臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03329號原 告 翰昇建設開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林慶苗 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年8 月22日農訴字第0940129832號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告申請於桃園縣○○鄉○○段857、858地號土地興建住宅，依水土保持法相關規定提送水土保持計畫書經被告審查核可，依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法規定，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為，其無同辦法第8 條所定情況者，須繳交回饋金，依法核算應繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）7,011,216 元，以府農林字第0940103732號函通知原告繳交。原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會農訴字第0940129832號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⑴系爭土地前因實施市地重劃，地主已分擔重劃費用，如再命繳回饋金，是否發生重複負擔問題？⑵系爭土地因市地重劃，山坡地已失原貌，有無山坡地開發利用回饋金繳交辦法之適用？⑶被告於核准山坡地開發時，未同時通知應繳回饋金，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原告於民國（下同）83年間以自辦市地重劃方式申請上開
住宅區建築用地開發案時，即已捐贈百分之三十作道路公共用地及百分之十五抵費地予被告，依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條第1 款前段之規定，本件應視同已繳交回饋金。從而被告自不得以上開辦法再向原告徵收回饋金。
⒉況本件原告擋土牆加高工程乃係就原已申請通過之東北側
擋土牆為建築物之後續改善工程，並非新申請案，屬於原83年住宅區建築用地開發申請案及其水土保持計劃書之延伸，既原83年之申請案及水土保持計劃書於上開山坡地開發利用回饋金繳交辦法公佈施行前即已蒙被告機關核准，並取得開發許可，本次原告就同一開發案上已施作之擋土牆為後續改良補強措施所提出之申請，並非新開發申請案，被告自不得溯及既往適用89年11月30日頒佈在後之前開辦法而命原告繳交回饋金。
⒊退萬步言，如93年核定之水土保持計劃案與83年之住宅區
建築用地開發案如屬二事，原告負有繳交山坡地開發利用回饋金之義務者，惟依被告機關前開函所稱，系爭93年核定之水土保持計劃僅為建築物之細部規劃計劃並非整體性水土保持計劃，則其回饋金之核課標準亦應以93年申請案施作之擋土牆改良工程佔用土地面積為其計算基礎（按93年申請擋土牆改良工程所佔土地面積約佔全案土地面積十分之一）。詎被告機關未予詳查，逕以93年申請集合住宅建築案所申請之全區面積為核課基礎，同時亦未詳就本件性質應屬開發類別之「其他經主管機關核定之水土保持計劃」類，應僅須核課百分之十之回饋金乘積百分比，而逕以該公告之最高乘積百分之十二為核課比率，其所為計算標準及其數額顯有違反行政機關所應遵循之依法行政原則及比例原則等行政法上之一般法律原則。
⒋復按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分
前，除已依行政程序法第39條規定通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，行政程序法第102 條定有明文。從而被告於作成前開處分前，理應給予原告就本件申請案是否有山坡地開發利用回饋金繳交辦法之適用餘地及該處分所核定課徵之面積、比率等回饋金之計算基礎及其數額是否恰當等事項表示意見之機會，方屬適法。惟被告竟逕自作成上開課處原告應繳交回饋金之處分，剝奪原告依法得就對其不利之行政處分表示意見之機會，被告機關之原行政處分亦有違反前開行政程序法條文規定之違法。
⒌末查，本件開發案原告於83年即已取得主管機關開發許可
變更為住宅區建築用地，原告本無須再提出任何申請即可作為建築用途，自亦無須繳交任何名目之回饋金。況原告如事前知悉原告就系爭擋土牆加高工程之申請尚應負擔鉅額之山坡地開發利用回饋金費用者，原告可選擇採取其他可代替之改良方案（如採訂鋼軌樁或改將全基地開挖為地下室等工法）。惟原告之水土保持計劃案經審核通過時，被告機關並未立即告知原告負有此一繳交山坡地開發利用回饋金之義務，使原告有機會決定是否實施擋土牆改良工程或將本件申請案撤回。迨原告將上開擋土牆改良工程施作完成後，被告機關方開單命原告繳納回饋金，令原告措手不及且已無法將本件申請案撤回，益見被告機關所為處分陷原告於不義，原行政處分有違行政法之誠信原則，殊屬違誤，尤無足取。
⒍綜上所述，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈本件行政訴訟行政處分適用相關法令如下：
⑴按森林法第48條之1 第1 項及第2 項規定：「為獎勵私
人或團体長期造林，政府應設罝造林基金；其基金來源如下：…⒉山坡地開發利用者繳交之回饋金。前項…第
2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」⑵行政院農業委員會89年11月30日（89）農林字第890156
162 號令訂定發布「山坡地開發利用回饋金繳交乘積百分比率」。
⑶桃園縣政府91年6 月20日府農林字第0910132551號公告
頒行之「桃園縣山坡地開發利用程度類別及計算回饋金乘積百分比率」。
