臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03481號原 告 甲○○訴訟代理人 陳浩華律師複 代 理人 蔡政宏律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 蘇嘉全（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國94年10月25日院臺訴字第0940090609號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係「金富順36號（CT4-2062）」漁船（下稱系爭漁船）船主，行政院海岸巡防署海岸巡防總局第三（台中）海巡隊於民國（下同）94年3月8日在台中縣大安溪外海16.6浬處，查獲該船載運大陸地區人民進入台灣地區，並經台灣台中地方法院94年度訴字第1214號刑事判決處該船船長呂瑞慶有期徒刑1年8月在案。被告乃以原告違反漁業法施行細則第33條第1款規定，依漁業法第10條第1項規定，以94年6月28日農授漁字第0941217744號處分書，撤銷並繳回原告原領遠延（90）字第0000000796號漁業執照。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、系爭漁船之船長呂瑞慶係載運大陸女子，但並未進入台灣地區，而台灣台中地方法院94年度訴字第1214號刑事判決係以未遂論罪，原處分事實之既遂狀態並不存在，則原處分所依漁業法施行細則第33條第1款違法從事非漁業行為之規定，顯與本案要件不合。又按漁業法第4條第1項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」船長並非漁業人，而係漁業從業人員，復依同法第10條規定，本案亦非漁業人違反漁業法之規定，原處分事實與處分結論似有疏略。
２、按撤銷漁業執照係對於人民財產之不利益處分，被告認定之事實，並無就原告如何違反漁業法施行細則第33條規定（即違法從事非漁業行為）有何具體之認定，僅就訴外人呂瑞慶部分陳述違法行為，然就原告部分毫無著墨，是原告究竟如何違法？如何情節重大？如何須達於撤銷漁業執照之處分？單單載運大陸女子2人，實無必要以違法情節重大認定，此顯有違比例性原則。殊不知撤銷漁業執照即讓原告無法從事漁業活動，影響全家人及員工之生計，非屬單純之處罰，況原告對於載運大陸女子毫不知情，被告逕以此重大處分侵害人民之工作權及財產權，即有未當。
３、申言之，裁罰性之不利益處分，須符合處罰法定主義：⑴行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰以行為時
法律有明文規定者為限。」即為處罰法定主義，與刑罰上之罪刑法定主義等同視之。依此，裁罰性之不利益處分，不得類推適用，禁止溯及既往，須符合明確性原則。又人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件、營業應遵守之義務及違反者應受之制裁，依憲法第23條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件，為司法院釋字第514號解釋所肯認。
⑵被告撤銷原告所有系爭漁船之漁業證照，係屬侵害人民工作
權及財產權之裁罰性不利益處分，依處罰法定主義，自不許類推適用或擴張解釋，事後惡化行為人之法律上地位。被告依漁業法施行細則第33條第1款及漁業法第10條第1項規定，撤銷系爭漁船之漁業證照，惟參照漁業法施行細則第33條第1款規定，其就漁業人及漁業從業人規定明確，行為主體各異。本案係原告之受僱人個人之行為，其為漁業從業人（參照漁業法第4條第2項規定）。被告於訴願程序竟稱漁業法第10條第1項暨其施行細則第33條規定，主管機關對漁業人之行政處分，並不以漁業人本身必須出海為要件云云，擴張法律所無之解釋，惡化行為人之法律地位，顯然違反裁罰性不利益處分之處罰法定原則，對人民之工作權及財產權構成嚴重之侵害。
⑶如依被告所言，漁業法施行細則第33條何須分別規定漁業人
