臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03669號原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 己○○
辛○○
參 加 人 龜山鄉公所代 表 人 丙○○鄉長）住同訴訟代理人 戊○○輔助參加人 桃園縣政府代 表 人 丁○○縣長）住同訴訟代理人 庚○○上列當事人間因確認土地徵收處分無效事件，原告不服行政院中華民國94年10月19日院台訴字第0940091815號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：系爭土地係桃園縣○○鄉○○○段水尾小段33-13地號，土地面積858平方公尺，於民國（下同）68年協議價購，誤繕為838平方公尺，原告為價購時之共有人，於69年2月13日領訖838 平方公尺之土地補償款，嗣為減免土地增值稅，報請台灣省政府70年1 月27日70府地4 字第8324號函核准徵收，並經桃園縣政府70年2 月23日70府地用字第14977 號公告，徵收系爭土地（858 平方公尺），嗣原告以系爭土地未於徵收公告期滿15日內發放補償費，請求確認徵收失效。案經桃園縣政府擬具意見，報經被告以94年6 月10日台內地字第0940069437號函復桃園縣政府，以桃園縣龜山鄉公所為辦理中正運動公園聯外道路，先於68年10月2 日與部分土地所有權人協議價購用地，其中原告於69年2 月13日領訖價購補償費，嗣為減免土地增值稅，經改於70年間辦理徵收，而補償費實已於69年發放，並經領竣，本案無徵收失效情形；至補償費發放數額有誤，係因需用土地人作業疏失，原告於徵收公告期間並未提出異議，此種徵收補償費發給數額有誤之瑕疵，非屬需用土地人故意及重大明顯之瑕疵，且非不能補正，當不致使已生效之徵收處分失其效力等語。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)確認台灣省政府以70年1 月27日府地4 字第8324號函核准、桃園縣政府以70年2 月23日府地用字第14977 號函公告徵收原告所有坐落桃園縣○○鄉○○○段水尾小段第33-13 地號土地，面積858 平方公尺，所形成之徵收法律關係，因徵收失效而不存在。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
三、參加人聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
四、輔助參加人聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，此有土地法第233 條前段規定甚明。又逾期不予發放者，其徵收失效，業經司法院33年院字第2704號及司法院釋字第110 、516 號解釋在案。查本件徵收案，經台灣省政府以70年1 月27日府地4 字第8324號函核准徵收系爭土地，惟發放補償金機關（桃園縣政府）並未於公告期滿15日內，繳交、發放、通知領取補償費、或提存徵收補償費之差額，另查本件又無土地徵收條例第20條第3 項但書情事，故被告對系爭土地所為之徵收處分，應已失其效力。從而被告因核准徵收原告所有系爭土地，所形成之徵收法律關係，因徵收處分失效，已不存在。
(二)查「價購」之法律性質，與私法上之買賣契約同，是需用土地人因價購協議取得者，僅移轉土地所有權之債權請求權，然「徵收」係直接使徵收機關原始取得物權之公法上單方行為。從而，所謂「價購款」乃買賣契約之價金，「徵收補償費」係公法上之給付，兩者迥然不同，顯難相提併論。
(三)需用土地人與原告間訂有價購契約，就此被告並不否認。若價購契約未經合法解除，需用土地人僅可依價購契約請求土地所有權人移轉土地所有權而已，顯然無權請求土地所有權人返還價購款（即價金），或將已付價購款轉充應付之徵收補償費。縱設需用土地人與原告間所訂之價購契約，業經合法解除（或自始無效），依法需用土地人僅得請求原告回復原狀或返還不當得利。然此所謂回復原狀或不當得利返還請求權，乃需用土地人私法上之權利，自不容與其所負公法上徵收補償費之給付義務相抵。
(四)況需用土地人僅給付原告838 平方公尺土地之價購款，卻徵收原告858 平方公尺之土地，是縱設價購款得轉充徵收補償費，亦有20平方公尺之土地補償費未繳交、給付完竣。依前揭法律及解釋例，其徵收難謂尚未失效。
二、被告主張之理由：
