臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03417號原 告 甲○○○訴訟代理人 張靜怡律師複 代理 人 陳明宗律師
陳學驊律師被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 庚○○
己○○
參 加 人 台北市政府代 表 人 丙○○市長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○辛○○上列當事人間因區段徵收事件，原告不服行政院中華民國94年10月18日院台訴字第0940087889號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：台北巿政府為辦理士林官邸北側地區開發○住○區○○○區段徵收計畫書、圖等報請被告以民國（下同）93年11月15日內授中辦地字第0930726360號函核准徵收台北○○○區○○段○○段○○○○○○號等99筆土地，交由台北巿政府以94年2 月21日府地5 字第09404592500 號公告，並以同日府地5 字第09404592501 號函知各土地所有權人。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)被告授權台北市區徵收之處分及訴願決定均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
三、參加人聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)按「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第
1 條、第8 條分別訂有明文。又按「都市計畫之變更、新訂、擴大或農村社區實施更新或非都市土地實施開發建設，擬以區段徵收方式開發時，由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍，並填寫區段徵收評估報告書，作為各級都市計畫委員會審議都市計畫或區域計畫委員會審議區域計畫之參考。」「前條區段徵收評估報告書，應記載下列事項，並應附具範圍圖：．．．
7 、預計土地所有權人領回抵價地比例。8 、土地所有權人意願。」為區段徵收實施辦法第4 條、第5 條所規定。查台北市政府為辦理士林官邸北側地區開發之都市計畫○○○區段徵收計畫書、圖報請被告核准徵收台北市○○區○○段2小段135-5 地號等99筆土地，被告按內政部都市計畫委員會第467 次會議決議，「於區段徵收計畫書附具土地權利關係人參加區段徵收意願調查，以作為評估區段徵收之可行性。」，應審核其是否有完成「土地權利關係人參加區段徵收意願調查」作為其評估區段徵收之可行性之標準，始合乎區段徵收辦法第4 條、第5 條立法意旨。台北市政府並未進行「土地權利關係人參加區段徵收意願調查」，被告逕行核准其為區段徵收，違反法律依法行政之原則。
(二)依被告頒訂「都市計畫書規定應以市區徵收或其他方式整體開發並於完成整體開發後始准核發建築執照處理要點」第6點規定，都市發展局應會同地政處調查區段徵收內居民之意願，然台北市政府全然未如此為之，被告為台北市政府之上級機關，上開處理要點亦由其制定，竟未依法節制台北市政府，被告實有違反「禁反言」原則。
(三)按「抵價地應占徵收總面積百分之五十為原則，共因情況特殊，經上級機關核准者，不在此限，但不得低於百分之四十。」平均地權條例第54條定有明文。再按，行政院86年1 月
4 日台86內字第00352 號函示：「請照本院經建會審議結論辦理，並請轉知相關機關。各級主管機關依平均地權條例第53條規定施行區段徵收時，得考量左列情形，依該條例第54條意旨預計抵償地比例後，再依該條例施行細則第67條規定程序報上級主管機關核准。1 、開發目的及地區特性。2 、都市規劃品質及公共設施比例。3 、土地所有權人受益程度。4 、開發成本及財務計畫。5 、已辦過農地重劃或曾以其他土地開發方式辦理之地區。6 、已有合法既成社區，聚落或建物密集地區。．．．」。揆諸前開法條及函釋意旨，台北市政府仍應以抵償地占徵收總面積百分之五十為原則，如情況特殊，才可低於百分之五十，但不得低於百分之四十。惟依台北市政府地政處北市府地五字第09333177500 號函，本件都市計畫中抵償地僅得總面積之百分之四十，台北市政府卻未說明因何情況特殊，僅稱因評估區段徵收可行性結果，即報被告核准，違反依法行政原則。被告已悖離行政法之相關原則。
