臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03517號原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 蔡鴻斌律師
張文輝律師被 告 臺北市政府工務局新建工程處（承受臺北市政府工
務局養護工程處業務）代 表 人 乙○○（處長）訴訟代理人 劉志鵬律師
李元德律師複 代 理人 吳世宗律師上列當事人間因公有財產管理事務事件，原告不服臺北市政府中華民國94年9月7日府訴字第09422447900號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告因工程之需要，於臺北市道路設置設施物，經臺北市政府審認原告應依臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）之規定，繳納道路設置設施物使用費。臺北市政府工務局就92年度應向原告收取之既設道路設置設施物使用費部分，依收費辦法第5條規定，前於民國（下同）92年3月10日以北市工養字第09240007600號、92年3月12日北市工養字第09240009100號、第00000000000號及第00000000000號等函通知原告繳納使用費。嗣經臺北市政府工務局以92年4月29日北市工養字第09230986500號函通知原告，撤銷上開繳納使用費之處分，另檢送新開立92年度臺北市○○道路設置設施物使用費收據。原告就92年度既設道路設置設施物使用費部分之處分不服，訴經臺北市政府92年11月26日府訴字第09227638900號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」。嗣臺北市政府工務局以93年2月19日北市工養字第09233272300號函復原告，仍應繳納92年度既設道路設施物使用費計新台幣（下同）318,611,151元，同函並檢附原告應繳臺北市○道路設施物使用費重新處分明細表及臺北市○○道路設置設施物使用費收據。其間，原告所屬臺北南區營業處、臺北北區營業處、臺北市區營業處及輸變電工程處北區施工處因電力工程需要，分別檢附相關資料以書面向臺北市政府工務局養護工程處申請進行道路挖掘，經該工程處審核後分別核發挖掘道路許可證。嗣原告所屬上開單位完成相關工程並報經臺北市政府工務局養護工程處完成竣工結案查核後，乃分別以臺北市道路設置設施物收費申報書向臺北市政府工務局申報新設道路設施物使用費，經臺北市政府工務局核算該等新設道路設施物計至92年底應收取之使用費後，分別以92年8月6日北市工養字第09240026700號、第00000000000號、第00000000000號函及92年9月25日北市工養字第09240031200號、第00000000000號、第00000000000號函檢附臺北市○○道路設置設施物使用費收據及收費結算表等通知原告所屬上開單位繳納使用費。原告就92年新設道路設置設施物使用費部分之處分不服，分別訴經臺北市政府92年12月25日府訴字第09227661000號及92年12月26日府訴字第09227658400號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」。其後，臺北市政府工務局復以93年2月19日北市工養字第00000000000號及第00000000000號函通知原告，仍應繳納該等新設道路設施物92年度應繳納之使用費，同函亦檢附原告應繳臺北市○道路設施物使用費重新處分明細表及臺北市○○道路設置設施物使用費收據。原告不服上開臺北市政府工務局93年2月19日北市工養字第09233272300號、第00000000000號及第00000000000號等函（包含92年度既設及新設道路設置設施物使用費之處分），訴經臺北市政府93年8月18日府訴字第09318557700號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」。其間，臺北市政府工務局就93年度應向原告收取之道路設置設施物使用費部分，依收費辦法第5條規定，分別以93年3月5日北市工養字第09340004200號、第00000000000號、00000000000號、00000000000號及第00000000000號等函通知原告所屬臺北市區營業處、臺北南區營業處、臺北北區營業處及臺北供電區營運處等繳納使用費。原告就93年度道路設置設施物使用費部分之處分不服，訴經臺北市政府93年8月27日府訴字第09318557800號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。
」，臺北市政府乃依上開93年8月18日府訴字第09318557700號及93年8月27日府訴字第09318557800號訴願決定意旨，以93年9月14日府工養字第09305677310號函請行政院釋示，經行政院秘書處送請經濟部會商有關機關研處，經濟部能源局乃於93年10月15日召集財政部、內政部、交通部、原告及臺北市政府等相關單位研商，作成93年10月26日能電字第09303034180號會議紀錄後，臺北市政府工務局養護工程處乃依93年9月17日修正前收費辦法與收費標準計算92年度及93年度1月至8月份使用費，並依93年9月17日修正後收費辦法與收費標準重新核算原告所須繳納93年度9至12月使用費，合計594,097,232元（92年度既設及新設合計318,967,621元，93年度既設275,129,611元），並以系爭93年12月6日北市工養權字第09364669500號函通知原告，仍應繳納92年度及93年度道路設施物使用費。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。訴訟進行中，因臺北市政府將辦理市區道路設置管線或設施物申請案件之處理及使用費徵收業務，自95年8月1日起委任被告辦理，經被告聲明承受訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、有關原告主張由臺北市政府工務局養護工程處作成本件處分缺乏事務管轄權限之部分，不再爭執，相關主張及陳述均不再援引。原告對被告收取道路使用費，收取標的確係均為臺北市區道路，並不包含其他道路，且該道路均係臺北市政府之市有財產之部分，亦不再爭執。
２、被告依收費辦法收取道路使用費，顯違反法律保留及授權明確性原則，蓋：
⑴依行政院秘書長92年1月14日院臺財字第0920080555號函：
「奉示：既『市區道路條例』及『公路法』正研議修正，增列由各該法之中央主管機關訂定道路使用費收費基準，俟該二法完成立法程序，當依各該法律規定辦理，並請依該二法修正情形，預為研擬收費基準因應之．．」，可知地方政府就公用事業使用之地方所有道路收取使用費，應依市區道路條例及公路法修訂後之規定辦理，在此之前，各地方政府僅得依市區道路條例及公路法修正情形，預為研擬收費基準因應之，被告不得逕以收費辦法收取道路使用費。況且，公路法已於92年7月2日修正公布施行，關於公路用地使用費徵收之作業程序、減徵或免徵之條件、範圍、費率計算基準與考量因素、欠費追繳及溢繳退費等事項之辦法，已明白授權由交通部定之（參照公路法第30條第3項規定），市區道路條例亦已於93年1月7日修正公布施行，關於市區道路使用費，其收費基準亦明白授權由內政部定之（參照市區道路條例第
23 條第2項規定），益證迄今臺北市政府自訂收費辦法對道路設置設施物收取使用費，並無法源依據，違反法律保留原則，至為灼然。
⑵按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權