(一)程序部分：按89年1月26日總統令刪除之土地法第223條規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：1 、需用土地人為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。2 、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核準時，應即報請中央地政機關備查。」惟在該法條刪除前，行政院88年6 月30日台88內字第25355 號令，依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4 條規定，將被告主管之土地法規定之台灣省及台灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法規未修正前，調整由被告或縣（市）政府主管或執行。其中土地法第223 條第1 項規定省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准，查台灣省政府之本件業務已歸併由被告承接，故本件訴訟由被告承受答辯。
(二)桃園縣龜山鄉公所辦理中正運動公園聯外道路工程，需取得桃園縣○○鄉○○○段水尾小段33-13 地號等土地，乃於68年10月2 日與部分土地所有權人達成協議價購，惟為順利辦理土地移轉及減免土地增值稅仍以徵收方式辦理，並於69年
2 月6 日69桃龜鄉建字第2170號函通知土地所有權人領取收購補償費，原告亦於69年2 月13日領訖補償費在案。
(三)俟後龜山鄉公所於70年間申請辦理徵收，前經台灣省政府70年1 月27日府地4 字第8324號函核准徵收，並經桃園縣政府70年2 月23日70府地用字第14977 號公告徵收（公告期間自70年2 月28日起至同年3 月29日止），並於70年4 月1 日以70府地用字第024868號函通知所有權人於70年4 月8 日發放補償費在案。系○○○鄉○○○段水尾小段33-13 地號土地核准徵收面積為0.0858公頃，惟龜山鄉公所於收購用地補償清冊中面積誤繕為0.0838公頃，致與核准徵收面積不符，原告以系爭土地剩餘之0.0020公頃之補償費未於公告期滿15日發給請求確認該係爭土地整筆徵收失效。
(四)按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」為土地法第233 條所明定，又司法院釋字第110 號解釋令「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋其徵收土地核准案自應從此失其效力，但於上開期間內因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」本案需用土地人桃園縣龜山鄉公所先於68年10月2 日與部分土地所有權人協議價購用地，並於69年2 月4 日以69桃龜鄉建字第2170號函通知土地所有權人領取補償費，其中原告亦於69年2 月13日領訖補償費在案，嗣為減免土地增值稅經達成協議改以徵收方式辦理，故該所於70年間辦理徵收，該徵收補償費實已於69年發放，並經原告領取完竣，符合土地法第233 條規定且無司法院釋字第110 號解釋「不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案固應從此失其效力」之情形，被告應無徵收失效之認定應無違誤。
(五)有關69年收購面積838 平方公尺，而70年徵收面積為858 平方公尺乙節，查本案係因需用土地人當時作業疏失，於69年之補償清冊中係爭土地面積記載有誤，致徵收補償費發給之計算數額有誤，原告於徵收公告期間亦未提出異議，致需用土地人未能於公告期間內查明更正，此種徵收補償費發給數額有誤之瑕疵，非屬需用土地人之故意及重大明顯之瑕疵，且亦非不能補正，當不致使已生效之徵收處分失其效力，至於因計算錯誤而造成之差額，需用土地人應按徵收當期價款加計遲延利息補償原告。
三、參加人主張之理由：同被告。
四、輔助參加人主張之理由：
(一)對於系爭土地當中「有20平方公尺補償費還未發給，同時也未提存」之事實不爭執，但這部分可以更正，也可以補發。
(二)嗣後追查發現補償的面積及徵收面積不符合，所以才沒有直接辦理移轉登記。
(三)原告於69年時已經在土地價購補償清冊上蓋章。
(四)徵收是就整筆858 平方公尺土地為徵收，而之前的協議價購也是針對整筆土地為之。
理 由
甲、程序方面：
一、本件被告代表人於訴訟繫屬中由蘇嘉全變更為乙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敍明。
二、原告主張徵收失效，並依行政訴訟法第6 條訴請確認徵收法律關係不存在，程序上尚無不合：
(一)按「無效」與「失效」之涵義不同，前者係指法律行為自作成之初即屬不生效力，後者則指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向（事件發生後之）將來喪失效力。
