臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03472號原 告 大台北區瓦斯股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 羅嘉希律師（兼送達代收人）
吳敬恆律師複 代理人 丙○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 蔡鴻斌律師
張文輝律師上列當事人間因民營公用事業監督條例事件，原告不服經濟部中華民國94年9 月22日經訴字第09406163890 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告前於民國（下同）92年11月4 日以（92）北瓦進財字第1361號函檢附相關文件，向被告提呈天然瓦斯售價調整方案，經被告依據臺北市議會（以下簡稱市議會）60年12月7 日第1 屆第4 次大會臨時動議案決議及行政院65年11月18日台
（65）經9827號函釋意旨，擬具初核意見並將本案送交市議會審議。惟市議會並未將該案付委審查。原告乃於94年3 月
1 日以（94）北瓦進財字第00426 號函，復請求被告應於2個月內依法簽具意見並轉呈經濟部核准，經被告以94年4 月11日府建二字第09411861600 號函覆原告略以：原告之氣價調整案已轉請市議會審議，迭有市議員對原告之經營有意見，致本案遲未順利付委審查，被告仍會持續洽市議會請其儘速審議，惟仍請原告主動積極洽市議會，針對議員質詢之處予以澄清，以利儘速審議等語。原告對於前揭被告94年4 月11日函不服，提起訴願，為經濟部以94年9 月22日經訴字第09406163890 號訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
甲、先位聲明：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應就原告92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
乙、備位聲明：
㈠、被告應就原告92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原告之先位聲明與備位聲明不能併存：
１、按原告先位聲明之前提，係以被告簽具意見轉呈經濟部之行為乃行政處分，原告於提起本件訴訟之前，應先經過訴願程序。原告備位聲明之前提，係以被告簽具意見轉呈經濟部之行為，乃事實行為並非行政處分，原告於提起本件訴訟之前，無須先經過訴願程序。
２、按被告簽具意見轉呈經濟部之行為，是否為行政處分，乃互相排斥不能並存；且於提起本件訴訟之前，是否應先經過訴願程序，亦屬互相排斥不能並存。故本件先位聲明與備位聲明互相排斥不能併存，符合訴之預備合併之特徵。因此，本院應判決先位聲明有理由，惟認為先位聲明無理由者，應判決備位聲明有理由。
㈡、按民事訴訟法關於客觀訴之合併，係規定於該法第248 條。學者認為，就客觀的訴之合併而言，基於訴訟程序經濟之理由，倘對同一被告，有數個（相關聯之）訴之要求（原告之數個獨立的訴訟上請求權），在同一訴訟程序中，並由同一法院管轄時，則原告可將該數個訴之要求合併於一個訴訟程中提起之。此種客觀合併之觀念，就民事訴訟或行政訴訟而言，並無區別之必要，故行政訴訟法第115 條規定準用民事訴訟法第248 條。我國民事訴訟司法實務，一向承認訴之預備合併屬客觀訴之合併，此乃民事訴訟之基本常識，則行政訴訟法既然準用民事訴訟關於客觀訴之合併之規定，亦應承認訴之預備合併。被告對此持相反之見解，顯對行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第248 條之規定不甚了解。
㈢、原告先位聲明之前提，係以被告簽具意見轉呈經濟部之行為乃行政處分，原告於提起本件訴訟之前，應先經過訴願程序，原告之訴願合法，訴願決定之理由錯誤：
１、訴願法第2 條第1 項，並未對行政機關應作為之行政行為作任何限制。故訴願決定認為訴願法第2 條第1 項之規定，必須在行政機關處於依法應為行政處分而不處分之狀態，方有適用餘地之部分，係增加法律所無之限制，顯屬錯誤。被告既未於2 個月之法定期間內，將本案簽具意見轉呈經濟部，原告依訴願法第2 條第1 項之規定提起訴願，即屬合法。
２、退萬步言，即使如訴願決定所述，訴願法第2 條第1 項之規定，必須在行政機關處於依法應為行政處分而不處分之狀態，方有適用餘地者，原告之訴願亦屬合法，蓋：
⑴、據民營公用事業監督條例第7 條規定，本件天然氣瓦斯售價
調整案，雖係由經濟部核准，惟仍需被告本於職權之協力，此乃學理上所謂之多階段行政處分，並無疑問。依目前關於多階段行政處分之多數學說見解，最後階段之行政行為乃行政處分，固無疑義；惟倘前階段之行政行為對於最後階段之處分機關有較強之拘束力，且前階段之行政行為具備行政處分之要素者，亦可視為行政處分。
⑵、按煤氣事業之售價，煤氣事業管理規則（以下簡稱管理規則
）第18條已訂有詳細之計算公式，被告依該公式審查原告之調整方案並簽具審查意見，經濟部原則上應予尊重不可更改，否則即違反法令之規定，故被告依法定公式簽具之審查意見，對於經濟部有拘束力，符合前述之前階段行政行為可視為行政處分之要件。
