，然該等條文並無規定土地或建築物可允許或有條件允許使用為性交易場所，故今查獲於系爭建築物內從事猥褻性交易，違規使用為性交易場所，已明顯違反台北市土地使用分區管制規則之規定。觀諸原告之違法情節既已明確，被告援引都市計畫法第79條之規定，處以20萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤。
⑷次查台北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方
式規定其各使用組別內之允許使用項目或附條件允許使用項目，本案系爭建築物位於第4 種商業區（特）（原屬第3 種商業區）內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供「性交易場所」之項目，再查都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則等對「商業區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而台北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，對土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反台北市土地使用分區管制規則，被告援引都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則之相關規定裁處原告，其間並無疑義。
⑸末查行政機關對人民不履行行政法上義務時，進一步以
強制力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度。今原告使用之系爭建築物違反都市計畫法第79條中：「違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者」規定，業如前述，依法自應適用該法規定予以處分之。且為遏阻系爭建築物繼續供作從事性交易使用，暨貫徹都市計畫法規定並保護公共利益，端正社會風氣，被告依都市計畫法第79條規定，以94年5 月2 日府都綜字第09413540700 號處分函，處使用人（原告）20萬元罰鍰並勒令停止使用，核與比例原則相符。
⒎綜上所述，原處分及所為訴願決定並無違誤，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
一、按「都市計劃得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定得專用區。前項各使用區，得視實際需要再予劃分，分別予以不同程度之使用。」「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。」都市計劃法第32條、第35條、第79條第1 項前段分別定有明文。又台北市政府依都市計劃法第85條第1 項規定授權訂定之都市計畫法台北市施行細則第26條規定：「本府得依本法第32條第2 項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」是台北市土地管制規則有補充都市計畫法第32條之效力，違反該管制規則之建築物或土地使用，即構成都市計畫法第79條第1 項之處罰要件。
二、本件原告在台北市○○區○○○路○○○ 號9 樓之12室建築物位於都市計畫第4 種商業區（特）（原屬第3 種商業區）內，原告在上址經營「（無市招）個人工作室」，經被告所屬警察局中山分局於94年4 月21日20時30分至現址臨檢時，當場查獲原告與男客黃國振從事性交易，以94年4 月25日北市警中分行字第09431684900 號函請被告依權責處理，原告雖主張其僅在家從事護膚、按摩服務，並未與男客性交易云云。惟查，原告以電話 (02─00000000) 在報紙上刊登廣告招攬不特定之男客與其從事性交易或猥褻之行為。嗣94年4 月
21 日 約17時30分，男客黃國振以上開電話與原告連絡，雙方議定半套（含按摩不含性交）2,200 元之價格，黃國振即依原告之指示進入其使用之上開房屋，並交付2,200 元與原告後，由原告為黃國振進行按摩並撫摸其性器官，為警當場查獲，有台北市政府警察局中山分局呈報單、調查筆錄、扣押筆錄、違反社會秩序維護法處分書、台北市政府執行正俗專案協查房屋納稅義務人資料傳真日復表在卷可參，且原告與男客黃國振均於上開筆錄簽名捺印確認，被告之上開主張顯非可採，本件之事實應堪認定。被告審認原告使用之上開建物係位於都市計畫第4 種商業區（特）（原屬第3 種商業區）內，依台北市土地使用分區管制規則第23條、第24條有關第3 種商業區、第4 種商業區使用管制之規定，性交易業並非得允許使用或附條件允許使用之項目，原告違規使用該建築物為性交易場所，已違反首揭都市計畫法第35條、台北市土地使用分區管制規則第23條及第24條規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以94年5 月2 日府都綜字第0941354070 0號函處原告20萬元罰鍰，並勒令停止使用，固非全然無見。
三、經查，上開台北市土地使用分區管制規則第24條規定：「在第4 種商業區內的為左列規定之使用：一、允許使用（一）第一組：多戶住宅。... 。（三十二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。（六）第五十二組：公害較輕微之工業。」其目的係在限制土地、建築物之使用不得有礙商業之便利，而其對行業類別之使用限制當係指「合法行業」而言，因此台北市土地使用分區管制規則及台北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組別之使用項目，無論如何細分組別及項目，均不可能包含「性交易業」。則對於不合法之商業行為，例如販毒、買賣槍械，甚或如本件之從事性交易，本應依各該違反刑事法、社會秩序維護法或行政法規之相關規定加予規範處罰，而本件原告亦因違反社會秩序維護法經警方處以罰鍰6000元並沒收圖利所得2200元在案。上開違法行為如依被告機關之見，認定亦屬「行業」，則所有非合法之「行業」，當然均違反台北市土地使用分區管制規則第5 條土地及建築物使用組別之使用項目，均可視為違反都市計畫法第35條、都市計畫法台北市施行細則第10條之1之規定，而得依都市計畫法第79條第1 項規定處罰，豈非使都市計劃法無限上綱，得對於所有在都市計劃區內違法之交易或商業行為另行以違反分區使用管制為由一網打盡加予處罰？此顯然違背都市計劃法之立法本旨。是以依都市計畫法第79條訂定有關都市計畫範圍內土地或建築物使用分區行業之限制，除應參照同法第35條之規定，必須在商業區使用土地或建築物有礙商業之便利、發展或妨害公共安全、衛生，始與立法意旨相符。本件原告在自宅從事美容、護膚，兼與不特定男客性交易，而性交易本非法律認許之「行業」，自不可能符合台北市土地使用分區管制規則之「正面表列」，被告認原告從事非法性交易亦屬「行業」，違反使用分區管制規則，並未說明何以原告使用上開處所從事非法性交易，如何有礙該區商業之便利、發展或妨害公共安全及衛生，逕依都市計畫法第79條第1 項規定，裁處原告20萬元罰鍰，並勒令停止使用，尚嫌率斷，訴願決定未加糾正，而予維持，亦有未洽，原告訴請撤銷非無理由，自應由本院將原處分及訴願決定撤銷，著由被告另為適法之處分，以維法紀。
四、兩造其餘攻擊防禦方法與本件爭點無涉且無關勝負，故不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
書記官 陳可欣