(四)按「抵償地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。」土地徵收條例第39條第2 項定有明文。「需用土地人訂定抵償地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。」為區段徵收實施辦法第16條所明定。被告所提出之核准台北市政府以發還土地所有權人之抵價地面積為徵收總面積之百分之四十，其理由為：1 、公共設施用地比例為32.55%。2 、土地所有權人得享受土地因由保護區變更為住宅區之增值利益。3 、安置拆遷戶需求及財務計畫之平衡情形。有分別合乎開發總費用、公共設施用地比例、土地所有權人受益程度之項目，然其所以「情況特殊」之理由仍未具體提出，何以可以說明系爭區段徵收與其他一般區段徵收計畫之差異性，足以適用「情況特殊」之抵價地總面積酌減至百分之四十。被告應說明：
1 、公共設施用地比例為32.55%有較一般之區段徵收計畫之比例為高。2 、系爭徵收土地所有權人所得享有之增值利益有「異常高額」之特殊情況，因此以百分之五十去作為抵價地分配有與平等原則相違背之情形。3 、開發計畫之財務計畫開支，如以百分之五十作為抵價地分配，將造成財務之重大缺口。如台北市政府於提出檢具區段徵收計畫書、圖報請被告核准徵收系爭土地時，如並未提出「情況特殊」之理由，則被告身為上級機關，所為之「核准處分」構成裁量怠惰，有恣意處分之違法。
(五)按「直轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」「下列各款為直轄市自治事項：．．．六、關於都市計畫及營建事項如下：㈠直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。」地方制度法第75條、第18條定有明文。查被告為台北市政府之上級機關，於台北市政府辦理其都市計畫執行之自治事項，如有違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，為維護依法行政原則，得報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。被告對台北市政府未依法「辦理土地權利關係人參加區段徵收意願調查」，且於「核定抵償地核發比例之發放」有恣意處分之違失，被告不予以糾正，竟全案通過，導致損害系爭土地所有權人之財產權，其核准台北市政府辦理系爭區段徵收之處分違法，原告請求鈞院將其核准台北市政府之徵收處分撤銷，以令台北市政府另為適法之區段徵收計畫，使保障原告於憲法上之財產權。
(六)雖本件台北市政府都市計畫既已確定，然原告之財產權侵害狀態仍未解除，而其源自於被告無依法審核台北市政府所提出之區段徵收計畫書，其核准處分有違法之失，不得以台北市政府之都市計畫既已確定而推卸其責任。
二、被告主張之理由：
(一)按土地徵收條例第4 條第1 項第3 款規定：都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者，得為區段徵收。土地徵收條例第39條第2 項規定：「抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四
十．．．」。區段徵收實施辦法第3 條、第16條規定：「都市計畫規定應辦理區段徵收地區，其細部計畫已發布實施且明確記載區段徵收範圍者，依其範圍辦理；．．．。」「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素」。
(二)查台北市政府為因應都市成長所需，辦理士林官邸北側原保護區開發為住宅區，於89年2 月24日府都2 字第8900902130