㈣、按我國行政機關公文之用字遣辭，動輒使用涵義不明確之文字，以隱晦其真意，於有意無意間迴避其法律效力，以期剝奪人民行政救濟之機會，故行政法院應不拘泥於公文之文字，而從實質上認定其法律效力，以遏止此種不良之風氣與文化。本件原告係請求被告於2 個月內將其之煤氣售價調整案簽具意見轉呈經濟部核准，並非核准原告之煤氣售價調整案，故被告是否已為准駁，應視被告是否於2 個月內將原告之煤氣售價調整案簽具意見轉呈經濟部。原處分說明四：「只要市議會不完成審議，本府就不轉呈經濟部。」已拒絕在兩個月內轉呈經濟部。更何況，原告自94年3 月1 日提出該請求迄今已約10個月，被告尚未將該案轉呈經濟部，顯見被告有意不在兩個月內轉呈經濟部，已駁回原告之請求，乃行政處分，應無疑問。
㈤、就先位聲明第2 項（請求作成行政處分之訴），被告簽具意見轉呈經濟部之行為，乃行政處分：
１、按訴願法第2 條第1 項、行政訴訟法第5 條之規定，並未以人民依法申請作成「行政處分」或行政機關應作為而不作為「行政處分」為要件，故被告之主張，係增加法律所無之限制，並不可採。
２、退萬步言，即使被告之主張有理由，惟依多階段行政處分之理論，被告簽具之意見對經濟部有相當之拘束力，亦為行政處分：依往例，被告簽具之意見均併同送達經濟部與原告，原告既已收受知悉，對原告已經產生相當大之影響，即為行政處分。再者，訴訟制度必須能夠迅速有效解決紛爭，否則即失設立訴訟制度之良意。原告之經營範圍僅限於台北市，煤氣價格由台北市用戶支付，乃台北市之（民營）公用事業，依地方制度法第18條第12款第2 目，屬直轄市自治事項，中央僅為監督機關。依地方制度之精神，本件煤氣售價之調整，應首重被告之意見，至於經濟部之意見，應屬補充性質，換言之，被告對於本案之決定能量大於經濟部。倘謂被告簽具之意見非行政處分，必待經濟部准駁後方能進行救濟，鑒於直轄市公用事業屬地方自治事項，且煤氣價格將由台北市民支付，而非由中央編列預算補貼，可預見屆時經濟部必將該案退回被告，要求被告重新簽具意見，再以被告之意見作為答辯或重新核准之依據，其結果將使被告與經濟部重新進行公文旅行，無法迅速解決紛爭，失去訴訟制度之意義，人民權利亦失保障。故著眼於訴訟制度迅速有效解決紛爭之目的，應認被告簽具意見轉呈經濟部之行為乃行政處分，原告可對其進行救濟。
３、關於先位聲明第2 項（請求作成行政處分之訴），倘認為原處分尚未駁回原告之請求，則原告之請求權基礎為訴願法第
1 條第1 項與行政訴訟法第5 條第2 項；倘認為原處分已駁回原告之訴，則原告之請求權基礎為訴願法第2 條與行政訴訟法第5 條第1 項，併此說明。
㈥、又提起行政訴訟法第8 條第1 項之一般給付訴訟，應以行政機關之不作為，可能損及人民之公權利為前提，而人民公權利之判斷標準，通說採保護規範理論或新保護規範理論，其要旨認為，如法律不僅為公共利益，而且至少也是為個別人民利益之目的加以規定時，則可承認人民之公權利存在，而依釋字第469 號解釋，倘法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，則無疑義。倘認為原告將被告天然氣瓦斯售價調整方案簽具意見轉呈經濟部，乃事實行為並非行政處分，依行政訴訟法第8 條之規定，原告無須經訴願程序，即可逕行提起備位聲明之一般給付訴訟。參酌前述判斷公權利之標準，根據下列各項理由，煤氣售價調整之主要目的，在保障個別煤氣事業之利潤，煤氣事業在一定條件下，得向被告與經濟部請求調整煤氣售價，原告對於煤氣售價之調整之有公權利。
１、煤氣事業氣體售價審核作業要點（以下簡稱售價審核要點）第2 條第1 項規定，係以煤氣事業之成本作為煤氣售價之調整依據。
２、管理規則第18條規定之煤氣售價計算公式，均以煤氣事業之各項成本為其計算參數。
３、售價審核要點第3 條，煤氣事業調整氣體售價時，應依其事由分別報請地方主管機關簽具審查意見或核准，轉請中央主管機關核准或備查。
４、95年1 月1 日實施之管理規則第18條之1 ：「煤氣事業因組織、業務或營運情況之顯著變動，致其經營天然氣供應業務所收取之基本費或從量費不足以回收營運成本及資金成本時，得申請調整費率，並依中央主管機關規定應檢附之相關文件，報請地方主管機關，簽具審查意見後，轉報中央主管機關核定。」係以煤氣事業之成本做為煤氣售價之調整依據，且規定煤氣事業可向主管機關申請調整。」
㈦、按原告之先位聲明或備位聲明，二者所不同者，僅在於程序爭議問題，至於實體爭議問題，二者並無不同。所述之實體爭議問題，均同時適用於先位聲明與備位聲明。
１、被告將原告瓦斯售價調整方案，送交市議會審議，違反民營公用事業監督條例第7 條，有逾越裁量之違法，並違反行政程序法第6 條：
⑴、依民營公用事業監督條例第7 條之規定，原告煤氣氣體售價
之調整，應由被告簽具意見，轉呈經濟部，無須送市議會審議。因此，市議會以決議要求被告將原告之售價調整送審，違反民營公用事業監督條例第7 條。
⑵、依據行政程序法第10條規定，行政機關依法行政雖有裁量權
，其裁量亦不得逾越權限。煤氣氣體售價之計算，既然已經在煤氣事業管理規則第18條詳加規定，被告對原告之瓦斯售價調整方案，只要審核是否符合該規定即可，並無送市議會審議之必要，否則即屬裁量逾越之違法。被告雖然提出行政院65年之函釋，主張送市議會審議，乃其裁量權之範圍云云。惟行政程序法係88年制定，行政機關之裁量應受限制，亦為近年來之行政法學觀念；被告提出約30年前之行政院函釋，係在威權時代認為行政機關擁有不受限制裁量權之環境下作成，至今已失其參考價值。按被告轄區內所有煤氣事業，只有原告之煤氣氣體價格調整，被告會送交市議會審議，至於其他煤氣事業，均無需送市議會審議。被告之做法，顯有差別待遇，違反公平原則。