(二)行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，可知我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法等三類，原告除可主張行政處分「無效」請求確認公法上法律關係不成立外，亦可主張行政處分「失效」請求確認公法上法律關係不存在。
三、本件確認訴訟具備訴之利益：
(一)按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第6條著有明文。所謂具有「即受確認判決之法律上利益」，須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院27年度上字第316號、52年度台上字第1240號判例參照）。
(二)本件原告所有之土地經徵收為道路用地，該徵收關係是否因桃園縣政府逾越補償地價發放期限而失效，係原告得否回復土地所有權之前提，原告對於徵收處分是否失效自具有法律上之利害關係。
(三)內政部為本案適格之被告：系爭土地係於70年間公告徵收，當時之核准徵收機關為台灣省政府，桃園縣政府為補償機關。原告請求確認徵收法律關係不存在，本應向徵收核准機關即台灣省政府請求，惟於台灣省政府組織精簡後，應類推適用行政程序法113條第2 項之結果，向原核准徵收機關之業務承受機關─內政部請求確認（訴願法第11條參照），內政部自為本案適格之被告。
乙、實體方面：
壹、本件應適用之法條與法理：按「需用土地人，不依土地法第368條第1項規定（行為時第233條），於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」，司法院33年7月10日院字第2704號解釋著有明文。
貳、兩造陳述要旨：
一、原告主張伊已領取系爭土地之「價購款」，與系爭土地之「徵收補償費」性質不同，不容相抵，系爭土地未於公告期滿15日內通知領取並發放補償費，徵收處分已失其效力。縱可認價購款可得抵充徵收補償費，但需用土地人僅給付原告83
8 平方公尺土地之價購款，卻徵收原告858 平方公尺之土地，亦有20平方公尺之土地補償費未如期發放，其徵收仍已失效等語。
二、被告則以系爭土地於68年10月2 日已協議價購，原告已於69年2 月13日領訖補償費，嗣為減免土地增值稅經協議改以徵收方式辦理，該徵收補償費實已提前於69年發放完畢，並無司法院釋字第110 號解釋之情形，又價購當時，面積誤繕為
838 平方公尺，致補償費發給之數額有誤，但非屬徵收處分重大明顯之瑕疵，且可補正，難認徵收處分失其效力等語置辯。
參、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出龜山鄉開闢林口交流道至中正運動公園聯絡道工程用地收購補償協調會議紀錄（工業區及重劃區部分）、用地土地補償費地價清冊、台灣省政府70年1 月27日核准徵收函、桃園縣政府徵收公告、土地謄本為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、系爭土地是否未於徵收公告期滿15日內發放補償費？
(一)原告已領取838平方公尺之「用地土地補償費」得否抵充徵收補償費？
(二)系爭土地尚未發給之20平方公尺徵收補償費，得否補正？
二、系爭土地之徵收法律關係，是否因失效而不存在？
肆、本院之判斷：
一、系爭土地已於徵收公告期滿15日內發放補償費：( 一) 原告已領取838 平方公尺之「用地土地補償費」實質上就是徵收補償費之先行發放：
1、按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂。倘需用土地之機關因公用或其他公益目的之必要，需徵收人民之土地時，已依土地徵收條例第11條之規定，與土地所有權人達成協議，雙方並就土地之補償費意思合致者，應認需用土地之機關與土地所有權人成立行政契約，固無須辦理徵收。但若因協議價購仍須繳納土地增值稅，雙方雖對補償金額達成協議，惟協議「仍辦理徵收」時，則協議價購避免徵收之目的並未達成，該協議價購並未成立，需用地人所給付之「價購補償費」，實質上係屬徵收補償費之先行發給。
2、依行政程序法第8 條、第149 條準用民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」，本件依68年10月2 日龜山鄉開闢林口交流道至中正運動公園聯絡道工程用地收購補償協調會議紀錄（工業區及重劃區部分）八、主席結論( 一)2記載：「為順利辦理土地移轉，仍以徵收方式辦理」，嗣桃園縣龜山鄉公所69年2 月6 日桃龜鄉建字第2170號函原告領取協議收購補償費，該函說明一、亦記載「依據68年10月2 日及68年10月16日本鄉開闢林口交流道至中正運動公園聯絡道工程用地收購補償協調會議紀錄辦理。」，且徵收土地計劃書
