臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03753號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 丁○○
乙○○被 告 交通部代 表 人 丙○（部長）訴訟代理人 朱正剛 律師上列當事人間因有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國94年9 月26日院臺訴字第0940089096號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告於民國（下同）93年8 月17日接獲檢舉，發現原告（服務標章為上大郵通）遞送關秀葉之中環股份有限公司93年股東常會議事錄（下稱系爭郵件），被告乃依行政程序法第10
2 條及第104 條規定，以93年11月5 日交郵字第0000000000-0號函通知原告陳述意見，惟原告並未於期限內就本件違法行為作陳述，被告遂依舉發之證物審查違規事實，認原告已違反郵政法第6 條第1 項規定，且原告前曾多次違反郵政法規定遭處分，仍再違反，故依郵政法第40條第1 款規定，以94年2 月21日交郵字第0940001554號函附交郵字第09400015
54 1號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）400,000 元，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為（下稱原處分）。原告不服，以郵政法第6 條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具通信性質之文件為營業」，將信函、明信片做例示規定，則對例示其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政專營權之立法目的作解釋，不可擴充解釋，郵政法第48條雖授權被告訂定郵件處理規則以定義郵件，惟仍應依母法立法目的為合理標準而定義解釋，不可逾越母法之授權目的，是郵件處理規則第4 條第2 項規定已逾越郵政法授權範圍與立法精神；又郵政法第6 條第1 項規定賦予中華郵政公司專營權之立法目的，係為保障中華郵政公司負有普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，卻限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，違反比例原則，顯屬違憲，且系爭郵件係電腦大量印製、內容相同公告於報章媒體供大眾知曉之股東常會會議記錄，並無對特定人通知、傳達意思或觀念之功能，亦無傳達消息之性質，非郵政法第6 條規定之客體，並無依同法第40條處罰之可能；而本件更應由被告負舉證責任證明原告有故意過失云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈被告未提供充足資料供原告陳述意見，未經合法調查程序即作成原處分，於法不符：
⑴依行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝
奪人民自由或權利之行政處分前，…應給予該處分相對人陳述意見之機會」，同法第104 條並規定行政機關給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載「將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據」，前述條文之「原因事實」自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實，包括前述查獲原告違法之時間地點、方式…等。倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義。被告雖於93年11月5 日交郵字第0930011477之1 號函通知原告陳述意見，但並未具體陳明原因事實。原告請求被告提供原因事實之基本資料，諸如「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」等，均拒絕提供。從而，被告不欲使原告有瞭解本案原因事實之機會至明，嚴重違反行政程序法第104 規定。
⑵不論被告係依職權或依檢舉，認為原告違反郵政法，被
告依法均應進行蒐集違法事證及相關資料之工作。被告以其來源不明之「舉發」文件為依據，未依法進行調查程序，對於其如何取得該等文件（無論係半途攔截或進入私人處所查扣）、如何確認該等文件之真實性、如何確認該等文件係交由原告投遞、如何確認原告確有投遞該等文件之行為等，被告於前開事實過程中隻字未提即作成原處分，實有重大瑕疵。
⒉原告就本件受裁罰之行為並無故意或過失可言：
⑴按「無責任即無行政罰」及「法無明文不處罰」係行政
法上早已確立不移之原理原則，亦是法治國家之基本原則。又依司法院釋字第275 號解釋意旨可知，行政罰仍以行為人具有故意或過失為責任要件，該解釋文雖亦提及「但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。
」惟該但書補充部分係為顧及當時行政目的之實現，所為與法治國家行政法一般原理原則有違之過渡時期解釋。因此行政罰法第7 條明定「行為人非出於故意或過失者，不予處罰。」準此，行政機關不得再以「推定過失」之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔，而須由行政機關本身負起證明行為人有過失之舉證責任。
⑵次按行政罰法為使行政機關有適應之時間，雖定1 年後
始實施之緩衝期，惟如上述「無責任即無行政罰」本係行政法上確定不移之原理原則，該1 年後始實施之緩衝期，係為使行政機關不致於因該規定乍然實行致行政機關無法運作。故行政機關應於該1 年之緩衝期內，逐漸改正以往錯誤之行政行為，非謂在緩衝期內行政機關即可無庸遵守，而於1 年緩衝期後再突然改變以往錯誤作法，如此即喪失立法機關給予緩衝期之真意。因此，行政機關不應藉言緩衝期而將無過失之舉證責任交由行為人負擔。本件原告自84年間起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，均不曾受被告機關之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知，是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言，被告應有證明行為人具故意或過失之舉證責任。
⒊郵政法第6 條第1 項固規定「除中華郵政公司及受其委託
者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟本件裁罰標的之股東常會議事錄，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，故非屬郵政法第6 條所定由中華郵政公司獨佔遞送業務之文件：
⑴按「關於人民之權利、義務者，應以法律定之」「應以