２、即使認為被告有權將原告瓦斯售價調整方案，送交市議會審議，被告仍應於2 個月內依法簽具意見轉呈經濟部：按民營公用事業將煤氣事業之氣體售價提呈直轄市政府或縣（市）政府後，直轄市政府或縣（市）政府應於何種期限內簽具意見並轉呈經濟部，現無特別法規可循，故依行政程序法第51條第1 項與2 項規定，應以2 個月為準。前述行政機關之處理期限乃強行法規，因此，即便認為被告有權將原告瓦斯售價調整方案，送交市議會審議，但此舉僅係對於市議會之諮詢，無法排除前述行政機關處理期限之強制規定，故無論受詢機構即市議會之審查進度或意見為何，被告均應於2 個月內依法簽具意見，轉呈經濟部，否則即屬違法。
㈧、95年1 月1 日實施之瓦斯價格新制，目的只在改變瓦斯售價之價格結構，並無調整價格總額之功能，被告將系爭價格調整案簽具意見轉呈經濟部，經濟部仍將依法核准，不因實施新制而失其實益，原告對本件有權利保護之必要：
１、簡述瓦斯價格新制與舊制之法律變革經過：
⑴、瓦斯價格舊制之計算方式：煤氣（即瓦斯）乃民生必需用品
，故煤氣事業供應之氣體費率，其計算標準受法規之限制，而其計算公式規範於管理規則第18條。91年1 月23日修正版本之管理規則第18條第1 項原規定：「氣體售價= 氣體成本+ 銷管費用+ 折舊+ 稅捐+ 合理利潤／預計全年配氣量」，第25條第1 項原規定：「煤氣事業應為用戶裝置計量表，以為收費之依據，並得規定每月之基本度。」此種計算煤氣價格之制度，業界習慣稱為「舊制」或「基本度」制度，用戶應繳納之瓦斯費，乃該戶之實際瓦斯使用度數乘以每度費率，惟倘實際使用度數低於基本度，仍依基本度計算，計算方式如下：瓦斯費= 使用度數（不得低於基本度，不可為零）×從量費（即每度費率）。
⑵、因瓦斯價格舊制在過去被認為有不公平之現象，而其不公平
之處在於，用戶實際使用度數低於基本度時，仍應依基本度繳納瓦斯費，造成用戶額外負擔。故經濟部著手修改瓦斯價格結構，其認為，瓦斯公司之固定營業成本費用，無論各用戶有無使用瓦斯以及使用量為何，均受其利益，故應按總用戶數量平均分攤；至於瓦斯公司之變動營業成本費用，則受到各用戶有無使用瓦斯以及使用量為何之影響，故應按各用戶之實際使用度數來分攤。
⑶、經濟部修改法令於95年1 月1 日實施新制：
①、經濟部於94年11月17日修正管理規則部分條文，修正後第18
條第1 項規定：「煤氣事業供應之氣體費率分為基本費及從量費。」修正後第25條規定：「煤氣事業應為用戶裝置計量表，以為計量收費之依據。」刪除每戶繳納最低基本度之規定，而依修正後第32條，修正後第18條與第25條均自95年1月1 日起施行，此即業界所稱之「新制」。新制實施後，每用戶應繳納之瓦斯費，乃基本費加上該用戶實際瓦斯使用度數乘以每度從量費，並已取消基本度之規定，計算方式如下：瓦斯費= 基本費+ 使用度數（可為零，無基本度限制）×從量費（即每度費率）。
②、根據修正後管理規則第18條第2 項與第3 項，基本費之計算
公式如下：每戶每月基本費＝（表外管汰換作業成本+ 計量表成本+ 抄表成本+ 收費成本+ 定期安全檢查成本+ 資訊服務成本+ 按費率基礎分離之資金成本）／用戶數／12。」本質上在補償煤氣事業之「固定營業成本費用」；從量費之計算公式如下：每單位從量費＝（氣體作業成本+ 貯存作業成本+ 輸配作業成本+ 維修作業成本+ 按費率基礎分離之資金成本）／全年配氣量，本質上在補償煤氣事業之「變動營業成本費用」。故新制之實施，可達到消除舊制價格結構不公平現象之目的。
２、按煤氣事業屬於公用事業，瓦斯公司之售價與利潤受法令之管制，瓦斯公司每年收費總額，等於其所有營業成本、費用、稅捐與合理利潤，倘瓦斯公司之營業成本費用有所變動，必須依照民營公用事業條例第7 條之規定，經縣市政府轉呈經濟部核准，才能提高瓦斯公司每年收費總額。但由前述說明可知，瓦斯價格新制之目的，只在調整瓦斯公司之收費價格結構，以不增加整體消費者之負擔為原則，因此瓦斯公司收費總額並不會增加，故新制實施之瓦斯收價，是由經濟部直接逕行核定，並未依民營公用事業監督條例第7 條先由縣市政府簽具意見，與系爭調整價格之情況不同。因此，瓦斯價格新制之作用，在重新分配所有用戶間之利益狀態，而系爭調整價格案係屬瓦斯公司基於氣價調整相關規定之必要條件下，申請價格調整，亦即在重新分配瓦斯公司與全體用戶間之利益狀態，二者之目的與作用完全不同，新制之實施並無法解決系爭價格調整案所欲達成之目的。被告將系爭價格調整案簽具意見轉呈經濟部後，經濟部仍應依法核准，才能達到原告調高收費總額之目的，原告對於本案有權利保護之必要。
㈨、至市議會雖在60年12月7 日臨時動議決議，要求原告訂定之煤氣供應價格標準計算公式，應送該議會審議，但依據地方制度法第43條第1 項規定，而依行政院主計處之相關函釋，民意機關之決議，應屬其法定職權範圍內，且不牴觸法律者為限，行政機關方有執行之義務，否則即屬對於行政機關職權之侵害，不符行政立法相互制衡之民主原則。而煤氣事業收費標準之修正，依民營公用事業監督條例第7 條，應呈由地方監督機關簽具意見轉呈中央主管機關核准，並無應經地方議會審議之規定。更何況，經濟部早在57年4 月23日公告管理規則，已經明定煤氣售價之標準計算公式，則在台北市議會決議時，煤氣售價依法即有法定標準計算公式，原告並無職權訂定任何煤氣供應價格標準計算公式，更遑論送市議會審議。因此，市議會該決議根本無效，被告無需遵守。