及漁業從業人？其逕行規定為「漁船於出海或作業時，不得有左列行為．．」即可？又漁業法第10條何須就漁業人及漁業從業人違反法令，分別於第1項及第2項規定其不同之情節及處分？被告所稱顯混淆法定構成要件，無端入人於罰。矧被告稱漁業法施行細則第33條規定，究其文義解釋及目的立法解釋之旨趣，「出海」或「作業」所指應包括漁業人兼漁業從業人隨同漁船出海外，兼及漁業人未隨漁船出海或作業，而有可歸責於其所經營漁業之漁船，當受該條規定所為之處分云云，顯誤用文義解釋及目的解釋，不當擴充處罰權範圍，牴觸處罰法定主義之成文法原則及明確性原則，更悖離法治國原則之精神，訴願決定未予細究，亦有違誤。
４、違反行為之處罰，應依個案事實分別認定：⑴本案乃系爭漁船之船長呂慶瑞之個人違反行為，有台灣台中
地方法院94年度訴字第1214號刑事判決可稽，而該刑事判決認定為未遂行為，與既遂尚屬有間，且為漁業從業人之行為，而非漁業人之行為。又系爭漁船遭查獲當時，尚有2名菲律賓籍船員在漁船上工作，益證系爭漁船當時確實係前往海上捕魚，原告從未以系爭漁船從事任何非法行為。
⑵矧船長縱為累犯，前所違反行為（懲治走私條例）非屬受僱
於原告期間，更非利用原告所有之系爭漁船。被告稱行政罰與刑事罰之性質不同，各有其領域云云，卻又執其屬累犯，判處有期徒刑在案，依漁業法第10條第1項後段漁業人違反情節重大者，撤銷該漁船之漁業證照，顯見其立論前後矛盾，認定事實復違反二重評價禁止原則。猶有甚者，基於「有責任，有處罰」之原則，被告逕自撤銷系爭漁船之漁業證照，難令原告甘服。
５、裁量處分應符合比例原則：⑴本案為系爭漁船船長之違反行為，被告理應依漁業法第10條
第2項：「漁業從業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得收回其幹部船員執照證書或．．；情節重大者，得撤銷其幹部船員執業證書或漁船船員手冊。」之規定，就船長呂瑞慶（即漁業從業人）之違反行為，視其情節，為法效果裁量處分。
⑵退萬步言，原告縱有選任、監督之疏失，亦當依該條第1項
規定，視其情節裁量處分，當不及至最嚴厲之撤銷漁業證照。否則，漁業人之原告躬身違反時，又當如何課處？被告未思及此，竟擴張法條解釋，羅織處分，逕自撤銷原告所有系爭漁船之漁業證照，課以最嚴厲之處分，牴觸處罰法定主義在先，處分裁量怠惰在後。
⑶再者，系爭漁船造價高達新台幣5、6百萬元，撤銷漁業證照
，事關原告養家活口之生計大業，更涉及憲法上工作權、財產權之保障。行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者為之，為比例原則之必要性原則（參照行政程序法第7條第2款規定）。就上開船長之違反行為，既非原告所自為，充其量為原告疏於監督，被告實應依必要性原則為裁量處分，足資惕勵，其課以撤銷漁業證照之最嚴厲處分，於比例原則，顯屬有違。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」、「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」漁業法第10條第1項及其施行細則第33條第1款分別定有明文。
２、按漁船乃為漁民從事漁業行為之工具，並非供其作載運大陸地區人民之用，漁民利用漁船於海上從事採捕水產動植物經營漁業，依漁業法規定僅能使用該船漁業執照所載之漁具種類及數量，於所載經營期間及作業海域內從事漁撈作業，並遵守該船漁業執照所載之限制事項。系爭漁船非法載運大陸地區人民，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第三（台中）海巡隊於94年3月8日在台中縣大安溪外海16.6浬處查獲，並經台灣台中地方法院判處該船船長呂瑞慶有罪在案。被告所屬漁業署以原告所有系爭漁船從事行為，顯已違反漁業法施行細則第33條第1款規定，乃核報被告依漁業法第10條第1項規定，撤銷系爭漁船原領遠延（90）字第0000000796號漁業執照。
３、原告稱被告就漁業法施行細則第33條第1款規定，擴張法律所無之解釋，顯然違反裁罰性不利益處分之處罰法定原則云云，惟：
