臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03204號原 告 東森電視事業股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 丁○○被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 乙○○（主任委員）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國94年8 月17日院臺訴字第0940087950號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為經營廣播、電視等事業之業者，曾因違反衛星廣播電視法第18條第1 項有關電視節目應分級處理之規定，分別經行政院新聞局（下稱新聞局）以93年12月22日新廣四字第0930627439號及同年10月26日新廣四字第0930625969號處分書核處新臺幣（下同）35萬元在案，竟再於民國（下同）94年
3 月15日19時，在其所經營之東森新聞S 頻道播出之「東森
K 新聞」節目，報導「人妖脫衣性交易、警局大跳豔舞」新聞（下稱系爭新聞），播出泰國變性人掀衣、抬腿、跨坐裸露下體部位及穿著丁字褲扭臀等畫面（下稱系爭畫面），其局部畫面雖有以陰影變色處理，惟鏡頭仍可辨識裸露部分，而有強調色慾及性意涵之內容，且重複播出，經新聞局送請廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑決議建議核處，亦認定系爭畫面已對兒童身心發展有不良影響，逾越普遍級尺度，有違衛星廣播電視法第18條第1 項規定，且原告已於一年內經處罰二次，再有違反上開規定之情事，新聞局乃依衛星廣播電視法第37條第1 項第1 款規定，以94年5 月16日新廣四字第094062 2595 號處分書處原告罰鍰35萬元，並要求立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰等（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈系爭新聞內容為憲法第11條所保障言論自由之範疇：
⑴言論自由為民主憲政之基礎，廣播電視係人民表達思想
與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障之範圍。此亦為司法院釋字第364號意旨所明載。
⑵系爭新聞係一真實發生之社會事件，原告詳實予以報導
為新聞媒體責無旁貸之責任，且原告製播新聞之宗旨係在提供收視大眾各項資訊，讓閱聽人能隨時、輕鬆獲知天下事，此亦為憲法第11條所保障「言論自由」之具體展現。系爭新聞內容並無妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形，新聞局自不得以法相繩。
⒉系爭新聞節目實無違反普遍級之虞：
⑴原告希冀藉由報導系爭新聞，讓社會大眾對於變性外籍
人士在臺從事色情交易之嚴重程度有所警覺。於採訪過程中，實無法預見受訪者會作何種動作、言語以及表情。然原告為盡新聞媒體之社會責任，並同時兼顧滿足社會大眾「知的權利」與「保障兒童與青少年免於接觸不適當之資訊」，於兩者之間取得平衡，故原告對於受訪者主動掀衣、抬腿裸露下體等鏡頭加以特殊效果「馬賽克」處理，使其畫面符合「普」級之規定。
⑵系爭新聞中看不到受訪者之面貌，其掀衣、抬腿裸露下
體等鏡頭經原告加以「馬賽克」處理後，亦看不清楚裸露部位，一般觀眾並不會因此感到羞恥或厭惡而有礙社會風化之虞，故不致對於青少年及兒童心理造成任何影響。
⑶再查，裸露至何種程度會影響青少年及兒童的身心健康
，應依當時之風俗習慣及倫理道德等客觀標準判定，系爭新聞係由拍攝泰國變性人及一小段訪談所構成，原告以「馬賽克」處理泰國變性人掀衣、抬腿裸露下體等鏡頭，依目前社會通念應符合「普」級規定。
⒊綜上所陳，系爭新聞並無任何妨害善良風俗、破壞社會安
寧、危害國家利益或侵害他人權利之情事，對兒童心理健康洵無不良影響，並未違反普遍級規定。原處分及訴願決定認事用法，殊有違誤。
（二）被告主張之理由：⒈查原告系爭新聞播出泰國變性人掀衣，抬腿裸露下體等鏡
頭，並有穿丁字褲扭臀之畫面，其畫面雖以特殊效果處理，仍可辨識裸露部位，且重覆播出掀衣扭臀畫面，逾越電視節目分級處理辦法第9條附表2電視節目特殊內容例示說明，關於任何涉及性行為、色慾或具性意涵等內容為普遍級電視節目不得播出之規定，系爭新聞違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定，自屬當然。又新聞報導節目雖有真實呈現之特殊性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關規範，何況善盡社會道德責任為大眾傳播媒體應盡義務，製播之新聞報導內容、畫面，自不得有影響兒童、少年身心健康及妨害善良風俗之虞。
