臺北高等行政法院判決
94年度訴字第3474號原 告 花蓮旅行社股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 李文平律師被 告 交通部觀光局代 表 人 許文聖（局長）訴訟代理人 乙○○上列當事人間因旅行業管理規則事件，原告不服交通部中華民國94年10月4 日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：訴外人明利旅行社有限公司（以下簡稱明利旅行社）花蓮分公司申請設立登記之營業處所為花蓮市○○路54
9 之1 號1 樓，經花蓮縣遊覽車客運商業同業公會（以下簡稱花蓮縣遊覽車公會）檢舉該分公司自86年3 月間設立迄今，營業處所均在花蓮市○○路549 之3 號，該址建物原係違章建築，其負責人許兆麟假借毗鄰之花蓮汽車貨運股份有限公司（以下簡稱花蓮汽車貨運公司）所有之花蓮市○○路54
9 之1 號建物冒充，顯有違反行為時旅行業管理規則第6 條第6 款及第15條規定（現行法為第7 條第6 款及第16條）之情形，經被告審理結果，依行政程序法第117 條、第118 條及第119 條第2 款規定，於93年6 月2 日以觀業字第0930014776號函（以下簡稱被告93年6 月2 日函）撤銷明利旅行社花蓮分公司旅行業執照，並將上述查處結果於93年6 月2 日以觀業字第0930014785號函復花蓮縣遊覽車公會。嗣明利旅行社復依旅行業管理規則第7 條、第8 條規定，於93年6 月間向被告重新申請於原址籌設花蓮分公司，經被告於93年6月18日以觀業字第0930017271號函（以下簡稱被告93年6 月18日函）核准註冊登記，發給旅行業執照在案，並於93年7月26日以觀業字第0930020984號函（以下簡稱被告93年7 月26日函）復花蓮縣遊覽車公會。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及被告93年6月18日函均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張：㈠原告起訴意旨略謂：
⒈有關當事人適格方面：
①按司法院大法官會議釋字第469 號解釋理由書明示法律
規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。可知所謂保護規範理論，係指若法規除保護公共利益外，兼有保護個人利益之目的，則該受保護之個人即可主張其權利、利益（即法律上利益）受到侵害，請求救濟。
②查旅行業管理規則第47條明定「旅行業受撤銷執照處分
後，其公司名稱於五年內不得為旅行業申請使用。申請籌設之旅行業名稱，不得與其他旅行業名稱之發音相同。旅行業申請變更名稱者，亦同。」，其立法目的即在避免已遭撤銷執照處分之旅行業者，以原名義重新申請，否則旅行業者因重大故意過失遭撤銷執照之處分將形同具文，亦將使廣大消費大眾之權益遭受嚴重威脅。參照前述之保護規範理論，旅行業管理規則第47條規定，除維護市場自由及公平競爭秩序之公共利益外，尚兼具有保護同業競爭者（即原告）及交易相對人利益之目的，故可認被告對被檢舉人即明利旅行社花蓮分公司之行為不予取締且准許其設立登記，即係對原告之法律上權益不予保護，對原告權益實有重大影響，原告自可主張其法律上利益受到侵害而得提起行政爭訟，以資救濟。
⒉本件相關函復屬行政處分性質：
①按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對
外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。司法院大法官會議釋字第423號著有解釋。又行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。復為行政法院（現改制為最高行政法院）77年判字第2054號判決所明示。
②查花蓮縣遊覽車公會向被告檢舉明利旅行社花蓮分公司
以不實資料申請註冊登記及請領旅行業執照，該分公司業經被告以93年6 月2 日函撤銷旅行業執照在案。嗣明利旅行社復於93年6 月間向被告申請設立花蓮分公司，花蓮縣遊覽車公會再向被告檢舉，經被告以93年7 月26日函復略以「．．．說明：．．．二、查明利旅行社花蓮分公司旅行業執照經本局撤銷後，該公司業於本（九十三）年六月間在原址即花蓮市○○路549 之2 號重新申請設立花蓮分公司，並經本局於93年6 月18日以觀業字第0930017271號函核准註冊登記有案。」等語，即意謂否准花蓮縣遊覽車公會之檢舉，揆之前揭解釋及判決意旨，上開函件自難謂純係事實之敘述或理由之說明，應認其屬行政處分。