⑴按漁業法第3條已明定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖
水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」及其施行細則第2條規定：「本法第3條所稱附屬之加工、運銷業，係指漁獲運搬船或漁業加工船之工作而言。」，由上開條文可知，凡不屬採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業之行為，即為非漁業行為。
⑵參照被告90年8月31日（90）農漁字第901321207號函釋規定
：「『漁業法施行細則』第33條第1款所稱『非漁業行為』，係指漁業人或漁業從業人未經核准利用其從事漁業之身分、設備或機會，為『漁業法』第3條及同法施行細則第2條規定所稱之漁業以外之行為。對違法從事非漁業行為之處分，倘所從事之非漁業行為涉及本會公告『漁船及船員涉案走私處分原則』附表『漁船及船員涉案走私處分標準』或違法情節重大者，主管機關應報請本會依漁業法第10條規定核處，如屬本會前揭公告附表以外者，則應依『漁業法』第65條第8款規定核處。」，故漁業法施行細則第33條第1款規定漁業人或漁業從業人不得違法從事非漁業行為，並無擴張法律所無之解釋。
４、原告稱載運大陸地區人民乃系爭漁船船長呂慶瑞之個人違反行為，且台灣台中地方法院94年度訴字第1214號刑事判決為未遂行為，與既遂尚屬有間，況為漁業從業人之行為，而非漁業人之行為云云，惟：
⑴該法院係針對行為人有無違反台灣地區與大陸地區人民關係
條例進行裁判，與被告係針對有無違反漁業法之認定事實不同。蓋行政罰與刑事罰之性質不同，各有其領域，構成要件亦異，原可各自認定事實，法院所科處之刑事罰，與被告基於漁政管理之必要所為之行政罰，不論立法目的、構成要件、規範旨趣，均非相同，自無需俟法院判決結果作為處分之準據。
⑵參照上開刑事判決所載，顯見船長駕駛系爭漁船出海，係以
載運大陸人民偷渡入境，因其係屬累犯（有關船長為累犯部分，係參照台灣台中地方法院94年度訴字第1214號刑事判決之犯罪事實中載明系爭漁船船長於87年間，因違反懲治走私條例案件，經台灣新竹地方法院判刑確定），遭判處有期徒刑在案，此行為業已違反漁業法施行細則第33條第1款規定所稱「不得從事非漁業行為」之事實明確，該等大陸地區人民倘非法上岸，恐將危害社會秩序及公共利益，造成社會重大危害，顯見其確為情節重大。
⑶按漁業法第10條第1項暨其施行細則第33條之規定，主管機
關對漁業人之行政處分，並不以漁業人本身必須出海為要件，漁業人縱不出海，但有可歸責於其經營漁業之漁船利用出海或作業之機會，違反漁業法施行細則第33條各款之規定者，漁業人亦應受漁業法第10條之規範，此點可由漁業法施行細則第33條規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時．
．．」，究其文義解釋及目的立法解釋之旨趣，「出海」或「作業」所指應包括漁業人兼漁業從業人隨同漁船出海外，兼及漁業人未隨漁船出海或作業，而有可歸責於其所經營漁業之漁船有利用出海或作業之機會違法從事非漁業行為，當受依該條規定所為之處分，此有最高行政法院91年度判字第2280號判決可參。
⑷被告針對違反漁業法相關案件，自90年起雖訂有內部裁量基
準，惟自92年12月31日台灣地區與大陸地區人民關係條例第79條第6項修正施行後，對於違反該條例第15條第1款規定者（使大陸地區人民非法進入台灣地區），已規定主管機關得沒入其船舶、航空器或其他運輸工具，足證已認定此等行為為重大之違規行為，因此經被告與行政院大陸委員會開會研商後，針對此類案件，被告自92年12月31日以後，一律均處以撤銷漁業執照之處分。
⑸又據行政院海岸巡防署海岸巡防總局第三（台中）海巡隊刑
事案件移送書、台灣台中地方法院檢察署檢察官94年度偵字第4584號起訴書、上開台灣台中地方法院刑事判決等相關資料，及船長呂瑞慶於第三（台中）海巡隊之偵詢（調查）筆錄中坦承其係駕駛系爭漁船出港，則原告所有系爭漁船利用出海或作業之機會從事載運大陸地區人民之非漁業行為，違反漁業法施行細則第33條第1款所稱「不得從事非漁業行為」之事實明確，被告衡酌其違規情節，依上開規定撤銷原告所有系爭漁船原領遠延（90）字第0000000796號漁業執照，要無不當。
