臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03284號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○
丁○○被 告 交通部代 表 人 丙○○部長）住同訴訟代理人 朱正剛律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國94年8 月17日院臺訴字第0940088527號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告依據檢舉以原告遞送新竹國際商業銀行股份有限公司93年7 月之信用卡消費對帳單、長庚大學93年度第一學期之註冊繳費單、遠傳電信股份有限公司之93年8 月份電信費帳單、板信商業銀行股份有限公司之93年股東常會議事錄、錸德科技股份有限公司之現金股利領取暨匯撥通知書、國泰世華銀行股份有限公司信用卡簡易通信貸款申請書等（下稱系爭郵件），違反郵政法第6 條第1 項規定，乃依同法第40條第1 款規定，以94年4 月15日交郵字第0940003630號函附交郵字第09400036301 號處分書，處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：求為判決：
⒈撤銷原處分及訴願決定。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決如主文所示。
三、兩造之主張：
甲、原告之主張：㈠被告未提供充足資料供原告陳述意見，未經合法調查程序即作成行政處分，於法不符：
⒈查行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪
人民自由或權利之行政處分前，．．．應給予該處分相對人陳述意見之機會」。同法第104 條並規定，行政機關依第102 條給予相對人陳述意見之機會時應以書面記載「將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據」。為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條文之「原因事實」自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實，包括前述查獲原告違法之時間、地點、方式．．．等。倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義。被告雖於93年12月3 日以交郵字第0930012525號函通知原告陳述意見，但並未具體陳明原因事實。原告請求被告提供原因事實之基本資料，諸如「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」．．．等，均拒絕提供。從而，被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會至明，嚴重違反行政程序法第104條之規定。
⒉不論被告係依職權或依檢舉，認為原告違反郵政法，被告
依法均應進行蒐集違法事證及相關資料之工作。被告單純以其來源不明之「舉發」文件影本為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件之行為．．．等，被告於前開事實過程中均隻字未提。被告未經合法調查程序即輕率作成原處分，實有重大瑕疵。
㈡郵政法第6 條第1 項雖規定「除中華郵政公司及受其委託者
外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟本件裁罰標的之系爭郵件，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6 條第 1項規範之客體，即無依郵政法第40條第1 款處罰之可能，則訴願決定及原處分，即應予撤銷︰
⒈按人民之生存權、工作權及財產權應予保障，除為防止妨
礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第15條、第23條分別定有明文。又「關於人民權利、義務者，應以法律定之」、「應以法律規定之事項，不得以命令定之」，中央法規標準法第5 條及第6 條亦規定甚明。次按司法院釋字第402 號解釋前段：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨」。又司法院釋字第423號解釋亦為同樣之闡明。
⒉查為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法特
賦予中華郵政公司郵政專營權，於郵政法第6 條第1 項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」及於同法第40條第1 款定有課予行政罰之規定。此即係上述司法院釋字第402 號解釋所提及之對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰之法律依據，其構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」。又郵政法第48條規定「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」據此交通部乃訂定「郵件處理規則」。該處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」。惟郵政法第6 條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片做例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政法第6 條第1 項郵政專營權之立法目的作解釋，不可逕自擴充解釋。郵政法第48條雖授權交通部訂定「郵件處理規則」以定義郵件，惟參照上述司法院釋字第402號及釋字第423 號解釋意旨，非謂即可對郵件定義恣意為之，仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
⒊按郵政法第6 條第1 項裁罰依據之構成要件為「遞送信函