⒊又依旅行業管理規則第47條規定及其立法目的觀之，此規
定自無僅侷限總公司之可能，故即使係撤銷分公司執照，其分公司之申請籌設也應遵守相同名稱5 年內不得為旅行業申請使用之規定，否則分公司將形同規避法律之溫床。經查明利旅行社花蓮分公司以不實資料向被告申請花蓮分公司註冊登記及請領旅行業執照，經花蓮縣遊覽車公會檢舉，被告業以93年6 月2 日函撤銷旅行業執照在案，嗣明利旅行社花蓮分公司於93年6 月間又再次以相同名稱向被告申請設立花蓮分公司，被告竟以93年6 月18日函予以核准，此行為顯悖旅行業管理規則第47條規定，衡屬無疑。
⒋再查花蓮縣遊覽車公會早於92年7月23日、92年9月24日及
同年10月29日向被告檢舉，惟被告遲至93年6月2日始撤銷明利旅行社花蓮分公司之旅行業執照。嗣明利旅行社花蓮分公司又於93年6 月間再次以相同名稱向被告申請設立，雖經花蓮縣遊覽車公會復於93年7 月20日向被告舉發，惟被告卻早已迅速以93年6 月18日函再次核准該分公司註冊登記，其距上次撤銷該分公司執照期間不到2 週後又核准其申請註冊登記，實有違常理；反觀被告對於花蓮縣遊覽車公會所提相當確實資料之檢舉，卻須經長達1 年之期間始撤銷該分公司之執照，如此天差地遠之行政效率，亦有官官相護之嫌。綜上所述，被告認事用法顯有違誤，93年
6 月18日函應予撤銷。㈡被告答辯意旨略謂：
⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：十、起訴不合程式或不備其他要件者。」，復分別為行政訴訟法第5 條第1 項、第
10 7條第1 項第10款所明定。而行政訴訟法第5 條第1 項所稱「依法申請之案件」，係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言。法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非上開法條規定之依法申請案件。最高行政法院90年判字第1637號著有判決可資參照。再按「旅行業設立分公司，應備具下列文件，向交通部觀光局申請：一、分公司設立申請書。二、董事會議事錄或股東同意書。三、公司章程。四、分公司營業計畫書。五、分公司經理人名冊及學經歷證件或經理人結業證書原件或影本。六、營業處所之使用權證明文件。」、「旅行業申請設立分公司經許可後，應於2 個月內依法辦妥分公司設立登記，並備具下列文件及繳納旅行業保證金、註冊費，向交通部觀光局申請旅行業分公司註冊，逾期即廢止設立之許可。但有正當理由者，得申請延長2 個月，並以1 次為限：一、分公司註冊申請書。二、分公司登記證明文件。第6條 第2 項於分公司設立之申請準用之。」、「旅行業受廢止執照處分後，其公司名稱於5 年內不得為旅行業申請使用。」，分別為旅行業管理規則第7 條、第8 條及第47條第1 項所規定。
⒉本件原告所指明利旅行社於86年間以不實資料向被告申請
花蓮分公司註冊登記及請領旅行業執照一案，其檢舉人為花蓮縣遊覽車公會，而非原告花蓮旅行社股份有限公司，，原告於起訴狀自稱其為檢舉人，顯與事實不合，合先敘明。
⒊經查人民檢舉違法事件，僅為發動行政權之行使，與公共
利益有關，並不涉及個人私益保障，是人民向行政機關檢舉請求處罰特定業者之行為，核其性質純屬促請行政機關處罰權之行使而已，非謂人民對行政機關處罰權之發動即有公法上請求權之存在。準此，行政機關是否對特定業者發動處罰權作出行政處分，既非人民依法得申請之事項，則行政機關未對特定業者予以處罰，對人民自無權利或利益之損害可言，參照最高行政法院90年判字第1637號判決自明。又司法院釋字第469 號解釋理由書所揭示之「保護規範理論」，主要在於探求系爭公法規範除保護公共利益之外，是否亦同時具有保護個別人民之特定利益而言，而旅行業管理規則第47條第1 項規定之規範目的旨在維護公共利益，非在於保障個別業者權益。第查原告係就花蓮縣遊覽車公會檢舉明利旅行社花蓮分公司經被告撤銷旅行業執照後復在原址重新申請核准設立，認有違旅行業管理規則第47條第1 項之規定，請求被告將該花蓮分公司旅行業執照予以撤銷，被告認該分公司並不適用旅行業管理規則第47條第1 項規定，遂未就此部分撤銷該花蓮分公司旅行業執照，揆之前揭說明，被告並無應作為而不作為之情形，原告亦無因此而使權利或利益受損害可言，是原告起訴並不合法。
⒋又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對