⒉原告申請於前述土地興建住宅依水土保持法相關規定提送
水土保持計畫書經被告於93年4月5日以府水保字第0930074104號函核定在案，且本案水土保持計畫其開發基地係位於行政院核定公告之山坡地範圍內，故本案開發利用案於申辦開發許可時，依水土保持法辦理水土保持計畫審查，其行為已符合山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3 條規定需擬具水土保持計畫之行為，且開發者符合山坡地開發利用回饋金繳交辦法第4 條：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。但由政府機關興辦者不在此限。」規定所指定之義務人。依前揭相關規定，被告以前揭函依法核算應繳交山坡地開發利用回饋金為7,011,216 元整在卷。
⒊茲就原告主張各節摘陳如次：
⑴本案原告於本案土地辦理興建住宅，被告業於91年6 月
20日以府農林字第0910132551號公告乘積比率。原告之水土保持計畫於93年4 月5 日核定；自應繳交山坡地開發利用回饋金。又依行政院農業委員會94年3 月14日林造字第0941605174號函釋：「依據現行山坡地開發利用回鐀金繳交辦法規定，位於山坡地範圍內，需擬具水土保持計畫之開發、經營或使用行為，均需繳交山坡地開發利用回鐀金，與是否編定為都市計畫區、住宅用地、變更或補強原有計畫或變更土地使用尚無關聯。」。被告據以核算回饋金數額，自無違誤。
⑵原告於83年自辦市地重劃時之水土保持計畫係屬整體性
水土保持計畫，依93年度核定原告水土保持計畫，係涉及建築物之細部規劃計畫，二者性質不同，係屬二事，再則曾於市地重劃方式捐贈百分之三十作道路公共用地及繳交百分之十五之抵地費用, 係屬工程受益費之性質，而本案謂山坡地回饋金性質係透過造林措施加強山坡地生態環境維護，本質相異，是以並無重複課稅之嫌。
⑶按山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條：「有下列情
形之一者，視同已繳交回饋金：一、依促進產業升級條例辦理土地捐贈國有或繳交回饋金者。二、依森林法第48條之1 第1 項第1 款、第4 款提撥造林基金者。」故僅此2 款規定外，查本案無山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條規定所稱視同已繳交回饋金之情形。⑷本案原告既依水土保持規定以水土保持計畫送審核定在
案，被告依法認其符合前揭「森林法」、「水土保持法」、「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」、「桃園縣山坡地開發利用程度類別及計算回饋金乘積百分比率」等規定，被告依法核算回饋金為7,011,216 元整以首揭函通知原告繳交所為之處分，洵無不當。
⒌綜上所述，原處分及所為訴願決定並無違誤，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
一、按森林法第48條之1 第1 項及第2 項規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：…
2 、山坡地開發利用者繳交之回饋金。前項…第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」。行政院農業委員會遂以89年11月30日（89）農林字第890156162 號令訂定發布山坡地開發利用回饋金繳交辦法，其第3 條規定：
「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第
8 條第1 項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」、第4 條規定：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。」、第5條規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。…第1 項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」、第8 條規定：「有下列情況之一者，視同已繳交本回饋金：一、依促進產業升級條例辦理土地捐贈國有或繳交回饋金者。二、依森林法第48條之1 第1 項第1 款、第4 款提撥造林基金者。」被告91年6 月20日府農林字第0910132551號公告頒行桃園縣山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條有關開發利用程度之類別及計算回饋金之乘積比率。其中開發建築用地者，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之十二為計算標準。
二、本件原告申請於桃園縣○○鄉○○段857 、858 地號土地興建住宅，依水土保持法相關規定提送水土保持計畫書，經被告依法核算應繳交山坡地開發利用回饋金7,011,216 元。原告不服該處分，而為如事實欄所載之主張。
三、經查：㈠按水土保持法第3 條第3 款規定：「三、山坡地：係指國有
林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育，利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地： (一)標 高在100 公尺以上者。 (二)標 高未滿100公尺，而其平均坡度在5%以上者。」；查系爭土地係位於行政院核定公告之山坡地範圍內，此為兩造所不爭執，合先敘明。
㈡復按行政院農委會於89年11月30日以 (89) 農林字第890156
