臺北高等行政法院判決
94年度訴字第3259號原 告 凱吉礦業有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 謝曜焜律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年8月19日農訴字第0940126311號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定准許，即擅自於台北縣○○鎮○○段201之1、201之17、77之3等地號山坡地堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋，違規面積約1,000平方公尺，經被告派員會同相關單位人員及原告代表即訴外人金亦宏於93年11月4日履勘現場查證屬實，被告乃於93年11月8日以北府農山字第0930753160號函（以下簡稱被告93年11月8日函）請原告於文到日起7日內，依行政程序法第102條規定陳述意見並提出合法使用證明文件憑核。嗣被告以原告違反水土保持法第12條、第23條第2項規定，依同法第33條第1項第2款規定，以93年11月19日北府農山字第0930772687號函處罰鍰新台幣（下同）6萬元，並命立即停止一切非法開發、使用行為；因地表裸露有沖蝕之虞，被告又以93年11月19日北府農山字第0930772686號函請原告依水土保持法第8條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2月10日前實施完成報府憑辦，屆期未完成者，將再依同法第33條第1項規定處分。原告不服，提起訴願，被告93年11月8日函及93年11月19日北府農山字第0930772686號函部分遭決定不受理，93年11月19日北府農山字第0930772687號函部分遭決定駁回。嗣經被告派員於94年3月3日會同相關單位人員及原告代表金亦宏至現場會勘結果，原告未依93年11月19日北府農山字第0930772686號函指示，按水土保持規範實施土地保持處理與維護，於裸露地表實施植生覆蓋，並於期限內自行拆除及清除所施作之擋土牆設施，違反水土保持法第8條規定，被告乃依同法第33條第1項第1款規定，於94年4月8日以北府農山字第0940179528號函（以下簡稱被告94年4月8日函）核處12萬元，並令：⒈應立即停止一切非法開發、使用行為。⒉應依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，於94年5月10日前於裸露地表實施植生，其植生覆蓋率應依照水土保持技術規範第61條之規定辦理。⒊違規興建之擋土牆應於94年5月10日前自行拆除及清除，並加強該地之安全維護及植生。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：（依被告於準備程序中所為聲明如下）⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告是否確有未先擬具水土保持計畫送請主管機
關核定准許，擅於系爭山坡地堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋等違章行為？㈠原告主張之理由：
本件被告以系爭土地之地上相關廠房設施均為原告所為，土地亦為原告承租，且被告派員會同相關單位人員及原告所派代表金亦宏於93年11月4日赴現場會勘之紀錄載明「以上經當事人親閱無誤後始簽名」等語，金亦宏業已簽名，並有現場照片附卷為憑，認定原告有未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅於系爭山坡地堆積土石、開挖整地之事實。
惟查：
⒈按認定事實，可視為明事實關係之過程，實際效果則無非
影響行政處分內容之正確性，故認定事實發生錯誤，亦屬行政處分內容要件之欠缺之違法，而構成行政處分得撤銷之原因，此觀吳庚所著「行政法之理論與實用」第388頁即明。又「按行政處分之相對人以詐術或不正當方法致行政機關陷於錯誤，而為授予利益之行政處分者，自不生信賴利益保護之問題（行政程序法第119條第1款參照）。次按行政機關作成行政處分所根據之事實，如與事實真象不符者，即有認定事實錯誤之情形，則該行政處分之合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因。」，最高行政法院92年判字第537號著有判決可資參照。
⒉被告無非係以建基股份有限公司（以下建稱建基公司）與
原告所簽立之房屋及土地租賃契約書認定原告為系爭土地之使用人，惟查上開房屋及土地租賃契約書實乃訴外人白裕吉、白正彥所偽造，為此，原告公司之前負責人即訴外人李棟凱曾對白裕吉等人提起偽造文書之刑事告訴，亦有建基公司代表人李儒謙對白正彥所發之存證信函可資證明。據此，建基公司與原告所簽立之租賃契約書既係他人所偽造，自不能依上開偽造之契約書證明原告為系爭土地之使用人。
⒊又原告代表人之弟金亦宏係經被告通知始到場了解狀況，
並非自始即在現場工作，且金亦宏、甲○○、金亦龍等人甫自李棟凱受讓原告公司出資額不久，並不知原告是否涉及本件違章情事，金亦宏當時亦僅表示「本公司原負責人李棟凱先生因故身亡，爾後公司相關事宜均由甲○○負責」等語，並無隻字片語承認本件違規之行為係原告所為，被告逕以金亦宏於會勘紀錄上「以上經當事人親閱無誤後始簽名」等字樣後簽名，認定金亦宏承認該違規行為係原告公司所為，違反當事人意思表示之真意，顯有違誤。
⒋第查原告雖於93年9月3日向白正彥承租系爭土地，然於租
