臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03662號原 告 台灣雀巢股份有限公司代 表 人 甲○（董事長）被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 宋晏仁（局長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服台北市政府中華民國94年10月4日府訴字第09426195000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣民眾於民國（下同）94年1月14日（行政院衛生署收文日期）向行政院衛生署檢舉，原告進口販售之「雀巢青春40奶粉」產品，其外罐標示「能調節體內雌激素含量」等文字涉及誇大不實，經行政院衛生署以94年1月21日衛署食字第0940002023號函被告略以：「．．說明．．二、外罐標示『雀巢青春40奶粉係依照美國食品營養局建議更年期女性．．可符合此階段女性的營養需求』此段，涉及易生誤解；『生活小常識』：『能調節體內雌激素含量．．維持骨骼健康』涉及誇大不實，請依法查處。三、營養標示部分，請將『天然植物雌激素』修正為『大豆異黃酮』。」，嗣經被告審認原告進口販售之「雀巢青春40奶粉」產品所標示之文字有誇張或易生誤解之情形，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，乃依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，以94年3月16日北市衛藥食字第09431841900號行政處分書，處以原告新台幣（下同）3萬元罰鍰，並限期於94年5月31日前將違規產品回收改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀，聲明、陳述如下：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、細究本件處分書，被告係依據行政院衛生署94年1月21日衛署食字第0940002023號函指稱「雀巢青春40奶粉」產品外罐標示：「雀巢青春40奶粉係依照美國食品營養局建議更年期女性．．可符合此階段女性的營養需求」涉有違反食品衛生管理法第19條第1項規定所謂之「易生誤解」等情，然參照外罐標示：「生活小常識：能調節體內雌激素含量．．維持骨骼健康．．」，卻未明確指出究竟違反該條項何要件，已與行政程序法第92條得針對「具體事件」之規定相違背。
２、被告94年3月16日北市衛藥食字第09431841900號行政處分書未附記理由，與行政程序法第98條規定不符。按行政程序法第97條第2項規定，上開處分書處分理由乃依行政院衛生署94年1月21日衛署食字第0940002023號函指稱：「『雀巢青春40奶粉係依照美國食品營養局建議更年期女性．．可符合此階段女性的營養需求』此段，涉及易生誤解；『生活小常識：能調節體內雌激素含量．．維持骨骼健康』涉及誇大不實」，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，惟查處分書內容，完全未就上開標示詳細描繪何為「易生誤解」、「誇大不實」，亦未曾從消費者立場觀察產品標示包括文字描述、產品品名、圖案、符號，有無致消費者誤認之虞，僅消極依據行政院衛生署來函即稱違反上開食品衛生管理法規定，且本案並無行政程序法第98條無須附記理由規定，又與行政程序法第97條規定相違背，況被告經原告陳述意見後，亦無依據同法第114條規定補正，程序上顯然有所違背。
３、原告進口販售之「雀巢青春40奶粉」之標示未具有誇大不實、易生誤解之虞：
⑴依食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項規定，所謂「
標示詞句涉及虛偽、誇張」屬不確定之法律概念，在解釋及適用上本即有相當之困難，惟依同法第1條規定意旨以觀，食品衛生管理法係為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康為目的，而所謂「食品」，依同法第2條規定，係指「供人飲食式咀嚼之物品及其原料」，可知食品衛生管理法所規範者為一般供人飲食之食品，則相關之標示、宣傳或廣告，不應脫逸其為食品之本質，始足以維護國民健康，如依其傳達消費者訊息之整體表現得出該食品不有如同其他藥品之效果，顯未混淆其為食品之概念，未有誤導消費者之虞。
⑵另所謂「誇張」者，係指對無某種程度之事物，言過其實，
而為誇大之張揚。參照美國國家科學研究院指導美國國內相關之科學及醫學有關之研究機構，美國食品營養局為醫學研究所轄下9個局之一，該局於西元1940年成立專門研究食品安全與營養重要研究機構。原告進口販售之「雀巢青春40奶粉」產品外罐載有：「雀巢青春40奶粉係依照美國食品營養局建議更年期女性應攝取營養成份所設計，符合CodexAlimentarius國際食品法典標準，添加足量的大豆異黃酮、葉酸等重要營養素，可符合此階段女性的營養需求」、「生活小常識：．．能調節體內雌激素含量．．，維持骨骼健康．．」之文字，完全依據該局之建議陳述，毫無誇大不實，完全有所本。又該局確實曾於西元2004年12月8日召開研討會討論膳食營養之參考攝取量，對於女性營養攝取量以表列方式陳述，另可清楚得知鈣與相關營養素、維生素A、K及鐵皆有強調為建議女性攝取。故原告依據Codex Alimentarius國際食品法典標準陳述事實，未有誇大之虞。