㈩、另根據民營公用事業監督條例第7 條之規定，瓦斯價格調整應由被告簽具意見轉呈經濟部核准，無須送市議會審議。即使被告依行政院65年函釋，將調整案送市議會審議，但是議會就此僅係被告之諮詢機關，被告仍應在法定期限內將該案簽具意見轉呈經濟部（原告認為，瓦斯售價之計算，已明定於管理規則第18條，被告只要審核是否符合該規定即可，並無送市議會審議之必要，否則即屬違法裁量）。更何況，根據被告提出之被證11，市議會於95年5 月議決將本案退回被告，則市議會顯然對於本調整案無意見，則被告已可將該調整案簽具意見轉呈經濟部核准，與警察機關仍應將犯罪案件移送檢察官裁決，不得自為裁決之情況相同。
、本案之關鍵在於，無論被告以書狀或法庭上為何種主張陳述，事實上，被告不作為行政怠惰逾2 年半之久，唯一原因只不過是憚忌市議會之不合法無理要求，此由原處分被告表示不將瓦斯售價調整案轉呈經濟部，乃「本府鑒於保持府會融洽關係」之故，即可知悉。原告乃全國唯一之瓦斯公司，在地方政府簽具意見轉呈經濟部前，必須先送請地方議會審議，亦因如此，原告每次提出瓦斯售價調整案，都難獲通過，除按中油公司氣源成本同步調整售價外（依相關規定，瓦斯公司得按氣源成本調整售價，其目的只是單純用來反映成本，以達到法定合理利潤），原告自83年3 月5 日最後一次調整瓦斯售價後，迄今已逾12年未能調整價格，成為全國售價最低之瓦斯公司，導致公司持續緊縮開支，恐有影響服務品質與安全維護之虞。被告請原告主動積極洽市議員協調，惟原告於92年11月4 日向被告提出調整案，根據市議會公函可知，被告遲至93年9 月30日才將該案送交市議會審議，而市議會竟然將該案擱置，其原因是原告無法接受市議員不合理之政治性要求，例如回饋特定地區居民或遷走內湖儲氣槽等事項，皆與調整瓦斯售價的法定原因無關，原告未能同意，卻因此不能通過市議會財政委員會之審查。由於瓦斯公司之獲利受到法令管制，瓦斯價格之計算已有法定公式，因此根據過去之慣例，原告申請調整瓦斯售價，被告與經濟部原則上均無太大意見，惟一阻礙在市議會，原告因此成為全國最難調整瓦斯售價之瓦斯公司。按行政機關應依法行政，不應屈臣於民意機關之不合理違法要求，更不應因此而置人民財產利益於無物。此種情況倘不能自法律上解決，對原告而言將後患無窮，原告將永遠受到民意機關之政治性箝制而無法翻身。
二、被告主張之理由：
㈠、程序部分：
１、原告以預備合併方式提起本件訴訟，程序上並不合法，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回：按行政訴訟之訴訟類型業經定型化，並未接受民事訴訟有關訴訟預備合併之概念，是以，原告提起行政訴訟，其訴訟種類應選擇正確，此為訴訟之實體裁判要件，不得以預備訴訟方式作為訴訟種類之選擇，如逕行提起，自難謂具備起訴要件，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回之。原告提起本件行政訴訟，先位聲明第1 項「原處分與訴願決定均撤銷」部分為撤銷訴訟、先位聲明第2 項「被告應就原告92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准。」為課予義務訴訟，備位聲明第1 項則為一般給付訴訟，顯以預備訴訟方式作為訴訟種類之選擇，原告之訴自難謂具備起訴要件，自應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回。
２、訴願決定以被告94年4 月11日府建二字第09411861600 號函非屬行政處分，不予受理，於法並無不合：
被告94年4 月11日府建二字第09411861600 號函之內容，僅為被告就原告催促函（非申請調整天然瓦斯售價函）所為單純事實上之敘述及理由之說明，並非對原告之請求有所准駁，尚不對外發生准駁之法律上效果，顯非屬行政處分，訴願決定以被告94年4 月11日府建二字第09411861600 號函非屬行政處分，不予受理，於法並無不合，原告仍以上開函示為行政處分為由，依行政訴訟法第4 條提起撤銷訴訟，顯不具備訴訟要件，程序上並不合法，應以裁定駁回之。
３、訴願決定以原告請求「被告應就原告92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准」，並非請求被告作成行政處分，不予受理，於法亦無不合：
被告94年4 月11日府建二字第09411861600 號函係函覆原告94年3 月1 日（94）北瓦進財字第00426 號函而為說明，並非對原告申請案而為准駁，原告94年3 月1 日來函，被告94年4 月11日回函，亦無逾越2 個月未回函之問題，何況，依民營公用事業監督條例第7 條規定，天然瓦斯售價調整案之核定權限顯屬中央主管機關經濟部而非被告，被告所簽具意見並無決定權或實質影響力，至於被告將系爭售價調整案簽具意見並轉呈中央主管機關經濟部之行為，僅為被告與中央主管機關經濟部間內部作業之處理程序，對外並未發生具體之法律效果，其性質顯非屬行政處分，則原告請求被告將系爭售價調整案簽具意見並轉呈中央主管機關經濟部，顯非請求被告為一定之行政處分，揆諸前開說明，顯然不符前開行政訴訟法第5 條第1 項及訴願法第2 條第1 項所定「依法申請」之要件，訴願決定以原告請求「被告應就原告92年11月