利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第92條而訂定，惟其中因違反該規則第29條第1項規定，而依同規則第46條適用民用航空法第87條第7款規定處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿1年時，失其效力。」、「建築法第15條第2項規定：『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依法行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。營造業管理規則第31條第1項第9款，關於『連續3年內違反本規則或建築法規規定達3次以上者，由省（市）主管機關報請中央主管機關核准後撤銷其登記證書，並刊登公報』之規定部分，及內政部中華民國74年12月17日（74）台內營字第357429號關於『營造業依營造業管理規則所置之主（專）任技師，因出國或其他原因不能執行職務，超過1個月，其狀況已消失者，應予警告處分』之函釋，未經法律具體明確授權，而逕行訂定對營造業者裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，與憲法保障人民權利之意旨不符，自本解釋公布之日起，應停止適用。」迭經司法院釋字第313號及第394號解釋闡明在案。本件被告依收費辦法收取道路使用費，涉及對於人民權利之限制，參照上開解釋意旨，其構成要件及數額應以法律或自治條例定之，法律及自治條例若授權行政機關訂定法規命令或行政規則予以規範，授權之內容及範圍亦應具體明確，惟依授權訂定收費辦法之臺北市市有財產管理自治條例第66條內容觀之，就「如何計收使用費」，該自治條例並未詳為規範，亦未於條例中明定授權主管機關訂定行政命令，加以補充，其授權並不明確，且收取費用或科處罰款亦非財產管理之技術性、細節性規定，凡此顯與上開解釋所揭示之法律保留及授權明確性原則有違而難謂適法。
⑶尤其法律之所以規定需以自治條例或有具體明確授權依據之
行政規則訂之，其目的在落實民意監督，臺北市市有財產自治條例第66條第2項後段規定在收費之自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用，而收費辦法係依臺北市議會建設財政委員會決議所定，並未送經市議會決議，上開自治條例第66條第2項規定，無異於排除議會之監督（且事實上至今收費自治條例仍未制定），該規定實難謂合法。
⑷再按「法規有左列情形之一者，廢止之：四、同一事項已定
有新法規，並公布或發布施行者。」中央法規標準法第21條第4款定有明文，而規費法既已於91年12月11日公布施行，則收費辦法自規費法生效（91年12月13日）後應已廢止而失其效力，被告依收費辦法收取規費法施行（91年12月13日）以後之92年度及93年度1至8月之道路使用費，已非適法。臺北市政府雖於93年9月17日修正收費辦法，改以規費法第8條第1款規定為法源依據，惟公路法已於92年7月2日修正公布施行，關於公路用地使用費徵收之作業程序、減徵或免徵之條件、範圍、費率計算基準與考量因素、欠費追繳及溢繳退費等事項之辦法，已明白授權由交通部定之（參照公路法第30條第3項規定），市區道路條例亦已於93年1月7日修正公布施行，關於市區道路使用費，其收費基準亦明白授權由內政部定之（參照市區道路條例第23條第2項規定），已如前述，此類特別規定，應優先於規費法適用，被告依新修正之收費辦法收取93年度9至12月之道路使用費，亦難謂適法。
又事實上，收費辦法嗣因內政部訂定收費基準而廢止。
３、電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費，蓋：⑴依收費辦法（89年11月1日訂定發布）第5條規定：「使用道
路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」，現行電業法第50條至第53條關於電業使用道路等土地與補償等規定，係於54年5月21日修正公布，適用迄今尚無修正，依上開規定，電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。行政院上開所提第50條修正條文草案，原參照當時電信法第36條規定加「免費」2字，惟因該條但書規定電業使用道路須以不妨礙原有效用為限，為與第53條「如有損害，應按損害之程度予以補償」之修正條文相呼應，立法院審查會遂刪除「免費」2字，有立法院54年電業法修正時始終參與旁聽之陸永明先生於00年0月編寫之「電業法釋義」可參。
⑵就本件爭議，法務部研究意見亦認「電業法就電業使用公有
道路應否付費，雖無明文規定，是否即為有意不規定而認得為無償使用公有道路，仍應視電業法之立法意旨定之」（參照法務部91年7月9日法規字第0910600501號函）。而電業法第53條既規定對第50條至第52條之損害，按損害之程度予以補償，而該法第52條之「砍伐」或「修剪」，係指依「砍伐」或「修剪」之實際損害補償，當然非指與損害無關之逐年支付定額補償。本件被告收取每年與損害額無關之道路使用費，與電業使用道路應視實際損害程度補償之立法意旨不符，曾經電業法之主管機關經濟部以91年2月20日經能字第09104604590號令明確指出：「電業法第50條及第53條規定，『電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。』故電業於公有道路設置供電線路應屬『電業法』許可範圍。道路之使用費係每年給付，屬於使用租金性質，與『電業法』規定之立法意旨不符，電業使用道路補償之金額，應視實際損害之程度為之。」準此，本件自應適用電業法主管機關經濟部函令，電業使用道路僅依實際損害補償，不按年支付因使用者付費原則等考量而收取之使用費。原告於道路設置設施物當屬收費辦法第5條後段之「法令另有規定」，毋庸給付使用費。
⑶況且臺北市政府訴願審議委員會已多次撤銷臺北市政府工務
局收取道路使用費之處分（參照臺北市政府92年11月26日府訴字第09227638900號、92年12月26日府訴字第09227658400號及92年12月25日府訴字第09227661000號訴願決定），其理由略以：依原告提供之電業法釋義乙書對電業法第50條規定之立法過程及解釋等記述，電業法第50條規定之立法意旨，似係允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，復查電業法之中央主管機關經濟部就電業法第50條及第53條規定之適用，作成上開91年2月20日經能字第09104604590號令，臺北市政府工務局雖認定電業法第50條及第53條並非電業得無償使用公有土地之規定，尚非收費辦法第5條所定除法令另有規定之情形，惟並未舉出可資依據之事證，而將原處分撤銷，諭令該局究明電業法第50條及第53條規定立法意旨與適用情形後重為處分，依上開訴願決定，電業法第50條及第53條規定意旨，確實允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，其理至明。
⑷再按訴願法第95條本文及第96條規定，臺北市政府93年8月
18日府訴字第09318557700號及93年8月27日府訴字第09318557800號訴願決定先後撤銷臺北市政府工務局收取92年度及93年度道路設置設施物使用費之處分，其理由載明：電業法第50條及第53條規定之立法意旨為何？其與規費法、市區道路條例、臺北市市有財產管理自治條例相關規定，適用順序為何？其解釋對於原告影響甚鉅，是本件仍宜由臺北市政府工務局報請電業法之主管機關經濟部，就電業法第50條及第53條規定釋疑，以為收取原告道路設置設施物使用費之合法依據。
⑸承上所述，臺北市政府工務局遂報請臺北市政府函請行政院
釋示，經行政院送請經濟部會商有關機關研處逕復，經濟部所屬能源委員會遂於93年10月15日召開「研商臺北市政府向台電公司收取道路設施物使用費，涉及相關法令立法意旨及適用順序事宜」會議，該會議並作成以下結論：「一、『電業法』第50條及第53條之立法意旨，經濟部已於91年2月20日以經能字第09104604590號令解釋，電業於公有道路設置供電線路屬『電業法』許可範圍，使用道路應為『免費』使用，於有實際損害發生時，方應依『電業法』第53條予以補償；且電業屬全國性公用事業，其電價及收費費率目前係全國一致，尚不宜由個別地方政府收取道路使用費，而由國內全體用戶共同負擔。因此，依『電業法』立法意旨及電價制度規定，建議臺北市政府不向台電公司收取道路使用費。二、建議『市區道路條例』及『公路法』訂定相關收費標準時，能考量『電業法』之立法意旨及電業公司之特性，明訂電業於道路設置供電線路及相關設施可免徵道路使用費，以協助電力設施興設。三、未來『電業法』進行修正時，可增列電業於道路設置供電線路及相關設施免徵道路使用費之排除規定，以明確法律適用順序。」由可此知，電業法第50條及第53條規定意旨，確實允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，其理至明。