賃契約簽立後即發現早在本件租賃契約簽訂前，有人於系爭土地上興建擋土牆、搭蓋鐵皮屋並放置機器設備，有民眾向台北縣違章建築拆除隊檢舉系爭土地上有違章建築，經該隊於93年8月31日前往現場勘查所拍攝之照片影本附卷為證。原告雖多次以口頭催告白正彥將系爭土地騰空交付予原告，惟白正彥均置之不理，故白正彥至今仍未將系爭土地交付予原告使用，原告亦未交付租金予白正彥，嗣原告業於94年6月10日委託律師發函聲明終止租約。是白正彥既自始未將系爭土地交付予原告，且在原告與白正彥簽訂租賃契約之前，系爭土地上之機器設備早已存在，自不能以原告曾向白正彥承租系爭土地，即認定原告有系爭違章行為。
⒌實則系爭土地之次承租人為凱吉土石股份有限公司（以下
簡稱凱吉土石公司），該公司為支付系爭土地之租金，曾簽發受款人為建基公司之彰化商業銀行瑞芳分行（以下簡稱彰銀瑞芳分行）支票計12張（支票號碼CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000、CI0000000）予白正彥或白裕吉，再由白正彥交付予建基公司，是於系爭土地上堆積土石、開挖整地及施作擋土牆等行為者應係凱吉土石公司，與原告無涉。另台北縣瑞芳鎮公所（以下簡稱瑞芳鎮公所）因凱吉土石公司開挖系爭土地致污染路面，早於93年7月8日科處凱吉土石公司罰鍰，該公司業已繳納罰鍰，有繳款書收據聯附卷可稽。且凱吉土石公司雇請怪手機具開挖系爭土地後，為整地及建築擋土牆，曾向耀煇建材有限公司（以下簡稱耀煇公司）等購買混凝土、水泥，而估價單、對帳單、發票及雇請工人之支出傳票均係由凱吉土石公司開出。另日前有宵小前往系爭土地欲偷取機具，遭臺北縣政府警察局分局瑞濱派出所之員警以現行犯加以逮捕，凱吉土石公司負責人即訴外人蔣數銀業於94年6月8日在該派出所製作之筆錄中承認系爭土地上之機具為其所有。以上均足證系爭土地開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋者並非原告。
⒍另凱吉土石公司前因與他人間尚有金錢糾紛，凱吉土石公
司之債權人鑫祥電機有限公司等遂向臺灣基隆地方法院（以下簡稱基隆地院）聲請對於凱吉土石公司置於系爭土地上之機具設備聲請假扣押，該院民事執行處業於94年7月25日查封置於系爭土地上之所有機具設備，有基隆地院94年執全字第574號封條照片影本附卷可按，且系爭土地上之建物亦標有「凱吉土石股份有限公司」字樣。又凱吉土石公司之債權人訴外人羅忠良亦對凱吉土石公司上開機具設備聲請假扣押執行，經基隆地院以94年執全字第612號併入前案執行。而甲○○兄弟等人於94年10月間聲請基隆地院裁定准予對凱吉土石公司之財產為假扣押，並已執行該公司所有在系爭土地上之機器設備，凱吉土石公司亦對該假扣押裁定提出抗告，抗告狀內載明「撤銷對該公司財產之假扣押」等語，顯證凱吉土石公司亦已承認系爭土地上之機器設備係其所有。綜上所述，被告認原告為系爭土地之使用人，逕以原告違反水土保持法第33條第1項規定核處罰鍰6萬元，顯與事實不合，原處分即被告94年4月8日函應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：（被告未於言詞辯論期日到場，據其所提
訴狀及於準備程序中所為主張如下）⒈按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．
五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規之一，未先擬具水土保持計劃或未依核定計劃實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」，分別為水土保持法第8條第1項第5款、第12條、第23條第2項、第33條第1項第2款所規定。
⒉本件原告訴稱略謂於違規地點堆積土石、開挖整地、建築
擋土牆、搭建鐵皮屋等行為，非其公司所為，原處分應予撤銷等語。惟查：
①違規地點經本府於93年11月4日會同相關單位人員至現
場勘查時，就系爭違章行為詢問原告所派之代表金亦宏是否為其公司所為，其業已承認該違規行為係原告所為無誤，會勘紀錄亦登記違規行為人為原告，金亦宏並於「以上經當事人親閱無誤後始簽名」處簽名，對該會勘認定結果已無異議。
②被告前以93年11月8日函，針對於系爭山坡地擅自堆積
土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋等行為，請原告於文到日起7日內依行政程序法第102條規定陳述意見，並提出合法使用證明文件憑核，惟原告逾期仍未照辦。
③被告於93年11月19日以北府農山字第0930772686號函請
原告依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，於裸露地表實施植生覆蓋，並於期限內自行拆除及清除所施作之擋土牆設施。惟原告並未於期限內完成植生等水土保持之處理與維護，經被告派員於94年3月3日會同相關單位人員赴現場勘查屬實。
④系爭土地承租部分（原告另提供2種租約版本），雖為
白正彥向建基公司承租，惟原告與白正彥於93年9月3日另訂有土地租約，且有關土地轉租行為，土地所有權人均知情。
⑤原查報單位瑞芳鎮公所查報發文日期為93年10月21日，
而原告與白正彥係於93年9月3日簽訂系爭土地之租賃契約，於94年6月10日終止契約，就擅自違規建造相關廠房設施之行為過程，原告顯難脫離關係，另原告之陳述及所提佐證資料亦無法證明違規行為與其無關，是原告所稱不足採據。綜上所述，原告主張顯不足採，應予駁回。