4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准」，並非請求被告作成行政處分，不予受理，於法亦無不合，原告依行政訴訟法第5 條提起課予義務訴訟部分，程序上亦難謂合法，應裁定駁回其訴。
４、原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付之訴部分，程序上亦非合法：
⑴、按行政訴訟法第8 條第1 項之規定，提起一般給付訴訟需請
求人有請求行政機關為財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上給付之公法上請求權存在；至人民對行政機關職務之執行，如僅是享有反射利益，則人民對行政機關此職務之執行即無公法上之請求權存在。又人民對行政機關是否有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，則應就法律規範保障之目的觀之，法律規範保障之目的如係為公共利益及一般國民福祉而設之規定，縱使行政機關怠於執行職務，人民亦無請求行政機關為一定行政行為之公法上請求權存在。
⑵、民營公用事業監督條例第7 條之規範目的，係因公用事業費
率之調整，影響一般國民生活及社會物價水平甚鉅，事涉公益，且有區域性差異，故明文規定其費率之調整應經地方監督機關簽具意見後轉呈中央主管機關核准，而非賦予民營公用事業有一對地方監督機關之公法上請求權，至為明顯，原告據此提起一般給付訴訟，程序上亦難謂合法，應以裁定駁回。
㈡、實體部分：
１、退步言之，縱認本件訴訟程序合法，惟本件確因不可歸責於被告之事由，致使被告無法將系爭售價調整案簽具意見轉呈於中央主管機關經濟部，自應停止處理期間之進行，原告以逾期為由提起本件爭訟，亦無理由：按行政程序法第51條第
5 項規定，被告如有不可歸責之事由致事務之處理遭受阻礙時，於該項事由終止前，自應停止處理期間之進行。依地方制度法第38條之規定，本件原告瓦斯事業經營範圍，原係自公營台北市煤氣有限公司承受而來，故市議會60年12月7日第1 屆第4 次大會議員臨時動議案決議，速將大台北區瓦斯公司之天然瓦斯評定價格送議會審議，此與其他瓦斯公司非承受公營煤氣事業經營範圍，並不相同，被告依市議會決議，將系爭售價調整案併擬具初核意見，函送市議會審議後，再將市議會意見連同被告意見，函送主管機關經濟部核定，並無任何可議之處，被告歷年來均依上述程序辦理，亦為原告所明知及認同，本件被告無法將系爭售價調整案簽具意見轉呈中央主管機關經濟部，顯非可歸責於被告之事由，於市議會未審議通過前，被告自無法將系爭售價調整案簽具意見轉呈中央主管機關經濟部，依上開行政程序法第51條第5項之規定，自應停止處理期間之進行，不生逾期之問題，原告以逾期為由提起本件行政爭訟，亦無理由。
２、市議會要求原告天然瓦斯售價調整案送議會審議緣由：
⑴、市議會於60年12月7 日第1 屆第4 次大會議員臨時動議提案
：「為促請台北市政府應將大台北區瓦斯公司之天然瓦斯評定價格速送議會審議，並嚴格督促其注意安全措施，以保障市民生命財產之安全，而符社會民生福利案。」，並經議會議決通過，其議決內容為「照原案修正通過，理由增加：
㈠大台北區瓦斯公司之設立，係基於私法契約行為，應不受煤氣事業管理規則約束。㈡該公司在本市係屬於獨佔事業，其業務與市民權益有關，本會代表170 萬市民，為何無權審核該公司煤氣價格。」究其原因係當時導管供應煤氣（後轉天然氣）未普及全省，且因原告於57年承受原市營台北市煤氣有限公司之公用煤氣事業市中心營業區域，為顧及台北市民生活負擔之消費權益，市議會要求原告天然瓦斯售價調整案送議會審議，實有其時空背景之歷史淵源。
⑵、被告為期妥適處理，遂報請行政院核釋，奉行政院65年11月
18日台（65）經9827號函核復略以：「依據民營公用監督條例第7 條『民營公用事業訂立或修正有關公眾用戶之收費及各項規定，應呈地方監督機關簽具意見轉呈中央主管機關核准』之規定，地方監督機關應有初審權，該公司瓦斯供應價格是否送台北市議會審議，係地方監督機關台北市政府初審權之範圍，應由該市府自行裁量。」加上市議會76年12 月4日第5 次第12次臨時大會第5 次會議曾就經濟部重新核定原告天然瓦斯售價乙案，強烈指責經濟部不尊重民意機關，並即作成決議：「一、對於大台北區瓦斯公司天然瓦斯售價，經濟部在法令解釋不明確之下遽然重行核定，本會表示強烈抗議，希望經濟部能尊重地方議會代表民意所決定價格以
11.90 （含稅）計價。二、為解決今後爭議對於中央與地方權限應予明確劃分，尤以本案民營公用事業監督條例第7條更應有明確分界。請建議中央修正法律。」並於同年12月7日下午審查被告追加減預算時，以休會表示抗議。有鑑於行政院就原告天然瓦斯售價調整案應否送議會乙事明確表示「係地方監督機關台北市政府初審權之範圍，應由該市府自行裁量」，而市議會又強烈堅持審議原告天然瓦斯售價調整案，並作成決議函知被告送議，被告基於瓦斯售價最後核定權屬中央主管機關經濟部，被告之意見及市議會決定於價格實質上之決定並無影響力，故就原告提出之天然瓦斯售價調整案，被告歷年來均依議會決議，將系爭售價調整案併擬具初核意見，函送台北市議會審議後，再將市議會意見連同被告意見，函送主管機關經濟部核定。