⒉言論自由雖為憲法第11條所保障之基本權利，惟言論自由
若侵犯個人名譽、隱私或公共利益時，法律自當介入限制，絕非任何事件皆可以言論自由之名作為保護傘。且新聞報導重覆播送直入收視觀眾廳堂，若以「知」的權利為名，謀以提高收視率之實，雖稱無違反普遍級規定，不致影響青少年及兒童心理云云，仍無法免除其違法事實與責任。電視節目分級處理辦法第9條附表2例示說明各種級別不得播出之內容，係供衛星廣播電視節目業者遵行，自有其客觀性及適用一般性，原告基於業者知法守法之義務，應知之甚詳，對於新聞之播出，尤應遵守普遍級尺度，謹慎處理。
⒊新聞局對於違規案件之認定，為避免因主觀、恣意之處分
而影響業者權益，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任廣播電視節目暨廣告諮詢委員，不定期召開會議，由諮詢委員審酌個案情節，提供新聞局在節目認定上之客觀諮詢意見，再就個案情節輕重與頻道之核處紀錄依法論處，本件系爭新聞內容既經新聞局「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑有違規情事，並以違反衛星廣播電視法規定核處在案，則原處分之作成，誠屬適當及適法。原告所持理由，實不足採。
理 由
一、按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關。」行政訴訟法第24條第1 款及第26條前段分別定有明文。次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」行政程序法第11條第1 項復規定甚明。又衛星廣播電視法第3 條第1 項固規定：「本法所稱主管機關為行政院新聞局。」然被告於95年2 月22日成立後，與通訊傳播相關之法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，及違反上開法令事件之取締及處分等事項，因涉及被告職掌，故職權原屬新聞局者，主管機關均變更為被告，亦經國家通訊傳播委員會組織法第2 條、第3 條第13款規定明確。本件於訴訟進行中，原為被告之新聞局既於95年2 月22日改組，將上述部分之業務移由被告辦理，則被告於95年5 月3 日具狀聲明承受訴訟，即屬於法有據，合先敘明。
二、原告主張：系爭新聞係一真實發生之社會事件，原告詳實報導為新聞媒體之責任，且原告製播新聞之宗旨係在提供收視大眾各項資訊，讓閱聽人能隨時、輕鬆獲知天下事，此亦為憲法第11條所保障「言論自由」之具體展現。系爭新聞內容並無妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形，新聞局自不得以法相繩。原告於採訪過程中，實無法預見受訪者會作何種動作、言語以及表情。然原告為盡新聞媒體之社會責任，並同時兼顧滿足社會大眾「知的權利」與「保障兒童與青少年免於接觸不適當之資訊」，故原告對於受訪者主動掀衣、抬腿裸露下體等鏡頭加以特殊效果「馬賽克」處理，依目前社會通念應符合「普」級規定。
故系爭新聞並未違反普遍級規定，原處分及訴願決定認事用法，殊有違誤。為此，依據行政訴訟法第4 條第1 項之規定提起撤銷訴訟，訴請判決如訴之聲明所示。
三、被告則以：本件原告之系爭新聞播出泰國變性人掀衣、抬腿裸露下體等鏡頭，並有穿丁字褲扭臀之畫面，其畫面雖以特殊效果處理，仍可辨識裸露部位，且重覆播出掀衣扭臀畫面，逾越電視節目分級處理辦法第9 條附表2 電視節目特殊內容例示說明範圍，自已違反衛星廣播電視法第18條第1 項規定。新聞報導節目雖有真實呈現之特殊性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關規範，不得有影響兒童、少年身心健康及妨害善良風俗之內容。言論自由雖為憲法第11條所保障之基本權利，惟言論自由若侵犯個人名譽、隱私或公共利益時，法律自當介入限制。又本件系爭新聞內容既經新聞局「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑有違規情事，並以違反衛星廣播電視法規定核處在案，則原處分之作成，誠屬適當及適法，原告所持理由，實不足採等語，資為抗辯。
四、按「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰…三、違反第十八條第一項、第三項、第十九條或第二十條第一項準用第十八條第三項、第十九條第二項規定者。…」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰
