臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03562號原 告 八仙樂園育樂股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林政憲律師
詹茗文律師葉鞠萱律師被 告 交通部公路總局西部濱海公路北區臨時工程處代 表 人 乙○○處長）住同訴訟代理人 成介之律師複 代理 人 丙○○上列當事人間因有關補償事務事件，原告不服交通部中華民國94年9月6日交訴字第0940043700號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告於民國（下同）73年間經台北縣政府核准興建八仙樂園，嗣後為保護園區及當地海岸坡堤之公共安全，乃自76 年起至79年9 月間購買大石拋放構築海堤及凸堤。嗣原告主張被告於辦理「台北港第二期（TP02標）聯外道路新建工程」（下稱系爭工程）時，其施工單位中華工程股份有限公司將原告所建造之海堤及凸堤、石塊等物，破堤挪用拋放海中作為高架橋柱墩基石（下稱系爭行為）。原告乃於93年7 月23日發函請求被告查估補償，被告以94年5 月17日濱北工字第0940020878號函（下稱原處分）拒絕。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告應給付原告新台幣（下同）32,821,319元，及自93年7月23日函送達翌日起至給付日止，按週年利率百分之五計算之利息。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)程序部分：
１、本件核屬行政法院審判權之範圍：
⑴、按依行政訴訟法第2 條規定，公法上之爭議，除法律別有規
定外，得依本法提起行政訴訟。同法第4條第1項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。同法第8條第1項及第2項規定，人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付．．．，得提起給付訴訟。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。
⑵、本件乃係原告對被告「拒絕原告查估補償請求」之行政處分
不服，提起訴願，遭交通部決定不受理後，所提起之訴訟，原告請求撤銷原處分並給付金錢，核屬公法上爭議，自屬適法。
２、本件無當事人不適格之情事：
⑴、按依行政訴訟法第24條第1 款規定，經訴願程序之行政訴訟
，駁回訴願時，其被告為駁回訴願時之原處分機關。本件經交通部決定不受理，原告自應以原處分機關即交通部公路總局西部濱海公路北區臨時工程處為被告，核無任何當事人不適格之情事。
⑵、本件為訴訟標的之行政處分係被告拒絕原告查估補償請求而
作成之行政處分，並非被告因受「基隆港務局」委託辦理系爭工程，為履行該新建工程而作成之行政處分，諸如徵收或徵用之行政處分，被告以其受「基隆港務局」委託辦理系爭工程，本件為標的之行政處分視為委託機關之處分，原告應以基隆港務局為被告而為請求云云，實不足採。
(二)原處分確屬行政處分之性質，原告得依訴願法提起訴願，訴願機關決定不受理自有違背法令之違誤，應予撤銷：
１、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第1條第1項本文及行政程序法第92條定有明文。司法院釋字第423 號解釋揭示「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」。
２、原告不服原處分，提起訴願，遭交通部決定不受理，惟查：
⑴、是否可認定為行政處分，應受法律及一般法律原則之拘束（
行政程序法第4 條參照），並非原處分機關得予片面否定者。蓋行政處分乃係行政機關所為直接發生法律效果之法律行為，且導致權利（或）義務發生、消滅、變更或確認之行為。該行政機關之行為是否直接發生法律效果，基本上應以該行為表示於外的官署的客觀意思判斷之，而表示於外的客觀意思非僅限於主文而已，理由欄所載內容亦包括在內。至於通知書之用語、形式以及是否預告有後續行為或記載不得聲明不服之文字，並非所問（釋字第423號解釋）。
⑵、次查原處分第3 點雖稱「仍請原告提供前揭資料，俾辦理後
續事宜」，然第4 點卻稱「均不需補償」「本處歉難辦理」，顯係駁回原告請求之行政處分，已直接發生法律上之效果，而非僅係單純之觀念通知。
⑶、由被告於訴願程序中從未爭執系爭函文非屬行政處分，僅辯
以原告所執爭議屬私權爭執，屬於民事訴訟範圍云云可稽，是訴願機關決定不受理自有違背法令之違誤。
(三)若認被告所為係行使公權力行為，被告應依法徵收私有土地改良物，並依法為損失補償，原處分應予撤銷：
１、按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨」；「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。」司法院釋字第400 號、第440號解釋著有明文。
２、按「第5 條徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。．．．前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」「第6 條需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」「第19條徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔。」土地徵收條例第5條、第6條及第19條定有明文。
３、按「本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃」行政程序法第163 條定有明文。查「台北港整體規劃及未來發展計畫」係奉行政院91年11月22日院台交字第0910058363號函核定，交通部92年1 月21日交航字第0920000693號函同意備查，顯係行政計畫之性質，被告負責辦理上開行政計畫中第二期工程計畫中之系爭工程，其興建高架橋之行為得認係依法行使公權力之行為。
４、原告為保護原告事業及公共安全所興建之事業性海堤與凸堤，並未非法佔用國有地，系爭海堤與凸堤性質上屬「公有土地上之私有土地改良物」：
