臺北高等行政法院判決
94年度訴字第333號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣長）訴訟代理人 張麗真律師上列當事人間因土地徵收事件，原告不服內政部中華民國94年3月30日台內訴字第0940002977號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告主張以其持分所有坐落台北縣板橋市○○段296、301、
305、305之1地號4筆土地（下稱系爭土地），係屬板橋市○市○○○○號道路用地，該道路用地經臺灣省政府於77 年8月10日以府地四字第75015號函核准徵收，並經被告以80年5月15日80北府地四字第124425號公告徵收在案，公告期滿後因需地機關臺北縣板橋市公所無法籌繳加發4成救濟金，致徵收已確定後，僅留下發放補償費之法律關係，而該土地現況已開闢作道路（重慶路）使用，原告向被告陳情辦理發放徵收補償費，經被告函請需地機關臺北縣板橋市公所93年6月9日北縣板工字第0930035477號函查復後，被告再以93年7月15日北府工新字第0930465848號函復臺北縣板橋市公所並副知原告略以「說明：‧‧‧二、有關本案需地機關為貴所，其徵收補償費應由 貴所負擔（依土地法236條、土地徵收條例第19條之規定），合先敘明，故本案徵收補償費應由貴所自行籌措支應。三、副本抄送甲○○‧‧‧本府刻正配合行政院政策辦理『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』，請於本府公告時，屆時有意者可逕洽本府主辦單位辦理。四、另依本縣都市計畫（土地使用分區管制要點）第11條規定：『為加速公共設施用地取得及增進都市環境品質，凡基地面積超過一仟平方公尺自願無償捐贈公共設施用地者，得增加興建之樓地板面積。‧‧‧』（台端如）自願無償捐贈公共設施用地，得增加興建之樓地板面積－即容積率獎勵移轉，亦可相對獲得補償。」原告不服，以被告於法定期間內應作為而不作為，依訴願法第2條第1項規定，提起訴願，嗣逾3個月後，內政部仍不為決定，遂依行政訴訟法第4條第1項規定提起行政訴訟。訴訟進行中，內政部於94年3月30日以台內訴字第0940002977號訴願決定不受理，經原告於94年4月6日（本院收文日）以訴狀對該決定一併表示不服。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）請求確認原告有申請被告發放補償費之請求權。
（三）請求判決被告應給付原告補償費新台幣（下同）32,653,950元。
（四）依行政訴訟法第7條規定，合併請求判決被告與案外人板橋市公所自80年5月公告徵收確定起至發放補償費止，應給付原告使用系爭土地按公告現值年息百分之十計算之賠償費。
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
一、原告系爭土地係依行為時土地法及行政院令合法徵收，徵收系爭土地之行政處分業已完成，而兩造間僅存發放補償費之法律關係。系爭土地地目為田及建，依土地法第82條規定，凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途使用。被告未發放補償費又未經行政院之特許（土地法第231條）即打通拓寬及修路，自79年8月起以徵收土地方式設立汽車停車場收取規費，即有不當得利，系爭土地係全國唯一無公用地役關係之政府設立收費汽車停車場營利之收取規費場地。
二、原告系爭土地財產權依憲法第15條、第7條、第143條等規定，應受保障。又依改制前行政法院82年度判字第2193號判決：「按法律有明文規定或上級官署依法已以命令之指示事項，下級官署自無運用行政職權另為裁量之餘地。」被告自須遵守行政院加強都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，辦理發放補償費。
三、系爭土地業已打通拓寬修路成為重慶路及設立收費汽車停車場。被告曾以已達都市計畫寬度，不列入院令財務計畫徵收範圍（或暫緩徵收）等，被內政部及台灣省政府撤銷原處分，行政法院亦兩次裁定原處分業已不存在。則被告之處分除違反行政訴訟法第4條之逾越權限及濫用權力外，亦違反法院裁定及訴願決定之拘束力。
四、被告亦違反憲法平等權及行政程序法第6條不得為差別待遇之規定，同路段（重慶路）相鄰已達都市計畫寬度，日據時代已成為既成道路者均發放補償費，即重慶路上重慶段第