⑶本件亦無易引人誤解之情形：依食品衛生管理法第1條規定
，可知其立法目的旨在管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，是有關該法所規定各條文之解釋，自應基於此一立法規範目的而展開。同法第19條第1項對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，固規定不得有不實、誇張或易生誤解之情形；同法第32條第1項規定對於食品所為廣告若有易生誤解之情形，構成得科以罰鍰之違章。惟該法第19條第1項所稱食品廣告有易生誤解之情形，配合同法第1條規定之立法意旨觀之，自須食品廣告之內容易使消費者對於食品安全及品質產生誤解，損及國民健康始足當之。而所謂「生活小常識：大豆異黃酮是一種近似人體分泌的女性荷爾蒙的天然植物雌激素，能調節體內雌激素含量，減緩鈣質流失，維持骨骼健康」之陳述，係原告按MedicPlus分析研究大豆黃酮素之好處，確實可以減緩更年期症狀及骨骼疏鬆之危險，且可預防荷爾蒙病灶疾病如乳癌。系爭文字既然有文字的依據，當無引人誤解之情形。
４、退萬步言，縱使該等文字內容真屬標示、宣傳或廣告者，惟參照行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」，依其法律性質而言，應屬行政命令無誤，究竟有無誇大不實？應以具體實際狀況加以認定，始為合法。倘依被告於訴願決定之見解，凡只要違反該表規定即屬違反食品衛生管理法第19條第2項規定，則屬行政命令增加法律所無之限制，即與行政法之法律保留原則相悖而屬違憲之範疇。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：．．三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。．．」、「違反第19條第1項規定者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；．．
」食品衛生管理法第9條、第19條第1項、第29條第1項及第32條第1項分別定有明文。
２、次按「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表：一、詞句涉及醫藥效能：（一）宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形．．（五）引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能．．二、詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：（一）涉及生理功能者．．（二）未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者．．（三）涉及改變身體外觀者．．（四）涉及引用本署相關字號，未就該公文之旨意為完整之引述者．．」行為時行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告在案。
３、「台北市政府處理違反食品衛生管理法統一裁罰基準表」第9項次規定：「違反事實：對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，有不實、誇張或易生誤解之情形。法規依據：食品衛生管理法第19條第1項、第32條。法定罰鍰額度或其他處罰：處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得吊銷其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。統一裁罰基準：一、裁罰標準：第1次處罰鍰新台幣3萬元，第2次處罰鍰新台幣6萬元，第3次處罰鍰新台幣15萬元。二、1年內再次違反者，並得吊銷其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。裁罰對象：違法行為人。」。
４、「台北市政府衛生局處理違反食品衛生管理法案件食品回收及改善期限統一裁定基準」規定：「．．二、依據食品對民眾健康可能造成之危害程度，違反食品衛生管理法案件之食品回收及改善期限統一裁定基準如下：．．（三）第3級：預期食品不致危害民眾健康，但其標示不符規定，如違反食品衛生管理法第17條、第18條或第19條第1項規定者，業者應於收到本局通知之日起2個月內回收。．．」。
５、台北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。．．』」。
６、原告進口販售之「雀巢青春40奶粉」標示「．．係依照美國食品營養局建議更年期女性應攝取營養成份所設計，符合Codex Alimentarius國際食品法典標準，添加足量的大豆異黃酮、葉酸等重要營養素，可符合此階段女性的營養需求．．．生活小常識：大豆異黃酮是一種近似人體分泌的女性荷爾蒙的天然植物雌激素，能調節體內雌激素含量，減緩鈣質流失，維持骨骼健康。．．天然植物雌激素．．進口商：台灣雀巢股份有限公司．．」等詞句涉及誇大或易生誤解，又營養標示部分之「天然植物雌激素」亦經行政院衛生署函示應修正為「大豆異黃酮」，此有上開食品外罐包裝及行政院衛生署94年1月21日衛署食字第0940002023號函等影本可稽，是原告違規事證明確，洵堪認定，被告依法處分，並無違誤。