按依台灣省海堤管理規則第3條規定及第4條規定，事業為保護相關事業，得負責辦理海堤之整建、維護防汛搶險養護及其他有關事宜。查原告依法承租公有地興建八仙樂園，嗣後興建海堤並非以非法佔用公有地為目的，而係依台灣省海堤管理規則第3 條規定，為保護原告事業及公共安全所興建之事業性海堤與凸堤，且依民法規定，該海堤與凸堤既為原告所出資修築，海堤與凸堤之所有權當屬原告所有，系爭海堤與凸堤性質上即屬「公有土地上之私有土地改良物」。
５、被告事前並未徵得原告同意，亦未依徵用之程序，即擅自將原告所有之海堤及凸堤、防波石塊等物，破堤挪用拋放海中作為高架橋柱墩基石，並破壞原告之圍牆，於凸堤上填舖砂石開闢便道，以節省興建費用，原告之財產權顯已受到侵害，且石塊拋放海中已甚難回復原狀，被告於訴願程序中徒以即將石塊回復原狀，故對於原告而言，並無任何財產價值之損害置辯，委無足採。
６、被告駁回原告之損失補償請求，顯於法未合：
⑴、系爭行為侵害原告之財產權，且該侵害已構成特別犧牲，此
有主管單位及相關單位於91年12月19日召開之海上段鋼便橋與便道施工前事宜會勘會議，曾允諾系爭工程完工後，施工單位應依現有海岸凸堤現況照片及測量座標高程資料進行復舊等語可稽，益徵原告之上開財產有值得保護之利益。
⑵、被告既自認係基於興建系爭工程之公益必要性，有取得原告
合法財產之必要，原告自得依上開土地徵收條例第5條、第6條及第19條請求被告（需用人）為徵收補償，被告應依法為徵收補償。
⑶、縱認被告不需依法為徵收，上開財產權亦可認係受公權力行
政行為附隨效果之侵害而達徵收之程度，應屬於「具徵收效果之侵害」，就此等特別犧牲，被告（需用人）依法仍應為損失補償，況原告承租公有土地興建八仙樂園，並依法興建海堤予以保護，其時日已久（已達15年），並經經營機關國有財產局所明知併予承認，核無非法占用公有土地之可言。被告竟擅稱係公有土地遭非法占用，宜依法排除占用，並不得發給占用人救濟補償金云云，率予駁回原告之請求，不惟與客觀事實不符，更置人民受保障之財產權不論。
(四)上開補償金額若以原告購置成本計算，被告應給付原告32,821,319元；若以重建價格估定，被告則應給付原告31,473,263元：
１、按「（土地法第5 條）本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良物2 種。附著於土地之建築物或工事，為建築改良物。」「（土地法第241 條）土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關估定之。」「（土地徵收條例第1條第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」「（土地徵收條例第31條第1項）建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。」合先敘明。
２、由該等海堤防波石塊外型判斷，該等海堤石塊顯非無主物，此有91年12月19日會勘會議所附之海岸凸堤現況照片可稽。
且由系爭防波石塊及凸堤之地理位置緊鄰原告海岸園區判斷，該等海堤防波石塊顯係為防護原告之海岸園區之公共安全免受海浪沖蝕，亦無疑義。又原告於十多年前自費興建海堤及五座凸堤，防護原告之海岸園區及公共區域免受海浪沖蝕，以維公共安全，已為被告所明知，此有第十河川局主辦之91年10月18日台北港第二期聯外道路使用案會勘會議簽名冊及結論可稽。被告另以原告至今無從證明系爭拋石塊為其所有云云為辯，顯不足採。
３、原告買進上開海堤石塊及建造5 座凸堤雖已超過15年之久，惟查：
⑴、原告業於93年7月23日提供原告購置防波石塊明細表及清冊
，表明原告所受損害為32,821,319元，請求被告按實估價為補償之處分，並非無據，然被告以原告購置防波石塊明細表及清冊，係屬自行製作之私文書，無法查證，遽予駁回原告請求，自有違誤。
⑵、縱被告認原告所提報表不足採信，則被告應依土地法第241
條及土地徵收條例第31條第1項規定，會同台北縣地政機關依破堤取用石塊時該改良物之重建價格估定補償金額。查本件工程之每立方公尺重建價格（不含稅）為688.5 元，有估價單乙紙可稽。再徵諸被告之「工程估價單-詳細估價表」第7頁59項次已明載「利用既有石塊拋放復舊」數量為43,53
6 立方公尺，足稽原告請求被告按實估價為補償之處分，不僅毫無困難，且與法無違。按實核算43,536立方公尺之重建價格（含稅）計為31,473,263元（計算式：688.5×43,536×1.05＝31,473,262.8），被告至少應按實給付原告重建價格31,473,263元。
(五)被告未予徵收即恣意取得並毀損原告之財產，原告應得依公法上之不當得利請求返還，被告應給付原告32,821,319元：
１、按司法院釋字第515 號解釋文「．．．若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。．．．」是公法上之不當得利亦為我國法所承認之公法上請求權基礎。
２、查被告事前並未徵得原告同意，即擅自將原告所有之海堤及凸堤、防波石塊等物，破堤挪用拋放海中作為高架橋柱墩基石，並破壞原告之圍牆，於凸堤上填舖砂石開闢便道，以節省興建費用：
⑴、被告顯受有利益，免於支出橋墩基石費用。
⑵、原告所有之凸堤及圍牆遭到破壞喪失功能，並喪失海堤石塊之所有權，原告之財產權已因此受到侵害。
⑶、被告受有上開利益與原告受到上開損害間顯具因果關係。
⑷、被告受有上開利益並無法律上原因。
３、按人民財產權為憲法第15條所保障，行政機關為完成公共工程，對於人民財產，自應合法徵收並予以補償。查原告有興建海堤於該處之合法權源，為主管單位及相關單位所肯認，並要求施工單位應予復舊，此有91年12月19日海上段鋼便橋與便道施工前事宜會勘會議記錄可稽。被告為完成系爭工程，未予合法徵收並予以補償，即逕自取用，原告自得請求公法上不當得利之返還，被告應返還其所受之利益。被告以補償應以租約內土地為限，原告遲未提供凸堤合法租用證明文件，故而拒絕補償云云，亦屬卸責矯飾之詞，委無足採。
(六)「按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人之財產上利益特別犧牲，國家應給予相當之補償之謂。次按行政上之損害賠償與損失補償不同，前者係以不法行為為前提，為公法上之侵權行為；後者係對適法之行為而生之補償，以彌補相對人之損失。因行政機關實施即時強制，致人民財產遭受損失，而請求補償者，均應先向行政機關提出申請，於行政機關否准其請求時，方得提起訴願及行政訴訟。．．．」最高行政法院92年度判字第1709號判決明揭斯旨。查原告自76年起至79年9 月間購買大石拋放構築海堤及凸堤保護園區及當地海岸坡堤之公共安全，然被告於辦理系爭工程時，竟擅自將原告所建造之海堤及凸堤，破堤挪用系爭石塊拋放海中作為高架橋柱墩基石。若認被告系爭行為係國家基於公益需要，依法行使公權力，而造成原告財產上之損害，原告自得請求被告為損失補償；反之，若認被告系爭行為係國家之侵權行為，而造成原告財產上之損害，原告自得請求被告為損害賠償。