法律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第5 條及第6 條分別定有明文。又司法院釋字第402 號解釋謂：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發佈命令，方符憲法第二十三條之意旨…。」次按為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法特賦予中華郵政公司郵政專營權，於郵政法第6 條第1項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，依同法第40條第1 款規定可知其裁罰處分之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者」又郵政法第48條固規定「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」交通部並據此授權訂定「郵件處理規則」，且於該處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」惟郵政法第6 條既已明定裁罰處分之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者」，且將信函、明信片作例示規定，「郵件處理規則」第4 條第2 項對列示其後之「通信性質」郵件所為之定義解釋，參照上揭司法院釋字第402 號解釋意旨，仍應依循母法立法目的為合理解釋，不可超越母法之範圍及逾越母法之授權目的，而對「通信性質」郵件定義恣意為之，藉以擴大郵政法第6 條第1 項構成要件之行為客體。
⑵郵政法第6 條第1 項之構成要件為「遞送信函、明信片
或其他具有通信性質之文件為營業者」。其中「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則即可知係指傳達兩地消息之函件，至於「通信性質之文件」，查諸「辭海」一書可知乃係指具有雙方相互傳達消息之性質的書札，則兩者應無明顯之差異，均係指雙方相互傳達消息之函件。惟「郵件處理規則」第4 條第2 項逕自規定：
「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其抽像概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件。被告雖辯稱：「郵件處理規則第四條第二項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在『特定人』，並輔以文字或符號表示之『意思、觀念或事實』作為認定標準……」云云。然查，舉凡所有郵件均必須有「特定人」之姓名、地址，始有可能順利投遞送達，縱係依法應公告於大眾傳媒周知之資料，於公告後寄送至各相對人，亦均須以「特定人」之姓名、地址寄送，始有可能順利投遞送達（例如系爭上市公司股東常會議事錄，於公告大眾傳媒後，仍須以各「特定股東」之姓名、地址投遞），若按被告所稱，是否為通信性質之文件，判斷重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，則其抽像概括之規定，顯已包括所有可能投遞之文書郵件。
⑶「郵件處理規則」第4 條第2 項為通信性質之定義解釋
，既非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6 條第1 項之構成要件及其立法目的為解釋。如上述「通信性質之文件」係列示在信函、明信片之後，則依據該法條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質，雙方相互傳達消息之函件。查本件裁罰標的之股東常會議事錄，係對早已發生法律效果之股東常會會議內容所做之記錄，且該會議記錄所欲遞送對象係所有該上市公司之千萬股東，遞送內容完全相同。則如此以內容完全相同之會議記錄對數以千萬之人遞送，同時亦可透過「公開資訊觀測站」等證券相關網站全天候供任意不特定人查詢、下載，不符係對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，當然亦不產生任何新的法律效果，故上開函件當不屬「信函、明信片及其他具有通信性質之文件」。
⑷鈞院95年8 月30日94年度訴字第02227 號有關郵政事務
事件，該判決理由謂：本件另一爭執，在於原處分認定違規事實是否有誤及是否符合按次連續處罰之要件？經查：
①本件第2 次處分之93年11月17日郵字第003 號處分書
，其違法事實欄記載「貴公司（原告）有以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業情事」，違法日期時間記載「92年11月至93年6 月」，雖未詳細載明各該違規遞送之郵件，惟被告於訴願程序所附原處分卷中有其認定原告違法事實之遞送郵件影本，被告於本院審理中復製作「認定違規事實時間一覽表」附卷，詳載各該違規遞送之郵件。觀諸被告認定原告違法事實之遞送郵件影本，其中第2 項之安信信用卡公司寄送孫郁雅之繳費通知單影本，其信封影本上印有92年10月23日，即被告認定該違規遞送郵件之時間為92年10月（被告認定違規事實時間一覽表亦記載「違規事實時間點為92年10月間」），已逾原處分所示時間範圍，是此部分被告之認定事實即屬有誤。
②按郵政法第40條第1 款規定：「有下列情形之一者，
處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第
6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」準此，該條款係指行為人有「違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，即處罰行為人之「營業行為」，乃指經營有償之遞送行為，其概念自較單一之1 次有償遞送行為廣義。再者，所謂按次連續處罰，須為受有第1 次罰鍰處罰及經命令停止違規行為後，仍不停止，始該當按次連續處罰之要件。於本件之情形，被告第1 次處分書所載違法日期時間為「92年6 月至92年10月」，惟該處分書作成日期為93年
4 月28日，原告亦係於該處分作成日期後始收受處分書之送達，則本件原處分猶認定原告於93年4 月28日郵字第0001號處分書尚未送達前有違規營業行為（如：92年11月至93年4 月之違規營業行為）而加以按次連續處罰，自有可議。職是，鈞院認為次一個行政處分所載違法日期應在前一處分書作成且送達之後。準此，本件原處分認定原告於前一處分93年12月24日交郵字第004 號處分書尚未送達前有違規營業行為（如：93年7 月之違規營業行為）而加以按次連續處罰，自有違郵政法第40條第1 款規定。
⑸另參照臺灣高等法院93年度上易字第1106號判決，該判
決支持臺北地院93年度訴字第2691號判決之理由，並予以維持確定。判決中明白揭示「郵政法第六條係規範對遞送信函之專營權限，並非規範遞送電話費帳單通知，電話費帳單透過網路以電子郵件傳遞，所在多有，並不抵觸該法」。職是，本件非郵政法第6 條第1 項規範之客體，而無依郵政法第40條第1 款處罰之可能。
⒋郵政法第6 條第1 項規定顯屬違憲，應不得做為裁罰依據：
⑴按憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權
，應予保障。」工作權保障之範圍涉及到人民在國家中各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等，且工作權係人格發展權的基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧是「社會價值中立」的，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。次按國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當然得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則，本件原處分可謂以郵政法第6 條第1 項、同法第40條第1 款及郵件處理規則第4 條第2 項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。又國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境的公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民之工作權有關各種行為，愈具有外部化現象即愈容易與他人產生法律關係，而國家機關可干預的權限也就愈深，例如醫療行為與國民之健康關係密切，故國家應作較嚴格之管制。司法院大法官釋字第404 號解釋謂：「憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第二十三條規定自明。」即為此理。