一、一年內經處罰二次，再有前二條各款情形之一者。…」衛星廣播電視法第18條第1 項、第35條第3 款、第37條第1項第1 款分別定有明文。關於衛星廣播電視之節目播放，衛星廣播電視法業已授權行政機關訂定節目分級處理辦法，若業者違反分級規定播送節目，行政機關即得對之處以20萬元以上200 萬元以下之罰鍰。另電視節目分級處理辦法第5 條規定：「電視節目無第四條所列情形，但涉及下列情形之一，不適合兒童觀賞者，列為『輔』級：一、涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥、恐佈、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者。二、有褻瀆、粗鄙字眼或對白有不良引喻者。」同辦法第6 條規定：「電視節目無前二條所列情形，但涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，須父母、師長或成年親友陪同予以輔導觀賞，以免對兒童心理或行為產生不良影響者，列為『護』級」同辦法第7條規定：「電視節目無前三條所列情形，適合一般觀眾觀賞者，得列為『普』級。」同辦法第7 條規定：「電視節目無前三條所列情形，適合一般觀眾觀賞者，得列為『普』級。
」同辦法第9 條規定：「第四條至第八條及各級不得播出之特殊內容例示說明如附表二。」同辦法第13條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」及同辦法附表二（電視節目特殊內容例示說明）不得播出之內容欄：「普通級：任何涉及性行為、色慾或具性意涵等內容。」等，均為新聞局基於上開衛星廣播電視法之授權所發布之法規命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為法之所許。又行政院新聞局處理衛星廣播電視法罰緩案件裁量基準第1 點規定：「本局處理衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準：…（二）構成第三十七條規定者：處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰、並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。1.第一次：處罰鍰新臺幣二十萬元。但一年內經依第三十六條第二款處罰二次，再有違反第四條第一項或第二項規定者，處罰鍰新臺幣九十萬元。2.第二次至第二十次：（1）違 反第四條第一項、第二項（主管機關所為指定或繼續播送之通知者）規定，處罰鍰新臺幣一百萬元。（2）違 反第十九條（節目應與廣告區分；播送之節目畫面應標示其識別標識）、第二十條第一項準用第十九條第二項（廣告準用）或第二十三條（廣告時間不得超秒; 單則廣告超過三分鐘或以節目型態播送應於畫面上標示廣告）規定，處罰鍰新臺幣三十萬元。（3）違 反第十七條（節目內容不得違反法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康、妨害公共秩序或善良風俗）、第十八條（節目應依節目分級處理辦法播送；依指定時段、鎖碼播送特定節目；鎖碼方式應報請核定）或第二十條第一項準用第十七條、第十八條第二項、第三項（廣告準用）規定，處罰鍰新臺幣三十五萬元。…」新聞局頒布上開裁罰基準，已分別就違反衛星廣播電視法第36條、第37條、第38條、第40條等不同情節，訂定不同之處罰額度，復依據其違反次數之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸。從而，行政機關援引上開裁罰基準作成行政處分，亦屬適法。
五、上開原告曾因違反衛星廣播電視法第18條第1 項有關電視節目應分級處理之規定，分別經被告裁處罰鍰在案，嗣在其所經營之東森新聞S 頻道播出之「東森K 新聞」節目，報導系爭新聞，播出系爭畫面，經被告認定已對兒童身心發展有不良影響，逾越普遍級尺度，違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，乃依同法第37條第1 項第1 款規定處罰等事實，為兩造所不爭執，並有被告94年5 月16日新廣四字第0940622595號行政處分書、94年4 月21日廣播電視節目暨廣告諮詢會議決議及委員意見彙整表、公司基本資料查詢卡、系爭新聞錄影帶、電視節目分級處理辦法條文及附表二電視節目特殊內容例示說明等件分別附原處分、訴願卷可稽，其中錄影帶部分並經本院當庭勘驗屬實，有勘驗筆錄附卷可參，為可確認之事實。
六、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點在於：原告將系爭新聞畫面加以特殊效果處理，是否仍符合電視分級制度「普」級規定？系爭新聞畫面是否屬於憲法第11條言論自由所保障之範圍？茲分述如下：