(七)若認被告之系爭行為係基於職權行使公權力，則被告此等「類似徵收之侵害」或「有徵收效力之侵害」，應類推適用徵收補償規定為補償，原處分應予撤銷：
１、按「類似徵收之侵害」係指行政機關基於職權行使公權力，不法侵害人民之財產權益，在程度上雖可能有徵收之實，卻無徵收之法律依據與形式，為填補此一法律制度之漏洞，在行政機關缺乏法律基礎直接侵害人民之財產權益，且該侵害具特別犧牲之性質時，類推適用徵收補償規定，由國家給予補償。
２、再按「有徵收效力之侵害」係指行政機關之行為，事實上侵害人民之財產權益，無明文之概括補償規定，類推適用徵收補償規定，對於受行政機關行為直接影響所造成之財產權益損害，給予賠償。
３、查被告於辦理系爭工程時，竟擅自將原告所建造之海堤及凸堤，破堤挪用系爭石塊拋放海中作為高架橋柱墩基石，未曾予以徵用。按系爭工程為被告辦理之重大交通建設，被告將原告所有之系爭石塊挪為其建設高架橋墩之基石，原告對系爭石塊之所有權即因公益而喪失，而具備特別犧牲之性質，就此等特別犧牲，被告自應類推適用徵收補償規定為補償。
(八)被告係非法取用行為，應依法為損害賠償：
１、查司法院釋字第400號、第440號解釋意旨所示，人民之財產權因國家機關「依法行使公權力」之結果所遭致之損害，果逾其社會責任所應忍受之範圍，而屬財產上之特別犧牲者，縱該公權力之行使依法有據，國家亦應予以合理補償。舉輕以明重，人民就國家機關非法執行公權力所致之財產侵害，更無忍受之義務，並得依法訴請賠償，本不待言，前揭最高行政法院92年度判字第1709號判決亦已明揭斯旨。
２、被告以交通部90年8 月14日交總90字第049313號函，謂公有土地遭非法佔用者，宜依法排除占有，並不得發給佔用人救濟金云云置辯，然查：
⑴、按依海堤管理辦法第36條規定，自動捐獻土地、金錢、器材
或物資有助海堤整建、養護、維護或防汛搶險者，管理機關得報請中央主管機關獎勵之。查原告自76年起至79年9 月間係自費3 千餘萬元購買大石拋放構築海堤及凸堤，以保護園區及當地海岸坡堤之公共安全，核屬管理機關得報請中央主管機關獎勵之行為，系爭海堤之構築自非應予排除之非法占有物。
⑵、姑不論系爭石塊並非應予排除之非法占有物，若被告乃係為
排除非法占有物之目的，亦應經合法之排除占有程序，例如依海堤管理辦法第37條之規定，有違反本辦法規定之行為者，管理機關應先通知行為人限期改善、整復或回復原狀．．．之程序。
⑶、然查被告未曾發函要求原告移除系爭石塊，亦未曾經其他合
法程序以排除系爭石塊，即恣意挪用系爭石塊，反而於91年12月19日召開之海上段鋼便橋與便道施工前事宜會勘會議，允諾系爭新建工程完工後，施工單位應依現有海岸凸堤現況照片及測量座標高程資料進行復舊等語，可稽系爭石塊不惟有值得保護之利益，且亦徵被告自始未認系爭石塊係應予排除之非法占有物，是被告所辯不過係臨訟卸責之詞，顯不可採。
⑷、查被告亦辯稱未使用海堤防波石塊，而係因施工之必要必須
暫時移除石塊，但將來工程完成後，即將復舊而回復原狀，並非將系爭石塊做為橋墩地基云云，亦可稽被告自始未認系爭石塊係應予排除之非法占有物，被告取用系爭石塊實屬公法上之侵權行為，被告依法即應予以損害賠償。
３、原告發函請求被告就凸堤防波石塊予以查估補償，雖當時用語未必精確，然原告上開函文亦含有就行政機關侵權行為請求損害賠償之意思表示。
(九)原告未曾同意本件無需任何補償：
１、被告所提之91年5 月10日「基隆港務局委辦台北港第二期聯外道路新建工程八仙樂園附近凸堤破堤及修復相關事宜會議記錄」，雖記載結論為．．．施工單位橋樑墩柱立墩於上揭海堤上應不需任何補償．．．等語。惟查，原告派員參加該會議，該員係於會議開始前簽名，意在表示該員於該日列席，並非同意不需任何補償。
２、且查該員簽到後，會議始開始進行，被告等逕自表示不需任何補償，並列為結論，可稽原告所派之人員根本未曾同意該等結論，被告顯係混淆「原告之列席」與「結論之同意」，渠所辯實不足採取。
３、姑不論原告未曾於上開會議同意「不需任何補償」，然上開會議所謂「施工單位橋樑墩柱立墩於上揭海堤」與「目前被告破壞原告所築海堤及凸堤，並挪用系爭石塊拋放海中作為高架橋柱墩基石」，顯屬二事，此徵諸嗣後91年12月29日「基隆港務局委辦台北港第二期聯外道路段新建工程海上段鋼便橋與便道施工前事宜會勘會議紀錄」，述及被告中華工程應予凸堤復舊等情事，即可稽縱原告同意「施工單位橋樑墩柱立墩於海堤」亦係指得以復舊之情形。以目前被告等惡意破堤挪用海堤及凸堤石塊而達無法復原之狀態，自已超出上揭各次會議原告所同意之範圍，故而被告辯以原告同意「施工單位橋樑墩柱立墩於海堤」不需補償云云，顯係臨訟卸責之詞，不足採信。
４、末查，姑不論原告未曾於上開會議同意「不需任何補償」，然依被告主張原告同意施工單位橋樑墩柱立墩於上揭海堤不需予以補償云云之前提下，再參以被告辯以係暫時移除石塊，並非將系爭石塊做為橋墩地基云云。縱認原告同意施工單位橋樑墩柱立墩於上揭海堤不需予以補償云云，則被告等破堤挪用石塊，亦顯不在「被告所主張之前開原告同意不需予以補償云云」之範圍內。準此，被告主張原告同意施工單位橋樑墩柱立墩於上揭海堤不需予以補償云云，於本件事實亦不適用，被告仍須負補償或賠償責任。
(十)被告辯稱未使用海堤防波石塊，而係因施工之必要必須暫時移除石塊，但將來工程完成後，即將復舊而回復原狀，並非將系爭石塊做為橋墩地基云云，然查：
１、被告就系爭工程乃係交由中華工程股份有限公司（下稱中華工程）承攬，中華工程於普通法院另案已自認係受被告指示利用既有石塊拋放等語。
２、次依該施工便橋計畫書所附施工便橋平面示意圖，可稽橋墩並非全係位於系爭海堤之上，何有因施工而必須暫時移除石塊之必要，被告所辯殊令人不解；況對照系爭工程施工前後之空照圖，可稽系爭海堤業已全部遭破壞且系爭石塊遭挪用而不存在，被告確係破堤挪用系爭石塊拋放海中作為高架橋柱墩基石而無法回復原狀，被告所辯施工之必要必須暫時移除石塊，但將來工程完成後，可回復原狀云云，顯與事實不符。
３、被告事前並未徵得原告同意，亦未依徵用之程序，為被告所自認。原告之財產權顯已受到不法侵害，且石塊拋放海中已甚難回復原狀，被告依法應對原告為賠償或補償。
