臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03293號原 告 甲○○被 告 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 辛○○
癸○○壬○○上列當事人間因耕地三七五減租條例事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國94年8 月10日（發文日期：94年8 月19日）府訴字第0940058611號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於否准被告收回宜蘭縣宜蘭市○○段第747、748 、784 、785 、910 、911 地號土地6 分之2 部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告（即出租人）所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段第747 、74
8 、784 、785 、910 、911 地號（重劃前為革新段第452、453 、496 、497 地號；新張段989 、990 地號）等6 筆土地（下稱系爭耕地），與訴外人（即承租人）丙○○、丁○○、戊○○、己○○及庚○○等5 人訂有耕地三七五租約，最近一次租約自民國（下同）86年1 月1 日起至91年12月31日止，租期屆滿後，原告以其能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活為由，向被告申請收回自耕，承租人於公告期間內，申請續訂租約，被告審查結果，原告90年度收入總額新臺幣（下同）34,721元，90年度全年支出生活費99,312元，收支相抵為負64,591元，不足維持一家生活，承租人90年度收入總額為2,414,021 元，90年度支出生活費用總額2,887,323 元，收支相抵亦為負473,302 元，被告依前開規定交由所屬耕地租佃委員會於91年4 月30日進行調解程序，因雙方各持己見致調解不成立，遂以92年5 月8 日市民字第0920007782號函移請宜蘭縣政府調處，經以被告依調解程序辦理，不符耕地三七五減租條例第19條第4 項規定為由，以92年5 月21日府地三字第0920061182號函復應重新辦理調處，被告遂交其所屬耕地租佃委員會於92年7 月29日進行調處（以下僅簡稱為被告調處），並決議由承租人續租，調處理由略謂：1 、自調處日（92年7 月29日）起暫由出、承租人雙方一個月內私下言商和解，逾期未能提出和解之書面，則由承租人續訂租約6 年，惟因雙方於期間內仍未達成協議，被告乃於92年9 月17日以市民字第0920016677號函復原告，原告不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以被告所屬租佃委員會僅因承租人全年收入總額扣抵生活費用之逆差高於出租人，即為由承租人繼續承租之決定，未記載理由，亦未為整體考量業佃雙方之生活狀況及耕作能力而為合理之調處為由，以93年1 月7 日府訴字第09200128617 號訴願決定書撤銷原處分，被告於93年2 月26日重行調處，以耕地一半收回，一半續租對租佃雙方不能維持生活產生衝擊之影響最低為由，以93年3 月29日市民字第093005583 號函復承租人等，承租人等不服，復提起訴願，經宜蘭縣政府以被告未具體詳查審認原告是否具耕作能力，僅以出、承租人雙方九十年度全年收支明細為調處依據，難謂其已審酌雙方之生活狀況及耕作能力為合理之調處，以93年9 月22日府訴字第0930049996號訴願決定書撤銷原處分，責由被告另為適法之處分，被告並於94年3 月22日重行調處，以出、承租人雙方均不能維持生活，因承租人5 人，出租人1 人，故將租約耕地分為6 等分，每人均能耕作，以勉強維持生活為由，由原告收回1/ 6耕地自耕，承租人等以6 分之5 耕地續租，並以94年4 月11日市民字第0940006323號函檢附調處會議紀錄函知原告（下稱原處分），原告猶表不服，以承租人等於前次訴願及本次調處時所陳，質疑其無自耕能力及對其收回耕地欲轉賣圖利等問題為不實指控，被告據承租人等所提供不正確資料作成處分，有違訴願法第80條第2 項第2 款意旨；又被告作成其收回6分之1 耕地之處分，提高耕作成本，與政府防止耕地細碎之農業政策相違背云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分關於否准後開第2 項部分均撤銷。
⒉應命被告應再作成准原告收回系爭耕地6 分之2 之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈被告作出由原告收回6 分之1 系爭耕地自耕，承租人6 分
之5 耕地續租之決議，所持理由為：因出、承租人雙方均不能維持生活，因承租人5 人，出租人1 人，故將耕地分為六等分，每人均能耕作，以勉強維持生活，其立意謂採公平原則，但出租人之耕地原本由游壽承租，但其於62年
8 月3 日亡故，由庚○○、己○○、游丙丁3 子繼承。游丙丁於86年間死亡，故其部分再由戊○○、丁○○、丙○○3 子繼承，目前由承租人5 人繼承耕作，若將來之繼承者為20人甚至達100 人時，生生世世，代代相傳，又承租人生活未完全依賴耕地收入，亦未失去生活依據，反觀原告僅賴此農地維生卻將與承租人共同平均耕地，被告之處分實有欠公允。年代久遠後，原告能收回自耕部分將所剩無幾，此不符合政府之農業政策意旨。
⒉承租人提供94年1 月6 日陳情書之不正確資料，被告未詳
查即作成行政處分，顯有疏失。原告就下列幾點再次說明：
⑴依據司法院釋字第580 號解釋，所謂出租人之自任耕作
，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。原告至臺北市立陽明醫院做身體健康檢查，且近3 年健保就診紀錄亦只看過1 次耳鼻喉科，足可証明原告身體健康，確有耕作能力。
⑵由財產總歸戶資料可明原告確實無其他住所，且位於大
福路之房子，係原告安排今後耕作的住所，但已被承租人破壞無法居住。目前被告作成原處分後，為能就近耕作，原告在94年9 月10日於系爭耕地附近另覓屋租賃，致使原告靠借貸度日，生活更加拮据。