外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異．．．。」，固經司法院釋字第423 號解釋明示在案。惟「行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願」，司法院釋字第230號解釋、行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號亦著有判例。本件被告就花蓮縣遊覽車公會檢舉明利旅行社以不實資料申請設立花蓮分公司一案，將其所見情形及處理結果以93年6 月2 日函、93年7 月26日函復花蓮縣遊覽車公會並陸續函復其委託之李文平律師事務所，本質上僅係被告所為事實之敘述或理由之說明，核屬觀念通知性質，而非具有法效性之行政處分，並未對原告之公法上權利或法律上之利益發生具體的法律效果，對其私法上之權益亦無任何影響，此參諸行政院秘書處80年9 月30日80訴字第30913 號函釋「．．．法無明文規定第三人得申請或檢舉之事項，行政機關循其申請或檢舉所為之答覆，僅係意思通知性質，非訴願法上之行政處分，不得對之提起訴願。」亦明。是原告對之提起行政訴訟，顯與訴訟標的應以行政處分存在為前提之規定不合。
⒌再查公司法第3條第2項明定「分公司為受本公司管轄之分
支機構」，亦即分公司在法律上並無獨立之人格，不得為權利義務主體，此有經濟部57年1月10日商字第00945號函釋在案。據此，旅行業管理規則第47條第1 項所稱「旅行業受廢止執照處分後，其『公司』名稱於5 年內不得為旅行業申請使用」，當係指本公司而言，並不包括分公司在內。又分公司既不具獨立人格，而與本公司於法律上屬同一人格，則被告對旅行社及其所屬分公司之違規行為，依法均以本公司為處罰對象，並非以分公司做為獨立之處罰對象。準此，被告以93年6 月2 日函撤銷明利旅行社花蓮分公司旅行業執照處分，其受處分人係「明利旅行社有限公司」，而非該花蓮分公司，其裁罰內容係撤銷被告原核准發給明利旅行社之花蓮分公司旅行業執照，而非撤銷明利旅行社旅行業執照處分，故自無旅行業管理規則第47條第1 項規定之適用。另明利旅行社有限公司花蓮分公司旅行業執照經撤銷後，旅行業管理規則並無禁止該分公司重行申請設立之規定，是原告前述所辯各節，無非係對法令之誤解，不足採信。至本件原告其餘所辯，核與訴願決定結果不生影響，爰不逐一答辯，併予敘明。綜上，揆諸前揭法條規定，被告93年6 月18日函並無違誤，原告之訴應予駁回。
理 由
一、按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。又人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。復為行政訴訟法第9 條所規定。次按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之；訴願事件，提起訴願逾法定期間，應為不受理之決定，分別為訴願法第14條第1 項、第77條第2 款前段所明定。若逾越30日之不變期間而提起訴願，即為法所不許，行政法院亦著有62年度判字第583 號判例。
又行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。另按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」，行政法院44年判字第18號判例可資參照。
二、經查交通部94年10月4 日交訴字0000000000號訴願決定，係針對被告93年6 月2 日觀業字第0930014785號函為之，第以被告上開函之受文者為花蓮縣遊覽車公會，並非原告，復查其內容略以「主旨：貴會舉發明利旅行社有限公司以不實資料向本局申請花蓮分公司註冊登記及請領旅行業執照，．．
．．．，本局業於九十三年六月二日以觀業字第0930014776號函，撤銷該分公司旅行業執照在案，復請查照。」等語，究其內容係副知被告93年6 月2 日函內容即撤銷明利旅行社花蓮分公司旅行業執照之查處結果，乃單純之敘述，為意思通知，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，尚不對外發生准駁之法律上效果，依法本不得對之提起訴願及行政訴訟，且原告並非舉發人，亦非上開通知函之相對人，尚難認其與該函有何法律上利害關係，自不能對該行政爭訟事件為任何主張或訴訟行為，揆之首揭說明，其有當事人不適格之程序上不合法，甚為灼然。