臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03442號原 告 泉聯建設有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 張迺良律師
蔡亞寧律師被 告 台北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 李富湧律師上列當事人間因回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年8 月30日農訴字第0940128119號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣台北市○○區○○段1小段126、127、160、161、162地號等5筆山坡地（下稱系爭土地）前因重劃而已改變原有地形、地貌，原告於93年7月28日擬具水土保持計畫，向被告申准於前揭土地之雜項建築執照，經被告審查通過且原告於民國（下同）94年2月24日領得94建字第0088號建造執照後，被告於94年5月11日以府建三字第09403523500號函，依山坡地開發利用回饋金繳交辦法 (以下稱繳交辦法)及其公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率規定核算，原告需繳交山坡地開發利用回饋金為新台幣（下同）21,349,530元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)查繳交辦法第4條規定「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。」；同法第3條規定「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」。惟查，該法第3條所依據之水土保持法施行細則第8條已於93年8月31日刪除，則何謂「山坡地開發利用行為」，已無法律依據可資定義，亦即何種行為可構成「山坡地開發利用」行為而須繳交回饋金，該繳交辦法已無規範，基於法律保留原則，此回饋金繳交辦法，既係課予人民繳納回饋金之義務，何人、何行為屬繳交範圍，自應於該辦法中明確規定方得據此課以人民回饋金繳納義務。被告於94年5月依山坡地開發利用回饋金繳交辦法課予原告繳交回饋金義務時，該繳交辦法對何謂「山坡地開發利用」行為既無規範，則在主管機關重新就「山坡地開發利用」行為予以擬訂範圍前，該繳交辦法實無適用餘地。故被告仍執此認定原告之行為屬須繳交回饋金之山坡地開發利用行為，顯屬無據。
(二)次查，系爭土地係位於木柵二期重劃區，業經被告辦理「重劃」在案，該重劃區原有地形，地貌在辦理重劃作業同時已辦妥水土保持，區域內之公共設施，例如排水系統、電力地下化，自來水供應、道路、路燈、植樹、公園、學校等亦已全部完成，是以系爭土地已非一般山坡、生地。而山坡地開發利用回饋金繳交辦法目的在於藉付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林以減緩經濟發展與環境保護之衝突。惟系爭土地既已因重劃而改變原有地形、地貌，已不可能再在該土地上長期造林，繳交回饋金之目的已無法達成，自無再徵收回饋金之必要。況查，依行政程序法第8 條規定「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，本案即使應徵收回饋金，亦應於被告辦理重劃破壞原地形、地貌時，即由被告自行繳納，至於本案水土保持計劃充其量僅是二期重劃區開發之水土保持計畫的變更設計案而已，自不得於每次變更設計時均要求繳納回饋金，此顯已超乎人民正當合理之信賴，被告顯已違反行政程序法第8 條規定。
(三)本案經重劃後土地公告現值已達每平方公尺47,800元，已非一般山坡地區區數百元可言，且系爭土地經重劃後，已大半被徵收，建築時尚須繳納工程受益費、都市建設捐等費用，如被告又以山坡地為名，再課徵「回饋金」，無異「1 頭牛剝好幾層皮」，其法律適用亦失衡平。
(四)綜上，被告課予原告山坡地利用回饋金，除與法無據外，其法律適用亦失衡平，請判決如原告訴之聲明云云。
二、被告主張之理由：
(一)「繳交辦法」係依「森林法」第48條之1規定制定發布，迄今並未廢止；第3條亦規定山坡地開發利用係指水土保持法施行細則第8條第1項規定；而上揭條文雖於93年8月31日發布刪除，惟其理由祇係上揭條文已移至水土保持法第12條第1項，故其後自應適用「水土保持法第12條第1項」之規定，並非廢止：
１、按水土保持法第3 條第3 款「山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地及中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者，劃定範圍，報請行政院核定公告之公私有土地：㈠標高在
1 百公尺以上者。㈡標高未滿1 百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者」、同法於92年2 月17日修正後第12條第1 項「為水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計劃送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：
1 、從事農林、漁牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。2 、採礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關屬設施。