⑹何況，電業法自54年修正後迄今，曾經91年4月24日及91年6
月12日二次修正，在91年4月及6月修正時，對於電業法第50條及第53條規定均未予以修正，而電業法第1條規定：「為開發國家電能動力，調節電力供應，發展電業經營，維持合理電價，增進公共福利」之立法目的亦未有任何改變，顯見電業法第50條及第53條之立法意旨迄今並未有任何改變，電業法主管機關經濟部91年2月20日經能字第09104604590號令解釋及經濟部所屬能源委員會93年10月15日「研商臺北市政府向台電公司收取道路設施物使用費，涉及相關法令立法意旨及適用順序事宜」會議結論，亦明白闡示電業於公有道路設置供電線路屬電業法許可範圍，使用道路應為「免費」使用，於有實際損害發生時，方應依電業法第53條予以補償，已如前述，足證電業法第50條及第53條規定意旨，確實允許電業除造成實際損害須補償外，得無償使用公有土地，要無疑義。故被告泛言電業法第50條及第53條之規定於54年修正，係因電業事業本身事業性質上之特別，於電業工程施工過程中，必要時得使用河川道路土地，而今時空背景已有不同，故不得以電業法之立法意旨表示電業享有使用公有道路之特權，不必付費即可使用，亦不可據以認定54年修訂電業法時，可預見嗣後相關之收費規定而以第50條規定排除云云，尚待斟酌。
⑺此外，規費法制定過程中，關於電業設施是否應收道路使用
費之部分，並未經立法機關審議討論，立法機關從未作出電業法第50條及第53條並無規定得無償使用道路，依規費法仍應收取使用費之結論。何況，被告對原告收取道路使用費所依據之收費辦法，無論係93年9月17日修正前或修正後之收費辦法，均非以公路法及市區道路條例為法源依據，被告任意比附援引，以公路法及市區道路條例修正案在行政院審核時部分部會之意見（亦非結論），為電業設施物依規費法應收取使用費之論據，於法亦非無違。
⑻依電業法第66條規定，原告因使用道路設置相關電業設施，
因此會在電費上給地方政府折扣，彼此之間有對價關係。至於被告援引鈞院92年度訴字第5018號判決理由：「電業法第50條及第53條並未明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用」云云，惟該判決違法，原告已提起上訴，該判決於本件並無參考價值，被告逕援引上開違法判決理由以資主張，實屬率斷。
４、本件基於法律不溯及既往原則，被告對於既設設施物不得收取使用費。按法律不溯及既往原則是源自法治國家內涵的法安定性與人民的信賴保護，基於信賴保護原則，人民因信賴既存的法律秩序，而安其生活或處置其財產者，不能因行政法規的制定或修正，而使其遭受不能預見的損失。次按電費為全國統一訂價，在收費辦法公布施行前，依電業法第50條及第53條規定，原告於公有道路設置供線電路，僅須按實際損害之程度予以補償，毋須給付使用費即得繼續使用，原告實際上亦已支付相當之補償金，本有毋須給付使用費而繼續使用之權利，原告亦以之為成本基礎，訂定電價，如今卻因被告嗣後制定之收費辦法對於既設設施物徵收使用費，致使原告每年須負擔高達數億元之使用費，增加供電成本，此舉顯已剝奪原告既設設施物原先因給付補償費後毋須給付使用費即得繼續使用之權利，影響原告財產權甚鉅，致使原告遭受不能預見之損害，損及法安定性及人民之信賴保障，顯已違反法律不溯及既往原則。
５、退步言，縱認被告依收費辦法收取道路使用費於法無違，亦應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等決定收取之數額，並應依道路設置設施物所在地號、位置及大小，詳列其使用費金額計算根據，被告逕以相當於租金損害賠償之補償決定收取之數額，顯與使用規費之性質有違，且迄今未提出詳細計算根據，該處分自難謂適法：
⑴被告既主張規費法及收費辦法之使用公有道路之使用費，性
質相同，均屬使用規費，參照規費法第10條第1項第2款之規定，業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等決定收取之數額，而非相當於租金之損害賠償，惟臺北市政府工務局過去處分主張收費辦法所收取者，係損害賠償，被告則主張收費辦法收取使用費之意旨，係政府為特定對象提供公有設施等財貨、勞務而收取之費用，以落實「使用費付費」之原則，其性質係反應政府支出之成本，兩相對照，除互相矛盾外，且如何反應成本？其反應者與上開規費法第10條第1項第2款所揭示使用規費訂定之方式是否相同？亦未見被告敘明。尤其，如為反應政府支出之成本，93年9月17日修正前後，其基準相差40%，如以修正前為準，政府支出之成本如何節省40%，如以修正後為準，正足以證明過去確實超額收費，不論何者，均足以證明被告所為之收費處分，於法確實有違。
⑵尤其，被告收取之使用費金額數目龐大，對於原告權利有重
大影響，被告收取道路使用費處分前，自應依道路設置設施物所在地號、位置及大小，詳列其使用費金額計算根據以供查核檢證，惟被告所為收取道路使用費之行政處分，僅為繳費單據，並未說明使用費金額計算根據，經原告一再主張，亦無法提出，該處分自難謂適法。
⑶再者，被告雖泛稱收費辦法所收取之使用費，其性質係反應
政府支出成本，惟被告卻從未依規費法第10條第1項第2款規定提出因管線設置所增之具體維護道路成本為計收使用規費之基礎，逕以當年期「平均公告地價」為基準決定收取之數額，其邏輯論理根據何在？非無疑義，其作法更顯與規費法第10條第1項第2款規定有違。
６、換言之，依被告所提資料，可知被告將與使用規費無關之成本納入收費基準之範圍，顯與使用規費之性質有違，其收費處分自難謂適法：
⑴被告主張93年度道路使用規費成本包括道路維護成本、道路
興建成本、道路土地購置成本及道路管理成本，惟按設置道路供民眾使用原為政府之給付行政項目，政府對私有道路土地，原有按年編預算徵收之義務（司法院釋字第400號解釋參照），此類義務，不因道路是否將增設管線而有不同，故被告所據以收取之道路使用費，依規費法第10條第1項第2款所應考量之興建、購置成本，自不應包含道路土地之徵收費用，被告將之納入道路使用規費範圍，將被告給付行政之義務，全數轉嫁予原告負擔，於法自非無違。
⑵況且，依收費基準計算，原告設備每平方公尺所需繳納之道
路使用規費竟高達168.9-675.6元/平方公尺（平均為172元/平方公尺），縱依93年7月被告新修訂之費率計算標準，所需繳納之道路使用規費亦高達45.3-181.41元/平方公尺，高達被告道路養護成本之0.84-3.4倍，惟道路主要用途係供行車之用，並非供設置管線之用，被告卻以近全部或超過數倍之道路興建、維護成本轉嫁於原告，形成以收取使用規費為名，卻蓄意超收以挹注被告財政，其收費處分自難謂適法。⑶再者，原告所設置於一般道路電線與地面垂直高度，係依目
的事業主管機關經濟部所頒訂之屋外供電線路裝置規則（原告誤載為屋外線路裝置規則）第29條規定設置，一般道路垂直高度為5-5.5公尺，而交通部所頒訂之道路交通安全規則第38條則明文規定，各類大型車全高不得超過3.8公尺，由此可知現行各類車輛最高高度遠低於原告纜線之設置高度，不生限制車輛通行高度之情事，至於妨礙景觀部分，則不屬規費法第10條第1項第2款規定之範圍，被告就道路設置設施物通過上空者，以限制通行高度及妨礙景觀為由課徵道路使用規費，顯與規費法第10條第1項第2款規定有違。
⑷尤其，原告埋設地下管線均依臺北市區道路管理規則第68條
規定申請許可後施工，其管線埋設深度與路基回填材料均依上開規則第71條及「臺北市道路挖掘埋設管線管理辦法」第14條等規定辦理，並依同辦法第10條由原告支付路面修復費由被告修復路面，因此路基開挖在管線埋設後均已復原，原告亦已支付相關修復費用予被告，由被告自行修復路面，縱有路基之損害，原告亦已填補，被告就道路設置設施物通過地下者，再以有開挖破壞行為，造成路基損耗為由作為課徵道路使用規費之依據，顯已重複核課而難謂適法。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、原告對於臺北市政府工務局養護工程處是否缺乏事務管轄權限之部分，既已不再爭執，則被告所提書狀相關主張及陳述，亦不再援引。又有關收取道路使用費業務現已移轉至臺北市政府工務局新建工程處（即被告）辦理，合先敘明。