３、原告提出之天然瓦斯售價調整案，被告已於93年9 月30 日函送市議會審議，經市議會第9 屆第5 次定期大會財政建設委員會審議後意見為：「擱置。本案俟建設局協調大台北區瓦斯公司提出內湖瓦斯槽遷移計畫（含時程表）暨遷移前對於內湖區湖興里、紫陽里居民之回饋措施後再予審議，如中央法令對於天然氣銷售業應儲存之安全存量有所限制亦請一併提出說明。」被告曾於94年4 月11日以府建二字第09411861600 號函：「．．．四、貴公司（即原告）之氣價調整案已於轉請市議會審議，迭有市議員對貴公司之經營有意見致本案遲未順利付委審查，本府（即被告）仍會持續洽市議會請其儘速審議，惟仍請貴公司主動積極洽市議會針對議員質詢之處予以澄清，以利儘速審議。」通知原告，原告雖於94年7 月5 日提出積極推動中央主管機關修法並協助尋覓適當遷槽地點，及同意未遷槽前每年贊助湖興里、紫陽里兩里敦親睦鄰暨建設費用，惟因原告針對內湖之瓦斯槽仍無具體遷移計畫，且對於用戶服務滿意度亦未獲議員認同，以致市議會未審議大台北區瓦斯公司之氣價案。
４、又關於天然瓦斯售價計算方式，經濟部業已修訂「煤氣事業管理規則」規定自95年1 月1 日起，煤氣事業供應之氣體費率分為基本費及從量費，自95年1 月1 日起改採新制，取消「基本度」，改收「基本費」，從量費則以中油公司94年8月3 日供應公用天然氣事業天然氣牌價為基礎計算，每公司均不同，前開牌價若有調整，則依照95年1 月1 日施行之「煤氣事業氣體售價審核作業要點」第8 點第1 項規定按變動金額同步調整其從量費，原告92年11月4 日北瓦進財字第1361 號 函所檢附之天然瓦斯售價調整方案之計算基礎已不存在，且日後依基本費及從量費計收使用費，從量費復依中油公司供應公用天然氣事業天然氣牌價同步調整，其費率計算已極公平、透明，是以，本件原告提出之天然瓦斯售價調整案已無審議實益，業經市議會95年5 月26日議財字第0950
04 62100號函議決：「退回」在案。原告訴請對基礎變更之調整方案再簽具意見轉呈經濟部，顯已因情事變更而無權利保護之必要與訴訟之實益，自仍應予以駁回。
理 由
壹、程序方面：
㈠、按對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之，為行政訴訟第115條準用民事訴訟法第248 條規定甚明。而此客觀之訴之合併種類計有單純之合併、競合之合併（或稱重疊之合併）、預備之合併3 種。又「所謂訴之預備之合併，係指原告預防其提起之此一訴訟無理由，而同時提起不能並存之他訴，以備先位之訴無理由時，可就後位之訴獲得有理由之判決之訴之合併而言。」最高法院64年台上字第82號判例意旨可資參照。而訴之構成要素包括當事人、訴訟標的（即原告訴請行政法院裁判之對象）及訴之聲明三者，此觀行政訴訟法第105條第1 項規定甚明；是於判斷客觀訴之合併之種類時，應就該三者綜合相互比較，而非拘泥於其一。本件原告於先、備位聲明固均為：「被告應就原告92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准。」之請求，然其所提先位之訴係認被告該簽具意見、轉呈行為係屬行政處分，而為課予義務訴訟之提起。至備位之訴乃係慮及上開行為倘非屬行政處分，而為事實行為時，有受判決敗訴之虞，所合併提起不能併存之一般給付之訴，業據原告訴訟代理人陳明在卷（見本院卷第158 頁），則先位聲明所請求被告所為之行為係行政處分，而備位聲明所請求被告所為係事實行為，核該二訴其聲明及訴訟標的俱無法相容併存，是原告為預備之合併，符合訴訟經濟之要求，於法尚無不合，應予准許。被告抗辯行政訴訟之訴訟類型業經定型化，排除預備合併之概念，係將訴訟類型與類型化後之訴訟合併審理問題，混為一談，要無可採，首先敘明。
㈡、先位之訴（課予義務訴訟）部分：
1、按原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」訴願法第2 條第1 項定有明文。所謂「應作為而不作為」自係針對行政機關應為行政處分或特定內容之行政處分而未作為，此觀訴願乃行政訴訟之前置程序，而行政訴訟法第5 條所規定之課予義務訴訟，係明定以應為如何之「行政處分」為裁判對象乙情自明，是提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件，至為灼然。原告主張訴願法第2條第1 項包含所有之行政行為，不限於行政處分，乃有誤解，要無可採。
2、次按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第
1 項所明定。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院44年判字第18號、62 年裁字第41號著有判例可資參照。另按行政機關作成之處分須其他機關參與並提供協力者稱之為多階段處分。理論上限於先前階段之行為符合：㈠、為作成處分之機關（即最後階段之機關），依法應予尊重，且不可能有所變更者，即當事人權益受損害，實質上係因先前階段行為所致；㈡、先前階段之具備行政處分之其他要素；㈢、已直接送達或以他法使當事人知悉者等條件始許當事人直接對先前之行為，提起救濟。