979、978之12號地號等多筆土地，被告均發放補償費，板橋市公所亦分別於79年3月5日（板登第092190號函）及79年5月（板登18842號函）以被告業已發放補償費，請求登記為板橋市所有。依行政法院82年度判字第2479號判決：「依行政院67年台字第6301號規定‧‧‧已登記道之地目暫緩徵收外，其餘土地應一律辦理徵收補償，同院69年台內字第2072號函補充規定‧‧‧凡有上級專案補助者或政府在私有土地上收取規費者應一律徵收補償‧‧‧」及87年度判字第2597號判決：「依都市計畫法第42、48條明定，依本法指定之公共設施保留地供公用事業使用者，由各該事業機關依法予以購買或徵收，其餘由政府依法徵收」等判決意旨，明示系爭土地依法於徵收公告確定後，被告依法應發放補償費。
五、系爭土地經核准公告確定後約10年，被告分別於89年以北縣工新字第3630號及第404894號函稱：「‧‧‧系爭土地經代表會通過後即可列入90年度預算辦理徵收補償（板橋市公所依90年度公告現值核算原告系爭土地持分應發放32,653,950元補償費）」，但後來板橋市公所要求被告全額補助，被告函復由該所負擔，各推諉責任，最高行政法院亦以91年度判宇第2629號判決「依法應向被告申請發放補償費，板橋市公所不適格」後，原告依該判決向被告申請發放補償費，被告以應作為而不作為函告板橋市公所辦理。依改制前行政法院75年判字第1710號判決：「行政機關依法應作為而不作為，對於人民請求土地徵收補償事件，該機關欲以移送他機關查處並逕復，顯係應作成行政行為而故意不為，無意拒絕原告所為徵收補償之申請，應被認同行政處分」，同時系爭土地依土地徵收條例第8條業已不能相當使用、第50條規定政府未依核准計畫使用、第57條規定在土地上設立停車場不能相當使用，第50條規定逾3年以上者等，均有權向被告請求發放補償費；另依土地法第231條、土地徵收條例第22條及行政程序法第120條等均明訂，原告有權請求行政法院判決被告發放補償費。
六、另系爭土地依行為時行政院令，於78年重慶路打通拓寬工程第1次公告徵收時，即對既成道路「日據時代已成為道路，地目道之私地（已達都市計畫寬度）」徵收補償，並在79年6月至12月間發放補償費之時，於79年8月在系爭土地上設立收費停車格收取規費，當重慶路系爭土地第2次公告徵收時，應優先按日據時期總登記簿上地目（道）者之既成道路，發放補償費。系爭土地經公告確定後，被告及板橋市公所分別以系爭土地係既成道路或囿於財源暫緩徵收，經原告提起訴願10次以上，均由上級機關撤銷原處分。
七、系爭土地係由行政院依憲法第108條規定徵收並執行，並經許可及核准（派出機關台灣省政府，交由被告公告執行，即一旦公告，被告應無行政裁量之餘地而不執行。系爭土地係經合法程序予以剝奪成為收費停車場及道路，即成為土地徵收條例第3條第3項規定之交通事業，依同法第8、50、57 、
58、60條等規定，對被告應有公法上請求權。又需地機關於公告37日後以80年6月22日以北縣板工字第18557號函「陳報因加發四成救濟金致預算不足支應，請准暫緩辦理」（此補償費行政院補助18分之13.5、被告補助18分之3.5，需用土地申請時自備18分之1等，均於公告前存入被告徵收專戶，現剩餘款高達19億元以上，顯非財源短缺。直至90年度被告、需用土地機關、民意機關及所有權人代表召開協商核算補償金額後，經被告呈報行政院鑒核及備案同意原定90年度發放行政契約，被告應以此徵收專戶剩餘款19億元之行政院補助先行發放或分期辦理，以符合國家行政契約信賴保護原則。
八、系爭土地地目係田（含建），依土地法第82條明定不得稱非國會制定之既成道路；依司法院第291、408號解釋地目田及建不得設定地上權；國家設立收費停車位收取規費，依國有財產法第2條規定，乃非預算支出所得；依民法第852條規定，公用地役關係以他人土地供自己便宜之用等觀之，系爭土地不得稱有公用地役關係。另自60年公告都市計畫用地業已
35 年、許可及核准徵收30年及18年、公告徵收並以另一種公法徵收（需用強制取得使用權）之土地徵用業已15年，在此情形下，申請系爭土地「依法發放補償費之金額」，而非請求被告逕作成辦理徵收補償處分。
九、系爭土地經合法程序予以剝奪，成為被告停車位收取規費場地及道路，依司法院第425、440號解釋之意旨、民法第148、179、767、765條規定之不當得利及違反誠實信用原則，訴願法第95、96條及民意機關議決案之拘束力等公法上的規定，被告職務上行為，業已損害國家的名譽，以圖利國庫造成原告財產損失之背信行政行為，應發放補償費。又台北縣縣議會於88年12月23日以北14會思議己字第815號議決案送請被告「自79年8月起規劃停車位收取不當得利，依司法院釋字第440號意旨，應將歷年所收取不當得利歸還所有權人方適法或儘速辦理（補償）。」此議決案有拘束被告之法律效力。
被告主張：
