臺北高等行政法院裁定
94年度訴字第03588號原 告 天理智慧財產權顧問股份有限公司代 表 人 甲○○董事長）住被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 乙○○（主任委員）訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因電信法事件，原告不服交通部中華民國95年1月10日交訴字第0950000671號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」、「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關。」行政訴訟法第24條第1 款及第26條前段分別定有明文。次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」行政程序法第11條第1項亦著有規定。查電信法第3 條第1 、第2 項固規定：「電信事業之主管機關為交通部。」、「交通部為監督輔導電信事業並辦理電信監理，設電信總局…」惟依國家通訊傳播委員會組織法第2 條：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」規定，自國家通訊傳播委員會成立之日起，通訊傳播相關法規，如電信法者，涉及該會職掌，其職權原屬交通部者即變更為該會。是本件原告於94年11月15日起訴時，被告雖為交通部電信總局，惟國家通訊傳播委員會亦即被告嗣於95年2 月22日成立，則於訴訟進行中，原為交通部電信總局執掌業務屬國家通訊傳播委員會組織法第
3 條所訂執掌者，應由被告承受，茲據被告具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、另按人民因中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當致損害其權利或利益者，始得依訴願法提起訴願，訴願法第1條第1 項定有明文，是提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。再按「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」改制前行政法院50年度判字第46號著有判例。是行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，此觀改制前行政法院44年度判字第18號、62年度裁字第41號判例甚明。
三、復按行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起行政撤銷訴訟，亦以有行政機關違法之行政處分存在為前提。另人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，則為同法第5 條所明定；而所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關作成准駁之行政處分而言，至於單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。因此，對於非行政處分或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟。而行政機關對檢舉人所為檢舉事項之函覆，須視法律是否賦與檢舉人有無向國家請求制止或處罰被檢舉人之權利而定其性質。如法律未賦與檢舉人請求權，則該檢舉性質係檢舉人基於一般國民之地位，單純為公益促成調查、制止與處罰等國家公權力之發動所提而已，主管機關之函覆，係將檢舉調查結果函知原告，未對原告發生如何影響權利或義務之法律效果，應屬觀念通知，自非行政處分。
四、本件事實經過：原告係向中華電信股份有限公司（以下簡稱中華電信）承租動態IP及ADSL服務之客戶，其因發送大量電子信件，遭中華電信防堵垃圾信件機制（spamwall）攔截；復因中華電信其他客戶多次檢舉其發送大量反制廣告郵件，中華電信乃依其等間所簽訂Hinet 及ADSL業務租用契約第35條及營業規章停權，自94年6 月17日至9 月16日關閉原告之電路HN00000000，致原告之電子郵件無法發信，惟仍可收信。原告乃於94年
3 月4 日、3 月29日、4 月19日、5 月6 日及5 月23日發函檢附相關資料向被告檢舉中華電信涉違反電信法第21條及第22條，請求交通部電信總局依該法第28條限期命中華電信改善，並於94年6 月20日及7 月11日函向該局申請閱覽卷宗。