理 由
一、本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決；又本件起訴時被告之代表人為林錫耀，嗣於本件訴訟程序進行中變更為周錫瑋，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，均合先敘明。
二、本件被告以原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核准，即擅自於台北縣○○鎮○○段201之1、201之17、77之3等地號山坡地堆積土石、開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋，違規面積達約1,000平方公尺，業經被告派員會同相關單位人員及原告代表金亦宏於93年11月4日履勘現場查明屬實，被告乃以93年11月8日函請原告於文到日起7日內，依行政程序法第102條規定陳述意見並提出合法使用證明文件憑核；嗣並於93年11月19日以北府農山字第0930772687號函，以原告違反水土保持法第12條、第23條第2項規定，依同法第33條第1項第2款規定，核處罰鍰6萬元，並命立即停止一切非法開發、使用行為；復因上開土地地表裸露有沖蝕之虞，並於93年11月19日以北府農山字第0930772686號函，請原告依水土保持法第8條規定實施水土保持處理與維護，並限於94年2月10日前實施完成報府憑辦，屆期未完成者，將再依同法第33條第1項規定處分。原告不服，提起訴願，被告93年11月8日函及93年11月19日北府農山字第0930772686號函部分遭決定不受理，被告93年11月19日北府農山字第0930772687號函部分遭決定駁回。嗣經被告派員於94年3月3日會同相關單位人員及原告代表金亦宏至現場會勘結果，原告未依93年11月19日北府農山字第0930772686號函指示，按水土保持規範實施土地保持處理與維護，於裸露地表實施植生覆蓋，並於期限內自行拆除及清除所施作之擋土牆設施，違反水土保持法第8條規定，被告乃依同法第33條第1項第1款規定，以被告94年4月8日函核處12萬元，並令：⒈應立即停止一切非法開發、使用行為。⒉應依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，於94年5月10日前於裸露地表實施植生，其植生覆蓋率應依照水土保持技術規範第61條之規定辦理。⒊違規興建之擋土牆應於94年5月10日前自行拆除及清除，並加強該地之安全維護及植生等情，有93年11月4日臺北縣違規使用山坡地涉及違反水土保持法、山坡地保育利用條例案件現場會勘紀錄及現場彩色照片影印8張暨上開函等影本附於原處分卷可稽。
三、經查被告以台北縣○○鎮○○段201之1、201之17、77之3等地號土地均屬水土保持法第3條第3款後段所稱之山坡地範圍，原告承租使用系爭土地，卻未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自於系爭土地堆積土石、開挖整地、建築擋土牆及搭建鐵皮屋，復未依被告93年11月19日北府農山字第0930772686號函指示，按水土保持規範實施土地保持處理與維護，於裸露地表實施植生覆蓋，並於期限內自行拆除及清除所施作之擋土牆設施，遂予以處罰，固非無據。第以被告通知原告於93年11月4日履勘現場時因不知其時原告前負責人李棟凱業已死亡，仍以李棟凱為原告代表人為通知，嗣於現場勘驗時經現代表人甲○○之弟金亦宏到場陳述，而金亦宏對於勘驗結果即上開現場會勘紀錄中所載『違規類別』係屬編號『9.堆積土石』及編號『11.其他開挖整地、建築擋土牆、搭建鐵皮屋』行為亦無異議，並於該紀錄上簽名，此觀卷附93年11月4日臺北縣違規使用山坡地涉及違反水土保持法、山坡地保育利用條例案件現場會勘紀錄（含『請當事人陳述意見』一欄）即明，惟原告因對被告93年11月19日北府農山字第0930772686號函及第0000000000號函均不服，主張其並未於系爭土地為前述違反水土保持法規定之違章行為，分別提起行政爭訟及訴訟（嗣經本院95年度簡字第
258 號判決駁回原告之訴），且其於被告93年11月19日上開2函後即未於系爭土地為繼續開發使用（原告就此有爭執）等行為，復為被告所不爭執，參以卷附94年3月3日臺北縣山坡地違規使用查報與取締案件改善情形巡查會勘紀錄及現場彩色照片（原告質疑其上並無日期）影印顯示，現場並無人跡，亦無使用營業狀況，而被告對有無合法通知原告到場一節復無法提出相關資料供查，則被告逕以93年11月4日履勘現場紀錄為據，以原告於經被告以93年11月19日北府農山字第0930772687號函裁處後仍繼續為非法開發、使用行為，殊屬率斷，原告起訴指摘，非無理由。從而被告94年4月8日函所為處分殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原處分及訴願決定撤銷，著由被告覈實查明後另為適法之處分。至兩造其餘實體上之主張即無庸審酌，併此敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第3項前段，判決如
主文。中 華 民 國 95 年 7 月 13 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 畢乃俊法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 7 月 13 日
書記官 林惠堉