⑶原告係因「敬老福利生活津貼暫行條例」第3 條第5 項
之規定，個人所有土地及房屋價值合計500 萬以上，始不符合領取資格，實非原告可領取而故意不領取。
⑷由承租人90年度綜合所得稅各類所得及支出分析表（附
表一）可知，承租人庚○○雖患失智症，但戶中長男游振章有薪資所得及利息所得，承租人己○○利息所得高達106,980 元，戊○○雖患癌症，但亦有利息所得110,
946 元，丙○○及戶中子女游秋婷、游建智均有薪資所得、利息所得及營利所得，丁○○有薪資所得及利息所得；又承租人之耕地收入59160 元，其他收入為000000
0 元，其收入主要來源為（薪資所得、利息所得及營利所得等），耕地收入並非其主要來源，僅佔其全部收入0000000 元中百分之2.5 ，而原告之耕地收入29342 元，佔全部收入34712 元中百分之84.5，為生活上主要收入來源。且承租人的收入中包含了薪資所得0000000 元、利息所得為246795元，可見承租人5 戶大都有工作及存款，無工作者亦有高額利息收入，並非如其所說均靠耕地維生，甚至比原告更能維持生活，反觀原告情形，耕地確係唯一收入來源。另由附表一發現，承租人庚○○所附竹林養護院証明書期間自90年10月2 日至91年12月31日，但依內政部86年9 月5 日臺內地字第 8687938號函規定：「出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年（即民國九十年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。」因此庚○○之自90年10月2 日至91年12月31日期間之醫療費用375000元，依函釋規定僅得報支90年10月2 日至90年12月31日之費用75000 元，且其孫女游雅雯之房租支出15,000元所提之合約影本為91年至92年度之支出，且多處塗改並有低報所得、膨脹支出情事，故其提出之合約是否屬實，亦為可議。依內政部86年10月2 日臺（86）內地字第8608597 號函釋：「農民與其配偶領取老年農民福利津貼，應併入出、承租人之收益總額核計。」故領取之老年農民福利津貼屬於收益性質，應併入收益總額核計。而依老年農民福利津貼暫行條例第4 條規定，符合請領條件者得發給每月4,000 元之福利津貼，承租人庚○○、己○○是否領取此項津貼？是否有漏列此項所得？實應詳查；另根據「內政部、臺北市政府及高雄市政府公布九十年最低生活行標準表」臺灣省為8,276 元，全年為99,312元，臺北市為12,977元，全年為155,724 元，原告當時戶籍地及住居地在臺北市北投區，於90年全年生活費用明知表誤列為99,312元，因此支出減列了56,412元，如此則原告少列生活費用，承租人多列醫療費用及房租，但被告卻僅告知提供資料而未善盡審核之責任。
⒊依耕地三七五減租條例第19條之規定，耕地租約期滿時出
租人得收回自耕，第1 項第1 款出租人能自任耕作，第2款出租人所有收益不足以維持一家生活者，第三款出租人因收回耕地，承租人不失其家庭生活依據者。被告依三七五減租條例第19條第4 項規定調處時，所有之證據已充分証明原告無法維持生活，被告仍作出全部續租之處分，經原告提起訴願，宜蘭縣政府作出撤銷原處分之決定，被告重行調處對雙方資料做整體評估資料，作出一半收回一半續租之處分。本件原告重行計算收入與支出之比例如附表二，由此分析，耕地收入佔支出比例對承租人的影響甚微，然卻是原告主要的收入來源，對原告來說，收回一半較收回6 分之1 之收入更多，但被告不採納原告所提之證據及理由，卻作出反覆之處分，原告所提之證據宜蘭縣政府未依訴願法第67條第1 項「受理訴願機關應依職權或委託有關機關人員，實施調查、檢驗或勘驗，不受原告主張之拘束。」規定依職權調查或囑託被告調查，亦未依行政程序法之規定敘明理由，且承租人於訴願期間提出諸多不實陳述及證據，應依訴願法第80條第2 項第2 款：「行政處分受益人有左列情形之一者其信賴不值得保証：…二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使原行政處分機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」規定，認承租人信賴不值得保護，而被告僅依公平為由作成處分，實令原告無法信服。
⒋原告未受憲法第15條規定之保護，承租人卻因耕地三七五
減租條例得到完善保障，且承租人庚○○，戊○○2 人皆患有重病，是否的確自任耕作？又全部承租人之生活未失依靠，被告僅依承租人出具之切結書（生活費用明細表及訪談筆錄等）作為審核依據，未詳加調查是否屬實，又依公平原則改作成6 分之5 續租，6 分之1 收回處分，然原告面對之承租人應為公同共有關係人，豈可以繼承人數之多寡與原告平均分配，此種公平原則似無根據，亦未審酌承租人之富足及原告生活之困苦，其原處分合法性及適當性亦有疑義。實際上，承租人不論多少應視為1 戶，若依被告之均分理論，將承租人視為5 戶，出租人1 戶來平均分配，原告亦得視承租人己○○、丙○○2 人之收入大於支出有盈餘，要求收回該兩人持分之耕地耕作維生。另依最高法院47年5 月15日臺上字第732 號判例指出，耕地租約期滿時，如出租人有自耕能力，且其所有收益不足維持生活者，依法應得主張收回自耕，但承租人倘因耕地被收回致生活失所依靠，亦非兩全之道，故法院為兼顧租佃利益起見，酌情命為一部收回一部續租之判決仍非法所不許。
⒌被告質疑原告對承租人收入部分計算錯誤部分，被告計算
為2,318,861 元，原告計算為2,378,021 元，差異59,160元，此係承租人之耕地收入被告未計入所致。支出部分，原告依承租人90年全年收支明細表全年生活費用2,887,32
3 元，扣除承租人庚○○多報91年度安養費用300,000 元及其女兒游雅雯91至92年度房租支出15,000元，業已經被告承認為其審核疏失而計算支出，所以承租人之支出費用應為2,887,323 －300,000 －15,000＝2,572,323 元方屬正確。
⒍另參閱被告所附關於「出、承租人收益審核標準」及「出