3、查原告據民營公用事業監督條例第7 條及行為時煤氣事業氣體售價審核作業要點第3 條（原聲請函誤載為第2 條）規定（詳後述），於94年3 月1 日（94）北瓦進財字第00426 號函所為，被告應於2 個月內依法簽具意見，並轉呈經濟部核准其所提天然瓦斯售價調整案之請求，核該售價之調整程序，於經濟部核准前，固依法須經被告參與，而堪認為多階段之行政處分。惟被告依上開規定應為之簽具意見、轉呈行為，純屬行政內部行為，並未直接對外發生法律效果；詳言之，有關民營公用煤氣事業之氣體售價調整案，係由經濟部決定，該部所為准駁之決定，始直接對原告發生法律上效果，被告初步之審查意見僅係經濟部作成決定前之參考，依法並無拘束經濟部之效力，經濟部為中央主管機關，乃終局之決定者，有權變更被告所簽具之意見，故被告應為意見之簽具及轉呈行為，性質上實非行政處分，而僅係直接發生事實上效果之事實行為。原告主張被告主導經濟部之決定，經濟部之意見僅具補充意見云云，容有誤解，要無可採。
4、如前所述，原告擬請求被告所為之上開行為，並非行政處分，被告究否依其請求為該行為，對外亦不直接發生何法律效果，從而被告以94年4 月11日府建二字第09411861600 號函復原告：其基於自行裁量權，將原告售價案，併擬具初核意見，函送市議會審議後，將市議會意見連同被告意見，函送經濟部核定。原告之氣價調整案已轉請市議會審議，因迭有市議員對原告之經營有意見，致遲未付委審查，被告仍會持續洽市議會請其儘速審議，惟仍請原告主動積極洽市議會，針對議員質詢之處予以澄清，以利儘速審議等情，縱係表達被告拒絕原告請求之意，亦因不直接生何法律上效果，性質上僅屬就其處理事實所為之觀念通知，而非行政處分，揆諸首揭規定，原告自不得對之提起行政訴訟；訴願決定機關，以非行政處分為由，依訴願法第77條第8 款規定，從程序上駁回原告所請，自無違誤。原告復對該決定不服，提起本件訴訟，乃欠缺實體判決要件，於法有違，應予駁回；並以較裁定為嚴謹之判決方式駁回。又原告先位之訴既經駁回，其備位之訴停止條件乃已成就，本院爰就其備位請求予以裁判如後述。
貳、實體方面（備位之訴部分）：
一、原告主張：其係瓦斯經營業者，對於煤氣售價之調整有公權利，即使煤氣售價自95年改為新制後，亦不影響本件程序之權利保護必要。被告將原告瓦斯售價調整方案，送交市議會審議，違反民營公用事業監督條例第7 條，有逾越裁量之違法，並違反行政程序法第6 條。即使認為被告有權將原告瓦斯售價調整方案，送交市議會審議，被告仍應於2 個月內依法簽具意見轉呈經濟部。其未於2 個月內，將天然氣瓦斯售價調整案簽具意見轉呈經濟部，已屬違法，諉過於市議會，並無理由。原告因被告之違法不作為，遲遲無法調整天然瓦斯之售價，已影響公司之經營與台北市煤氣事業之公平市場競爭云云。
二、被告則以：原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付之訴部分，程序上亦非合法。民營公用事業監督條例第7 條之規範目的，非賦予民營公用事業有一對地方監督機關之公法上請求權。況原告92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案之計算基礎已不存在，日後依基本費及從量費計收使用費，從量費復依中油公司供應公用天然氣事業天然氣牌價同步調整，原告訴請對基礎變更之調整方案再簽具意見轉呈經濟部，顯已因情事變更而無權利保護之必要與訴訟之實益，自仍應予駁回。被告歷年來均依上述程序辦理，亦為原告所明知及認同，本件被告無法將系爭售價調整案簽具意見轉呈中央主管機關經濟部，顯非可歸責被告之事由，於市議會未審議通過前，被告自無法將系爭售價調整案簽具意見轉呈中央主管機關經濟部等語，資為抗辯。
三、兩造不爭之事實經過：原告係經營煤氣事業管理規則第2 條第1 款所指之煤氣事業，前於92年11月4 日以（92）北瓦進財字第1361號函檢附相關文件，向被告提呈天然瓦斯售價調整方案，經被告依據市議會60年12月7 日第1 屆第4 次大會臨時動議案決議及行政院65年11月18日台（65）經9827號函釋意旨，擬具初核意見並將本案送交市議會審議。惟市議會尚未將本案付委審查，原告復於94年3 月1 日以（94）北瓦進財字第00426 號函，請求被告應於2 個月內依法簽具意見並轉呈經濟部核准。被告遂以94年4 月11日府建二字第0941186160 0號函覆原告以請原告主動積極洽市議會，針對議員質詢之處予以澄清，以利儘速審議等語。原告對於前揭函不服，提起訴願，經決定不受理等事實，有經濟部煤氣事業執照、原告、被告上開函及經濟部94年9 月22日經訴字第09406163890 號訴願決定書等件影本附於經濟部卷及本院卷可稽（見本院卷第17、30至59頁），自堪信為真實。
四、本院之判斷：
㈠、按人民與中央或地方機關間，因公法上原因請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，此觀行政訴訟法第8 條第1 項規定甚明。又給付判決判斷之基準時，係以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，是「煤氣事業有左列情形之一者，得考量其氣體售價之調整…㈢工資指數顯著變動或銀行利率與其合理利潤相差過鉅等原因，致其合理利潤低於實有資本百分之六時。…」、「煤氣事業依第二條規定調整氣體售價時，應依下列方式辦理：…應報請地方主管機關，簽具審查意見，轉請中央主管機關核准。」固為原告於92年11月4 日行為時售價審核要點第