７、按食品衛生管理法第19條第1項規定，對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，而其得使用及不得使用之詞句，於上開行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告已有例句。又上開規定係禁止規定，食品廣告之行為人負有不得對食品為誇大不實或易生誤解之標示、宣傳或廣告之義務，如有違反，即應予處罰。本案既經中央主管機關行政院衛生署以94年1月21日衛署食字第0940002023號函具體指明涉及易生誤解、誇大不實之文字，且世界各國對食品衛生管理之規範本即不一，尚難以他國之標準遽即適用於國內。另本件處分書載有違章之事實、處分理由及法律依據等，原告徒言原處分書未明確附記理由云云，恐有誤解。從而，被告依上開規定及公告意旨，裁處原告法定最低額3萬元罰鍰，並限期於94年5月31日前將該違規產品回收改正，並無不合。至於原告所提原文學術研究報告資料內容，僅係相關學術機構所為論文研究，並非針對上開「雀巢青春40奶粉」產品所為之檢驗報告，尚難執為有利於原告之論據。
理 由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，因依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：．．三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。．．」、「違反第19條第1項規定者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；．．
」分別為食品衛生管理法第9條、第19條第1項、第29條第1項第3款及第32條第1項前段所規定。次按「台北市政府處理違反食品衛生管理法統一裁罰基準表」第9項次規定：「違反事實：對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，有不實、誇張或易生誤解之情形。法規依據：食品衛生管理法第19條第1項、第32條。法定罰鍰額度或其他處罰：處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得吊銷其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。統一裁罰基準：一、裁罰標準：第1次處罰鍰新台幣3萬元，第2次處罰鍰新台幣6萬元，第3次處罰鍰新台幣15萬元。二、1年內再次違反者，並得吊銷其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。裁罰對象：違法行為人。」；「台北市政府衛生局處理違反食品衛生管理法案件食品回收及改善期限統一裁定基準」規定：「．．二、依據食品對民眾健康可能造成之危害程度，違反食品衛生管理法案件之食品回收及改善期限統一裁定基準如下：．．（三）第3級：預期食品不致危害民眾健康，但其標示不符規定，如違反食品衛生管理法第17條、第18條或第19條第1項規定者，業者應於收到本局通知之日起2個月內回收．．」。又按，台北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。．．』」。
三、本件係民眾於94年1月14日（行政院衛生署收文日期）向行政院衛生署檢舉，原告進口販售之「雀巢青春40奶粉」產品，其外罐標示「能調節體內雌激素含量」等文字涉及誇大不實，經行政院衛生署以94年1月21日衛署食字第0940002023號函被告略以：「．．說明．．二、外罐標示『雀巢青春40奶粉係依照美國食品營養局建議更年期女性．．可符合此階段女性的營養需求』此段，涉及易生誤解；『生活小常識』：『能調節體內雌激素含量．．維持骨骼健康』涉及誇大不實，請依法查處。三、營養標示部分，請將『天然植物雌激素』修正為『大豆異黃酮』。」，嗣經被告審認原告進口販售之「雀巢青春40奶粉」產品所標示之文字有誇張或易生誤解之情形，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，乃依同法第29條第1項第3款及第32條第1項規定，以94年3月16日北市衛藥食字第09431841900號行政處分書，處以原告3萬元罰鍰，並限期於94年5月31日前將違規產品回收改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、原告進口販售之「雀巢青春40奶粉」產品，其外罐標示「．．．係依照美國食品營養局建議更年期女性應攝取營養成份所設計，符合Codex Alimentarius國際食品法典標準，添加足量的大豆異黃酮、葉酸等重要營養素，可符合此階段女性的營養需求。．．專為40歲以上及更年期女性所量身訂做的營養成份．．大豆異黃酮 發揮近似人體雌激素的作用，符合女性40歲以後的健康需求．．生活小常識：大豆異黃酮是一種近似人體分泌的女性荷爾蒙的天然植物雌激素，能調節體內雌激素含量，減緩鈣質流失，維持骨骼健康。．．進口商：台灣雀巢股份有限公司．．」一節，為兩造所不爭執，並有系爭「雀巢青春40奶粉」外罐標示附原處分卷可稽，自堪信為真實。