、承租人生活費用審核標準」（內政部86年9 月5 日臺內地字第8687938 號函），依據上開規定標準更正90年度收支金額，原告之耕地收入為29,342元，全部收入34,712元（含耕地收入），90年1 月至11月29日原告之三男郭永隆設籍於原告住所，依國稅局所得資料証明其無收入，原告支出155,724 元，郭永隆支出142,747 元（12,977元×11月），全部支出298,471 元。收入部分以戶籍人數2 人計算，平均為17,356元，支出部分平均為149,236 元（155,
72 4＋142747/2），其收支不足部分為131,880 元。以全年收支數比較承租人全年收入2,378,021 元，支出2,572,
323 元，收支不足數194,302 元，原告全年收入34,712元，支出298,471 元，收支不足數263,759 元，可見原告短缺之情況較承租人更甚。
⒎末者，原告質疑被告是否有召開有關決定6 分之1 收回之
調解委員決議會議，倘有依規定召開會議，其會議紀錄業已存在，然何以被告始終無法提出？且所附調解會議簽到名冊除日期正確以外，其承租人及出租人均非原告與承租人，故被告是否有召開調解會議亦令人懷疑。
（二）被告主張之理由：⒈原告於92年1 月20日以其能自任耕作而所有收益不足以維
持一家生活為由，向被告申請收回前揭耕地，承租人等亦提出申請續定訂租約，被告依即審查（1）申 請人是否有自耕地能力（2）申 請人收回耕地是否能自任耕作（3 ）出、承租人家庭全年收支情形等。被告依據內政部91 年9月26日內政部臺內地字第0910071848號函發布「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」審核標準規定E 項及該部90年5 月9 日臺〈90〉內地字第9064
901 號函示規定：「耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款『出租人不能自任耕作者』之審核規定，得由申請人自行切結為之認定。」並參酌司法院第580 號解釋意旨，以原告提出自任耕作切結書推定其有自耕能力。
⒉另依據內政部86年9 月5 日臺內地字第8687938 號函規定
，出、承租人之收益，以租約期滿前一年出、承租人及其配偶與同一戶直系血親綜合所得稅所得總額為準。出租人依三七五減租條例第19條第1 項規定申請收回耕地自耕，耕地承租人提出申請續訂租約時，出租人應提全戶戶籍謄本、國稅局分局、稽徵所核發之90年全年綜合所得稅各類所得資料清單及90年全年生活費用表。全年全戶支出生活費用以臺灣省每人每月8,276 元或臺北市每人每月12,977元計算，其餘房租、醫療費用及保險費用等支出以支出憑證核實計算；全年收入不計入在學學生、身心障礙及照顧罹患嚴重傷病致不能工作者，18歲以上，55歲以下，每人全年收入不足全年基本工資190,080 元者，以190,080 元計算，超過者以實際所得計算，18歲以下，55歲以上以實際所計算。查被告重新計算原告提出上揭資料，以臺北市生活標準計算原告本人90年全年生活費用計155,724 元（被告誤以臺灣省生活標準計算90年全年生活費用合計99,
312 元），90年全年所得各類所得計5,370 元，系爭耕地地租收入計29,342，合計34,712元，其計算式：5,370 ＋29,342＝34, 712 ，收支相抵為－121,012 元。計算承租人丙○○及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,560 （每人每月8,276 元，全年99,
312 元，計5 人）元、房租15,600元（長女游秋婷每月房租7,000 元，全年84,000元；長男游建智每月房租6,000，全年72,000元）、保險費用53,463元（丙○○32,088元、配偶林素華15,425元、長男游建智5,950 元），合計706,023 元，其計算式：（8,276 ×12×5）＋ （84,000＋72,0 00）＋ （32,088＋15,425＋5,950）＝706,023元，90年全年所得各類所得計1,007,393 元（丙○○73,093元、配偶林素華117,300 元、長男游建智405,594 元、長女游秋婷411,406）， 丙○○、配偶林素華全年收入不足全年基本工資以380,160 元計算，合計1, 197,160元，其計算式（190,080 ×2）＋405,594＋411,406 ＝1,197,16
0 ；承租人丁○○本人及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496, 560元（每人每月8,27
6 元，全年99312 元，計5 人），保險費用46,152元（丁○○14,2 56 元、配偶陳美嬌14,256元、長子游易倫、長女游佩諭及次女游思穎各5,880 元），合計46,152元，其計算式（8,276 ×12×5）＋ （14,256×2）＋ （5,880×3）＝542,712，長子游易倫、長女游佩諭及次女游思穎均為學生不計所得90年全年所得各類所得計325,610 元，游配偶陳美嬌全年收入不足全年基本工資，以190,080 元計算，合計515,690 元，其計算式325,610 ＋190,080 ＝515,690 ；承租人戊○○本人及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,560 元（每人每月8,276 元，全年99,312元，計5 人）、房租31,500元（戊○○每月房租7,000 元，承租1-4.5 月，被告誤計為全年84,000元）、保險費用31,176元，合計555,736 元，其計算式（8,276 ×12×5）＋31,500 ＋31,176＝559,236，配偶賈淑萍照顧罹重病者，長女游堉慈、長子游秉霖及游博丞均為學生不計所得，90年全年所得各類所得計110,