(十一)台灣台北地方法院95年重訴字第108 號民事判決有下列違背法令之處：
１、誤認原告所有之系爭石塊因附著海堤及凸堤而僅有不動產所有權，並不具動產之所有權部分：
⑴、然查，海堤是延海岸鋪設，而凸堤是垂直於海岸線鋪設，前
者避免海浪沖刷海岸，而後者有將整體海浪切割而減少其沖刷力量，雖兩者功能不同，然均係由大量拋放石塊堆置而成：
①、該等拋放石塊並不因此等堆置方式而喪失獨立之個體，姑不
論原告否認「系爭石塊經東北季風及颱風等風浪之侵襲摧殘而滅失」為真實，然由被告主張「系爭石塊經東北季風及颱風等風浪之侵襲摧殘而滅失」云云，亦可知系爭石塊堆置成海堤或凸堤仍未因此喪失獨立性。
②、拋放石塊乃係「堆置」於土地上或海床上，並非「附著」於
土地上，姑不論原告否認「被告係暫時移除系爭石塊」為真實，然由被告主張「係暫時移除系爭石塊，將來工程完成後，即將回復原狀」云云，可稽拋放石塊並非「附著」於土地上而不可分離。
⑵、該民事判決誤認原告所有之系爭石塊因附著海堤及凸堤而不
具動產之所有權，顯係適用民法第66條及釋字第93號錯誤之違背法令。
２、誤認「海堤僅得為海堤之使用而不可以供為其他用途，故而原告無處分及使用系爭石塊之權」：
⑴、原告擁有系爭石塊之所有權，且為被告等所明知，並經民事
判決所是認。按依憲法第15條規定：「人民之．．．財產權，應予保障。」及民法第765 條之規定：「所有人．．．得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」，是當屬原告對系爭石塊之所有權應受憲法及民法之保障。縱認「海堤僅得為海堤之使用而不可以供為其他用途」云云為真，亦不應使所有權人喪失「排除他人之侵害」之權限，是該民事判決顯有適用民法第765條錯誤之違背法令。
⑵、原告出資興建樂園係經台北縣政府核准，是樂園等財產之取
得並無不法；而系爭石塊之拋置目的係為保護原告園區財產及公共安全俾免受波浪侵襲，系爭石塊之使用目的亦係為保護受憲法層次所保障之財產權，是原告亦有系爭石塊之合法使用利益，是該民事判決誤認「原告無處分及使用系爭石塊之權」云云，尚屬可議。
３、誤認「原告凸堤及海堤功能並未受損」部分：
⑴、該民事判決既已認定凸堤及海堤已因被告之施工行為而被取
代而不存在等情，則凸堤及海堤顯然已喪失原有之功能。該民事判決竟仍認其功能除供高架道路之基地外，當然還有海堤之功能云云，顯有判決理由矛盾之違法。
⑵、另查，由該民事判決5 座凸堤之位置及長度對照該民事判決
之凸出物以觀，右上方凸出物應係被告施工另行建造道路，顯非原告所拋石構築之凸堤，詎料，該民事判決竟誤認：「由原證13之照片而言，僅右上方設有凸堤。」，而遽認被告於凸堤上施工興建雙層道路非完全取代原來海堤及凸堤之功能云云，自有認定事實違反證據之違誤。
⑶、被告擅自將原告所建造之海堤及凸堤，破堤挪用系爭石塊拋
放海中作為高架橋柱墩基石及於海堤上填鋪砂石開闢便道等情事，為民事判決所肯認，是以，海堤及凸堤已無回復原狀之可能，該民事判決並未詳查，即認「共識為完工後進行復舊。已達到原凸堤功能，原告自無由主張所有權之被侵害」云云，顯屬速斷而與事實不符，被告一再主張可復舊云云，實不足採。
(十二)原告依法承租公有地，維護租賃物之正常使用功能乃為出租人（即國家）之義務，原告自費拋放系爭石塊乃為保護承租物、維護租賃物之正常使用功能，並非非法占有公有地：
１、按「出租人應以合於所約定使用、收益之租賃物，交付承租人，並應於租賃關係存續中保持其合於約定使用、收益之狀態，民法第423 條定有明文。故出租人不僅有忍受承租人為使用、收益租賃物之消極義務，並有使其能依約定使用、收益租賃物之積極義務。倘承租人之使用、收益租賃物受有妨害或妨害之虞時，不問其係基於可歸責於出租人之事由或第三人之行為而生，亦不問其為事實上之侵害或權利之侵害，出租人均負有以適當方法除去及防止之義務。」最高法院86年度台上字第3490號明揭斯旨。
２、查原告出資興建樂園係經台北縣政府核准，且興建樂園所使用之所有土地均經合法程序向各主管單位承租。然因該承租範圍之土地緊鄰海濱，有遭受海浪侵襲之危險，各主管單位即出租人依民法第423 條應排除該危險，有使原告能依約定使用、收益租賃物之積極義務，例如構築海堤及凸堤，此乃為最高法院86年度台上字第3490號所明揭，各主管單位應築堤保護該土地，以達八仙樂園之正常運作，始符該等土地租約之目的。
３、原告於76年間自費拋放系爭石塊，以保護原告園區財產及公共安全俾免受波浪侵襲，顯係體認各主管機關財政困窘，代出租人履行民法第423 條之義務，且此均為各主管機關所明知。原告自費拋放系爭石塊乃為保護承租物、維護租賃物之正常使用功能，並非「非法占有公有地」，系爭石塊之堆放（或稱海堤及凸堤之構築），自非應予排除之非法占有物。
４、姑不論系爭石塊並非應予排除之非法占有物，若被告乃係為排除非法占有物之目的，亦應經合法之排除占有程序，例如依海堤管理辦法第37條之規定，有違反本辦法規定之行為者，管理機關應先通知行為人限期改善、整復或回復原狀．．．之程序。
５、被告以交通部90年8 月14日交總90字第049313號函，謂公有土地遭非法佔用者，宜依法排除占有，並不得發給佔用人救濟金云云置辯，顯不可採。
(十三)查91年5 月10日「基隆港務局委辦台北港第二期聯外道路（臨港道路銜接西濱快速道路段）新建工程」會議記錄乃被告單方製作之會議結論，不足以拘束原告。因被告於91年5 月10日會議所出示之設計圖表，顯示施工範圍於原告凸堤及海岸卵石之界線以外，本無補償之問題，並非原告同意不予補償。嗣後，原告於92年6 月25日發現被告實際施作與91年間所出示之設計圖表不同，竟施工於原告凸堤及海岸卵石之界線以上，顯與告知原告之設計差異甚大，更或有惡意詐欺之情，原告立即提出異議，此有原告請求召開協調會議之信函及於協調會議中提出下列陳述可稽：
「被告於91年5 月及10月之會議所出示之設計圖表，施工範圍於原告凸堤及海岸卵石之界線以外，然實際施作與91年間所出示之設計圖表不同，竟施工於原告凸堤及海岸卵石之界線以上，顯與告知原告之設計差異甚大。原告填海造地後，登記為國有地，並依法向財政部國有財產局承租，系爭海堤及凸堤均為保護合法承租之國有地。主管機關擅自以台灣省海堤管理規則第31條規定不予補償云云，係以行政規則限制人民之固有財產，其適法性顯有疑義。修建聯外道路需用原告之凸堤，應依土地徵收條例第6 條規定依法徵收，上開台灣省海堤管理規則因與土地徵收條例第6 條規定相牴觸而無效。為保護承租國有地所鋪設之防波砂石（即海堤），屬原告所有，如有徵用之必要，依法應予價購。基隆港務局於規劃設計之初所提供原告之示意圖顯示，本案聯外道路非緊鄰原告興築等情，原告可資興建海外樂園使用，是原告有相信聯外道路施工不影響原告不致影響應建海外樂園之信賴利益。」等語。是以，被告執91年5 月10日單方製作之會議結論，遽謂原告已同意不需予以補償云云，顯不可採。