、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，可知應係指一對一高度個性化文書；所謂「通信性質之文件」，查諸於「辭海」一書可知，則係指具有雙方相互傳達消息之性質的書札。又立法賦予郵政專營權之理由係為保障人民秘密通訊自由，因此對列示信函、明信片之後的通信性質文件之解釋，即應依循信函、明信片之性質及考量保障人民秘密通訊自由之立法理由為解釋，不可逕自擴充解釋。則依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。惟「郵件處理規則」第
4 條第2 項逕自規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件，參照郵政法第6 條第1 項規定郵政專營權之立法目的係為保障人民秘密通訊自由，則「郵件處理規則」第4 條第2 項對通信性質之抽象概括的定義解釋，顯非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，已超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
⒋「郵件處理規則」第4 條第2 項為通信性質之定義解釋，
既非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6 條第1 項之構成要件及其立法目的為解釋。本件裁罰標的之系爭郵件，無非係電腦印製之某信用卡某月份之消費明細、某電信費某月份之消費明細．．．等，係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦印製報表，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果。又股東常會議事錄則紀錄板信商業銀行股份有限公司93年股東常會議事錄之內容，係對早已發生法律效果之股東常會會議內容所做之記錄，且該會議記錄所欲遞送對象係所有該上市公司之千萬股東，遞送內容並且完全相同。則如此以內容完全相同之會議記錄對數以千萬之人遞送，同時亦可透過「公開資訊觀測站」等證券相關網站全天候供任意不特定人查詢、下載，如何得解為係對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質？則當然亦不產生任何新的法律效果，職是，上開函件當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。
⒌實務上關於郵政法之判決幾近於無，94年3 月9 日台灣
高等法院93年度上易字第1106號民事判決可謂最新見解。該判決直指「．．．郵政法第6 條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知單，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞所在多有，並不牴觸該法，是該法所定並不能約束被上訴人須指定以中華郵政公司為限．．．」，從而，電話費帳單、電信費帳單．．
．等文件非郵政法專營權限不言可喻。
㈢原告就本件受裁罰之行為並無故意或過失可言，被告就本案
之裁罰處分，應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失，訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒈按「無責任即無行政罰」及「法無明文不處罰」，係行政
法上早已確立不移之原理原則，亦是法治國家之基本原則。又司法院釋字第275 號解釋認為「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」，因此行政罰仍以行為人具有故意或過失為責任要件，該解釋文雖亦提及「但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，惟該但書補充部分係為顧及當時行政目的之實現（解釋文係作成於80年3 月8 日），所為與法治國家行政法一般原理原則有違之過渡時期解釋。因此94年1 月14日立法院三讀通過之行政罰法第7 條明定「行為人非出於故意或過失者，不予處罰。」準此，行政機關不得再以「推定過失」之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔，而須由行政機關本身負起證明行為人有過失之舉證責任。
⒉次按行政罰法為使行政機關有適應之時間，雖定1 年後始
實施之緩衝期，惟如上述「無責任即無行政罰」本係行政法上確定不移之原理原則，亦是法治國家基本原則，該 1年後始實施之緩衝期，係為使行政機關不致於因該規定乍然實行，無法運作，致行政機關因而停擺。非謂在緩衝期內行政機關即可無庸遵守，1 年緩衝期後，再突然改變以往錯誤作法，如此即喪失立法機關給予1 年緩衝期之真意。因此，行政機關不應藉言尚有1 年之緩衝期，即將無過失之舉證責任交由行為人負擔。本件原告自84年間起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，近10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知。是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言。因此就本案之裁罰處分，被告即應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，訴願決定及原處分，即應予撤銷。
㈣決定書第5 頁關於「．．．對行政處分置若罔顧．．．」、「．．．其他高資費之小包．．．已完全開放業界競爭．．
．」乙節與事實不符，駁述如次：
⒈按郵政法改制修正時，並未經產、官、學各界達成共識；
又，投遞業迄今並未有任何公會組織，故，擬訂「郵件處理規則」時，亦未符透明公開原則。再者，被告於94年 4月28日作成第一份行政處分迄今，共作成17份行政處分，罰鍰金額高達750 萬元。原告為公司之生存權、2000名員工之工作權，以行政救濟途徑以求解決，並維權利，非其所謂「．．．對行政處分置若罔顧．．．」、「故意之行為昭然炯見」，否則，對類似行政處分不服，均惡意歸類為「置若罔顧」、「故意」，則人民如何確保其權利？行政機關又如何撤銷違法之行政處分？⒉次按依經濟部商業司編印「2004年流通業產業調查報告」