946 元，戊○○因重病以實際所得110,946 元計算；承租人己○○90年全年生活費用99,312元（每人每月8,276 元），90年全年所得各類所得計106,980 元，己○○滿55歲以上，以106,980 元計算；承租人庚○○及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,560元（每人每月8,276 元，全年99,312元，計5 人），無房租支出（被告誤計孫女游雅雯91年度房租15,000元），醫療費用75,000（自90年10月2 日至90年12月31日止，被告誤列為自90年10月2 日起至91年12月31日止375,000 元）元、保險費用40980 元，合計612,540 元，其計算式（8,276 ×12×5）＋59,571 ＋40,980＝612,540 ，配偶游吳碧雲年滿55歲，孫女游佳敏學生不計所得，長男游振章90年全年所得所得計267,000 元，孫女游雅雯為學生以實際所得85,085元計算，庚○○全年老農福利津貼36,000元，合計388,085 元，其計算式352,085 ＋36,000＝388,08
5 ，承租人等5 人承租系爭耕地收入59,160元，是承租人等5 戶全戶90年全年總費用合計2,519,823 元，其計算式706,023 ＋542,712 ＋559,236 ＋99,312＋612,540 ＝2,519,823 ；全戶全年收入合計2,318,861 元，其計算式1,010, 755＋515,690 ＋110,946,+106,980＋388,085+59,160＝2,318,861 ，收支相抵為－141,802 元。出、承租雙方收支相抵均為負數，均不足以維持一家生活，被告重新計算出、承租人收支情形，實不影響原處分及訴願決定結論（詳如附表三、附表四）。又原告另行預計各項收回、續租或部分收回部分續租，可能對收支發生影響及比例，與上揭私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知規定不符（詳如附表五）。
⒊被告依司法院第422 號及581 號解釋：「憲法第十五條規
定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，其第十九條第一項第三款規定，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，目的即在保障佃農，於租約期滿時不致因出租人收回耕地，嚴重影響其家庭生活及生存權利。」「減租條例第十九條第一項第二項規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於七十二年十二月二十三日增訂之第二項，規定為擴大家庭農場經營得收回與其自耕地同或鄰近地段內之耕地自耕。同條項第三條規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第一百五十三條第一項保護農民政策之必要手段；且如出租人與承租人之實際需要。」意旨，考量原告有自耕能力，但承租人等倘因此被收回耕地致家庭生活失其依據，亦非兩全之道，故為兼顧業佃利益起見，酌情為一部收回，一部續租之決定，非法所不許，被告審查出、承租人90年全年收入總額與全年支出總數，雙方均支出費用大於收入，均不足以維持一家生活，乃交由其本市委員會予以調處，以出租人1 戶，承租人5 戶，合計6 戶，耕地平均分配各戶，作成原告收回6 分之1 耕地自耕，承租人等以6 分之5 耕地續租之決議，雙方均得為耕作，已兼顧出、承租人雙方利益，揆諸上揭規定及司法院解釋意旨，依法並無不合。
⒋原告固認應以出、承租人耕地收入與全部收入比例，作為
認定出租人收回耕地比例主要依據云云，然耕地租佃委員會則考量出、承租人收支，原告耕地收入29,342元，全部收入34,712元，耕地收入與全部收入比例為百分之84.5，承租人耕地收入59,160元，全部收入2,378,181 元，耕地收入與全部收入比例為百分之2.5 ；耕作人數，原告耕作人數1 人，承租人耕作人數5 人；戶籍人數原告1 人，承租人戶籍人數21人等因素，而為耕地6 分之1 收回，6 分之5 續租之處分，並無不當。又依耕地三七五減租條例第19條第1項 、第4 項規定，並未限制耕地租佃委員會應作成全部收回或全部續租之調處，最高法院47年臺上字第73
2 號判例亦明示其旨。另查原告陳述所列資料與被告重新計算資料不符，承租人90年全年收入為2,318,861 元，原告以原2,378,021 元計算，耕作人數5 人計算，每人平均收入為463,772 元，原告以原475,604 元計算，依照戶籍人數21人計算，每人平均收入為110,422 元，原告以原113,239 元計算，支出2,519,823 元，原告列原計算2,572,
323 元，耕作人數5 人計算，每人平均支出為503,965 元，原告以原514,464 元計算，依照戶籍人數21人計算，每人平均支出為119,992 元，原告以原122,492 元計算，以耕作人數5 人計算，每人平均收支不足部分為40,193（463,772 －503,965）元 ，原告以原38,860元計算，以戶籍人數21人計算，每人平均收支不足部分為9570（110,422－119,992 ）元 ，原告以原9253元計算。次查原告94年1月31日申請書附件四檢附三男郭永隆戶籍謄本內載○住○區○○里○ 鄰○○路○○號6 樓之1 甲○○戶內，90年11月27日住址變更創立新戶，與甲○○90年戶籍謄本內僅甲○○一人不符，原告應說明其原由，若90年戶籍內確有郭永隆一人，請原告提出所得資料，俾以重新計算其收支情形。
理 由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為呂國華，嗣於訴訟中遞變為李玉蕙、乙○○，茲據該二人分別具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。次查，本件之爭訟事實為原告所有之系爭耕地，與承租人丙○○等5 人訂有耕地三七五租約，最近一次租約自86年1 月1 日起至91年12月31日止，租期屆滿後，原告以其能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活為由，向被告申請收回自耕，承租人於公告期間內，申請續訂租約，經被告調處結果，以出、承租人雙方均不能維持生活，因承租人5 人，出租人1 人，故將租約耕地分為6 等分，每人均能耕作，以勉強維持生活為由，由原告收回1/ 6 耕地自耕，承租人等以6 分之5 耕地續租，原告不服，循序提起本件行政訴訟。準此，對為出租人之原告，其最大權利保護訴訟類型應為准予收回耕地之課予義務訴訟，但原告僅提起撤銷訴訟，玆原告據審判長行使闡明權後，追加訴之聲明第2 項為課予義務訴訟，核屬適當，應予准許，合先敘明。