二、被告主張之理由：
(一)原告所執爭議屬私權爭執，屬於民事訴訟範圍，應由普通法院受理審判：
１、首按「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。」司法院釋字第448號闡釋明甚。
２、按「訴願法第1 條及行政訴訟法第1條第1項所謂處分，係指中央或地方官署所為公法行為中廣義的行政處分而言。若人民對於官署之私法行為有何爭執，則屬關於私權之爭執，屬於民事訴訟範圍，應由普通民事法院受理審判，不得依行政爭訟方法，以求救濟。業經本院著有判例（45年判字第18號判例）。又確定人民之私權即私法上法律關係之存否，應由民事法院依民事訴訟程序行之，行政官署，除依法律之特別授權外，無確定人民私權事項之權限。」行政法院（現改制為最高行政法院）51年判字第85號判例著有明文。又按「按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；依訴願法第3條第1項規定：『本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。』次按行政機關代表公庫出租公有財產並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，參照司法院釋字第448 號解釋甚明。」91年度裁字第331號裁定亦著有明文。
３、行政程序法第92條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行為。」即表示行政處分須限於就「公法上具體事件」所為之決定或其他公權力措施。
４、原告因被告辦理系爭工程使用原告自費興築之海（凸）堤防波石塊而要求補償或賠償原告，核其請求性質，不論自被告所進行之系爭工程，或自因此導致原告之損害（此節被告實予否認）以觀，應純屬民事上不當得利或侵權行為之範疇，而與公法行為無涉。蓋被告之系爭工程乃透過招標所形成之民事承攬法律關係；於系爭工程中若有侵害他人之權利（如一般常見之施工過失導致之鄰損）亦為民事上不當得利或侵權行為範疇，皆非公法行為。且被告94年5月7日濱北工字第0940020878號函之內容，係就請原告補正相關證明文件後，再行辦理後續事宜，並非就原告請求事項予以拒絕，應屬觀念通知。故原告提起本件訴訟，程序上即屬違誤。
５、退步言之，按「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」訴願法第7條定有明文。若系爭94年5月7日濱北工字第0940020878號函被認定為行政處分，由於被告係受「基隆港務局」委託辦理台北港第二期聯外道路（臨港道路銜接西濱快速道路段0K+000-2K+240）新建工程，故原告亦應以基隆港務局為被告，原告向被告請求，自屬當事人不適格。
６、原告依土地徵收條例第5條、第6條及第19條規定請求被告為徵收補償或損失補償。查「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第19條雖定有明文。然按「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書並附具徵收地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖送由核准徵收機關核准。」「徵收土地或土地改良物由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第2 條、第13條、第14條分別定有明文。本件需用土地人應為基隆港務局，且土地之徵收核准機關應為內政部，而有關土地徵收之補償費發給，均應由該管市、縣地政機關，或該管直轄市或縣（市）主管機關為之。原告向被告請求給付徵收補償費或損失補償，依徵收補償費發給機關之規定，其被告當事人適格自有欠缺。
７、本件業經原告向台北地方法院民事庭提起損害賠償之訴（95年度重訴字第108 號），該案之爭點其中之一即為，普通法院有無審判權，原告於普通法院另案中先後以準備狀陳明：「原告修築之5 座凸堤遭被告公司挪用移作橋墩及道路路基，核屬民法規定之侵權行為。」「查被告間之工程契約乃透過招標所形成之民事承攬法律關係，．．．是本件紛爭乃係因私法關係所生之爭執。」又另案中，審判長亦認為本案係私法關係進行實體上之審理，並以95年度重訴字第108 號判決原告敗訴，惟原告仍就同一事件向鈞院提起訴訟，故應以行政法院並無審判權而將原告之訴駁回。
(二)被告94年5月7日濱北工字第0940020878號函之內容並非行政處分：
１、按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．」、第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、第77條第8 款：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定．．．8 、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍之事項提起訴願者」。
２、另行政法院52年度判字第269 號判例：「提起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在，為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。．．．」。行政法院62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」。
３、原告於93年7 月23日發函請求被告查估補償，被告係就請原告補正相關證明文件後，再行辦理後續事宜，並非就原告請求事項予以拒絕，應屬觀念通知。故原告提起本件訴訟，程序上自非法之所許。
(三)原告業已同意本件無須任何補償：
１、查原告、被告及台北縣政府於91年5 月10日召開「基隆港務局委辦台北港第二其聯外道路（臨港道路銜接西濱快速道路段0K+ 000-2K+240）新建工程」八仙樂園附近凸堤破堤及修復相關事誼會議，會議結論第2 點略以：「依據管理規則相關規定，因台北港第二期聯外道路（臨港道路銜接西濱快速道路段0K+000-2K+ 240）新建工程係屬政府重大建設工程，施工單位橋樑墩柱立墩於上接海堤上應不需任何補償．．．」。