２、查行為時適用之行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告：「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表：一、詞句涉及醫藥效能：（一）宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句：．．骨鈣流失及骨關節退化之治療及修補．．調整內分泌．．（五）引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能：例句：『本草備要』記載：冬蟲夏草可止血化痰。『本草綱目』記載：黑豆可止痛、散五臟結積內寒。二、詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：（一）涉及生理功能者：例句：．．改善體質．．清除自由基．．（二）未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。保肝。增加血管彈性。（三）涉及改變身體外觀者：．．（四）涉及引用本署相關字號，未就該公文之旨意為完整之引述者：．．．三、詞句未涉療效及誇大：．．（二）一般營養素可敘述之生理功能例句：膳食纖維．．維生素Ａ．．β1 胡蘿蔔素．．維生素Ｄ．．維生素Ｅ．．維生素Ｋ．．維生素Ｃ．
．．維生素Ｂ1．．維生素Ｂ2．．菸鹼素．．維生素Ｂ6．
．．葉酸．．維生素Ｂ12．．生物素．．泛酸．．鈣．．鐵．．碘．．鎂．．鋅．．」，係行政院衛生署本於中央衛生主管機關職權，為執行食品衛生管理法第19條必要而公告之認定基準，俾該機關或下級機關所屬公務員行使職權之依據，並未違反法律保留原則，被告自得予以援用。
３、按食品衛生管理法第19條第1項明確規定，對於食品所為之標示，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。而違規標示之認定，應視個案所欲傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判（非咬文嚼字）後，再據以認定。查系爭「雀巢青春40奶粉」產品外罐標示「．．係依照美國食品營養局建議更年期女性應攝取營養成份所設計，符合Codex Alimentarius國際食品法典標準，添加足量的大豆異黃酮、葉酸等重要營養素，可符合此階段女性的營養需求。．．專為40歲以上及更年期女性所量身訂做的營養成份．．大豆異黃酮 發揮近似人體雌激素的作用，符合女性40歲以後的健康需求．．生活小常識：大豆異黃酮是一種近似人體分泌的女性荷爾蒙的天然植物雌激素，能調節體內雌激素含量，減緩鈣質流失，維持骨骼健康。．．」，從上開詞句內容之整體表現，其傳達之訊息，足使消費者誤認為系爭「雀巢青春40奶粉」為美國食品營養局所建議，並符合Codex Alimentarius國際食品法典標準之更年期女性所應攝取之食品，且食用系爭添加大豆異黃酮配方之「雀巢青春40奶粉」產品，能產生調節體內雌激素含量、減緩鈣質流失、維持骨骼健康等之功效，其涉及誇大不實、易生誤解，至為灼然。參以行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」中，並無許可「大豆異黃酮是一種近似人體分泌的女性荷爾蒙的天然植物雌激素，能調節體內雌激素含量，減緩鈣質流失，維持骨骼健康」標示，益見系爭「雀巢青春40奶粉」產品標示詞句之整體表現，顯已涉誤導消費者相信系爭食品具有此效能，故系爭食品外罐標示系爭詞句，，其整體表現，已涉及誇大不實、易生誤解。是原告所訴，並無理由。
４、原告主張系爭食品標示內容係依美國食品營養局之建議，並依Codex Alimentarius國際食品法典標準予以陳述事實云云。第查，食品衛生管理法第19條第1項規定，對於食品所為之標示，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，而違規標示之認定，係就個案所欲傳達消費者訊息之整體表現綜合研判後，再加以認定。查系爭「雀巢青春40奶粉」產品外罐標示，顯在彰顯該產品與美國食品營養局、Codex Alimentarius國際食品法典標準之相關性，並且將大豆異黃酮之效能與其產品相結合，以達招徠消費者購買為目的，其整體表現，依前揭行政院衛生署公告之「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」，顯易誤導消費者以為食用該產品即可達到產品標示所述之諸多功效，已涉及誇大不實、易生誤解之情形，是被告予以處分，並非無據。況且，世界各國對食品衛生管理之規範，本即不一，原告尚難以他國之標準遽即主張適用於國內。
５、被告94年3月16日北市衛藥食字第09431841900號行政處分書，載有處分內容、原告基本資料、違章之事實、處分理由及法律依據等，並且告知救濟期間，則原告空言指摘原處分書未明確附記理由而違反行政程序法第92條、第97條及第98條規定云云，尚屬誤會，所訴並無可採。
四、綜上所述，本件原告違規事證明確，被告處以原告法定最低額度之罰鍰3萬元，並限期於94年5月31日前將違規產品回收改正，徵諸前揭規定，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 19 日
第六庭審判長法 官 黃清光
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 7 月 19 日
書記官 方偉皓