二、原告主張：被告作出由原告收回6 分之1 耕地自耕，承租人
6 分之5 耕地續租之決議，但若將來其繼承者代代相傳，原告能收回自耕部分將所剩無幾，且承租人應為公同共有關係人，豈可以繼承人數之多寡與原告平均分配，此不符合政府之農業政策意旨。原告至臺北市立陽明醫院做身體健康檢查，近3 年健保就診紀錄亦只看過1 次耳鼻喉科，足可証明原告身體健康，確有耕作能力。由財產總歸戶資料可明原告確實無其他住所，目前被告作成原處分後，為能就近耕作，原告在耕地附近另覓屋租賃，致使原告靠借貸度日，生活更加拮据。承租人之耕地收入59,160元，其他收入為2,318,861元，其收入主要來源為薪資所得、利息所得及營利所得等，並非耕地收入，且無工作者亦有高額利息收入，並非如其所說均靠耕地維生，甚至比原告更能維持生活，反觀原告情形，耕地確係唯一收入來源。由附表一發現，承租人庚○○之自90年10月2 日至91年12月31日期間之醫療費用375,000 元，依函釋規定僅得報支90年10月2 日至90年12月31日之費用75,000元，其孫女游雅雯之房租支出15,000元所提之合約影本為91年至92年度之支出，且多處塗改並有低報所得、膨脹支出情事。根據「內政部、臺北市政府及高雄市政府公布九十年最低生活標準表」，臺北市為12,977元，全年為155,72
4 元，原告當時戶籍地及住居地在臺北市北投區，於90年全年生活費用明知表誤列為99,312元，因此支出減列了56,412元，被告僅告知提供資料而未善盡審核之責任。本件原告重行計算收入與支出之比例如附表二，耕地收入佔支出比例對承租人的影響甚微，然卻是原告主要的收入來源，對原告來說，收回一半較收回6 分之1 之收入更多，但被告不採納為證據及理由，且未依職權調查或囑託被告調查，亦未依行政程序法之規定敘明理由，且承租人於訴願期間提出諸多不實陳述及證據，被告僅依公平為由作成處分，實令原告無法信服。另參閱「出、承租人收益審核標準」及「出、承租人生活費用審核標準」原告之耕地收入為29,342元，全部收入34,712 元 （含耕地收入），90年1 月至11月29日原告之三男郭永隆設籍於原告住所，依國稅局所得資料証明其無收入，原告支出155,724 元，郭永隆支出142,747 元，全部支出298,471 元。收入部分以戶籍人數2 人計算，平均為17,356元，支出部分平均為149,236 元，其收支不足部分為131,880元。以全年收支數比較承租人全年收入2,378,021 元，支出2,572,323 元，收支不足數194,302 元，原告全年收入34,712元，支出298,471 元，收支不足數263,759 元，可見原告短缺之情況較承租人更甚。又被告若確實召開有關決定6 分之1 收回之調解委員決議會議，何以始終無法提出？故被告是否有召開調解會議亦令人懷疑。為此，依據行政訴訟法第
5 條第2 項規定，提起課予義務訴訟，求為判決如聲明所示。
三、被告則以：被告重新計算原告提出上揭資料，以臺北市生活標準計算原告本人90年全年生活費用計155,724 元，90年全年所得各類所得計5,370 元，系爭耕地地租收入計29,342，合計34,712元，收支相抵為－121,012 元。計算承租人丙○○及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,560 元、房租15,600元、保險費用53,463元，合計706,023 元，90年全年所得各類所得計1,007,393 元，丙○○、配偶林素華全年收入不足全年基本工資以380,160 元計算，合計1,197,160 元；承租人丁○○本人及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,560元，保險費用46,152元，合計46,152元，長子游易倫、長女游佩諭及次女游思穎均為學生不計所得90年全年所得各類所得計325,610 元，游配偶陳美嬌全年收入不足全年基本工資，以190,080 元計算，合計515,690 元；承租人戊○○本人及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,560 元、房租31,500元，保險費用31,176元，合計555,736 元，配偶賈淑萍照顧罹重病者，長女游堉慈、長子游秉霖及游博丞均為學生不計所得，90年全年所得各類所得計110,946 元，戊○○因重病以實際所得110,946 元計算；承租人己○○90年全年生活費用99,312元，90年全年所得各類所得計106,980 元，己○○滿55歲以上，以106,980 元計算；承租人庚○○及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,560 元，無房租支出，醫療費用75,000元、保險費用40,980元，合計612,540 元，配偶游吳碧雲年滿55歲，孫女游佳敏學生不計所得，長男游振章90年全年所得所得計267,000 元，孫女游雅雯為學生以實際所得85,085元計算，庚○○全年老農福利津貼36,000元，合計388,085 元。承租人等5 人承租系爭耕地收入59,160元，是承租人等5 戶全戶90年全年總費用合計2,519,823 元，收支相抵為－141,802 元。出、承租雙方收支相抵均為負數，均不足以維持一家生活，被告重新計算出、承租人收支情形，實不影響原處分及訴願決定結論。又原告另行預計各項收回、續租或部分收回部分續租，可能對收支發生影響及比例，與上揭私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知規定不符。被告審查出、承租人90年全年收入總額與全年支出總數，雙方均支出費用大於收入，均不足以維持一家生活，乃交由其本市委員會予以調處，以出租人1 戶，承租人5戶，合計6 戶，耕地平均分配各戶，作成原告收回6 分之1耕地自耕，承租人等以6 分之5 耕地續租之決議，雙方均得為耕作，已兼顧出、承租人雙方利益，揆諸上揭規定及司法院解釋意旨，依法並無不合。另耕地租佃委員會考量出、承租人收支，原告耕地收入29,342元，全部收入34,712元，耕地收入與全部收入比例為百分之84.5，承租人耕地收入59,