２、此次會議原告既有派員參加，顯已同意上開結論，則兩造既已就立墩於海堤是否給予補償予以約定，則應拘束原告，自不得再向被告請求任何金額。
(四)原告至今仍無從證明系爭拋石塊為其所有：
１、按原告若欲主張其財產權受到侵害，依舉證責任法則，須先證明系爭系爭石塊為其所有。原告起訴主張依91年12月19日會勘會議所附之海岸凸堤現況照片及經濟部水利署第十河川局91年10月18日現場會勘結論，分別可證該海堤防波石塊顯係為防護原告之海岸園區以及被告知悉原告自費興建海堤及
5 座凸堤。然該照片僅能證明石塊坐落之位置，尚不能即證明原告擁有石塊所有權；至於經濟部水利署第十河川局91年10月18日現場會勘結論，乃參與會勘人員就原告之片面陳述所作之記錄，被告或經濟部水利署第十河川局並非即予贊同，此觀被告事後一再要求原告提出石塊所有權之證明可知。
２、原告93年7 月23日所提之購置防坡石塊明細表及清冊，為其自行製作之私文書，其真實性尚非無疑。且其所謂石類及運費，是否即為本件之石塊？仍屬有疑。
３、原告至今仍無法證明系爭石塊為其所有，自無法進一步討論被告利用系爭石塊對原告造成何種損失及其間之因果關係。
(五)原告已自承占用國有未登錄土地：
１、按「．．．佔有人佔有公有土地，毋須繳納任何費用，又可獲得使用利益，已屬不當得利，．．．不宜同意本案救濟金發放原則。準此，有關公有土地遭非法佔用者，宜依法排除佔用，並不得發給佔用人救濟金。」交通部90年8 月14日交總90字第049313號函釋著有明文。國有財產局亦表示補償以租約內土地為限。故若占用人占用非承租之土地，不但不予補償，反得向其主張不當得利。
２、又按海岸線未登錄地均屬國有，依規定凡使用者均需先申辦土地登錄，俾辦理地目編訂及後續國有地承租事，方符法令規定。
３、原告於訴願書略以：「．．．系爭海（凸）堤國有財產局亦未辦理土地登記，而位於未登記土地之海域，自不在國有財產局出租與本公司之國有土地範圍。」等語，即原告已自承本件系爭海（凸）堤所占用之海岸未登錄土地，並無向國有財產局承租。則原告既無承租系爭石塊所占用之國有土地，其未繳納租金，已有不當得利，自不得進一步要求補償。
(六)被告並無使用海（凸）堤防波石塊：
１、原告主張被告因辦理系爭工程使用原告自費興築之海（凸）堤防波石塊。然首自工程估價單中「利用既有石塊拋放復舊」之工程項目可知，被告為施工之必要，必須暫時移除石塊，但將來工程完成後，即將復舊而回復原狀，並非如原告所指被告將系爭石塊做為橋墩地基。而依91年12月19日之會議結論，系爭工程完工後，承商亦須依原測量高程資料復舊，故原告所謂使用系爭石塊，並非情實。
２、被告須將系爭自原位置移開，乃因石塊座落之位置恰為橋墩所在之處，而被告為進行相關工程，僅將影響橋墩基礎施工之計有石塊移動，而由於被告完成橋墩工程後，即將石塊回復原狀，故對於原告而言，並無任何財產價值之損害。
３、況移開後之石塊位置仍兼具保護原告所有圍牆穩定之功能，自本件工程施工至今，亦歷經多次颱風帶來豪雨及海水倒灌，原告所有圍牆仍完好如初，足見被告縱有移除行為，亦不影響原告任何利益。
(七)被告否認系爭行為係基於職權行使公權力而有類推適用徵收補償之規定。
理 由
甲、程序方面：
壹、本件原告代表人於訴訟繫屬中由陳朝傳變更為甲○○，並已具狀聲明承受訴訟。
貳、「按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人之財產上利益特別犧牲，國家應給予相當之補償之謂。次按行政上之『損害賠償』與『損失補償』不同，前者係以『不法行為』為前提，為公法上之侵權行為；後者係對『適法之行為』而生之補償，以彌補相對人之損失。因行政機關實施即時強制，致人民財產遭受損失，而請求補償者，均應先向行政機關提出申請，於行政機關否准其請求時，方得提起訴願及行政訴訟。．．．」，最高行政法院92年度判字第1709號判決著有明例。
叄、本件原告請求被告就「原告自費興築之凸堤防波石塊土地改
良物」予以「查估補償」部分，其理由係主張「被告行使公權力，應依法徵收私有土地改良物，並依土地徵收條例第5條、第6 條及第19條為損失補償；縱認被告不需依法為徵收，原告就此種『具徵收效果之侵害』，亦有「特別犧牲」，被告（需用人）仍應為損失補償，並依公法上不當得利關係給付原告32,821,319元」等語，可知原告此部分係依公法上適法行為之徵收關係「損失補償」為主張，而非主張侵權行為之「損害賠償」，被告94年5 月17日濱北工字第0940020878號函（原處分）亦係以「不需補償」為理由而否准原告之申請，則依原告此部分之主張觀之，本件被告是否應為補償，自係公法上之爭議，本院非無審判權。而被告94 年5月17日濱北工字第0940020878號函亦已生「否准補償」之效力，難謂非行政處分，原告訴請撤銷該行政處分，亦屬合法。至於實體上兩造是否有「損失補償」關係之存在，則屬有無理由之問題，合先敍明。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張伊興建之事業性海堤與凸堤，並未非法佔用國有地，系爭海堤與凸堤性質上屬「公有土地上之私有土地改良物」，被告事前並未徵得原告同意，擅自將原告所有之海堤及凸堤、防波石塊等物，破堤挪用拋放海中作為高架橋柱墩基石，以節省興建費用，侵害原告之財產權，且該侵害已構成特別犧牲，原告自得依土地徵收條例第5 條、第6 條及第19條或類推適用徵收補償規定，請求被告（需用人）為徵收補償，原處分否准補償非無違誤。又被告未予徵收即恣意取得原告之財產，致原告財產權因此受到侵害，被告應依公法上之不當得利關係返還原告32, 821,319 元等語。
二、被告則以伊並未使用海（凸）堤防波石塊，縱有使用，伊僅係受基隆港務局之託營建公路，亦非需用人，與原告間無任何補償關係，亦無類推適用徵收補償之適用。且原告業已同意本件無須任何補償，原告仍無從證明系爭拋石塊為其所有，原告已自承占用國有未登錄土地，已有不當得利，自不得進一步要求補償及不當得利等語置辯。
貳、兩造爭點：
一、兩造間有無徵收補償之關係存在？
二、原告有無公法上不當得利之給付請求權？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）土地（及地上改良物）徵收之核准及補償機關部分：按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」，土地徵收條例第1 條第2 項、第2 條、第14條、第19條分別定有明文。可知土地之徵收核准機關，為內政部；補償機關為被徵收土地行政區劃上所屬之直轄市、縣市政府機關。