3 、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。4 、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地」及「繳交辦法」第1條「本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之」、第2條「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地」、第3條「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為」等規定。
２、查「繳交辦法」第1條即明載係依「森林法第48條第2項規定訂定」為其法源依據。又第3條規定山坡地開發利用係指「水土保持法施行細則」第8條第1項各款之行為，雖該條文於93年8月31日由行政院農業委員會發布刪除，惟依其93年8月31日農授水保字第0931842787 號函附「水土保持法施行細則部分條文修正總說明」之「2 、現行條文．．．第8條．
．．，已分別移列至本法．．．第12條第1項．．．爰予刪除」，且其「對照表」之說明欄「1、本條刪除。2、本法第12條第1項已明定應擬具水土保持計畫送核之種類，現行條文第1項即無須規範，故而第2項規定亦失其附麗，均予刪除。」，而將水土保持法施行細則第8條刪除，並非廢止，而係移至母法「水土保持法」第12條第1項，故上揭辦法第3條所指「水土保持法施行細則」第8條即係指水土保持法第12條第1項。因此第3條規定「山坡地開發利用」係指依「水土保持法施行細則」第8條之各款行為雖經刪除；惟依其刪除理由，係因上揭條文已移至「水土保持法第12條第1項」，依中央法規標準法第17 條「法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後適用或準用修正後之法規」規定，自應適用「水土保持法」第12條第1項各款之規定。
(二)本案行政處分均依「森林法」、「水土保持法」、「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」、「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」暨其相關規定為之，均屬合法有據。被告依法行政，並未違反誠實信用方法，亦未超乎人民正當合理之信賴，並無違反法律公平原則：
１、依法令程序辦理審查作業，實屬合法：被告依「水土保持法」暨其相關規定審查核可，並因合於「繳交辦法」第3條：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」規定，且符「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」所訂「開發建築者」而核算需繳交山坡地開發利用回饋金為21,349,530元，並無不當。
２、符合法令要求對象，具繳交回饋金義務：原告指土地雖位市地重劃範圍內，惟該基地亦位於行政院核定公告之山坡地範圍內，故本開發利用案於申辦開發許可時，依水土保持法辦理水土保持計畫審查，其行為既已符合「繳交辦法」第3條規定需擬具水土保持計畫之行為，且開發者既合於「繳交辦法」第4條：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。但由政府機關興辦者不在此限。」規定所指之義務人，爰此，被告於水土保持計畫核定時，一併核算本回饋金數額，並無不妥。
３、法令規範要件及需求不同，無重複收繳：查平均地權條例規定重劃區內供公共使用之道路．．．土地抵充外．．．參與重劃土地所有權人按其土地受益比例共同分擔等要求，與山坡地開發利用回饋金繳交辦法以其開發利用程度類別計算回饋金，二者收繳目的及計算基準有所不同，應無重複收繳之疑慮；又「有下列情形之一者，視同已繳交本回饋金：1 、依促進產業升級條例辦理土地捐贈國有或繳交回饋金者。2 、依森林法第48條之1 第1 項第1 款、第
4 款提撥造林基金者。」山坡地開發利用回饋金繳交辦法第
8 條定有明文，故除此2 款情形外，其餘應非屬該條所稱已繳交回饋金之情形，而原告所稱系爭土地經市地重劃情形實不符第8條所指已繳交回饋金之情形。
４、被告係依法行政，並未違反誠實信用方法，亦未超乎人民正當合理之信賴。
(三)系爭土地位於木柵二期重劃區，山坡地開發利用回饋金繳交辦法生效前，業經被告辦理「重劃」，該重劃區原有地形、地貌在辦理重劃作業時已辦妥水土保持，原告申請建築開發再繳納回饋金，有無違反森林法第48條之1 之立法目的？是否違反行政程序法第8 條規定？
１、系爭土地於81年間市地重劃時，森林法尚未增訂第48條之1之規定，故其時亦無繳交回饋金之規定；且原告若於行政院農業委員會於89年11月30日制定「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之前，即就系爭土地予以開發利用，亦無須繳交回饋金；原告以系爭土地於93年7 月28日向被告申請施作建築工程開發許可，並依「水土保持法」提送水土保持計畫辦理審查（其水土保持計畫於93年12月21日核定），屬「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」（生效日期為92年
8 月8 日）頒訂生效後之案件，自應適用該乘積比率。
２、復按平均地權條例第60條規定實施市地重劃時之工程費用，重劃費用及貸款利息，均由參加重劃土地所有人按其土地受益比例共同負擔，並得以重劃區內未建築土地折價抵付，係屬工程受益費之性質，而回饋金之性質係透過造林措施加強山坡地生態維護，二者收繳目的及計算基準有所不同，應無重複負擔之問題。