160 元，全部收入2,378,181 元，耕地收入與全部收入比例為百分之2.5 ；耕作人數，原告耕作人數1 人，承租人耕作人數5 人；戶籍人數原告1 人，承租人戶籍人數21人等因素，而為耕地6 分之1 收回，6 分之5 續租之處分，並無不當。另原告94年1 月31日申請書附件四檢附三男郭永隆戶籍謄本內載○住○區○○里○ 鄰○○路○○號6 樓之1 甲○○戶內，90年11月27日住址變更創立新戶，與甲○○90年戶籍謄本內僅甲○○一人不符，原告應說明其原由，若90年戶籍內確有郭永隆一人，請原告提出所得資料，俾以重新計算其收支情形等語，資為抗辯。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告94年4 月11日市民字第0940006323號函及耕地租佃委員會94年
3 月22日調解紀錄、92年9 月17日市民字第0920016677號及耕地租佃委員會92年7 月29日調解紀錄、93年3 月29日市民字第0930005583號函及93年2 月26日調解紀錄、勞工保險局94年3 月28日保受福字第09466381590 號函、91年私有耕地租約期滿出租人收益情形訪談筆錄、91年私有耕地租約期滿承租人等收益情形訪談筆錄、承租人94年1 月6 日陳情書、承租人丙○○及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用及收入資料、承租人丁○○及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用及收入資料、承租人戊○○及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用及收入資料、承租人庚○○及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用及收入資料、承租人己○○90年全年生活費用及收入資料、90年度綜合所得稅各類所得資料清單及納稅證明書、90年全年生活費用明細表、承租人90年全年收支明細表、私有耕地租約期滿續訂租約申請書、戶籍謄本、庚○○住院證明書、游雅雯房屋租賃合約、承租人戊○○房屋租賃契約；原告90年全年收支明細表、原告及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用及收入資料、90年度綜合所得稅結算申報書、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、94年1 月1 日補充理由書、94年1 月30日申辯書、自任耕作切結書、財產總歸戶資料、健康檢查報告；被告私有耕地宜新生字第117 號租約書、宜蘭市○○段土地登記謄本、宜蘭市○○段土地登記謄本、內政部、臺北市政府及高雄市政府公布90年最低生活費標準表、私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知審核標準規定、耕地三七五減租條例、耕地三七五租約清理要點等件分別附原處分卷、訴願卷可稽，為可確認之事實。
五、被告作成由原告收回6 分之1 系爭耕地自耕，承租人等以6分之5 系爭耕地續租之原處分，無非以出、承租人雙方均不能維持生活，因承租人5 人，出租人1 人，故將租約耕地分為6 等分，每人均能耕作，以勉強維持生活等為由，固非無見。然查：
（一）按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201 條定有明文。而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使之失誤或濫用，故構成違法。次按，「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。…出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依耕地三七五減租條例第十九條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約」「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：（二）出租人無本耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款、第二款情形，承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據者，由鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會依申請予以調處。」耕地三七五減租條例第19條第1 項、第3 項、第4 項、第20條及耕地三七五租約清理要點第4 點（二）分別定有明文。另內政部依據耕地三七五減租條例第5 條、第19條、第20條、臺灣省耕地租約登記辦法第七條與第10條、臺北市耕地租約登記辦法第12條、高雄市耕地租約登記自治條例第15條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約清理要點等規定，以91年9 月26日內政部臺內地字第0910071848號函發布「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，其第6 點（三）、6 、（2）審 核標準規定：「A 減租條例第十九條第一項第二款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前一年（即民國九十年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第三款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前一年（即民國九十年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B 出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86.9.5. 