（二）土地（及地上改良物）未經公告徵收前，並無徵收補償費之可言：按「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，『對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失』。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。」，司法院釋字第516 號解釋著有明文，可知政府係於徵收人民之土地後，為彌補被徵收人民之特別犧牲，才有「補償費」之可言，於政府未公告徵收人民土地前，縱有違法使用人民土地情事，被侵害之人民僅可依法定程序請求國家賠償，但與徵收補償費之請求，不可混為一談。
（三）人民並無請求政府給付土地徵收補償之公法上請求權：按「需用土地人，不依土地法第368 條第1 項規定（行為時第233 條），於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」，司法院33年7 月10日院字第2704 號 解釋著有明文，可知法律並未賦予人民請求補償機關「給付土地徵收補償費」之公法上請求權，而僅於補償機關未於法定期間發放補償費完竣時，使徵收核准失其效力，就「補償費之發放」，非採「請求權發生」說，而係採「徵收失效」說，人民自無請求補償機關發放補償費之公法上請求權存在。
二、兩造間並無徵收補償關係存在：本件系爭海堤及凸堤、石塊等物，於未經公告徵收前，並無徵收補償費之可言，政府於未公告徵收人民土地（及地上改良物）前，縱有違法使用人民土地及地上改良物之情事，被侵害之人民僅可依法定程序請求國家賠償，但與徵收補償費之請求，不可混為一談。縱認本件系爭海堤及凸堤、石塊等物已經徵收，但徵收機關應係內政部，補償機關應係被徵收土地行政區劃上所屬之直轄市、縣市政府機關，亦非被告，原告向非補償機關之被告請求給付徵收補償費，亦有未合。何況，若徵收補償費未依法發給，人民只能主張徵收失效，亦不能請求補償機關給付補償費，已如前述，原處分否准發給補償費，理由雖有不同，給論並無二致，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告猶執陳詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求核給補償費32,821 ,319 元及法定遲延利息，為無理由，應予駁回。
三、原告並無公法上不當得利之給付請求權：
（一）有關「公法上不當得利返還請求權」（學說上亦稱之為「利益回復請求權」）之法理：
１、實務上對於公法上不當得利表示見解之代表，主要是司法院釋字第515 號解釋，該號解釋指出，興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依促進產業升級條例（79年12月29日公布）第38條之規定強制買回，若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，該興辦工業人自始既未成為工業區開發管理基金（其法律性質屬於特別公課）徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。故依促進產業升級條例施行細則規定，該管機關僅須以原價買回，對已按一定比例課徵作為基金之款項，不予返還，即與憲法保障人民權利之意旨有違。
２、現行行政程序法第127 條就授益性處分解消後，應返還原處分所授予之利益，以回復利益關係之衡平。該法規定如下：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同（第1項）。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定（第二項）」。
３、依照上述司法院解釋以及行政程序法第127 條之規範意旨，公法上不當得利之發生，是原先因公法上原因而給付金錢或其他可分物，嗣該公法上原因消滅，原給付即喪失正當性基礎，當事人間於是產生不適法的損益狀態，此時原給付之一方即得向原受領利益之一方請求返還原給付，以調整上述不適法之損益狀態。
（二）不採用「侵益型公法上不當得利」類型之理由：
１、依民法學理對不當得利制度之分析而言，「公法上不當得利返還」之指涉對象在於「給付型不當得利」，而不及於「侵益型不當得利」，二者在民事法體系中固有其探討之必要（尤其關於不當得利返還範圍之計算方法），然於行政法之請求權體系中，著重之焦點在於調整損益變動以使法律關係回復至適法之狀態，而因侵害權益造成之不當得利，多可以透過損失補償制度或者國家賠償來填補，故不需要將民法上各種「不當得利」類型均類推適用於行政法體系中。
２、按國家之一切公權力作為，無論合法或非法，莫不涉及公共利益，因此國家公權力所導致之損益變化，通常是由社會全體人民共同享受或共同承擔，國家本身不會受益，如把國家視為侵益型不當得利之受利人，經常會面臨利益不知如何計算之困難。
３、此外因國家公權力行為導致之個人特別犧牲，乃是個人與公共利益間之衝突，而對於此等衝突，現行法制下有「損害賠償」與「損失補償」二個制度可以涵蓋其中一切之案型，並無再承認「侵益型不當得利」之實益。
４、公法上不當得利案型，在解釋上若限制為「給付型不當得利」，與現行行政救濟規範體系配合得宜：
①公法上不當得利如需以直接一般給付之訴來解決者，
必須原來有公法上之給付原因存在，而此等公法上原因多為行政處分（例如「導致人民受益之授益處分」或「導致國家受益之裁罰處分」），而此等給付原因如自始或嗣後有無效或得撤銷之事由，導致原處分遭解消，原來之給付原因亦歸於消滅，此時原處分之效力已經行政機關本身或法院進行過審查了，返還之範圍亦屬確定或可得確定，無需再透過行政機關以行政處分具體化當事人間法律關係。
②而在本質上為損害賠償或損失補償的「侵益型不當得
利」，因為人民與國家間事前並沒有具體之公法上權利義務關係存在，而且就國家所受利益之範圍而言，基於行政之高權作用，應該給予行政機關優先形成其法律關係之機會（其實國家賠償法之協議先行程序亦有此類似功能），此時根本不應承認人民可以用一般給付之訴來實現其不當得利請求權。
③按一般之補失補償，幾乎都是用行政處分來形成的。
至於損害賠償部分，雖然國家賠償法許可人民直接向國家提出請求，但此係因其立法時間較早，當時行政法制不完備所致，何況所謂的「協議先行程序」本質上亦有相同之作用及功能。