一、徵收補償地價之發放，以核准徵收為前提。系爭土地屬板橋市都市計畫第23號道路用地，該道路用地經台灣省政府於77年8月10日以府地四字第75015號函核准徵收，並經被告以80年5月15日80北府地四字第124425號公告徵收在案。公告期滿後因需地機關經費不足無法於規定期間內將該補償費繳至被告發放，以致徵收失效。且本案原徵收失效後，後續亦因需地機關經費無法籌措，即未再重新辦理徵收，故被告在需地機關未將該補償費繳入被告之前實無法據以發放補償費。
二、土地徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
三、有關收費停車乙節說明如下：
（一）查板橋市○○段○○○○號土地，為板橋市○○道路使用，該道路係屬舊有已開闢既成道路。而既成道路係指道路已成立公用地役關係係供不特定之公眾通行，且於通行之初土地所有權人無阻止情事，另經歷年代久遠而未曾中斷等認定。
（二）台北縣路邊停車管理業務，依停車場法訂定「台北縣路邊停車場及公有路外公共停車場公共停車場收費辦法」，經台北縣縣議會審議通過實施，且依預算法編列歲入、歲出預算，分別受台北縣縣議會、審計室審核或監督，所徵收之規費均挹注於台北縣改善交通建設，非無法律上原因，並無不當得利。
（三）查原告所持分之系爭土地上所繪設機車停車格之停車使用率低，且考量路段尖峰交通流量及增加道路容量，被告交通局已塗銷機車停車格改繪禁止停車黃線。
理 由
一、按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之」、「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市)地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」本件徵收時土地法第233條第1項及第236條分別定有明文。又「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」司法院著有釋字第110號解釋可參。
二、本件原告以其持分所有之系爭土地，係屬板橋市○市○○○○號道路用地，該道路用地經臺灣省政府於77年8月10日以府地四字第75015號函核准徵收，並經被告以80年5月15日80北府地四字第124425號公告徵收在案，公告期滿後因需地機關臺北縣板橋市公所無法籌繳加發4成救濟金繳交被告轉發，致徵收失效。惟現況已開闢作道路（重慶路）使用，原告向被告陳情辦理徵收補償，經被告函請需地機關臺北縣板橋市公所93年6月9日北縣板工字第0930035477號函查復後，被告再以93年7月15日北府工新字第0930465848號函復臺北縣板橋市公所並副知原告略以「說明：‧‧‧二、有關本案需地機關為貴所，其徵收補償費應由 貴所負擔（依土地法236條、土地徵收條例第19條之規定），合先敘明，故本案徵收補償費應由貴所自行籌措支應。三、副本抄送甲○○‧‧‧本府刻正配合行政院政策辦理『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』，請於本府公告時，屆時有意者可逕洽本府主辦單位辦理。四、另依本縣都市計畫（土地使用分區管制要點）第11條規定：『為加速公共設施用地取得及增進都市環境品質，凡基地面積超過一仟平方公尺自願無償捐贈公共設施用地者，得增加興建之樓地板面積。‧‧‧』（台端如）自願無償捐贈公共設施用地，得增加興建之樓地板面積－即容積率獎勵移轉，亦可相對獲得補償。」原告不服，主張如事實欄所載。本院論斷如次：
三、關於撤銷訴訟部分：原告向被告陳情發給徵收補償費，經被告函請需地機關臺北縣板橋市公所93年6月9日北縣板工字第0930035477號函查復後，被告再以93年7月15日北府工新字第0930465848號函復臺北縣板橋市公所並副知原告略以（一）本案需地機關為板橋市公所，其徵收補償費依土地法236條、土地徵收條例第19條規定，應由該所自行籌措支應負擔。（二）被告刻正配合行政院政策辦理『中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫』，請於被告公告時，屆時有意者可逕洽本府主辦單位辦理。（三）另依被告都市計畫土地使用分區管制要點第11條規定『為加速公共設施用地取得及增進都市環境品質，凡基地面積超過一仟平方公尺自願無償捐贈公共設施用地者，得增加興建之樓地板面積。‧‧‧』（台端如）自願無償捐贈公共設施用地，得增加興建之樓地板面積－即容積率獎勵移轉，亦可相對獲得補償。」等情，訴願決定以該函復，係針對臺北縣板橋市公所函請補助財源所為之敘明徵收補償費應由需地機關負擔及政府現階段處理方式，並未有所准駁，純屬事實敘述，核非行政處分，原告對之提起訴願，揆諸首揭法條規定為不合法，應不予受理，經核並無不合。原告於起訴狀亦主張被告對於原告之申請，應作為而不作為將原告之申請書函不適格之板橋市公所處理，因而提起訴願，又訴願決定機關於法定期限內未作訴願決定，因而提起本件訴訟，是以被告並未作何否准處分，原告對於被告上開非否准處分之事實敘述，請求撤銷，自難認為合法，應予駁回。