臺內地字第八六八七九三八號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年（即民國九十年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府公布九十年最低生活費標準表之規定，核計其生活費用。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ…丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。（內政部88.12.8.臺內地字第八八九七四五八號函）C 出、承租人收益審核標準如下：（內政部86.9. 5.臺內地字第八六八七九三八號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年（即民國九十年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。乙、審核出、承租人一方所提他方收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近一年公布「職業別薪資調查報告」所列之每月平均薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定收入之人，除係老弱而無工作能力者外，其收益之認定，以行政院勞工委員會最近一年公布之基本工資新臺幣一五、八四○元核計基本收入。所稱老弱而無工作能力，準用內政部內政部91.5.30.臺
（九十一）內役字第0000000000─三號令頒『服兵役役男家屬生活扶助實施辦法』第六條規定，指年齡五十五歲以上或十八歲以下而無固定收入之人，或具有下列情形之一者：Ⅰ身心障礙致不能工作者。（須領有身心障礙手冊）Ⅱ罹患嚴重傷、病，在三個月內無法痊癒者。（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）Ⅲ照顧無法自理生活身心障礙者或罹患嚴重傷、病，在三個月內無法痊癒之扶養親屬，致不能工作者。（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）Ⅳ大學校院博士班、空中大學、空中專科、進修補習學校及夜間部以外之在學學生而無固定收入者。（應檢具相關在學證明資料）Ⅴ獨自照顧六十五歲以上老人或扶養十二歲以下直系血親卑親屬者。Ⅵ婦女懷孕無固定收入者。（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）Ⅶ其他經直轄市、縣（市）主管機關認定者。丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：Ⅰ漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第四條）。Ⅱ以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。
丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86.10.2.臺（86）內地字第八六○八五九七號函）。D 凡出、承租人之子女就讀享有公費待遇之學校者，或出、承租人之配偶或其同一戶內直系血親，因應徵召在營服役者，其生活費支出及綜合所得均不予計算。（內政部
63.7.11.臺內地字第五八七六八三號函）E 減租條例第十九條第一項第一款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結（格式十）為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、巿、區）公所之審查結果有所異議，應依司法院大法官會議一二八號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。（內政部90.5 .9. 臺 （九十）內地字第九○六四九○一號函）
F 出租人依減租條例第十九條第二項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79.8.31.臺（79）內地字第八二八三一一號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過十五公里（內政部89.8.3. 臺內地字第八九○八八二八號函）。G 查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。H 依前述審核出、承租人收益、支出之各種方法所取得之資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『九十年全年收支明細表』，俾計算出收支相減後之數據，以認定出、承租人收益是否足以維持一家生活。」則屬內政部為辦理耕地三七五減租條例第19條所產生之爭議事件，依其職權所發布具有解釋性、技術性、細節性之行政規則，因未與耕地三七五減租條例等規定相牴觸，亦未增加租佃雙方負擔，行政機關據以作成行政行為，自屬適法。
（二）被告於辦理本件續訂租約及收回自耕爭議時，命原告及承租人分別提出全戶戶籍謄本、稅捐機關所核發之90年全年綜合所得稅各類所得資料清單及90年全年生活費用表等，並參酌全年全戶支出生活費用以臺灣省每人每月8, 276元或臺北市每人每月12,977元計算；房租、醫療費用及保險費用等支出以支出憑證核實計算；全年收入不計入在學學生、身心障礙及照顧罹患嚴重傷病致不能工作者，18歲以上，55歲以下，每人全年收入不足全年基本工資190,080元者，以190,080 元計算，超過者以實際所得計算，18歲以下，55歲以上以實際所計算等事項，計算得出：「原告以臺北市生活標準計算其本人90年全年生活費用計155,72
4 元（被告誤以臺灣省生活標準計算90年全年生活費用合計99,312元），90年全年所得各類所得計5,370 元，系爭耕地地租收入計29,342，合計34,712元，收支相抵為－121,012 元。」「承租人丙○○及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,560 （每人每月8,276 元，全年99,312元，計5 人）元、房租15,600元（長女游秋婷每月房租7,000 元，全年84,000元；長男游建智每月房租6,000 ，全年72,000元）、保險費用53,463元（丙○○32,088元、配偶林素華15,425元、長男游建智5,