一書，交通部中華郵政股份有限公司提供之92年郵政統計要覽所載，被告所謂之「具通信性質文件」占郵件總件數之99．46﹪、占郵件總資費收入之86．53﹪；而其所謂之「高資費小包、包裹．．．」僅佔郵件總件數之0 ．54﹪、占郵件總資費之13．47﹪，從而專營之文件件數幾近10
0 ﹪，則何來「部份郵件專營」？故，其所謂溫和低度干預、部份郵件專營等，實係掩耳盜鈴推諉之詞，不足為採。綜上，訴願決定及原處分，應予撤銷。
㈤郵政法第6條第1項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，
無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，則本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
⒈按憲法第15條規定「人民之生存權、工作權及財產權，應
予保障。」工作權係指人民有自由選擇工作的權利，是具有自由權性質的權利。工作權係人格權發展的基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧是「社會價值中立」的，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。工作權保障之範圍涉及到人民在國家中各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等。職業選擇自由權乃人民選擇一特定行業從事之自由而言，或可謂創業自由，但創業往往另外繫之於該基本權主體之主觀與客觀因素，所謂職業主觀要件係指個人一身專屬之事項，此種要件包括專業能力、教育學歷及證照等；所謂職業客觀要件係指從事某一行業須符合特定之客觀經濟情況，而此些情況非行為人主觀能力所能遂行者。
⒉次按國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當然
得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則。原處分或可謂郵政法第6 條第1 項、同法第40條第1 款及郵件處理規則第4 條第2 項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。而國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境的公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民之工作權有關各種行為，愈具有外部化現象，即愈容易與他人產生法律關係，國家機關可干預的權限也就愈深。司法院釋字第404 號解釋提及：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明。」即為此理。但國家如何限制人民之營業自由，既能合乎公益又契合憲法第23條「比例原則」過度禁止之要求？就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案後所形成的「三階段理論」即值得我國參酌。所謂三階段係指：「職業執行自由之限制」、「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」三個要件，越屬於前階段的營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預的權限越大。當立法者只規定第一階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者是最自由的；當立法者規定第二階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如個人的知識能力、無一定犯罪之前科紀錄等，此係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備，而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀的許可要件只有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第三階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為防止惡性競爭而限制市場家數、國家規定獨占等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指「個人對該要件之成就完全沒有影響力」之要件，以此種要件作為限制進入職業市場之條件，「嚴重違反基本人權之意義」，一般而言，只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」，換言之，愈屬於職業選擇客觀要件的事項，國家愈不必干預，否則即會發生過度干預而違反比例原則的問題。
⒊觀諸郵政法第6 條第1 項規定「除中華郵政公司及受其委
託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，即屬於規定國家得以獨占事業之「職業選擇客觀許可要件」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」。而本條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，茲分述如下：
①保障人民秘密通訊自由：
在制訂本條初始，因係處於戒嚴時期之時空背景，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，係屬可證明顯然非常嚴重的危險，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民秘密通訊之保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式。倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則亦會選擇該民營郵政公司為遞送。此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢，郵政法第6 條第1 項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。