理 由
一、被告代表人原為李金龍，95年1月25日變更為蘇嘉全，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」、「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。．．．」分別為漁業法第10條第1項及同法施行細則第33條第1款所規定。
三、本件原告係「金富順36號（CT4-2062）」漁船即系爭漁船之船主，行政院海岸巡防署海岸巡防總局第三（台中）海巡隊於94年3月8日在台中縣大安溪外海16.6浬處，查獲該船載運大陸地區人民進入台灣地區，並經台灣台中地方法院94年度訴字第1214號刑事判決處該船船長呂瑞慶有期徒刑1年8月在案。被告乃以原告違反漁業法施行細則第33條第1款規定，依漁業法第10條第1項規定，以94年6月28日農授漁字第0941217744號處分書，撤銷並繳回原告原領遠延（90）字第0000000796號漁業執照等情，為兩造所不爭執，並有行政院海岸巡防署海岸巡防總局第三（台中）海巡隊94年3月8日洋局三偵字第0940030719號刑事案件移送書、偵訊（調查）筆錄3份、台灣台中地方法院檢察署檢察官94年度偵字第4584號起訴書、台灣台中地方法院94年度訴字第1214號刑事判決、系爭漁船之動力漁船生命史重點管理資訊報表，以及被告94年6月28日農授漁字第0941217744號處分書等影本附原處分卷可稽，自堪信為真實。原告不服，循序起訴主張：系爭漁船係船長呂瑞慶載運大陸女子，但未進入台灣地區，刑事判決以未遂論罪，而原告並非行為人，且系爭漁船並非專門載運偷渡客，處分事實與處分結論似有疏略，本件裁罰處分違反處罰法定主義，況僅載運大陸女子2人，被告認定違法情節重大，撤銷原告之漁業執照，有違比例性原則（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、漁業法第10條第1項規定撤銷漁業證照之處罰，已明定其處罰之構成要件及法律效果，就處罰構成要件中依本法所發布之命令，雖屬授權命令以為補充，但命令僅限於依本法規定得發布者，其授權之內容及範圍具體明確，無違法律保留原則可言。漁業法施行細則係依漁業法第70條規定，由中央主管機關訂定者。其中第33條第1款規定，漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得違法從事非漁業行為。限制從事非漁業之違法行為，所稱非漁業行為，即漁業人或漁業從業人本業以外之行為，規範意旨明確，亦符合漁業法促進漁業健全發展，維持漁業秩序之立法目的，無違明確性原則。違反該條款之規定，即符合漁業法第10條第1項規定之處罰構成要件（最高行政法院92年度判字第1888號判決意旨參照）。
２、查漁業法第10條第1項暨同法施行細則第33條之規定，主管機關對漁業人為行政處分，並不以漁業人必須出海為限，漁業人縱不出海，只要其經營漁業之漁船在作業中，違反上述漁業法施行細則第33條各款之規定者，漁業人亦應受漁業法第10條之規範，此點由漁業法施行細則第33條規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時．．．」，其文義解釋上，「作業」即指漁業人利用經主管機關核可之漁船以經營其漁業之行為，該漁船違法之行為，當受依該條規定所為之處分。又按漁業法第3條已明定「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業」，是以從該條文之文義解釋中已可明知，凡與「採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業」不符之行為，即為非漁業行為（最高行政法院91年度判字第2280號判決及本院90年度訴字第42號判決意旨，均資參照）。