２、原告稱被告依收費辦法收取道路使用費，顯違反法律保留與授權明確性原則，並違背公路法第30條第3項、市區道路條例第23條第2項之規定云云，惟：
⑴按收費辦法93年9月17日修法前：
①按直轄市政府所訂定之自治規則，屬依法定職權或自治條
例授權訂定者，應於發布後分別函報上級政府及地方立法機關備查或查照，地方制度法第27條第3項第2款定有明文。本件收費辦法為臺北市政府依法定職權及自治條例之授權，於89年11月1日所訂定發布，並於同年月20日函報行政院備查及臺北市議會查照在案，符合上開之規定。
②按「行政機關為執行自治條例所賦予之職權，於不逾越法
律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例（即臺北市市有財產管理自治條例）第66條所賦予『如何計收使用費』職權之『細節性』、『技術性』事項予以補充規定，上開收費辦法（即「收費辦法」）」所規定事項，茍未逾越自治條例明訂之『計收使用費』之範疇，尚難謂為無效，更無違反法律保留及授權明確性原則。」業經最高行政法院95年度判字第243號、鈞院92年訴字第3094號及92年訴字第5018號等多件判決闡述甚明。上開判決並認為收費辦法係基於自治條例授權，屬地方制度法第18條第10款與第27條第1項規定所訂定之自治規則，為有效之法規命令，故收費辦法係臺北市政府依法定職權，以及依臺北市市有財產管理自治條例授權所訂定之自治規則，其法源依據及適法性並無疑義，則原告稱收費辦法違反法律保留云云，即有誤解。
③至於就「如何計收使用費」而言，依司法院釋字第479號
解釋意旨，行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度。可知主管之行政機關為執行自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，自得訂定命令，是就執行臺北市市有財產管理自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之細節性、技術性事項予以補充規定（該收費辦法之授權依據於93年9月17日已改為規費法第8條第1款規定）。
④是以，參照鈞院92年訴字5018號判決（該判決亦經最高行
政法院95年度判字第1229號判決確定在案）：「臺北市政府為執行『計收道路使用費』事宜，於89年11月1日訂頒『臺北市道路設置設施物收費辦法』，尚難謂為無據；該收費辦法所規定事項，苟未逾越該自治條例明定『計收使用費』之範疇，揆諸上揭說明，尚難謂無效。又該自治條例第66條第2項已就『使用費計收基準』明定：『以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。』；．．，是（收費辦法）第7條所定之『收費基準表』，於該自治條例自行制定『使用費計收基準』前，應仍屬有效之法規命令。」，原告主張收費辦法及其收費基準欠缺法律之授權，違反法律保留與授權明確性原則云云，尚待斟酌。
⑵按收費辦法93年9月17日修法後：
①按「二、關於財政事項如下：（一）直轄市財務收支及管
理。（二）直轄市稅捐。（三)直轄市公共債務。（四）直轄市財產之經營及處分。」地方制度法第18條第2款定有明文。次按「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。」、「臺北市（以下簡稱本市）為促使管線朝地下共用埋設，有效減少重複挖掘道路，提升路面品質，落實使用者付費原則，特依規費法第8條第1款規定，訂定本辦法。」規費法第8條第1項暨收費辦法第1條亦定有明文。
②地方制度法第18條第2款明定，直轄市財產之經營及處分
係屬地方自治事項，故臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，依據規費法第8條第1款之規定，訂頒上開收費辦法，自屬依法有據。而被告收取道路使用費，收取標的確係均為臺北市區道路，並不包含其他道路，且該道路均係臺北市政府之市有財產無誤。
③再者，原告所稱之公路法及市區道路條例，雖均明定「使
用公路或市區道路應計收使用費」之原則，由交通部及內政部訂定之。惟交通部遲至93年12月30日始發布「公路用地使用費徵收辦法」，內政部亦遲至94年3月25日始訂定發布「市區道路使用費標準」。上開徵收辦法或標準均施行於本件處分作成（即93年12月6日）之後，是其收費作業、徵收條件或收費基準等縱有不同之規定，亦僅係向後生效，並不溯及影響原處分之適法性，故原告以上開法律授權中央主管機關訂定命令為由，主張被告對道路設置設施物收取使用費，並無法源依據，違反法律保留原則云云，顯係混淆法律保留與法律優越原則之內涵，並對於授權命令訂定之時序有所不查，同時亦與憲法保障地方自治之意旨有違。
３、原告稱電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費云云，惟：
⑴按電業法第50條明定：「電業因工程上之必要，得使用河川
、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應於事先通知其主管機關。」、同法第53條則規定：「前3條所訂各事項，應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程度予以補償。」，故電業因工程需要得使用道路，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償，並未明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用。況原告所有之設施物之設置與利用行為，確有影響交通流暢或道路空間之有效利用，並為繼續使用之性質，依公平原則，難謂其得無償使用，此有鈞院92年度訴字第5018號判決之闡述甚詳，故原告主張依電業法規定及立法意旨，得毋庸給付使用費，尚待斟酌。
⑵原告雖提具陸永明所撰寫之「電業法釋義」解釋立法過程。
惟原告捨立法院公報等公文書而不為，竟僅提出上開原告所自行編印之「電業法釋義」，則其內容是否公允，自屬可疑。
⑶又原告援引經濟部91年2月20日經能字第09104604590號令等
見解，主張道路使用費屬使用租金性質，與電業法規定之立法意旨不符、電業得無償使用公有土地云云。惟法官依憲法第80條依據法律獨立審判，各機關依其執掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同意見，此有司法院釋字第137號及第216號解釋闡釋甚明。是以，電業法主管機關經濟部固得依其職權而為法律解釋，但並不能代表電業法之立法意旨，鈞院自得根據電業法上開規定之意旨表示適當之不同見解，而不受其拘束。
⑷原告徒憑經濟部之解釋函令，主張電業法第50條及第53條所
謂之立法意旨係允許電業除造成實際損害之補償外，得無償使用公有土地云云，僅係一隅之見，亦顯然對於權力分立、司法獨立及司法審查權限等憲政基本制度疏有未察，而與上開憲法規定與司法院解釋意旨不符。
⑸況經濟部之上開解釋函令僅係行政機關之法律見解，而依地
方制度法第18條第10款、第25條、第27條第1項，規費法第8條、第10條，以及臺北市市有財產管理條例與收費辦法等規定，被告均有作成原處分收取使用費之權限，故原告以上開令釋質疑原處分合法性，係捨現行有效之法律規定，偏採經濟部之個別見解，即屬本末倒置。
⑹再者，原告主張經濟部能源委員會93年10月15日召開「研商
臺北市政府向台電公司收取道路設施設置物使用費，涉及相關法令立法意旨及適用順序事宜」會議結論一所載：「電業屬全國性公用事業，其電價及收費費率目前係全國一致，尚不宜由個別地方政府收取道路使用費，而由國內全體用戶共同負擔。因此，．．建議臺北市政府不向台電公司收取道路使用費。」云云。惟電價及收費費率之高低，本應由原告綜合考量設施建置成本及市場因素，作彈性、合理之調整，倘任由外部之公共財負擔此一成本，殊不合理，故收費辦法乃建立起「使用者付費」之制度，俾將電業設施建置之成本內部化及合理化。原告固為公用事業而負有一定公益目的，然目前全國電價及收費費率之一致性要求，亦應隨時配合國家發展與國民實際生活需求加以檢討改進，此實係我國能源政策如何改弦更張之問題，尚不得據此否定被告之地方財政自主權。況「使用公有道路應計收費」已為既定政策，全國各地方政府將逐步立法實施，屆時當不生所謂「個別地方政府收取道路使用費，而由國內全體用戶共同負擔」之問題，故原告引用之上開結論，僅係一方本位之辭。