至原告主張其為維護法治之公益而提起本件行政訴訟一節，經查依傳統「訴訟利益」之理論，須就與自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴訟，但情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，應許與自己權利及法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，須以法律有特別規定者為限，始得為之，如空氣污染防制法第74條第1 項規定者屬之。徵之行政訴訟法第9 條規定，本件尚非屬法律有特別規定者之範疇，自無許由原告提起行政訴訟之理。從而本件交通部訴願決定認被告93年6 月2 日觀業字第0930014785號函僅係觀念通知，非屬行政處分性質，原告對之提起訴願，顯有未合，且原告復未能說明其於被告93年6 月2 日觀業字第0930014776號函撤銷明利旅行社花蓮分公司旅行業執照處分有何法律上利害關係，欠缺訴願之權利保護要件，有當事人不適格之程序上不合法，而予以不受理，揆諸首揭法條規定及說明暨判例，並無違誤，原告竟又提起本件訴訟，自屬不合，應予駁回。又查原告於本件行政訴訟審理時陳述其係不服被告93年6 月18日函，而向本院提起本件行政訴訟（起訴狀訴之聲明為『原訴願決定及原處分均撤銷，發回行政院交通部重新核定』），並以如以花蓮縣遊覽車公會名義針對被告核准明利旅行社花蓮分公司註冊登記一事提起行政爭訟，恐會逾越提起訴願之不變期間，乃以利害關係人之身分，依訴願法第14條第2 項規定，於知悉上開函時起算之30日內提起訴願等語資為主張。經查被告93年6 月18日函之對象為明利旅行社，其內容係就該公司申請註冊花蓮分公司一案等項為准予發給旅行業執照為處分及說明，究其性質乃被告就執掌事項即明利旅行社據以申請案件，在職權範圍內為審查後，予以裁量核處，要難認原告與該處分有何法律上利害關係，本不能對該行政事件為任何主張或爭訟及訴訟行為，原告竟對之不服，提起本件行政訴訟訴請撤銷，揆之首揭說明，其有當事人不適格之程序上不合法，至為顯然；且退步言，縱認本件攸關原告之權益，然查被告以93年6 月18日函核准明利旅行社註冊登記花蓮分公司並發給旅行業執照時，業將該函副本送達花蓮縣旅行商業同業公會，此觀該函副本收受者一欄即明，原告身為該公會之成員，殊難諉為不知，況其既與明利旅行社同屬旅行業之業者，衡情當對同屬花蓮市營業登記範圍之同業情形暸如指掌，豈有於明利旅行社經申准註冊登記花蓮分公司並發給旅行業執照1 年後始知悉被告93年6 月18日函之理，所稱與常情相悖，自難信實，其遲至94年7 月12日始提起訴願（姑不論係針對被告93年6 月2 日觀業字第0930014785號函提起訴願），顯逾法定不變期間，自非法之所許，其於94年11月3 日復行提起行政訴訟，徵諸首揭法條規定及判例，自非合法，應予駁回，併此敘明。至原告於起訴狀第4 頁所述本件行政爭訟乃被告93年7 月26日函一節，經查該函係被告回復花蓮縣遊覽車公會93年7 月20日花遊客南字第004 號函，其內容略以「主旨：貴會檢舉明利旅行社花蓮分公司被本局撤銷營業執照後，仍在原址招攬旅遊一案，復請查照。說明：一、復貴會九十三年七月二十日花遊客南字第00四號函。二、查明利旅行社花蓮分公司旅行業執照經本局撤銷後，該公司業已於本（九十三）年六月間在原址即花蓮市○○路五四九之二號重新申請設立花蓮分公司，並經本局於九十三年六月十八日以日以觀業字第0930017271號函核准註冊登記有案。」等字樣，核係告知其核准明利旅行社花蓮分公司註冊登記一事之原由、經過而已，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質，本不得對之提起訴願及行政訴訟，況該函之對象乃花蓮縣遊覽車公會，並非原告，原告既非相對人，自不得對之爭執，遑論原告並未就該函提起訴願，此觀交通部94年10月4 日交訴字0000000000號訴願決定亦明，從而原告逕行提起本件行政訴訟，顯非合法，應予駁回，附予陳明。是本件訴願決定以原告有當事人顯不適格，訴願程序不合而予以不受理，要無違誤，原告竟又提起本件訴訟，而該事項係屬無法補正之事項，故原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要，屬無訴之利益，在法律上顯無理由，依首開法條規定，本院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 30 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 楊莉莉法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 10 月 30 日
書記官 蘇亞珍