十、亦載明「為順利辦理土地移轉及減免土地增值稅，一律補辦徵收」，可知當時係為使被徵收土地所有權人免繳土地增值稅，雙方協議「仍以徵收方式辦理」，該協議雖就「補償金額」達成協議，但既然「仍以徵收方式辦理」，經由法定程序強制取得土地所有權，並未「避免徵收」，其協議價購之行政契約並未成立，而只是徵收前之行政協調程序，用以減少徵收之糾紛，原告所領取之款項，雖名為「協議收購補償費」，實質上係屬土地徵收補償費之先行發給，且原告領取時，亦已明知該款未來將抵充作徵收補償費，原告嗣復主張該款並非徵收補償費云云，已屬違反誠實信用原則。
2、關於徵收補償費之先行發給，內政部69年5月1日臺內地字第18725號函謂：「．．．未於公告期滿而先行發給地價補償費，原係基於便民之措施，．．．於徵收土地案之效力尚無影響，至土地所有權人認為提前發給地價有不妥之處仍可於公告30日期間內提出意見。．．．」，可知在民國75年前之行政慣例均依該函釋先行協議發給地價補償費。上開函釋雖經內政部75年3月3日台（75）內地字第3812
1號函另以：「政府機關協議價購土地，如補辦徵收，仍應依法補償其地價，而不能以原協議收購之地價代替之，」而予以變更，但基於往日行政機關於徵收補償費之發給程序未如今日之嚴謹，當時行政權獨大之社會狀態，行政機關會對發價程序採取較簡略及寬鬆之態度，亦是本院在認定類似事實時，必須考慮之背景因素。若採用過度嚴格之標準，使當時視為便民之「先價購，再徵收」措施，因而被認定徵收失效，則當時所徵收使用中之公有建物、道路將有多數無法繼續使用，目前縱全部依情況判決予以維持，亦將傾全國之財力重新徵收，去補償當初之地主，而排擠了其他更急切之公用建設需求，殊非立法之本意。因此，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，本院就徵收機關就「徵收補償費先行發放」之適法性，寧採寬鬆之見解，以避免過度認定徵收失效，而有違公益。更何況，於「先價購、再徵收」之場合，若原協議收購之地價較高時，行政機關以較高之協議地價發給徵收補償費，對被徵收地主並無不利，該補償處分亦無違誤可言。
3、本件核准徵收處分行為發生在70年間（台灣省政府70年1月27日70府地4字第8324號函核准徵收，並經桃園縣政府70年2月23日70府地用字第14977號公告），桃園縣政府依當時有效之內政部69年5月1日臺內地字第18725號函先行協議發給徵收補償費，自無違誤，況且當時系爭土地之公告地價為每平方公尺50元（見用地補償費清冊），而系爭徵收係以協議之每平方公尺556.8元徵收（見龜山鄉開闢林口交流道至中正運動公園聯絡道工程用地收購補償協調會議紀錄八、主席結論），對原告更為有利，需用地人以協議之金額於徵收程序前先行發給徵收補償費，並無不合。原告既已於公告前即已領取徵收補償費，補償機關已無庸再通知原告領取補償費，或提存補償費，故補償機關縱使未通知原告領取，亦無「未於徵收公告期滿15日內發放補償費」或「提存逾期」之可言，原告主張伊只領取價購款，尚未領取徵收補償費云云，尚無足採。
(二)至系爭土地尚未發給之20平方公尺徵收補償費，可得補正，不構成徵收失效之理由：
查需用土地人於協議先行發給徵收補償費時，係以系爭土地之全部（858 平方公尺）為發放標的，事後辦理之徵收亦係以系爭土地之全部為徵收，需用地人於先行發價程序中，對土地面積誤繕為838 平方公尺，致徵收補償費發給之計算數額有誤，因而未發給系爭土地20平方公尺之徵收補償費，僅屬行政錯誤，原告於徵收公告期間亦未提出異議，致需用土地人未能於公告期間內查明更正，此種徵收補償費發給數額有誤之瑕疵，非屬需用土地人之故意及重大明顯之瑕疵，且亦非不能補正，徵收之行政處分並非無效，亦不致使已生效之徵收處分失其效力，至於因計算錯誤而造成之差額，需用土地人應比照徵收面積誤繕之方式處理並補償原告，原告主張系爭徵收處分因此無效云云，亦無足採。
二、綜上所述，系爭土地已於徵收公告期滿15日內發放補償費，且原告已領取完畢，誤未發給之20平方公尺徵收補償費，可得補正，系爭徵收處分並未失效，原告主張徵收失效請求確認徵收關係嗣後不存在，為無理由，應予駁回。
伍、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 22 日
第八庭審判長法 官 蔡進田
法 官 蕭忠仁法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 22 日
書記官 簡信滇