0 號公告實施「變更台北市士林官邸暨附近地區主要計畫案」、93年1 月30日府都2 字第09302268800 號公告實施「變更台北市○○區○○段2 小段159 之1 、160 之2 地號土地文教區為住宅區主要計畫案」及93年2 月23日府都2 字第09305141100 號公告實施「擬訂台北市士林官邸北側住宅區細部計畫案」變更為住宅區，並規範以區段徵收方式整體開發，台北市區徵收原告所有坐落台北市○○區○○段2 小段262 及263 地號土地，合於土地徵收條例及區段徵收實施辦法之規定，原告所有土地位於上開計畫範圍內，台北市政府依都市計畫規定納入區段徵收開發範圍，自無不當，被告核准徵收亦屬適法。
(三)原告訴稱所有土地並非本件開發計畫之必要範圍；台北市區徵收實施辦法第4 條及第5 條規定辦理土地所有權人意願調查，以評估區段徵收可行性云云，按區段徵收實施辦法第4 條明定須辦理變更、新訂、擴大都市計畫或農村社區實施更新或非都市區徵收之地區，應辦理範圍勘選並填寫區段徵收評估報告書，作為各級都市計畫委員會審議都市計畫或區域計畫委員會審議區域計畫之參考，故區段徵收評估報告書，自屬都市計畫或區域計畫審議事項，本案既經台北市政府依都市計畫法定程序，公告實施主要計畫及細部計畫，並附帶規定以區段徵收方式開發，有關區段徵收實施辦法第5 條規定土地所有權人意願乙項，要非被告核准徵收土地適法與否之論據。況台北市政府已踐行土地徵收條例第11條及38條規定，於93年10月15日邀集土地所有權人召開協議價購會議及區段徵收說明會，依行政程序法規定給予土地所有權人陳述意見之機會，所檢具計畫書符合土地徵收條例第38條第1 項及同條例施行細則第36條規定，被告以93年11月15日內授中辦地字第0930726360號函准○○○區段徵收，於法並無不合。
(四)本區段徵收區經台北市政府考量地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素，期使土地所有權人領回抵價地比例，能公平合理，並兼顧土地所有權人之權益及使政府財務能達成平衡，報經被告核定抵價地比例為百分之四十，謹就本區訂定抵價地比例考量因素，分述如下：
１、本區段徵收區原為老舊眷村，低矮房屋密集，巷道狹窄且缺乏公共設施，復因長期限制使用，公共衛生、公共安全及生活機能均有待改善，為提昇當地居民生活品質及配合都市整體發展，透過都市計畫變更，以區段徵收方式開發，以期發揮土地最大利益。
２、本區段徵收區面積約5.50公頃，依據細部計畫規劃，公共設施用地計道路、公園、廣場、綠地及機關用地面積約1.79公頃（約占全區總面積32.55%），市民住宅用地面積約1.48公頃（約占全區總面積26.91%），第2 種住宅區（特）面積約
2.23公頃（約占全區總面積40.54%），其中市民住宅用地係優先提供本區段徵收區拆遷戶安置使用用，於未來開發完成後將以開發成本讓售予拆遷戶，本區段徵收區公共設施用地及市民住宅用地合計約占全區總面積59.46%，可供抵價地分配之建築土地為第2 種住宅區（特），面積約為全區總面積
40.54%。
３、本地區原為保護區，透過都市計畫變更及區段徵收開發，土地所有權人可享受土地利用價值提高、公共設施完善、生活環境品質提昇等整體開發效益，原有之拆遷戶亦可獲得妥善安置，依據台北市政府辦理「基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區」、「基隆河成美橋段至南湖橋段河道整治地區」、「南港經貿園區」及鄰近之「士林官邸附近地區區徵收地區之經驗分析，因開發後地價大幅上漲，訂定發還土地所有權人之抵價地總面積為徵收總面積百分之四十，其權益仍可獲得合理保障，被告以93年5 月25日內授中辦地字第0930007339號函核定，與土地徵收條例第39條第2 項及區段徵收實施辦法第16條規定，並無不合。
４、本區開發經費預估約為40億元，發還土地所有權人抵價地面積以徵收總面積百分之四十計算，約1.224 公頃，公共設施用地約1.79公頃，市民住宅用地約1.48公頃，剩餘可標售土地面積約1.006 公頃，以鄰近使用性質相當地區之地價估算，財務尚可平衡。
三、參加人主張之理由：