2 條第1 項第3 款及第3 條第1 款所明定，惟該要點嗣於94年12月2 日修正，已刪除前開內容，改於新法第7 條制定公式，而以基本費及從量費為基礎計算售價，則本院自不得再適用修正前之規定以為論斷，先此敘明。
㈡、次按「凡民營公用事業，除法律別有規定外，依本條例監督之。」、「左列各款之公用事業，除由中央或地方公營者外得許民營：．．．五、煤氣。．．．」、「民營公用事業，除應由中央主管機關直接監督外，以經營範圍所屬之直轄市、縣（市）主管機關為地方監督機關，以中央主管機關為最高監督機關。」、「民營公用事業，訂定或修正有關公眾用戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」、「煤氣事業之主管機關在中央為經濟部，在地方為直轄市政府或縣（市）政府。」民營公用事業監督條例第1 條、第2 條第5 款、第4 條及第7 條；煤氣事業管理規則第4 條第1 項分別定有明文。如前所述，本件原告請求被告所為上開簽具意見、轉呈行為，係屬事實行為，茲應審究者，厥為原告是否具有請求被告為該等行為之公法上權利，致該給付義務之違反，損害原告之權利？
㈢、按「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營。」憲法第144 條定有明文。核原告所經營之煤氣事業，乃屬生活必需品，為公用事業之一環，原屬國家給付行政之範疇，係例外許可國民經營，是制定有上述民營公用事業監督條例以為監督；依該條例第2 條第5 款、第4 條、第7 條等規定並訂定有管理規則（見該規則第1 條）以為對煤氣事業管理之依據。依該規則第18 條第1 至3 項、18條之1 規定：「煤氣事業供應之氣體費率分為基本費及從量費。基本費之計算公式如下：每戶每月基本費＝ (表外管汰換作業成本＋計量表成本＋抄表成本＋收費成本＋定期安全檢查成本＋資訊服務成本＋按費率基礎分離之資金成本)／ 用戶數／12。從量費之計算公式如下：每單位從量費＝ (氣體作業成本＋貯存作業成本＋輸配作業成本＋維修作業成本＋按費率基礎分離之資金成本)／ 全年配氣量。」、「煤氣事業因組織、業務或營運情況之顯著變動，致其經營天然氣供應業務所收取之基本費或從量費不足以回收營運成本及資金成本時，得申請調整費率，並依中央主管機關規定應檢附之相關文件，報請地方主管機關，簽具審查意見後，轉報中央主管機關核定。」可知，煤氣業者有關煤氣售價之訂定，非得自由決定，而係繫之成本支出而為計算（原告行為時之售價審核要點第2 條第1 項、第3 條規定已經修正，於本院為裁判時已不得適用，業於前述）。是煤氣業者於特定之法定事由下，雖得為售價之調整；然依上開規則第18條之1 及民營公用事業管理規則第7 條規定，須經中央主管機關即經濟部之核定或核准，以監督其無違民生需求之基本目的。原告為煤氣業者，雖係公用事業，然係從事私經濟活動，其售價之訂定本屬私法範疇，僅受有上開公法規定之限制，是原告主張其有調整售價之「公」權利，已無可採。
㈣、縱依民營公用事業監督條例第7 條：「民營公用事業，訂定或修正有關公眾用戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」規定以觀，原告就其所營公用事業收費之調整，固非不得依該規定，請求中央主管機關即經濟部為核准與否之處分；然就其於本件所為，請求被告為簽具意見及轉呈經濟部核准之行為而言，則屬行政內部行為，前已述及，原告並不因該規定而取得令被告為一定行為（簽具意見及轉呈行為）之權利。遑論該條之規範目的在於保護消費大眾，而非公用事業經營者；蓋公用事業費率之調整，影響一般國民生活及社會物價水平甚鉅，事涉公益，且有區域性差異，故明文規定其費率之調整應經地方監督機關簽具意見後轉呈中央主管機關核准，自非賦予民營公用事業有一對地方監督機關之公法上請求權。更無庸論原告所請求被告簽具意見之92年間所提之天然瓦斯售價調整方案，於94年12月2 日審核售價要點修正後，即使調整輻度相同，惟就售價調整計算結構已因法規修正而有所不同，業據原告訴訟代理人陳明在卷（見本院卷第178 頁），此時強令被告就該未依法變更之調整方案簽具意見，轉呈經濟部，無非使被告行無益之行政程序，而為國家資源之浪費。
五、綜上所述，原告92年所提瓦斯售價調整案，因情事變更，並無請求被告為簽具意見、轉呈經濟部之公權利及實益。從而其請求被告應就其92年11月4 日北瓦進財字第1361號函所檢附之天然瓦斯售價調整方案，簽具意見，轉呈經濟部核准，為無理由，應予駁回。
六、至兩造其餘就被告將原告瓦斯售價調整方案，得否裁量送交市議會審議，並因市議會之延宕未決，而致無法將該案轉呈經濟部審核之攻擊及防禦方法，經核與本件判決結果不生影響，故不予論究，附敘明之。
據上論結，本件原告先位之訴為不合法，備位之訴為無理由，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第98條第3 項前段，判決如
主文。中 華 民 國 95 年 7 月 11 日
第七庭審判長法 官 黃本仁
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 7 月 11 日
書記官 黃明和