５、從以上法理可知「公法上不當得利」制度之構成並非可完全類推民法「不當得利」體系。而就本件而言，當事人法律關係並非原有公法原因之給付，後因該公法原因消滅而產生不適法損益變動之情形，自不得以「公法上不當得利」作為請求權規範基礎，來向被告機關請求返還占用利益。
（三）縱採用「侵益型公法上不當得利」類型，原告海堤之所有權並未因被告之行為而受侵害，原告並未因此而受有損害：
１、依台灣省海堤管理規則第4 條規定，事業性海堤之整建、維護、防汛搶險、養護及其他有關事宜，應由各該事業機構辦理；同規則第31條規定，海堤區域內應禁止使用。該規則雖未直接規定「保護其事業之事業性海堤」之權利歸屬，，但參見民法第66條之規定，及釋字第93號之意旨「輕便軌道除係臨時敷設者外，凡繼續附著於土地而達其一定經濟上之目的者，應認為不動產。」，可知海堤「非臨時敷設者」、「繼續附著於土地（以石塊之推放，強化其附著於土地之結構）」、「達其一定經濟上之目的（保護園區及當地海岸坡堤之公共安全）」應為不動產，原告將石塊拋放構築海堤及凸堤，將動產之石塊建築為不動產之海堤，應認原告取得海堤之所有權，而非其成分「石塊」的所有權。
２、台灣省海堤管理規則第31條規定，海堤區域內以禁止使用為原則，可知私人興建海堤，作為保護其事業之事業性海堤，擁有海堤之所有權，但就海堤區域是禁止使用為原則，易言之，原告僅可以為海堤之使用，但包含「海堤區域」及「海堤本身」均無法為其他使用。
３、臺灣省海堤管理規則第1 條規定：臺灣省政府（凍省後，改為經濟部）為確保海堤完整，維護海岸及人民生命財產安全，特依水利法第10條規定，訂定本規則。而水利法第10條92年02月06日修正刪除該條款，而致臺灣省海堤管理規則廢止，但是原告所稱91年10月18日交通部公路總局西部濱海公路北區工程處委辦台北港第二期聯外道路段新建工程使用台北縣八里鄉海堤區域案現場會勘記錄，及91年12月29日，於被告中華工程台北港工務所召開之「基隆港務局委辦台北港第二期聯外道路段新建工程海上段鋼便橋與便道施工前事宜會勘會議」之會議紀錄，所呈現之相關情節，均為臺灣省海堤管理規則廢止前所進行，自不受影響。原告所擁有海堤之所有權，亦不受臺灣省海堤管理規則廢止之影響。
４、原告拋石興建海堤，即使擁有海堤所有權，也不能拆海堤而取回石塊所有權，原告擁有一個僅能盡義務（保養維護義務），但無法享有收益、處分之所有權，其使用僅限於「海堤目的」之使用，同時無法拒絕主管機關所核定之「海堤整建或政府開發海埔地及其他管理上之必要行為」。而本件工程「台北港第二期聯外道路段新建工程」係政府對於開發海埔地之公共政策，原告不得拒絕，被告在政府對於開發海埔地之公共政策之下，可以在不影響海堤功能下，調整海堤或整建海堤。
５、被告間之「台北港第二期聯外道路段新建工程」是政府對於開發海埔地之公共政策，為雙層之高架道路，其間高架基礎位於該「海堤區域」內，但相關之高架基礎為鋼筋混凝土之結構，不可能使用現場之土石，但高架基礎（鋼筋混擬土樁）基地以外之其他土地上，當然是利用原現場之土石而為之，如同經被告雙方確認之基隆港務局委辦台北港第二期聯外道路海上段拋石、抽砂回填施工計劃書（第四版）可知。故原告76年拋放石塊構築海堤及凸堤，迄至92年經過16年餘，其間經歷每年之東北季風及颱風等風浪侵襲，仍維持相當之舊觀，可見原告一直就海堤為適當之維護，而該海堤區域因開發海埔地而興建雙層之高架道路，而為高架道路之相關基地，其功能除供高架道路之基地外，當然還有海堤之功能，否則高架道路之地基如何維持，被告從事此項公共工程之興建，必然為基地之維護，並認拋石圍堰，因石塊大小空隙甚大，所以內側加不織布（阻擋海水退潮回填沙之流失），而外側打設6M鋼板樁（阻擋海水漲潮越過拋石堤頂），才處理相關基礎之開挖，顯見經由公共工程之施工完成，原海堤之結構必然因應調整而更堅固，原告海堤之功能並未受損。易言之，系爭工程所施作橋樑道路填海工程（寬約50公尺）及因台北港區所興建之海堤工程，已確保原告之園區免受海浪沖襲，故原告於民國76年至79年9 月間所為拋石之目的及功能已不存在，被告所為之施工行為並未造成原告之實際損害。
６、原告拋石興建海堤，即使擁有海堤所有權，也不能拆海堤而取回石塊所有權，自不能主張石塊之所有權被侵害。而關於海堤所有權之被侵害與否，重心不在外觀之破壞，而是海堤功能之破壞，本件海堤功能未被破壞，已如前述，至「凸堤」垂直於海岸線鋪設，有將整體海浪切割之功能，使平行之海浪沖刷之力量為之割裂，而減少其沖刷力量，目前雖僅右上方設有凸堤，無法完全取代原來凸堤之功能，但此部分已經於施工前達成共識，參照兩造及台北縣政府於91年12月19日召開「基隆港務局委辦台北港第二其聯外道路（臨港道路銜接西濱快速道路段0K+000-2K+240 ）新建工程海上段鋼便橋與便道施工前事宜會勘會議紀錄」結論第1 點：「中華工程已將現有海岸凸堤線況照片及測量座標高程資料（詳附件）交由各與會確認後攜回，請中華工程於完工後依上述資料進行復舊。」（見被証3 附件2 ），可知原告已同意完工後進行復舊，已達到原「凸堤」之功能，原告無由主張海堤所有權被侵害，即台灣台北地方法院95年度重訴字第108 號民事判決，亦同此見解。
７、綜上所述，本件縱使被告受有利益，但並未致原告受有損害，原告請求被告返還不當得利，為無理由，應予駁回。
肆、至原告備位主張依公法侵權行為請求「損害賠償」之部分（見本院95年7 月12日準備程序筆錄），係屬於損害賠償之性質，則非屬公法爭議。原告雖主張此部分亦屬公法糾爭云云，惟原告對被告及中華工程股份有限公司所提起之民事訴訟準備二、三狀中（見被証4 、5 ，附本院95年7 月11日準備程序筆錄後），亦陳明「原告修築之5 座凸堤遭被告中工公司挪用移作橋墩及道路路基，核屬民法規定之侵權行為，‧‧被告中華工程股份有限公司既已主張並提出契約証明渠係受被告濱北工處之指示而挪用原告之石塊，則原告依民法第
18 4條及185 條之規定，請求被告等連帶賠償負損害賠償責任，自無不當」等語，亦自承損害賠償之請求係屬民事侵權責任，並經民事庭法院實體判決原告敗訴在案（台灣台北地方法院95年度重訴字第108 號判決參照），原告備位主張侵權行為損害賠償之部分，顯係民事糾紛，本院並無審判權，此部分主張為不合法，應予駁回。
伍、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 21 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 21 日
書記官 黃明和