②確保郵政普及化義務：
參照交通部歷次答辯書均提及郵政專營權之目的係為「郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）」、「中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，其擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務」、「中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性」。依其意旨，則郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但是為了彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，卻限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，則顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。退萬步言，縱認其真有「重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，所採取之手段亦應是「已無其他替代方案之侵害最小手段」，始符合憲法第23條之比例原則。今為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，則大可以選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。因此，郵政法第6 條第
1 項關於「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，則本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
乙、被告之主張：㈠按郵政法第1 條：「為健全郵政發展，提供普遍、公平、合
理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」、同法第2 條：「本法主管機關為交通部」、同法第6 條第1 項：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」及同法第40條：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6 條第2 項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」等法條來規範郵件遞送業務，合先陳明。
㈡原告違法事實明確，且被告亦給予其陳述意見之機會；原告
違法之原因事實亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙其行使答辯之權利︰
⒈依原告公司登記資料記載，原告係以經營各種印刷品、文
宣派送業務，而原告公司之網站，更係以「企業掛號文件．．．專業遞送服務」、「公司及個人商業文件.. 等 宅配到府服務」等為號召，且原告自始至終，均承認其經營文書之遞送，僅係抗辯股東會議事錄等文件，不具有通信性質之文件；是以原告違法之事實，客觀上明白足以確認。
⒉原告所謂為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條文之
「原因事實」自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實．．．倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義云云，純屬強辯之詞，顯不足採︰
①原告從未否認其係以投遞業務為主要營業活動，亦未否
認被告所查獲之信件非為其所投遞，則原告爭執被告未就基本事實，使其有陳述意見之機會實非事實。
②系爭郵件，經被告認定屬郵政法第6 條郵政專營權範圍
，且郵件上均貼有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6 條規定之事實明顯，被告乃依行政程序法第102 條及第104 條規定，於93年12月3 日以交郵字第0930012525號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，因本案係為舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違反事實，故未赴現場取證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之適用；至於「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」為被告行政處分決定前之準備作業文件，依行政程序法第46條第 2項第1 款規定，為行政機關得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之情形，原告所謂「被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會甚明，嚴重違反行政程序法第104 條之規定」云云，顯屬不實。
③被告依據行政程序法第36條之規定，除依職權調查認定
事實所須之一切證據外，並給予原告攻擊防禦及發現真實之機會，雖原告於法定期間內，對被告執行違反郵政法事件取締作業陳述意見，惟經被告審查均無法律上之理由，是以依舉發證物認定原告之行為已違反郵政法第
6 條第1 項規定，依法對原告作成處分之行政程序，並無原告所主張於法不合之情事。
㈢郵件處理規則第4 條第2 項並未逾越母法授權範圍與立法精神︰
⒈司法院釋字第593 號解釋指出︰國家基於一定之公益目的
，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」，合先說明。
⒉依郵政法授權訂定之郵件處理規則第4 條第2 項規定：「
前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」，故郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合前述大法官釋字第593 號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