⑺原告主張上開會議結論二：「建議『市區道路條例』及『公
路法』訂定相關收費標準時，能考量『電業法』之立法意旨及電業公司之特性，明定電業於道路設置供線電路及相關設施可免徵道路使用費，以協助電力設施興設。」云云。惟該會議結論作成時，不僅公路法第30條第2項及市區道路條例第23條第1項及第2項均已明文規定，應向使用道路設置管線或設施者收取使用費，即於交通部與內政部嗣後依上開授權訂定之「公路用地使用費徵收辦法」（93年12月30日）及「市區道路使用費收費標準」（94年3月25日），不僅未將「電業於道路設置供線電路及相關設施」之情形排除而可免徵道路使用費。其中「公路用地使用費徵收辦法」第3條列舉9款免徵公路用地使用之情形，亦未將電業相關設施包含在內，且「市區道路使用費收費標準」於第5條明定，「兼作照明燈桿或裝設公共監視系統之電線桿．．」，始得減徵期間減徵75%之使用費，亦即電業設施充其量僅在供作特殊公益使用時始得減徵而已，足見，「電業相關設施須繳納道路使用費」乃為政府既定政策，並已經逐步落實在各項法制之中，故原告主張上開能源會議舊時之結論如何云云，早已不為今日立法者及其他行政部門所採，實已不攻自破。
⑻又原告主張上開會議結論三：「未來『電業法』進行修正時
，可增列電業於道路設置供線電路及相關設施免徵道路使用費之排除規定，以明確法律適用順序。」云云。惟94年1月19日最新公布之電業法，僅修正第75條及增訂第34-1條條文，同法第50條及第53條並未見修正，遑論有原告所稱將「增列電業於道路設置供線電路及相關設施免徵道路使用費之排除規定」之情形，可知立法院或經濟部之最終決策均不採納上開會議之見解，故原告所稱亦待斟酌。
４、原告稱基於法律不溯及既往原則，被告對既設設施物不得收取使用費云云，惟：
⑴原告設置於臺北市道路之設施物，係自設置之始即持續使用
該道路，至收費辦法發布施行後，迄今仍未停止使用，為「不真正溯及既往」，與「溯及既往」之情形尚屬有間，故被告依收費辦法規定收取使用費，於法自無不合。
⑵且收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，原
告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，原告並不致因此受不測之損害。如決定仍要繼續使用道路時，基於「使用者付費原則」，自應依收費辦法規定繳納使用費。
５、原告稱被告逕以相當於租金損害賠償之補償決定收取使用，顯與使用規費之性質有違，亦未提出詳細計算根據云云，惟：
⑴按收費辦法93年9月17日修法前：
①被告為考量公有道路徵收購置成本，並參酌國內有關國有
土地及市有土地之租金情形，有關本收費辦法收費基準表所訂計價金額（即Ｐ值），以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準。又收費辦法第4條第1款規定使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度訂定，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀），且為使收費辦法更能符合民意及申請者所能接受，亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及臺北市政府所屬法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報臺北市議會備查並公告，亦經鈞院92年訴字5018號及最高行政法院95年度判字第1229號判決認定在案，是收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法第10條第1項第2款之精神並無違背。
②被告為執行臺北市道路設置設施物收費業務，因設施物設
置位置涉及公私地權屬之故，對於設施物使用費之核算，原擬以被告管理之公有道路土地逐筆計費，依各項設施物之數量及其所在土地位置，按臺北市道路設置設施物收費基準表之收費標準核算所需年使用費，臺北市政府工務局養護工程處邀集各管線單位舉辦申報道路設置設施物收費座談會，會中詳細說明核算設施物使用費之原則、申報作業應附相關書表及填報方式，並製作範例說明，且提供申報業務資料庫系統磁片供各管線單位安裝使用，定案後，經臺北市政府工務局以90年3月21日北市工養字第9030004300號函通知各管線單位申報設施物收費應注意事項與應附申報書、地籍圖、航測圖及使用道路土地明細表等相關資料。
③惟實施期間各管線單位申報情形不佳，臺北市政府工務局
養護工程處於90年5月9日舉行「檢討道路設施物申報作業辦理情形會議」，會中各管線單位反應，道路設施物申報案申報時需依設施物位置套繪航測圖及地籍圖，並填列使用土地明細表，各管線單位所需作業相當繁瑣，造成申報案件延滯，影響申挖許可證核發，為臺北市市民所詬病，建議按公私有土地比例計收使用費，嗣該處為簡化各管線單位申報作業，研擬簡化申報方式，以被告管理之公有土地應有部分為收取使用費之計費方式，即依設施物使用道路土地面積，按公有道路土地所占百分比（即Ｒ值）計收使用費，並將原申報書表予以配合修正為現行使用之申報書表，經奉核定後，於90年8月14日管線拆遷協調會議中宣布各期Ｒ值。至於使用費金額之計算係根據申報人申報之設施物種類並依收費基準表所列之標準核算，且本案道路設施物申報表即列有各設施物計費標準公式，其中Ｐ、Ｒ值亦登錄於臺北市政府工務局養護工程處網站供各管線單位查詢使用。
④各項設施物使用費之金額計算方式，收費辦法乃經過完整研議程序，並經充分討論與公開，原告即不得諉為不知。
亦即，收費辦法有關道路設施物使用費收費基準之訂定，係參酌國內有關國有土地及臺北市市有土地之出租租金情形，約年息5～10%，訂定收費基準之計價金額（即Ｐ值），原訂以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準。又道路之功能以交通運輸為主，設施物之設置係附屬設施，收費基準以其影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，就效益損耗分析，對各類設施物分別訂定使用係數。
如設施物設置於路面上者，為阻礙目的使用，原訂使用係數為0.2；通過上空者，因僅限制通行高度及妨礙景觀，爰依設施物電纜線管徑寬度以每公尺長度定額課徵之；通過地下者，因有開挖破壞行為，造成路基損耗，原訂使用係數0.05，故被告收取道路使用規費，確有其合理之計算依據。
⑵收費辦法93年9月17日修法後：
①按「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，
並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」規費法第10條第1項第2款定有明文。
②按規費法第10條第1項規定，業務主管機關訂定或調整收
費基準，應檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之。而收費辦法自89年11月發布施行後，在執行上累積相當多實務問題，且經部分管線機構之反應，擬調降收費基準，故於93年間由臺北市政府工務局研議提出收費辦法修正草案，並檢附收費標準成本分析資料，經送臺北市政府法規委員會及財政局審查，同意修正後，臺北市政府於93年9月17日以府法三字第09321217500號令修正發布，並於同年9月20函報財政部、行政院法規委員會及臺北市議會備查，業經臺北市議會第9屆第4次定期大會第6次會議（93年10月20日）報告後予以存查。
③次按規費法第10條第1項第2款規定，上開修正草案檢附之