案經被告調查後，認原告所提事證尚無足證中華電信有違反電信法第21及第22條之情事，遂以94年7 月20日電信公字第09400138940 號及94年8 月19日電信公字第09400156380 號函復原告。原告不服，提起訴願，復經訴願機關以前開二件函文並非行政處分而為訴願不受理之決定等事實，業有原告前揭函、該局94年7 月20日電信公字第09400138940 號、同年8 月19日電信公字第09400156380 號函及交通部94年11月
7 日交訴字第0940052262號訴願決定書等件影本分別附於交通部電信總局檔案卷可稽（見該局檔案卷第16-20 、36、55、59、65、69、79、112-123 頁）。原告循序提起本件訴訟，其主張略以：被告對中華電信明顯違反電信法之行為，拒絕做出規制性之制裁或管制，損害原告受憲法及電信法第21條、第22條規定保護之通訊、言論等自由權與平等權，依「保護規範」理論，原告申請被告依電信法第28條第2 項規定，對中華電信違反電信法第21條、第22條規定之行為作成行政處分，合於行政訴訟法第5 條第2 項規定之程序要件。而被告函復內容僅就中華電信表面上定型化契約之條文認定其未為差別處理，乃未視渠未依法律之規定，即拒絕傳遞及接受原告之電信，自屬對原告與其他用戶有差別之處理（閱覽卷宗部分未在其起訴範圍─見本院卷第102 頁），並聲明：
㈠、撤銷訴願決定及原處分；㈡、命被告對中華電信違反電信法第21條及第22條規定之行為，依同法第28條第2 項規定限期中華電信改善。
五、按「電信事業之營運未能確保通信之秘密或有違反第二十一條規定之情事，電信總局得限期命其改善之。」電信法第28條定有明文；又依同法第21條規定：「電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別處理。」如前所述，原告係基於電信法第28條第2 項為本件請求，而該條文乃針對通信秘密之確保及對民眾公平提供服務之規定，是本件請求內容原不涉通信秘密之確保，僅在於是否為差別待遇部分。考諸電信法相關規定及其立法意旨，乃為確保電信事業對民眾公平提供服務，而賦予電信主管機關對電信事業監督管理之權責，並未賦予特定個人得依該法律規定，有請求主管機關在其權限作成該等行為之公法上權利，人民如因契約糾紛，向主管機關提出陳情或檢舉，僅係促使主管機關發動調查，至於調查結果無論對電信事業處分與否，均未對陳情人或檢舉人直接發生任何法律效果。因此，本件原告據電信法第28條第2 項向交通部電信總局所為之檢舉，僅單純促成交通部電信總局調查、查核之職權發動而已，交通部電信總局94年7 月20日電信公字第09400138940 號及94年8 月19日電信公字第09400156380 號就其調查結果所為之函覆，僅屬就其調查所得事實之通知，並未對原告發生權利或義務變動之法律效果，揆之首揭說明，係屬觀念通知之性質，而非行政處分。
六、末按原告之有起訴不合程式或不備其他要件者，除其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正外，行政法院應以裁定駁回之，此觀行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定甚明。
本件原告係提起行政訴訟法第5 條第2 項之課予義務訴訟，業據其於準備程序（續）狀陳陳明綦詳（見本院卷第79、80頁）。而人民提起該條項之課予義務訴訟，須存在有人民依法申請之案件為其起訴要件，否則依前開規定，行政法院即應以裁定駁回之。本件原告請求交通部電信總局依電信法第28條第2 項調查中華電信違反電信法第21條等情事，並對中華電信作成行政處分，應以法律上有賦予原告此公法上請求權為必要。惟如前述，原告依法並無請求交通部電信總局或被告依電信法第28條第2 項規定，限期命中華電信限期善之公法上請求權，原告之檢舉僅屬國民基於公益促交通部電信總局或被告發動公權力之行使，原告之權利、義務並不因電信總總處理結果致生何變動，自無從依行政訴訟法第5 條規定向交通部電信總局或被告申請為上開作為。是本件既非屬人民依法申請案件，則原告依行政訴訟法第5 條第2 項規定，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告依電信法第28條第
2 項規定限期中華電信改善，顯不合法；訴願決定不予受理，洵無違誤，原告仍執前詞，提起本件課予義務訴訟，乃欠缺特別實體判決要件，於法不合，應予駁回。至本院89年度訴字第1004號、90年度訴字第4508號、90年度訴字6473號判決案情與本件不同，尚無從比附援引為有利原告之認定；而原告與中華電信之契約糾紛，則應另循民事程序解決，俱併此敘明。
七、依行政訴訟法第107條第1 項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 29 日
第七庭審判長法 官 李得灶
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 29 日
書記官 黃明和