３、原告申請建築開發再繳納回饋金，並無違反森林法第48條之
1 立法目的，亦無違反行政程序法第8 條規定之問題。
(四)綜上所述，被告依「森林法」第48條之1 第1 項第2 款、第
2 項規定，並由「行政院農業委員會」所制「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第5 條及被告公告「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比例」請求原告分別繳交21,349,530元之回饋金，依法有據，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張繳交辦法第4條規定山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定之行為，惟查水土保持法施行細則第8條已經刪除，則何謂「山坡地開發利用行為」，而須繳交回饋金，該繳交辦法已無規範；又系爭土地業經被告辦理「重劃」，已因重劃而改變原有地形、地貌，繳交回饋金之目的已無法達成，即使應徵收回饋金，亦應由破壞原地形、地貌之被告繳納，本案水土保持計劃僅是二期重劃區開發之水土保持計畫的變更設計案，不得於每次變更設計時均要求繳納回饋金，且系爭土地建築時尚須繳納工程受益費、都市建設捐等費用，再課徵「回饋金」，無異「一頭牛剝好幾層皮」，其法律適用亦失衡平等語。
二、被告則以繳交辦法所依據之「森林法」第48條之 1迄今並未廢止，水土保持法施行細則第8條第1項規定而雖已刪除，惟已移至水土保持法第12條第1項，並非廢止，原告既符合「繳交辦法」第3條需擬具水土保持計畫之行為，即屬開發山坡地，被告核算回饋金數額，並無不妥。至各種工程受益費、都市建設捐等費用，與「回饋金」法源不同，並無重複收繳問題。又系爭土地於81年間市地重劃時，森林法尚未增訂第48條之1之規定，故其時亦無繳交回饋金之規定，原告水土保持計畫於93年12月21日核定，屬「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」（生效日期為92年8月8日）頒訂生效後之案件，自應適用該乘積比率等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出原告所提系爭土地之土水保持計劃書、回饋金計算表為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、水土保持法施行細則第8條既已刪除，何謂「山坡地開發利用行為」，而須繳交回饋金，繳交辦法是否已無規範？
二、系爭土地已因重劃而改變原有地形、地貌，原告本次所提水土保持計劃，是否為「申請山坡地之開發利用許可」？是否符合森林法第48條之1 第2 項「回饋金應於核發山坡地開發利用許可時繳納」之規定？
三、系爭土地建築時尚須繳納之工程受益費、都市建設捐等費用再課徵「回饋金」，有無重覆收繳？
參、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
(一)森林法第48條之1第1項、第2項規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：．．
．2、山坡地開發利用者繳交之回饋金。」、「前項．．．第2款回饋金應於『核發山坡地開發利用許可時通知繳交』，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」。
(二)繳交辦法 (行政院農業委員會89年11月30日（89）農林字第890156162號令訂定發布)第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」。
(三)繳交辦法第4條規定：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。」。
(四)繳交辦法第6條規定：「水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於1個月內至指定地點，繳交回饋金。」。
(五)繳交辦法第8條規定：「有下列情況之一者，視同已繳交本回饋金：1、依促進產業升級條例辦理土地捐贈國有或繳交回饋金。2 、依森林法第48條之1 第1 項第1 款、第4 款提撥造林基金者。」。
(六)臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率(被告92年8月8日府建三字第09214929601號公告)：「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%」。
二、水土保持法施行細則第8條雖已刪除，但何謂「山坡地開發利用行為」，而須繳交回饋金，繳交辦法仍有規範：
(一)查繳交辦法係行政機關基於法律授權所訂定之法規命令，有關「山坡地開發利用」之回饋金繳交義務人「計算方式」、「繳交時間」、「期限」與「程序」及「其他應遵行事項」等辦法，由行政院農委會擬訂，並報請行政院核定，係基於法律授權發布之命令，乃屬「特定授權」，上開授權之目的、範圍及內容，符合「具體明確」之條件，且該辦法並未逾越法律授權之範圍與立法精神。依繳交辦法第5條第3項規定：「第1項類別及計算回饋金之乘積比率由『主管機關』公告之」，而森林法第2條規定：「本法所稱主管機關；在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」，被告自屬該法所謂主管機關，被告因而依該辦法第5條第1項規定依繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計劃時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，並於92年8月8日府建三字第092149 29601號公告「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，自屬依法有據。