成本分析資料（即「臺北市道路設置設施物收費辦法使用規費收費摘要表AA3-1」），臺北市政府93年度道路使用規費成本分析如下：「道路維護成本（Ｄ）：道路維護費用560,10 2,423元、道路機械維護34,452,490元。道路興建成本（Ｅ）：道路工程興建費用775,559,362元。道路土地購置成本（Ｆ）：土地徵收補償費1,695,664,000元。道路管理成本（Ｇ）：道路管理之人事費用368,214,192元。」。
④此外，臺北市政府並加入其他因素（Ｈ）之考量：經考慮
管線單位事業與民眾生活息息相關，且管線業者欲調高使用費率仍須中央或該府同意，考量目前經濟不景氣利息低，各管線單位之經營困境，參考「臺北市市有土地出租租金計收基準」第2點規定：「臺北市市有出租基地，有下列各款情形之一者，得依第1點所定租金額度60%計收（算）租金：（一）政府機關、非營利法人、慈善機構、公益團體、學校作事業目的使用者．．」，依所定租金額度60%計收租金，因此新收費率計費基數（Ｐ）由公告地價年息5%調降為3%，使用係數亦以原來使用係數打6折計算收費。而上開其他因素（Ｈ）並不加計任何成本。據上，臺北市道路使用總成本（Ｉ）合計為3,433,992,467元（Ｉ＝Ｄ＋Ｅ＋Ｆ＋Ｇ＋Ｈ，93年度），以此總成本除以臺北市道路用地面積17,327,221平方公尺，計算出每年每平方公尺道路之養護成本為198元。
⑤原收費標準經施行數年後，臺北市政府考量市場經濟不景
氣，銀行利息降低，各管線機構經營不易等因素，而依規費法第11條規定意旨檢討修正收費辦法及收費基準，並調整收費基準，將計價金額Ｐ由5%調降至3%，使用係數亦由
0.2及0.05調降為0.12及0.03。依此新收費標準計算，每年道路設置設施物收取費用降為約1億5千萬元，較舊費率每年收取費用約4億2千萬元，更大幅減收2億7千萬之市庫收入。修法後管線單位整體所繳納道路使用費（即約1億5千萬）與臺北市道路用地每年養護成本約為34億3399萬2467元相比較，差距極大，被告並無將超過數倍之道路興建費用轉嫁於原告之事實。
⑶是以，本件收費基準實已考量道路購置、興建、維護、管理
等費用與其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市場景氣、市容景觀）等影響因素，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之原則。且訂定程序亦符合規費法第10條及地方制度法第3項第1款規定之程序，經臺北市政府審查同意並發布後，報中央主管機關及臺北市議會備查。故原告泛稱收費基準不合理、不適法云云，尚待斟酌。
６、有關本件原處分計算基準資料，茲簡要說明如下：⑴收費辦法於93年9月17日修正前，係依Ｐ×係數×數量×Ｒ之方式計算。
⑵收費辦法於93年9月17日修正後，收費標準亦有所調整，故93年度9月至12月使用費計算方式變動如下：
①計算標準值Ｐ值（道路土地平均公告地價）：修法前為年
息5%（Ｐ），修法後調整至3%（Ｐ１），即Ｐ×0.6=Ｐ１。
②各類設施物係數：修法後亦調降4成，即係數×0.6＝係數1。
③公地比Ｒ值：93年度臺北市○○○○道路用地持分比例，
分別為：私有佔10.10%，臺北市有73.31%，中華民國有佔
16.25%，臺北縣有佔0.34%。
Ａ、收費辦法修正前之母法為臺北市市有財產管理條例第66條，故收費範圍僅限於臺北市市○道路土地，公地比Ｒ值為73.31%。
Ｂ、收費辦法修正後之母法為規費法第8條，故收費範圍包括臺北市、中華民國、臺北縣縣有道路土地，公地比Ｒ１值為89.90%。
⑶綜上，本件收費辦法修正前後收費標準關係為：修正前：Ｐ
×係數×數量×Ｒ；修正後：Ｐ１×係數1×數量×Ｒ１→（Ｐ×0.6）（係數×0.6）×數量×（Ｒ/0.8155）→（Ｐ×係數×數量×Ｒ）×0.36/0.8155。
⑷有關原告所提道路使用費之成本問題，最高行政法院95年度
判字第1229號判決已有明確見解，且此部分涉及行政機關之裁量權，被告並已完成規費法所定之相關法定程序，並無違法。
７、本件道路使用規費並無重複課徵之情事：⑴按「．．申請人合於程序或於期限內補正，並經審查合格者
，由管理機關核定應繳納之道路挖掘許可規費（以下簡稱許可規費）、道路與交通管制設施修復費（以下簡稱修復費）及保證金，通知申請人繳納後，核發道路挖掘許可證（以下簡稱許可證）；不合格者，應敘明理由駁回之。」臺北市道路挖掘管理自治條例第4條第2項定有明文。
⑵按臺北市道路挖掘管理自治條例第4條第2項所稱「道路挖掘
許可規費」，乃係依據臺北市道路挖掘管理自治條例第4條第2項規定之許可規費，其性質自與本件道路使用規費有所不同。再者，上開臺北市道路挖掘管理自治條例第4條第2項所稱「修復費」，係指原告挖掘破壞道路回復道路平整所需費用，而與本件原告所有管線設施長期埋設於道路之設施物使用費，二者截然不同，實無重複收費之情事，故收費辦法並未以無針對架空纜線之妨礙景觀為由課徵原告道路使用規費，原告所稱顯有誤解。
理 由
一、原告代表人原為黃營杉，95年4月28日變更為甲○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、另系爭93年12月6日北市工養權字第09364669500號函之處分原由臺北市政府工務局養護工程處作成，訴訟進行中，因臺北市政府將辦理市區道路設置管線或設施物申請案件之處理及使用費徵收業務，自95年8月1日起委任被告辦理（臺北市政府95年7月28日府工養字第09561004301號公告參照），而其代表人為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，亦應予准許。
三、按「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在地方為直轄市政府或縣（市）政府。」、「電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應於事先通知其主管機關。」、「前3條所訂各事項，應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。」電業法第5條、第50條及第53條分別定有明文。次按，規費法第8條第1款規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。」另按，臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則91年7月9日修正）第1條第1項、第66條分別規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」、「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」又按，修正前臺北市道路設置設施物收費辦法第1條、第2條、第3條、第5條、第7條第1項、第9條第1項、第10條、第11條分別規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定之。」、「本辦法主管機關為臺北市政府（以下簡稱本府），管理機關為本府工務局。」、「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」、「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物（以下簡稱設施物），除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」、「使用費按道路用地平均公告地價年息5%金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收；未滿1月者，以1個月計收。」、「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後 6個月內向管理機關申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。」、「本辦法施行前已設置之設施物所有人，未依前條第1項規定於6個月內申報設置者，應自本辦法施行日起計收使用費。其逾2年仍未申報者，自施行日起2年後加倍收取使用費。本辦法施行後設置設施物未經管理機關核准設置者，管理機關得就其占有期間，加倍收取使用費，並得依法強制拆除設施物。」、「設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分及依法強制拆除設施物。前項使用費經管理機關通知繳納，逾期仍不繳納者，得依法移送強制執行。」再按，93年9月17日修正後臺北市道路設置設施物收費辦法第1條、第2條、第3條、第4條第1項、第2項及第3項分別規定：「臺北市（以下簡稱本市）為促使管線朝地下共同埋設，有效減少重複挖掘道路，提升路面品質，落實使用者付費原則，特依規費法第8條第1款規定，訂定本辦法」、「本辦法之主管機關為臺北市政府（以下簡稱本府），並依本府組織自治條例第2條第2項規定委任本府工務局養護工程處（以下簡稱養工處）執行之。」、「本辦法用詞定義如下：一、道路：指本市行政區域內之都市○○道路。二、使用係數：指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度。三、設施物：指使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經核准設置之設施物。四、公地比例（R）：指本市○市○○道路內，當期管理機關管理之公有土地所占百分比。五、計費基數