⒊原告主張「依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件
之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之書函」等語；惟，郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵件專營權範圍，並未以「一對一」為要件，果真如原告之定義，則所有公家單位之具有意思表示性質之行文，如正、副本受文者超過 2個以上者，因屬一對多，故可認定為非通信性質之「書函」，則原告即可投遞，此種結論顯屬錯誤，由此可知原告自創之「一對一高度個性化文書」定義，並無法適用於所有具有通信性質文書，其定義顯有錯誤，顯係曲解法律。再者，郵政法第48條既已授權主管機關就郵件種類、定義及其他相關事項擬訂，報請行政院核定，被告據以訂定「郵件處理規則」，自屬合法有效，並符法律授權明確性原則。至有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件，故原告主張「通信性質」文書不包括大量印刷之商業文書，不足採信。
⒋原告又稱股東常會議事錄，記錄板信商業銀行股份有限公
司93年股東常會議事錄之內容，係對早已發生法律效果之股東會會議內容所作之記錄，且該會議記錄得在公開資訊觀測站中查詢，且所欲遞送對象係所有股東，非屬對特定人傳達意思、觀念或消息之功能，惟查︰公司法第183 條規定，股東會之議決，應作成議事錄，並記載會議舉行日期、主席、決議方式，及議事要領及結果，於會後20日內將議事錄分發各股東，而同法第189 條規定，股東會之召集程序或其決議方式，違反法令或章程時，股東得自決議之日起30日內，訴請法院撤銷其決議，另同法第191 條亦規定，股東會決議之內容，違反法令或章程者無效。是股東會議事錄，為股東提起撤銷股東會決議之訴、確認股東會決議無效之訴之重要依據，且為法律強制規定應送達予股東之文書，當然具有傳達意思之性質，並有促使股東行使權利之功能，與是否得在網路上查詢（按只有公開發行公司，始能於網路上查得股東會議事錄）或股東人數多寡等無關，原告之主張，顯無可採。尤且股份之轉讓非經記載於公司股東名簿不得對抗公司，更足證股東對於公司而言，係確定之特定人，因此寄發股東會議紀錄係寄發予特定人之信函而非不特定之大眾，原告之推論並非可採。
⒌末按，臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決，係
法院就劉文祥以和信電訊公司違反「行動電話業務服務契約」第39條約定之個案民事上訴案所作判決，與郵政法第
6 條規定無涉，更非對郵政專營權範圍認定，且「電話（信）帳單」者係電信業者（寄件人）之文件具有對特定人（用戶）傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4 條規定之具「通信性質」文件，屬郵政法第6 條規定為郵政專營權之範疇，應無疑義，原告據以主張郵件專營權範圍不含電信帳單，顯屬誤解並曲解郵政法令，殊不足採。
㈣原告對於其投遞具通信性質文件，明知其違法而仍進行投遞︰
⒈郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有知悉
法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告公司對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，顯無法律上之理由。
⒉郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行；而郵政法
授權擬訂之郵件處理規則，其立法過程，並經邀集台北市航空運輸商業同業公會等相關公會參加，且其相關草案內容並依行政程序法規定辦理預告及公告程序，符合透明公開原則。
⒊司法院釋字第275 號解釋指出「人民違反法律上之義務應
受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，故對於違反行政法上義務之處罰，故以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。郵政法第6 條第1 項明文規定：
「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，上開規定經立法院三讀通過及總統公布施行，原告當知此禁止規定，況且其明知故犯，難謂無直接故意。
⒋司法院釋字第275 號解釋所採取之「推定過失責任」，應
係屬證據法則之認定過程而屬經驗法則之運用，故該解釋本質上仍認為人民違反行政法上義務應受處罰時，行為人應有可歸責之原因，於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件，僅係於證據法則之運用原理上，就證據認定之過程另加以規範，故行政罰法第7 條與司法院釋字第275 號解釋之本旨並未衝突，原告主張依行政罰法第7 條，被告不得適用前述釋字275 號解釋之過失推定原則云云，顯有誤會，原告所謂「行政機關不得再以『推定過失』之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔」云云，顯非適法。
⒌原告復稱其「自84年起，即有遞送與本件受罰標的相同或
相似之商業文書之營業行為，近10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言」云云，惟查違法行為終究即係違法行為，除非法律修正溯及既往，否則依據行為時之法律，認定為違法行為，不會因為時間之經過而成為合法，縱認原告自84年起即進行與本案類似之投遞行為，亦不能因未受取締，而推定原告現在之行為係合法。況且，於郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者，係處以刑法，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及二大商務有限公司提出告訴，並經台灣高等法院刑事判決確定在案，故原告以其未曾受被告之裁罰，乃係合法之認知，純屬推諉之詞，不足採信。