（一）關於原告所報導之「人妖脫衣性交易、警局大跳豔舞」新聞中，確有泰國變性人掀衣、抬腿及跨坐裸露下體部位及穿著丁字褲扭臀等畫面，雖其局部畫面有以陰影變色處理，惟仍可依稀辨識裸露部位等情，業經本院當庭勘驗屬實，已如前述。固關於風化之觀念，常隨社會發展、風俗變異而有所不同，認定與解釋不能一成不變。然查，系爭畫面既有上開掀衣、抬腿及跨坐等不雅動作，且畫面中人物屢屢隨鏡頭跟拍而刻意暴露下體及臀部等部位，並藉著扭腰擺臀以凸顯風騷、淫穢情態，縱使局部畫面以特殊效果處理，但客觀上仍足以誘發、刺激性慾，而不具任何藝術層面之價值，原告就此影像之捕捉及播放即難謂無涉及色慾或性意涵，被告基此認定原告已違反上述電視節目分級處理辦法中之「普」級規定，自非無據。本件原告訴稱系爭畫面已加以「馬賽克」處理，依目前社會通念應符合普遍級規定云云，並不符實情，自不可採。又新聞題材之過濾與篩選、攝影鏡頭之捕捉及剪接，皆在新聞臺決策與掌握之中，新聞臺可決定何者該播、何者不該播，故亦無不可預料之情事。況系爭新聞之報導約有2 分鐘，系爭畫面亦有數秒之久，若非原告刻意選播，豈容上開報導及畫面出現？是原告另主張於採訪過程中，實無法預見受訪者會作何種動作、言語及表情云云，亦不合常情，難以憑採。
（二）另按「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」固為憲法第11條所明定；而以廣播及電視方式表達言論自由之方式，亦為該條所保障之範圍。惟依司法院釋字第509 號釋示：「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制」之意旨，新聞報導節目雖具有真實報導之特殊性，但製播時仍應遵守衛星廣播電視法相關法令規範，倘所呈現之事實，不利於社會風氣，或有導致兒童驚恐或焦慮不安之虞者，媒體是否報導，有其社會道德之責任。基於民主法治原則，我國對於新聞內容不為事前審查，惟電視臺在節目播出前，應對節目內容嚴加編審，縱係本諸人民知的權利而生，然廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播之自由者，應基於自律觀念，善盡其社會責任，不得有濫用自由之情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家亦得依法予以限制，此觀司法院釋字第364 號解釋理由甚明。況且，上開言論自由原則所欲保護者，亦僅限於「言論」範疇，並不當然及於「畫面」部分，廣播電視畫面若有妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家更應依法限制，自不待言。從而，衛星廣播電視法第18條第1 項規定「衛星廣播電視業者應依分級處理辦法規定播送節目」，及電視節目分級處理辦法第13條規定「新聞報導節目之『畫面』應符合普通級等」，即係本此意旨而來，均無牴觸憲法或違反法律授權範圍之問題。原告以系爭新聞亦在憲法第11條「言論自由」之保護範圍，不應以各種分級加以限制云云，即與上開說明有違，委非可取。
（三）再者，新聞局訂定電視節目分級處理辦法，在使上述限制節目之規範明確且具體化，依該辦法第9 條規定，新聞局以附表例示說明各種級別及不得播出之內容，足供衛星廣播電視節目業者遵行，有其客觀性及適用一般性。原告對於上開規定，基於業者知法守法之義務，當知之甚稔，且對於新聞節目之播出，尤應秉持「普」級之尺度，在公共利益及知的權利兼顧下，謹慎為之。又新聞局為避免少數同仁之主觀好惡即對業者做成處分，影響業者權益，並保持在專業觀念上能與社會脈動與時俱進，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」委員，不定期召開會議，由諮詢委員審酌個案，提供新聞局在節目認定上之客觀諮詢意見，該諮詢會議因非法定組織，意見僅供新聞局內部參考，並無拘束機關判斷之效力，業經被告訴訟代理人陳明在卷（見本院95年5 月10日準備程序筆錄），則新聞局作業流程將其初步認有逾級之節目，提出由多數民間人士所組成之上述會議評議，再參考評議結果，始為終局決定，無非使處分之結果更趨於客觀，避免專斷。本件亦依循上開模式進行「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之評議，有會議紀錄及諮詢意見彙整表附卷可參，更擔保原處分作成之正確性，亦符合行政程序法第1 條所定公正、公開與民主原則之要求。
（四）末查，原告前曾因違反衛星廣播電視法第18條第1 項有關電視節目應分級處理之規定，分別經新聞局以93年12月22日新廣四字第0930627439號及同年10月26日新廣四字第0930625969號處分書核處35萬元在案，為兩造所不爭執，復有前案紀錄表附卷可參，竟再為本件違章行為，新聞局乃認定原告違反衛星廣播電視法第18條第1 項（包含電視節目分級處理辦法第9 條、第13條）規定，且有一年內經處罰二次以上之情事，乃依衛星廣播電視法第37條第1 項第
1 款及上述裁量基準之規定作成原處分，即屬有據。
七、綜上所述，原處分以原告於一年內經處罰二次，再有本件違反衛星廣播電視法第18條第1 項之行為，乃依同法第37條第
1 項第1 款規定，處原告罰鍰35萬元，並要求立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 6 日
第 一 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 6 月 6 日
書記官 林佳蘋