（P）：指以當年度公有道路用地平均公告地價年息3%為基準。」、「使用道路設置設施物者，應檢附申請書表向養工處提出申請，經養工處核准後，始得設置使用。前項設施物所有人於設施物設置完成後，申請結案時併向養工處申報繳納使用費；其使用費收費標準如附表。前項使用費按年計收之；使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收，未滿1月者，以1個月計收。」。
四、本件原告因工程之需要，於臺北市道路設置設施物，經臺北市政府審認原告應依臺北市道路設置設施物收費辦法之規定，繳納道路設置設施物使用費。臺北市政府工務局就92年度應向原告收取之既設道路設置設施物使用費部分，依收費辦法第5條規定，前於92年3月10日以北市工養字第09240007600號、92年3月12日北市工養字第09240009100號、第00000000000號及第00000000000號等函通知原告繳納使用費。嗣經臺北市政府工務局以92年4月29日北市工養字第09230986500號函通知原告，撤銷上開繳納使用費之處分，另檢送新開立92年度臺北市○○道路設置設施物使用費收據。原告就92年度既設道路設置設施物使用費部分之處分不服，訴經臺北市政府92年11月26日府訴字第09227638900號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」。嗣臺北市政府工務局以93年2月19日北市工養字第09233272300號函復原告，仍應繳納92年度既設道路設施物使用費計318,611,151元，同函並檢附原告應繳臺北市○道路設施物使用費重新處分明細表及臺北市○○道路設置設施物使用費收據。其間，原告所屬臺北南區營業處、臺北北區營業處、臺北市區營業處及輸變電工程處北區施工處因電力工程需要，分別檢附相關資料以書面向臺北市政府工務局養護工程處申請進行道路挖掘，經該工程處審核後分別核發挖掘道路許可證。嗣原告所屬上開單位完成相關工程並報經臺北市政府工務局養護工程處完成竣工結案查核後，乃分別以臺北市道路設置設施物收費申報書向臺北市政府工務局申報新設道路設施物使用費，經臺北市政府工務局核算該等新設道路設施物計至92年底應收取之使用費後，分別以92年8月6日北市工養字第09240026700號、第00000000000號、第00000000000號函及92年9月25日北市工養字第09240031200號、第00000000000號、第00000000000號函檢附臺北市○○道路設置設施物使用費收據及收費結算表等通知原告所屬上開單位繳納使用費。原告就92年新設道路設置設施物使用費部分之處分不服，分別訴經臺北市政府92年12月25日府訴字第09227661000號及92年12月26日府訴字第09227658400號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」。其後，臺北市政府工務局復以93年2月19日北市工養字第00000000000號及第00000000000號函通知原告，仍應繳納該等新設道路設施物92年度應繳納之使用費，同函亦檢附原告應繳臺北市○道路設施物使用費重新處分明細表及臺北市○○道路設置設施物使用費收據。原告不服上開臺北市政府工務局93年2月19日北市工養字第09233272300號、第00000000000號及第00000000000號等函（包含92年度既設及新設道路設置設施物使用費之處分），訴經臺北市政府93年8月18日府訴字第09318557700號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」。其間，臺北市政府工務局就93年度應向原告收取之道路設置設施物使用費部分，依收費辦法第5條規定，分別以93年3月5日北市工養字第09340004200號、第00000000000號、00000000000號、00000000000號及第00000000000號等函通知原告所屬臺北市區營業處、臺北南區營業處、臺北北區營業處及臺北供電區營運處等繳納使用費。原告就93年度道路設置設施物使用費部分之處分不服，訴經臺北市政府93年8月27日府訴字第09318557800號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分。」，臺北市政府乃依上開93年8月18日府訴字第09318557700號及93年8月27日府訴字第09318557800號訴願決定意旨，以93年9月14日府工養字第09305677310號函請行政院釋示，經行政院秘書處送請經濟部會商有關機關研處，經濟部能源局乃於93年10月15日召集財政部、內政部、交通部、原告及臺北市政府等相關單位研商，作成93年10月26日能電字第09303034180號會議紀錄後，臺北市政府工務局養護工程處乃依93年9月17日修正前收費辦法與收費標準計算92年度及93年度1月至8月份使用費，並依93年9月17日修正後收費辦法與收費標準重新核算原告所須繳納93年度9至12月使用費，合計594,097,232元（92年度既設及新設合計318,967,621元，93年度既設275,129,611元），並以系爭93年12月6日北市工養權字第09364669500號函通知原告，仍應繳納92年度及93年度道路設施物使用費。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、本件原告對於被告依據收費辦法等相關規定計算之系爭道路使用費之金額，以及被告收取系爭道路使用費之收取標的，確均係臺北市區道路，而不包含其他道路，且該道路均為臺北市市有財產之事實，均不爭執（見本院95年8月23日準備程序筆錄第2頁及第3頁所載），合先敘明。
２、原告訴稱被告依收費辦法收取道路使用費，已違反法律保留與授權明確性原則，並違背公路法第30條第3項、市區道路條例第23條第2項規定乙節。按司法院釋字第479號解釋意旨，行政機關為執行法律或自治條例所賦予之職權，於不逾越法律或自治條例之限度內，應得就細節性、技術性之事項予以補充規定。查地方制度法第18條第2款第4目明定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項，故臺北市政府為統一管理市有財產而訂定臺北市市有財產管理規則（90年5月1日修正公布為臺北市市有財產管理自治條例），用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租．．．等事項。本件收費辦法於93年9月17日修正前，係依具自治條例位階之臺北市市有財產管理規則（90年5月1日修正公布為臺北市市有財產管理自治條例）訂定，該條例第66條已明定公有道路設置電纜等應計收使用費之原則，且主管行政機關為執行上揭自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定，故臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日訂頒之「臺北市道路設置設施物收費辦法」，尚難謂有何違反法律保留與授權明確性原則情事。