⒍末按，原告認為「原告為公司之生存權、2000名員工之工
作權，以行政救濟途徑以求解決並維權利」，而行政院決定書第5 頁關於「．．．對行政處分置若罔顧．．．」等與事實不符乙節，行政處分之執行，原則上不因提起訴願而停止，此觀訴願法第93條可知，故被告對原告作成行政處分，科處原告罰鍰並通知其停止遞送郵政法第6 條所稱「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」；原告自應立即停止該行為，不應因其是否提起訴願而有所不同，惟原告仍持續遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件，（被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案；自93年4 月28日至本案94年4 月15日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有6 次。）由此足認其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至94年11 月底止被告依郵政法之規定開具17張行政處分書予原告，原告並已繳交合計350 萬元之罰鍰），藐視被告依法作成之行政處分，其違法性、故意性實毫無疑義。
㈤郵政法第6條第1項規定並未侵害人民之工作權：
⒈憲法第107條第5款規定郵政事項由中央立法並執行之，同
法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1 條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3 條規定郵政為國營，第6 條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6 條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⒉在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定「郵件、郵政
資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」、「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」、「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者，有保守秘密之義務，其服務人員離職者，亦同。」、「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」、「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新台幣9 萬元以下罰金」乃郵政法第8 、10、11、19、38條等明定，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部份郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若發生財務危機，信件即無人遞送，遇到操守不佳之員工隱匿、開拆他人郵件，或洩漏所知秘密時，均無法可管，試問人民之秘密通訊自由之保障何在？故世界各國，無論是多麼資本化之國家（如美、日等國）郵政業務仍多採專營。
⒊在郵政服務普及化方面，原告認為讓中華郵政公司享有專
營權，以所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本是錯誤的政策，因此主張為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，大可按「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之，固非無見。惟查郵件按一般費率收費，若在都會區投遞是有利可圖，但在都會區以外之地區投遞卻是不敷成本，此為兩造所不否認之事實，從而民營業者，於都會區收取郵件，但僅選擇在都會區投遞，卻將寄往偏遠地區郵件，轉交由中華郵政公司投遞，結果民營業者擷取高額利潤，至於高成本之郵件，由政府拿人民納稅的錢來「專案補助」，無異圖利財團，試問公平乎？是故，目前依法仍賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，並賦予該公司擁有部分郵政專營權（即：信函、明信片或其他具有通信性質之文件）。
⒋原告所謂「為防禦對重大公共法益構成可證明的及顯然非
常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」云云，僅為原告引用學者之意見，本無任何法律上之拘束力，是否與我國情相符已非無疑，且其內容均屬不確定概念，其適用更顯困難重重，例如何謂「重大公共法益」？何謂「顯然非常嚴重」？益明此類學者建議或可為學術討論之用，但在司法判決之實務上甚難作為認定事實適用法律之準則。
⒌此外，原告主張目前因科技之發達，故「應已無人民信函
涉及國家機密之重大公共法益」云云，更係錯誤之假設，所謂「應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益」云云，僅係原告自己憑空之想像而已。蓋電子科技再發達，其以０和１型式儲存在於電腦中之資料，永遠無法取代實體白紙黑字之文件。蓋就使用上而言，人類只能感受到顯示在實體上之符號而無法直接閱讀電子訊號，而任何符號如無法利用，對人類即無任何實益，因此在通信之過程中對通訊秘密之保護其必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技之發達即不必對個人信函之秘密性予以保護。
⒍另原告謂：「行政院決定書認為．．．對行政處分置若罔
顧．．．；．．．其他高資費之小包．．．已完全開放業界競爭．．．之認定與事實不符。」云云，依郵政法第6條所定郵政專營權之範圍，僅為信函、明信片或其他具有通信性質之文件，並不及於小包等其他郵件，故行政院決定書稱該部分業務已完全開放業界競爭，並無不合。又查原告所舉經濟部商業司編印之「2004年流通業產業調查報告」，中華郵政公司92年高資費之包裹、快捷郵件僅佔該公司總郵件件數0 ．54% ，更可見該公司係以低資費普及提供「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」遞送服務，若未確實依郵政法第6 條專營之規定辦理，現階段將難以繼續提供普遍、公平、合理之郵政服務。