(一)本區段徵收區計畫範圍為福林路以南、中山北路以東之土地，因早年元首居住期間，多年來被劃定為保護區，土地使用受限制，現官邸地區已開放，為落實空間解嚴政策、配合士林區之發展，爰進行士林官邸及其附近地區土地使用規劃。原干城四村及其鄰近地區係為配合眷村改建，整體規劃成為具良好開放空間之住宅區，該住宅區計畫範圍劃設之緣由如下：計畫範圍北側因鄰接主要道路（福林路）故以該道路為邊界，東側、東南側、南側係參照原聚落邊界，地形區界（駁崁、等高線）而劃定。至西側，因10m 計畫道路以西為台北市市有地，考量公有地應以開放供公眾使用為原則而劃為公園用地（公共設施用地），故住宅區與公園用地之界線原則係參酌聚落範圍及公私有土地界線而訂，是以本案計畫範圍之劃設係依地區現況、特性及都市發展需要所為整體規劃考量，並藉由都市計畫變更，採區段徵收方式開發，以期達到健全都市發展，提昇土地效能。
(二)查「都市計畫書規定應以市區徵收或其他方式整體開發並於完成整體開發後始准核發建築執照處理要點」第1點載明：「為處理都市計畫書規定：『應以市區徵收或其他方式整體開發，並於完成整體開發後，始准核發建築執照』，因遲未辦理整體開發，所造成執行爭議，特訂定本要點。」而本區都市計畫主要計畫於89年2 月24日公告實施並附帶以區段徵收方式整體開發，該都市計畫細部計畫並於93年2 月23日公告實施，台北市政府地政處即依區段徵收實施辦法第2 條進行區段徵收前置作業，且於94年2 月21日公告實施區段徵收，故本案開發未有「遲未辦理整體開發」之情節，自無上開要點之適用。
三、查都市計畫法第19條規定，都市計畫擬定後應辦理公開展覽30天，並於展覽期間舉辦公開說明會彙集民眾之意見後，併同都市計畫送本市都市計畫委員會審議，任何民眾或團體得於公開展覽期間及說明會，以書面或言詞陳述方式向台北市都委會提出意見或表達意願，並納入台北市都委會時審議參考。故本案都市計畫主要計畫、細部計畫之執行均依上開規定辦理公開展覽，且於台北市都市計畫委員會審議期間，亦有民眾提出陳情或建議，並經該委員會詳細討論後，確定計畫內容，經查本案主要計畫與細部計畫分別於89年2 月24日及93年2 月23日公告實施。原告所提本案未徵詢土地所有權人意見或意願，係有誤解。
(四)本地區抵價地發還比例係依區段徵收實施辦法第16條：「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素」規定辦理，查本區段徵收區面積約5.5 公頃，都市計畫劃設公共設施用地1.79公頃，市民住宅用地1.48公頃，第2 種住宅區（特）面積
2.23公頃，經統計公共設施用地及市民住宅用地合計已占全區總面積59.46%，其餘土地扣除發還予原土地所有權人領回之抵價地（即第2 種住宅區 (特)之 土地）後，剩餘之可建築土地將依土地徵收條例第44條第1 項第5 款規定辦理標售、標租或設定地上權，以抵付開發總費用，經計算財務勉強平衡；台北市政府遂以預計發還土地所有權人之抵價地總面積以徵收總面積百分之四十，並依土地徵收條例第39條規定報經被告以93年5 月25日內授中辦地字第0930007339號函核准在案，相關程序並無違誤。
(五)原告前於區段徵收公告期間向台北市政府申請發給抵價地，案經台北市政府以94年5 月12日府地五字第09404626700 號函核准原告領回抵價地以折算抵付應領地價補償費在案。因區內經核定發給抵價地之原土地所有權人未來領回之抵價地係為住宅區土地，且全區道路、公園、綠地、廣場等公共設施皆已興闢完成，按抵價地發還比例百分之四十計算，原告及本區其他土地所有權人未來領回之抵價地價值仍遠高於開發前保護區之土地。
(六)有關都市計畫變更程序乙節，都市計畫法第19條規定「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。．．．該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」及第23條規定「．．．細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1 項、第18條、第19條及第21條規定辦理」。故都市計畫變更程序中，市民參與係依照前揭法令規定辦理，並無於變更程序中須對土地所有權人進行意願調查之規定。