又93年9月17日修正後之收費辦法，乃臺北市政府基於台北市○○道路主管機關之地位，依據規費法第8條第1款規定所訂定，核亦無原告所指違反法律保留與授權明確性原則之可言。再者，公路法及市區道路條例雖均明定「使用公路或市區道路應計收使用費」之原則，由交通部及內政部訂定之，惟交通部遲至93年12月30日始發布「公路用地使用費徵收辦法」，內政部亦遲至94年3月25日始訂定發布「市區道路使用費標準」，上開徵收辦法或標準均施行於本件處分作成（即93年12月6日）之後，是其收費作業、徵收條件或收費基準等縱有不同之規定，亦僅係向後生效，並不溯及影響原處分之適法性，故原告以上開法律授權中央主管機關訂定命令為由，主張被告對道路設置設施物收取使用費，並無法源依據而違反法律保留原則云云，尚難憑採。此外，中央法規標準法第21條第4款固規定同一事項已定有新法規，並公布或發布施行者，原法規廢止，按規費法固於91年12月11日公布施行，惟該法第4條明定直轄市之主管機關為市政府，另第10條規定業務主管機關，對使用規費依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素訂定收費基準，並附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告；本件被告業於規費法施行前，就執行自治條例第66條所賦予利用公有道路設置設施物之「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項，於89年11月1日訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，且自治條例第66條第2項已就「使用費計收基準」明定：
「以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」，則89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行訂定「使用費計收基準」前應仍屬前開臺北市市有財產管理自治條例之一部分，且該規定復無與嗣後公布施行之規費法、法規命令及或上級團體之自治條例相違，自無原告所稱收費辦法及收費基準業經規費法就同一事項已為規定，而有中央法規標準法第21條第4款之失其效力之情形。
３、原告另稱依經濟部91年2月20日經能字第09104604590號令等見解，電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費乙節。按電業法第50條規定：「電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應於事先通知其主管機關。」、第53條規定：「前3條所訂各事項，應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程度予以補償。」；依上揭規定，電業因工程上之必要，得使用道路，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程度予以補償；並無明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用；況原告所有設施物之設置及利用行為，確有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續性使用之性質，依公平原則，亦難謂其得無償使用。又如前述，被告係依具法律授權依據之收費辦法，作成收取使用費之處分，是原告徒以並非法律之經濟部上開令釋質疑原處分之合法性，要無足取。再者，經濟部能源委員會係「建議」臺北市政府不向原告收取道路使用費，其建議並非法律，原告不得執為其免繳道路使用費之依據。另原告雖提具陸永明撰寫之「電業法釋義」解釋立法過程，然此尚非立法院通過電業法之立法理由，亦不足以作為有利於原告之論據。
４、原告復稱基於法律不溯及既往原則，被告對既設設施物不得收取使用費乙節。查原告設置於臺北市道路之設施物，係自設置之始即持續使用該道路，至收費辦法發布施行後，迄今仍未停止使用，故被告依原告使用道路當時之收費辦法規定收取使用費，於法並無不合，核與原告所指「溯及既往」之情形尚屬有間。且收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，原告並不致因此受不測之損害，如原告決定仍要繼續使用道路時，基於使用者付費原則，自應依收費辦法規定繳納使用費，收費辦法第9條係規定向將來收取使用費，並無溯及收費，原告稱遭受不能預見之損害，有違法律不溯及既往原則及信賴保護原則，自有誤會。
５、又基於使用者付費原則，並鼓勵管線機構能朝地下共用埋設，臺北市政府乃訂定上開收費辦法，該修正前收費辦法之規定，業已參考台北市○○道路養護成本及市有土地出租相關標準，經台北市政府相關機關及管線單位開會協商並組收費基準委員會共同研訂收費標準。惟鑒於須申報繳納使用費之管線單位多為事業目的與市民生活息息相關之公用事業，且業者欲調高使用費率仍需中央或臺北市政府之同意，並考量目前經濟不景氣，及各管線單位經營困境，乃參考台北市市有土地出租租金計收基準第2點規定，台北市市有出租基地，有下列各款情形之一者，得依第1點所定租金額度60%計收（算）租金，台北市政府乃於93年9月17日修正上開收費辦法及相關收費基準之規定，將道路設施物使用費計算基數（P值）由5%調降為3%，各項道路設施物之使用係數由0.2及
0.05調降為0.12及0.03。亦即修正收費基準係基於各管線單位之負擔與公用事業特殊性之考量，乃依據台北市市有土地出租租金計收基準第2點規定作調整，並非如原告所稱收費辦法有超額收費而有違法之處。
６、再者，使用公有道路、設施、設備及場所，依規費法第8條第1款之規定，應徵收使用規費，規費法第10條第1項第2款規定：「業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之。」都市計畫法第49條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。」、土地法第105條準用同法第97條規定：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其他建築物申報總價額年息10%為限。」。本件被告為考量公有道路徵收購置成本，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，有關收費辦法收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準。又收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度訂定，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀），且為使收費辦法更能符合民意及申請者所能接受，亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，經臺北市政府審查同意並發布後，報中央主管機關及臺北市議會備查，已符合規費法第10條及地方制度法第27條第3項第1款規定程序。是原告稱收費基準不合理及不適法云云，委無可採。再使用費僅參酌租金損害賠償之標準，並非其性質為損害賠償，原告稱被告未能敘明該使用費屬何性質，有處分不備理由之違法，自亦無憑。
７、至臺北市道路挖掘管理自治條例第4條第2項所稱「道路挖掘許可規費」，係指挖掘破壞道路回復道路平整所需費用，為許可規費性質，而與本件原告所有管線設施長期埋設於道路之設施物使用費，二者截然不同，被告實無重複收費情事，原告所稱顯有誤解。
五、綜上所述，原告起訴論旨，並無可採。被告收取原告92年及93年道路設置設施物使用費，徵諸前揭規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 13 日
第六庭審判長法 官 黃清光
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 13 日
書記官 方偉皓 第六庭審判長法 官