四、原告請求確認有請求被告發放補償費之請求權，並請求被告給付補償費32,653,950元部分：
（一）查土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解尚非一致，然參酌司法院第110號解釋「‧‧需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第2704號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，並不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償費之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，亦不得提起課予義務訴訟。從而，原告請求確認其有請求被告發放補償費之請求權部分，為無理由應予駁回。
（二）次查，本件本件原告持分所有之系爭土地，係屬板橋市○市○○○○號道路用地，該道路用地前曾經臺灣省政府於77年8月10日以府地四字第75015號函核准徵收，並經被告以80年5月15日80北府地四字第124425號公告徵收在案，惟公告期滿後，因需地機關臺北縣板橋市公所無法籌繳加發4成救濟金，致補償費未能於公告期滿後15日內發放，此為兩造所不爭執，亦為原告提起本件訴訟之原因，然依首開司法院解釋（現行土地徵收條例第20條第3項前段亦定有明文）說明，本件原徵收處分，業已因未發給補償費而造成徵收失效之法律效果。按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以已經徵收土地，方有補償可言；此觀現行土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、20、22等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收（前徵收已失效），原告主張被告應依該業已失效之臺灣省政府77年8月10日以府地四字第75015號函徵收處分，發給補償費，為無理由應予駁回。
（三）至於所稱被告違反憲法平等權及行政程序法第6條不得為差別待遇之規定部分，係關於系爭土地被告於徵收失效後，未再辦理徵收有無違反平等原則及有差別待遇情事問題，惟原告一再聲明本件並非請求徵收土地，而係請求給付補償費（見原告94年9月13日訴狀），本件自無論述必要，併此敘明。
五、原告請求被告給付使用系爭土地之賠償費部分：原告主張被告於辦理徵收後，不給付補償款，然仍將原告等土地闢為道路供人使用（含收費停車場），即屬佔用民地，應賠償原告使用費云云。經查，系爭土地為在徵收前早已為既成道路，有71年之空照圖可參，被告係因用地機關板橋市公所前次徵收應加發四成救濟金，致原編列預算不足支應，無款可付，而造成徵收失效之結果，已如上述；又系爭土地原為板橋市都市計畫第23號道（即重慶路）預定地，為已達都市計畫寬度之既成道路，按「既成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」改制前行政法院著有61年判字第435號前例可參，系爭土地既係因為既成道路而供公眾通行使用，被告前就台北縣路邊停車管理業務，依停車場法訂定「台北縣路邊停車場及公有路外公共停車場公共停車場收費辦法」，經台北縣縣議會審議通過實施，且依預算法編列歲入、歲出預算，分別受台北縣縣議會、審計室審核或監督，所徵收之規費均挹注於台北縣改善交通建設，非無法律上原因，要無不當得利可言。又被告因系爭土地上所繪設機車停車格之停車使用率低，且考量路段尖峰交通流量及增加道路容量，被告交通局已塗銷機車停車格改繪禁止停車黃線，亦經被告敘明，已無再行使用情事。又關於原告請求損害賠償部分，係主張被告應徵收而不徵收，並違法使用原告土地，核屬國家賠償之範疇，惟本件原告撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟部分，均應駁回，已如上述，則其合併請求國家賠償法範疇之損害賠償部分，即失所附麗，亦應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 26 日
第五庭審判長法 官 葉百修
法 官 蕭忠仁法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 10 月 26 日
書記官 楊子鋒