３、本件原告為系爭漁船船主，其所有漁船於94年3月8日在台中縣大安溪外海16.6浬處，遭查獲載運大陸地區人民進入台灣地區之事實，有行政院海岸巡防署海岸巡防總局第三（台中）海巡隊94年3月8日洋局三偵字第0940030719號刑事案件移送書、偵訊（調查）筆錄3份、台灣台中地方法院檢察署檢察官94年度偵字第4584號起訴書、台灣台中地方法院94年度訴字第1214號刑事判決在卷為憑。從而被告以原告所有系爭漁船於出海或作業時，違法從事非漁業行為，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，依漁業法第10條第1項規定，撤銷並繳回原告原領遠延（90）字第0000000796號漁業執照，於法洵屬有據，核無原告所指處分事實與結論疏略，以及裁罰處分違反處罰法定主義等情事。又原告訴稱漁業法施行細則第33條第1款所規範者應單純解釋指「漁業人個人於出海或作業時，不得違法從事非漁業行為」而言，不應包含其經營之漁船在出海或作業中，若有違反漁業法施行細則情事云云，無乃其個人一己主觀之見，所訴核不足採。
４、台灣台中地方法院94年度訴字第1214號刑事判決處原告選任聘僱之系爭漁船船長呂瑞慶有期徒刑1年8月，係認定其意圖營利而犯臺灣地區與大陸地區人民關係條例第15條第1款（使大陸地區人民非法進入臺灣地區）之罪，因尚未進入我國12海浬領海時，為行政院海岸巡防署海岸巡防總局第三（台中）海巡隊登船臨檢查獲，呂瑞慶因而未得逞，故其已著手於犯罪行為之實行而不遂，為未遂犯；核與本件係被告認定原告所有系爭漁船違反漁業法施行細則第33條第1款：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」之規定，二者處罰之行為、要件、依據及目的，均非相同，原告自不得以其聘僱之船長呂瑞慶遭刑事判決以未遂論罪據而主張原告不應受到本件行政處分。再者，原告為漁業人之行為義務，與船長不同，不能指為被告僅能對船長為處罰，而不能依上開漁業法之相關規定對漁業人即原告加以處罰。
５、按原告身為船主，該船之船長、船員俱為其選任聘僱，自應負選任、監督及管理之責，亦同應為本案違規行為負責，是原告訴稱船長行為非船主所能加以任何之管制或監督云云，實屬推諉卸責之詞，復未舉證已盡選任、監督、管理之責，從而原告就本件違反行政法上作為義務之行為，自已具責任條件，而應同為本案違規行為負責。況查，原告選任聘僱之船長呂瑞慶曾於87年間，因違反懲治走私條例案件，經台灣新竹地方法院判處有期徒刑1年6月確定（台灣台中地方法院94年度訴字第1214號刑事判決理由二參照），足認原告對於船長之選任與監督未盡善良管理人之責，難謂無過失。
６、漁業人或漁業從業人於出海或作業時，違法從事非漁業行為者，依漁業法第10條第1項定其法律之效果，為限制或停止其漁業經營、收回漁業證照1年以下之處分，而情節重大者，並得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。本件漁船作為犯罪之工具而從事人蛇載運偷渡客，影響國家社會安全與福祉甚鉅，並違反主管機關當初核准以該船漁業執照之目的，其違規情節自屬重大，是被告為漁業管理之目的，依法撤銷並收回原告原領漁業執照，並未逾越其裁量範圍，亦未違反比例原則。況且，依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第15條第1款、第79條第6項規定，使大陸地區人民非法進入臺灣地區之行為係以運送大陸地區人民非法進入臺灣地區為主要目的者，主管機關得沒入該船舶，準此，本件被告依據漁業法第10條第1項規定，撤銷並收回原告原領漁業執照，基於行政一體，同樣符合上開臺灣地區與大陸地區人民關係條例規範之意旨。
四、綜上所述，本件原告所有之漁船利用出海作業機會違法從事非漁業行為之事實明確，被告據以撤銷並收回原告原領漁業執照，徵諸首開規定，洵屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴意旨，難認為有理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 22 日
第六庭審判長法 官 黃清光
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 6 月 22 日
書記官 方偉皓