(七)查台北市政府89年2 月24日府都二字第8900921300號公告「變更台北市士林官邸暨附近地區主要計畫案」所載88年6 月29日內政部都市計畫委員會第467 次會議決議「十、本案擬以區段徵收方式開發，應依左列各點辦理，並納入計畫書規定，以利執行。如經評估不可行者，應維持原計畫：㈠應依內政部頒訂『都市計畫書規定應以市區徵收或其他方式整體開發並於完成整體開發後始准核發建築執照處理要點』第6 點規定，由都市發展局會同地政處評估區段徵收可行性（至少包括土地及地上物現況調查、土地權利關係人參加區段徵收意願調查、財物可行性分析、財務負擔是否違反公共債務法規定、2 年內完成區段徵收可行性等事項）。㈡請依照本部87年10月22日召開再次研商『關於都市計畫書附帶條件規定應另行擬定細部計畫；應以區段徵收、市地重劃或其他方式辦理整體開發，並俟整體開發後始准核發建築執照相關會議』結論㈡：『爾後都市計畫書附帶規定以市區徵收辦理者，應請各級都市計畫委員會審議各該擬定或變更都市計畫時，確實依都市計畫法第15條第1 項第9、10款規定，要求計畫書內表明開發方式及實施期程、進度及經費等，以符規定』辦理。」。查被告於審議都市計畫案時，因鑒於之前台灣各縣市均有許多地區於都市計畫書內規定應以市區徵收或其他方式整體開發，並規定於完成整體開發後，始准核發建築執照。惟許多地區因故遲未辦理整體開發，造成執行爭議，故於後續審議時均加入相關審議意見，要求各縣市政府於規定整體開發時應先行注意整體開發之可行性。惟查前揭要點第6 條規定「今後都市計畫書擬規定以市區徵收或其他方式辦理整體開發地區，應先會同當地地政機關評估可行性。」，由於本案都市計畫辦理公開展覽時，已於計畫書中表明以區段徵收方式辦理，相關人民陳情意見已於二級都委會審議時充分討論，被告決議由台北市區徵收之可行性所列舉各項內容，係供審議參考事項，又都市計畫法令並無要求於都市計畫變更時須辦理土地所有權人意願調查，且台北市政府於辦理該都市計畫變更案時，都市計畫與地政機關均已相互配合確定區段徵收可行性，故本案應已符合被告審議要求，此從台北市政府88年12月24日府都二字第8805497700號函將依被告審核意見修訂後計畫書圖報被告，並經被告以89年1 月15日台89內營字第8982156 號函核定（參89年2 月24日府都二字第8900921300號公告「變更台北市士林官邸暨附近地區主要計畫案」計畫書第拾點），獲得明證。
(八)原告所提應按被告都市計畫委員會第467 次會議決○○於區段徵收計畫書附具土地權利關係人參加區段徵收意願調查，以作為評估區段徵收之可行性」辦理乙節，查上開會議決議，並無原告所敘情節之記載，諒係原告誤解。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於訴訟繫屬中由蘇嘉全變更為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張本件區段徵收以徵收公共設施保留地為已足，並無徵收系爭土地之必要，又台北市政府並未進行「土地權利關係人參加區段徵收意願調查」，被告逕行核准其為區段徵收，已有不合。且本件並無特殊情形，抵價地低於徵收總面積百分之五十，被告核准區段徵收顯有違誤等語。
二、被告則以系爭土地原為保護區，經都市計畫變更為住宅區，原告所有土地位於都市計畫範圍內，依都市計畫規○○○區段徵收開發範圍，自有其必要。又調查土地土所有權人意願並非區段徵收核准之必要條件，且台北市政府已於都市○○○段及協議價購會議、區段徵收說明會，給予土地所有權人陳述意見之機會，被告核准徵收並無不合。又本件區段徵收有其特殊情形，被告核准抵價地發還比例百分之四十並無違誤等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實欄所述之事實，業據提出區段徵收計畫書、圖，被告核准徵收函（93年11月15日內授中辦地字第0930726360號）、台北巿政府徵收公告（94年2月21日府地5字第09404592500號），通知土地所有權人函（94年2月21日府地5字第09404592501號），為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、徵收原告所有土地有無必要？
二、土地所有權人意願調查是否為核准區段徵收之要件？
三、被告核准本件區段徵收及抵價地低於徵收總面積百分之五十，有無違誤？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