理 由
一、本件於訴訟進行中，原告之代表人由余家成變更為甲○○，被告之代表人由林陵三變更為丙○○，有原告提出之營利事業登記證及被告提出之派令（見本院卷第78-81 頁、第90、91頁）可稽，茲據原告及被告現任代表人具狀聲明承受訴訟，經核尚無不合，應予准許。
二、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」郵政法第6 條、第48條分別定有明文。又違反郵政法第6 條第1 項規定者，依第40條第1款規定，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。再「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」亦為郵件處理規則第4 條所明定，上開郵件處理規則係被告依據郵政法第48條之授權訂定後報行政院核定後施行，係供被告本於郵政法執行職務時之技術性、細節性之規定，其授權依據及範圍清楚明確，並無逾越母法授權範圍與立法精神，自得適用。
三、本件被告曾於93年10月接獲檢舉原告曾遞送如事實欄所載之系爭郵件，經被告於93年12月3 日以交郵字第0930012525號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，有上開函文及系爭郵件影本等附原處分卷（見原處分卷第1~26頁）可稽，復為原告所不爭執，堪信為真實。原告則主張如事實欄所載，並稱郵件處理規則第4 條第 2項規定逾越母法範圍及授權目的；且原告就本件遞送行為並無故意或過失可言；再，郵政法第6 條第1 項規定侵害人民職業選擇自由及選擇秘密通訊方式之自由，顯屬違憲云云。
經查：
㈠郵政法第6 條第1 項所稱信函、明信片或其他文件具有通信
性質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。而上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者；非欲成立法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示與意思通知，又非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞，合先指明。
㈡原告所遞送之新竹國際商業銀行股份有限公司93年7 月之信
用卡消費對帳單、長庚大學93年度第一學期之註冊繳費單、遠傳電信股份有限公司之93年8 月份電信費帳單、板信商業銀行股份有限公司之93年股東常會議事錄、錸德科技股份有限公司之現金股利領取暨匯撥通知書、國泰世華銀行股份有限公司信用卡簡易通信貸款申請書等郵件，屬銀行或電信公司對客戶之消費金額、或屬學校請學生於法定期間內為註冊行為、或公司通知股東分配股利或客戶向銀行申請貸款等意思表示之行為，均屬寄件人針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，揆諸前揭說明，原告所遞送之文件即係具通信性質之文件，原告主張系爭郵件僅係電腦印製之印刷類商業文書，非屬郵政法第6 條所謂通信性質之文件，故非該條第1項規範之客體云云，核無可採。至「郵件處理規則」第4 條第2 項「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」之規定僅係就郵政法第6條第1 項具有通信性質之文件應具寄件人向特定人表示其對特定人之個別性訊息之屬性予以闡釋，於郵政法第6 條第1項之構成要件及其立法目的尚無違背。是原告主張「郵件處理規則」第4 條第2 項規定超越母法之範圍，逾越母法之授權目的云云，要無可取。
㈢原告於本次行為受罰之前，曾因同樣行為遭被告依郵政法第
6 條及相關規定裁罰6 次，本次為累計第7 次（按原告陳稱係第6 次，見本院卷第187 頁），亦有各相關之處分書及本院相關判決在卷可憑（見本院卷第100 ～166 頁；第229 ～
240 頁），則原告就郵政法第6 條第1 項、郵件處理規則第
4 條第2 項規定即已知悉，其應注意能注意而不注意，猶於93年8 月間為人遞送系爭郵件，自難謂無過失，其空言未曾受被告裁罰，乃係合法認知，伊就本件行為並無故意或過失可言云云，亦不足採。
㈣末按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維
持生計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」規定自明。而郵政為國家保育行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核與憲法第23條、第144 條、第107 條第5 款之規定並無不合。又郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1 條揭示明確。而郵政法稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第2 條參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，已如前述，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸。
㈤被告曾於93年12月3 日檢送所查獲之系爭郵件，請原告陳述
意見，此亦為原告所不爭，並有該日交郵字第0930012525號函可憑，是原告主張被告未提供充足資料供其陳述意見，亦未經合法之調查程序即為處分違反行政程序法第102 條、第104條規定云云，顯無足採。
四、綜上所述，本件原告確有違反郵政法第6 條第1 項規定之情事，被告依同法第40條第1 款規定裁處原告罰鍰50萬元，且命原告停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 29 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都 法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 6 月 29 日
書記官 陳圓圓