(二)水土保持法施行細則第8條雖於90年8月31日由「行政院農業委員會」發布刪除；惟依其90年8月31日農授水保字第0931842787號函附「水土保持法施行細則部分條文修正總說明」之「二、現行條文…第8條…，已分別移列至本法…第12條第1項．．．爰予刪除」，且其「對照表」之說明欄「一、本條刪除。二、本法第12條第1項已明定應擬具水土保持計畫送核之種類，現行條文第1項即無須規範，故而第2項規定亦失其附麗，均予刪除。」，可知水土保持法施行細則第8條之各款行為雖經刪除，惟因上揭刪除條文已移至「水土保持法第12條第1項」，水土保持法第12條第1項自屬刪除前水土保持法施行細則第8條之「修正後法規」，則依「中央法規標準法」第17條「法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用『修正後之法規』」規定，繳交辦法第3條所指「水土保持法施行細則第8條」，即係指「水土保持法」第12條第1項，原告主張水土保持法施行細則第8條刪除後，何謂「山坡地開發利用行為」而須繳交回饋金，繳交辦法已無規範云云，不足採信。
三、系爭土地雖已因重劃而改變原有地形、地貌，但原告本次所提水土保持計劃，仍屬「申請山坡地之開發利用許可」，且仍符合森林法第48條之1 第2 項「回饋金應於核發山坡地開發利用許可時繳納」之規定：
(一)按山坡地開發利用者繳交之回饋金，依森林法第48條之1第1項、第2項規定，固可作為造林基金，但非謂開發山坡地「目的非在造林」者，可以不用繳納回饋金，蓋山坡地既經開發，該處已無從造林，必須以此處山坡地開發所繳納之回饋金至其他山坡地造林，方符合森林法第48條之1第1項、第2項之規範意旨。故凡是開發山坡地者，無論是第一次開發或繼續性之開發，均有回饋金繳交辦法之適用。行政院農業委員會92年12月8日農林字第0920168933號函說明謂：「‧‧
二、山坡地開發利用回饋金繳交辦法以第5條規定以核定水土保持計畫之開發面積計算，其中之開發面積係指開挖整地面積，不包括無開挖整地之法定空地。三、以簡易水土保持申報書核定者，須繳交山坡地開發利用回饋金」及同會93年
4 月14日農授林務字第0931606727號說明謂：「二、…準此，開發面積之計算，為經核定水土保持計畫範圍內，各項水土保持設施、工程、建築、土地開發經營或使用行為等之開發整地面積之總和，不包括無開挖整地之法定空地。三、另所稱於山坡地從事造林作業…若經認定需提送簡易水土保持申報書，則涉及開挖整地等工程，已具開發行為而非為單純造林作業；是以山坡地得為開發之…農業設施…或其他開挖整地，其規範未符水土保持法施行細則第4條規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫者，須繳交山坡地開發利用回饋金。」等語，與前揭立法意旨相符，行政機關予以適用，自無不法。
(二)可知山坡地開發利用者祇要一提出山坡地「開挖整地」之「水土保持計畫」或以「簡易水土保持申報書」代替且經核定，即屬山坡地之「開發利用許可」，該次從事開發者，須就該次開發山坡地之行為，繳交山坡地開發利用之「回饋金」，與「前次開發者有無繳納回饋金」本無相干。本件原告就系爭土地於93年7月28日擬具「水土保持計畫」，向被告申請雜項執照，該申請若無「山坡地開發利用」之性質，又何必要提出「水土保持計畫」？原告前揭申請，既經被告審查通過且於94年2月24日領得94建字第008 8號建造執照，即屬「已取得開發利用之許可」，自已符合繳交回饋金之要件。至被告於81年間因市地重劃而開發系爭山坡地時，是否應繳納回饋金，與本次原告開發山坡地應繳納之回饋金無涉，更何況系爭土地於81年間市地重劃時，森林法尚未增訂第48條之1之規定，其時亦無繳交回饋金之規定，原告辯稱系爭土地前因被告實施市地重劃，山坡地已失原貌，不應再繳交山坡地開發利用回饋金，就算要繳納也應由被告自行繳納云云，亦不足採。
四、系爭土地建築時縱須繳納工程受益費、都市建設捐等費用，原處分再命繳納「回饋金」，亦無重覆收繳可言：
按平均地權條例第60條規定實施市地重劃時之工程費用，重劃費用及貸款利息，均由參加重劃土地所有人按其土地受益比例共同負擔，並得以重劃區內未建築土地折價抵付，係屬工程受益費之性質，而回饋金之性質係透過造林措施加強山坡地生態維護，其與工程受益費、都市建設捐等費用，收繳目的及計算基準有所不同，原告既無繳交辦法第8條所規定之情事，並無重複負擔之問題，原告主張再命負擔回饋金無異「一頭牛剝好幾層皮」，法律適用將失衡平云云，尚不足採。
肆、綜上所述，原處分引據首揭規定及臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率核算回饋金數額為21,394,530元整（39
61.95平方公尺X45000元/平方公尺X12%=21,394,530元），洵無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確；原告猶執陳詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
伍、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 10 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 10 日
書記官 簡信滇