(一)土地徵收條例第4條第1項第3款規定：「都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區區徵收。」。
(二)土地徵收條例第39條第2項規定：「抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十．．．」。
(三)平均地權條例第54條規定：「抵價地應占徵收總面積百分之五十為原則，其因情況特殊，經上級機關核准者，不在此限，但不得低於百分之四十。」
(四)區段徵收實施辦法第3條規定：「都市計畫規定應辦理區段徵收地區，其細部計畫已發布實施且明確記載區段徵收範圍者，依其範圍辦理；．．．。」
(五)區段徵收實施辦法第4條規定：「都市計畫之變更、新訂、擴大或農村社區實施更新或非都市土地實施開發建設，擬以區段徵收方式開發時，由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍，○○○區段徵收評估報告書，作為各級都市計畫委員會審議都市計畫或區域計畫委員會審議區域計畫之參考。」。
(六)區段徵收實施辦法第5條規定：「前條區段徵收評估報告書，應記載下列事項，並應附具範圍圖：一 開發目的。‧‧
八、土地所有權人意願。‧‧。」。
(七)區段徵收實施辦法第16條規定：「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素」。
二、區段徵收原告所有土地確有必要：需用地人台北市政府為辦理士林官邸北側原保護區開發為住宅區，於89年2月24日府都2字第8900902130 0號公告實施「變更台北市士林官邸暨附近地區主要計畫案」、93年1月30日府都2字第09302268800號公告實施「變更台北市○○區○○段2小段159之1、160之2地號土地文教區為住宅區主要計畫案」及93年2月23日府都2字第09 305141100號公告實施「擬訂台北市士林官邸北側住宅區細部計畫案」變更為住宅區，並規範以區段徵收方式整體開發，原告所有系爭土地位於上開計畫範圍內，需用地人台北市區徵收系爭土地，自有必要，原告主張僅徵收公共設施保留地為已足，不必徵收系爭土地云云，尚不足採。
三、土地所有權人意願調查並非核准區段徵收之要件：
(一)區段徵收實施辦法第5條固規定「前條區段徵收評估報告書，應記載土地所有權人意願」，但同辦法第4條僅○○○區段徵收評估報告書」作為各級都市計畫委員會「審議都市計畫之參考」，該區段徵收評估報告書及所含之「土地所有權人意願」，只是審議都市計畫時所參酌之因素之一，並非核准區段徵收之要件。本件都市計畫，既經台北巿政府前揭公告實施變更為住宅區，台北市區徵收評估報告書內縱未調查土地所有權人意願，被告核准區段徵收亦難謂有何違誤。
(二)至「都市計畫書規定應以市區徵收或其他方式整體開發並於完成整體開發後始准核發建築執照處理要點」係為處理「以區段徵收方式為整體開發時，已規定完成整體開發後才准核發建築執照，卻因遲未辦理整體開發，致建築執照凍結，招致民怨」之問題，故而訂定，此觀諸該要點第1點：「為處理都市計畫書規定：『應以市區徵收或其他方式整體開發，並於完成整體開發後，始准核發建築執照』，因遲未辦理整體開發，所造成執行爭議，特訂定本要點。」之規定甚明。該要點第6 點因而規定：「今後都市計畫書擬規定以市區徵收或其他方式辦理整體開發地區，應先會同當地地政機關評估可行性。」，但僅規定要會同當地地政機關評估可行性，並未規定一定要「調查土地所有權人意願」。
(三)而「變更台北市士林官邸暨附近地區主要計畫案」所載88年
6 月29日內政部都市計畫委員會第467 次會議決議固記載「‧‧十、本案擬以區段徵收方式開發，應依左列各點辦理，並納入計畫書規定，以利執行。如經評估不可行者，應維持原計畫：㈠應依內政部頒訂『都市計畫書規定應以市區徵收或其他方式整體開發並於完成整體開發後始准核發建築執照處理要點』第6 點規定，由都市發展局會同地政處評估區段徵收可行性（至少包括土地及地上物現況調查、土地權利關係人參加區段徵收意願調查、財物可行性分析、財務負擔是否違反公共債務法規定、2 年內完成區段徵收可行性等事項）。‧‧。」，其目的是行政機關為防範區段徵收未來實行上之困難，故要求內部單位先做土地權利關係人意願調查，但該意願調查並非被告核准區段徵收之法定要件。行政機關若認定區段徵收可以實行，縱使未依上開內政部都市計畫委員會決議辦理，只是上下級機關內部協調問題，被告固可以「區段徵收不可行」為由否准區段徵收計畫，但被告既亦認區段徵收可行而准予徵收，該決議中「要求台北市作所有權人意願調查」之部分縱未執行，與核准區段徵收之合法性無涉，原告以「禁反言」為由，主張被告不○○○區段徵收云云，尚無可採。