950 元），合計706,023 元，90年全年所得各類所得計1,007,393 元（丙○○73,093元、配偶林素華117,300 元、長男游建智405,594 元、長女游秋婷411,406）， 丙○○、配偶林素華全年收入不足全年基本工資以380,160 元計算，合計1,197,160 元；承租人丁○○本人及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,56
0 元（每人每月8,276 元，全年99,312元，計5 人），保險費用46,152元（丁○○14,256元、配偶陳美嬌14,256元、長子游易倫、長女游佩諭及次女游思穎各5,880 元），合計542,712 ，長子游易倫、長女游佩諭及次女游思穎均為學生不計所得90年全年所得各類所得計325, 610元，游配偶陳美嬌全年收入不足全年基本工資，以190,080 元計算，合計515,690 元；承租人戊○○本人及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,560元（每人每月8,276 元，全年99,312元，計5 人）、房租31,500元（戊○○每月房租7,000 元，承租1-4.5 月，被告誤計為全年84,000元）、保險費用31,176元，合計559,
236 元，配偶賈淑萍照顧罹重病者，長女游堉慈、長子游秉霖及游博丞均為學生不計所得，90年全年所得各類所得計110,946 元，戊○○因重病以實際所得110,946 元計算；承租人己○○90年全年生活費用99,312元（每人每月8,
276 元），90年全年所得各類所得計106,980 元，己○○滿55歲以上，以106,980 元計算；承租人庚○○及配偶與同一戶內直系血親90年全年生活費用明細表內生活費用496,560 元（每人每月8,276 元，全年99,312元，計5 人），無房租支出，醫療費用75,000元（自90年10月2 日至90年12月31日止）、保險費用40,980元，合計612,540 元，配偶游吳碧雲年滿55歲，孫女游佳敏學生不計所得，長男游振章90年全年所得所得計267,000 元，孫女游雅雯為學生以實際所得85,085元計算，庚○○全年老農福利津貼36,000元，合計388,085 元，承租人等5 人承租系爭耕地收入59,160元，是承租人等5 戶全戶90年全年總費用合計2,519,823 元；全戶全年收入合計2,318,861 元，收支相抵為－141,802 元。」因此認定出、承租雙方收支相抵均為負數，均不足以維持一家生活，並參酌出租人1 戶，承租人5 戶，合計6 戶，耕地平均分配各戶，作成原告收回
6 分之1 耕地自耕，承租人等以6 分之5 耕地續租之處分等，固有其論據。惟按耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前一年出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言；同條項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言；出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準；出、承租人之收益，以租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準，皆為上開「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」第
6 點（三）、6 、（2）審 核標準所明訂。易言之，被告在辦理系爭耕地租約收回爭議時，應以租約期滿前一年（即90年1 月1 日起至90年12月31日止），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親所有之全年生活費支出、綜合所得稅所得總額等為計算準據。經查，原告之三子郭永隆於84年5 月20日起至90年11月27日止設籍在原告住所地臺北市○○區○○里○○路○○號6 樓之1 ，為原告同一戶內之直系血親卑親屬，且其90年度並無未申報所得，分別有原告全戶戶籍謄本、郭永隆戶籍謄本及財政部臺北市國稅局90年度綜合所得稅納稅證明書等件附卷可參；然被告處理本件續訂租約及收回自耕爭議時，漏未查核郭永隆90年1 月1 日起至90年11月27日止之生活費支出、綜合所得稅所得總額，並與原告一併彙算，致影響被告最終核定結果之正確性，有被告上開計算過程可資參照，自已違反「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」第6 點（三）、6 、（2）規 定，其有應審酌而漏未審酌之裁量濫用之違法，至為灼然。
（三）從而，被告以出、承租人雙方均不能維持生活，因承租人
5 人，出租人1 人，故將租約耕地分為6 等分，每人均能耕作，以勉強維持生活等為由，作成由原告收回6 分之1耕地自耕，承租人等以6 分之5 耕地續租之原處分，即有違誤。
六、本件原處分之認事用法既有上述違誤之處，訴願決定，疏未予以糾正，遞予維持，亦有未合，原告起訴意旨，執以指摘，非無理由。爰將訴願決定及原處分予以撤銷，應由被告就系爭耕地租約期滿時（即91年12月31日），原告同一戶內之直系血親所有之全年生活費支出、綜合所得稅所得總額等詳為調查後，另為適法之處分。至於原告訴之聲明第2 項請求「被告應再作成收回6 分之2 之行政處分」部分，涉及被告調查裁量權限之行使，本院尚無從逕命被告作成上開處分之諭知，故原告此部分之請求，尚非有據，應予駁回，著由被告依本院上述法律見解另為處分，以昭折服。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條、第200 條第4 款，民事訴訟法第79條，判決如
主文。中 華 民 國 95 年 7 月 11 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 7 月 11 日
書記官 林佳蘋