162 號令訂定發布山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1 條明定「本辦法依森林法第48條之1 第2 項規定訂定之。」，而森林法第48條之1 第2 項則規定略以：「前項第1 款......；第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，是山坡地開發利用回饋金繳交辦法係行政機關基於法律授權所訂定之法規命令；故有關「山坡地開發利用」之回饋金繳交義務人「計算方式」、「繳交時間」、「期限」與「程序」及「其他應遵行事項」等辦法，由行政院農委會擬訂，並報請行政院核定，係基於法律授權發布之命令，乃屬「特定授權」；揆諸上開授權之目的、範圍及內容，亦符合「具體明確」之條件；且該辦法並未逾越法律授權之範圍與立法精神，自有法律上之拘束力。又按森林法第2 條規定：
「本法所稱主管機關；在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」，是被告自屬該法所謂主管機關；另依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條第3 項規定：「第1 項類別及計算回饋金之乘積比率由主管機關公告之」；從而，被告依該辦法第5 條第1 項規定依繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計劃時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，以91年6 月20日府農林字第0910132551號公告頒行桃園縣山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條有關開發利用程度之類別及計算回饋金之乘積比率，自屬依法有據。㈢復按平均地權條例第60條規定實施市地重劃時之工程費用，
重劃費用及貸款利息，均由參加重劃土地所有人按其土地受益比例共同負擔，並得以重劃區內未建築土地折價抵付，係屬工程受益費之性質，而回饋金之性質係透過造林措施加強山坡地生態維護，二者收繳目的及計算基準有所不同，應無重複負擔之嫌。是原告主張系爭土地前因實施市地重劃，各土地所有人業已分擔全部工程費用、重劃費用及負擔公共設施用地，不應再命負擔回饋金云云，自非可採。
㈣再按行政院農業委員會92年12月8 日農林字第0920168933號
函說明：「二、山坡地開發利用回饋金繳交辦法以第5 條規定以核定水土保持計畫之開發面積計算，其中之開發面積係指開挖整地面積，不包括無開挖整地之法定空地。三、以簡易水土保持申報書核定者，須繳交山坡地開發利用回饋金；且按93年4 月14日農授林務字第0931606 727 號說明：「二、…準此，開發面積之計算，為經核定水土保持計畫範圍內，各項水土保持設施、工程、建築、土地開發經營或使用行為等之開發整地面積之總和，不包括無開挖整地之法定空地。三、另所稱於山坡地從事造林作業…若經認定需提送簡易水土保持申報書，則涉及開挖整地等工程，已具開發行為而非為單純造林作業；是以山坡地得為開發之…農業設施…或其他開挖整地，其規範未符水土保持法施行細則第4 條規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫者，須繳交山坡地開發利用回饋金。」等內容可知，山坡地開發利用者祇要一提出山坡地「開挖整地」之「水土保持計畫」或以「簡易水土保持申報書」代替且經核定，皆須繳交山坡地開發利用之「回饋金」。本件原告申請於前述土地興建住宅依水土保持法相關規定提送水土保持計畫書經被告於93年4 月5 日以府水保字第0930074104號函核定在案，即有符合上揭繳交回饋金之要件，自應繳交回饋金，是原告辯稱系爭土地前因實施市地重劃，擋土牆加高工程乃係就原已申請通過之東北側擋土牆為建築物之後續改善工程，並非新申請案，屬於原
83 年 住宅區建築用地開發申請案及其水土保持計劃書之延伸，不應再繳交山坡地開發利用回饋金云云，亦不足採。
㈤再依被告91年6 月20日府農林字第0910132551號公告頒行桃
園縣山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條有關開發利用程度之類別及計算回饋金之乘積比率規定，開發建築用地者，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之十二為計算標準。本件原告申請開發山坡地，係為供建築用地使用，被告依百分之十二乘積比率計算回饋金，自無不合。又計算回饋金之面積，係以開發整地面積之總和為準，為農業委員會93年4 月14日農授林務字第0931606727號所明定，故被告以系爭二筆土地之總面積計算回饋金，亦無不合。原告訴稱應以擋土牆之基地面積計算回饋金，要屬無據。
㈥再行政程序法第102 條關於「行政機關作成限制或剝奪人民
自由或權利之行政處分前，除已依行政程序法第39條規定通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會」之規定，核其性質應屬訓示規定，行政機關縱有違反，要不影響行政處分之效力。故原告訴稱被告竟逕自作成上開課處原告應繳交回饋金之處分，剝奪原告依法得就對其不利之行政處分表示意見之機會，其行政處分違法云云，亦不足採。又本件原告依法既有繳交回饋金之義務，則縱如原告所稱，原告之水土保持計劃案經審核通過時，被告機關並未立即告知原告負有此一繳交山坡地開發利用回饋金之義務，使原告有機會決定是否實施擋土牆改良工程或將本件申請案撤回。迨原告將上開擋土牆改良工程施作完成後，被告機關方開單命原告繳納回饋金，令原告措手不及云云，縱或屬實，原告因通知繳交上開回饋金太慢致受有損害，係因被告及所屬公務員之故意或過失，自可循序向被告等請求賠償，此乃另一問題，要與本件行政處分是否違法無涉，附此敘明。
四、綜上所述，被告引據首揭規定核算回饋金數額，洵無違誤。從而，原處分於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 6 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 7 月 6 日
書記官 陳可欣