(四)本件台北市區徵收評估報告書內縱未調查土地所有權人意願，或未依內政部都市計畫委員會第467 次會議決議調查所有權人意願，但該意願調查只是都市計畫參考或內部訓示，並非不可替代或不可或缺，均非擬定都市計畫之法定要件，台北市政府仍可擬定都市計畫，並依都市計畫法第19條規定，於擬定都市計畫後公開展覽30天，舉辦公開說明會彙集民眾意見後，送交都市計畫委員會審議。本件都市計畫已經審議通過公告實施，表示都市計畫委員已經就土地、地上物現況、財務問題、居民意願等因素，為綜合考量，台北市政府縱未遵行行政機關內部就區段徵收可行性事項所為之訓示，被告核准區段徵收亦難謂有何違誤。更何況，系爭都市計畫主要計畫於89年2 月24日公告實施並附帶以區段徵收方式整體開發，該都市計畫細部計畫並於93年2 月23日公告實施，台北市政府地政處即依區段徵收實施辦法第2 條進行區段徵收前置作業，且於94年2 月21日公告實施區段徵收，並未有「遲未辦理整體開發」之情節，足証明內政部都市計畫委員會就該都市區徵收可行性之評估正確，台北市政府縱使未作所有權人意願調查，被告核准區段徵收亦無不法。
四、縱可認「土地所有權人意願」係屬核准區段徵收要件，本件於都市計畫公開展覽、審議期間、區段徵收核准前，亦已經給予土地所有權人發表意見之機會，難認被告核准區段徵收有何違誤：
按都市計畫法第19條規定，都市計畫擬定後應辦理公開展覽30天，並於展覽期間舉辦公開說明會彙集民眾之意見後，併同都市計畫送都市計畫委員會審議，本件都市計畫主要計畫、細部計畫之執行均已依上開規定辦理公開展覽，且於台北市都市計畫委員會審議期間，亦有民眾提出陳情或建議，經該委員會討論後，才確定計畫內容，其於都市○○○段亦已予土地所有權人表達意見之機會。台北市政府於都市計畫公告後、徵收核准前之93年10月15日，亦已依土地徵收條例第11條及38條規定，邀集土地所有權人召開協議價購○○○區段徵收說明會，依行政程序法規定給予土地所有權人陳述意見之機會，被告嗣才於93年11月15日核准區段徵收，難謂有何違誤。
五、本件有特殊情事，被告核准本件區段徵收抵價地低於徵收總面積百分之五十，並無不法：
本區段徵收區面積約5.50公頃，依據細部計畫規劃，公共設施用地計道路、公園、廣場、綠地及機關用地面積約1.79公頃（約占全區總面積32.55%），市民住宅用地面積約1.48公頃（約占全區總面積26.91%），第2 種住宅區（特）面積約
2.23公頃（約占全區總面積40.54%），其中市民住宅用地係優先提供本區段徵收區拆遷戶安置使用用，於未來開發完成後將以開發成本讓售予拆遷戶，本區段徵收區公共設施用地及市民住宅用地合計約占全區總面積59.46%，可供抵價地分配之建築土地為第2 種住宅區（特），面積約為全區總面積
40.54%，各有區段徵收計畫書可憑，若依通常情形發還抵價地百分之五十，無法達成都市計畫之預定功效，自有情況特殊情事。何況本地區原為保護區，透過都市計畫變更及區段徵收開發，開發後地價大幅上漲，訂定發還土地所有權人之抵價地總面積為徵收總面積百分之四十，原告權益仍可獲得合理保障，台北市政府因而依土地徵收條例第39條第2 項規定，發還抵價地百分之四十，經被告考量地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素，認有特殊情形，核准區段徵收發還抵價地百分之四十，尚無違誤。
六、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
第八庭審判長法 官 蔡進田
法 官 蕭忠仁法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
書記官 簡信滇