⑵綜言之，國家機關之各種干預權的行使，除符合形式合
法性外，也應禁得起實質正當性的檢證。德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案後所形成的「三階段理論」即值得參酌。所謂「三階段」係指：「職業執行自由之限制」「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」三個要件，越屬於前階段的營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預的權限越大。當立法者只規定第一階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者是最自由的；當立法者規定第二階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如擔任律師須先經考試及格的個人知識能力之具備、或需無一定犯罪之前科紀錄等，此均係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀的許可要件只有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第三階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條）、為防止惡性競爭而限制市場家數（廣電法第8 條、有線電視法第27條）及國家規定獨佔之事業（郵政法第6 條第1 項）等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指該要件非行為人主觀能力所能遂行，且個人對該要件之成就完全沒有影響力。以此種要件作為限制進入職業市場之條件實嚴重違反基本人權之意義，一般而言，只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時」，才能合法化對職業選擇自由之侵害。換言之，愈屬於職業選擇客觀要件的事項，國家愈不必干預，否則即會發生過度干預而違反比例原則的問題。
⑶本件裁罰依據郵政法第6 條第1 項，即屬於規定國家得
以獨佔事業之「職業選擇客觀許可要件」，參照前揭三階段理論，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時」才能合法化對職業選擇自由之侵害，再觀諸郵政法第6 條之立法理由，可知係為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，就此，分述如下：
①保障人民秘密通訊自由：在制訂本條初始，因係處於
戒嚴時期之時空背景，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，該法益如受侵害係屬「可證明的及顯然非常嚴重的危險」，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民之間之秘密通訊保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式，倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則亦會選擇該民營郵政公司為遞送，此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢。郵政法第六條第一項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。又被告辯稱：「然如開放民營，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利」；「若發生財務危機，信件即無人遞送」；「遇到操守不佳之員工隱匿、開拆他人郵件，或洩漏所知秘密時，均無法可管」云云。惟查，被告部分之敘述，顯係其臆測之詞，未見狀內舉出事例；上開部分之結論，不知被告所據為何，縱公司發生財務危機，亦不當然導致信件無人遞送，且若能開放專營權，則在自由競爭市場運作下，本即能自動淘汰財務不健全之公司；就部分之推論，現行刑法妨害秘密罪章已設有處罰規定，是以被告此部分推論，實有謬誤。實際上，在現代經濟發達之商業社會，一切以「服務」為導向，客戶是不分大小、利益均全力以赴，絕無拒絕部分郵件之接受與遞送之情事。再者，任職於中華郵政公司之郵務士專業倫理不必然優於民間業者受僱之郵差，近日媒體報導之弊案，有中華郵政公司雲林臺西郵局經理監守自盜29,150,000元事件、汐止郵局業務佐盜客戶卡費被起訴事件、北市東區某支局數名郵務士涉嫌攔截、竄改寄給國有財產局掛號郵件之土地投標單事件等。從而，被告以郵政法相關條文對於中華郵政公司及其服務人員設有義務規定，即推論稱其為使用者建構了秘密通訊自由之基礎云云，顯與實際不符。事實上，是否能為大眾確保通訊之秘密及自由，在於郵務從業人員之專業倫理訓練與管理能否落實，企業原理謂「有競爭才有進步」，中華郵政公司國營事業獨佔部分業務，無人與之競爭，故其僵化之問題早已存在。
②確保郵政普及化義務：被告稱「為提供普遍、公平、
合理之郵政服務增進公共利益，爰於郵政法第6 條明定信函、明信片或其他具有通信性質之文件由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業者競爭、自由經營」。惟被告歷次答辯書均提及郵政專營權之目的係為「郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）」「中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，其擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務」「中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性」等；依其意旨，郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。退萬步言，縱認彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，惟依據憲法第23條比例原則之規範，其所採取之限制手段仍應有目的正當性（適當性）、手段必要性（必要性）及限制妥當性（狹義比例原則）之考量。今為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，所採取之手段應是「已無其他替代方案之侵害最小手段」始符合比例原則。若為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，應選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。又，依經濟部商業司編印「2004 年 流通業產業調查報告」中92年郵政統計要覽所載，被告所謂之「具通信性質文件」占郵件總件數之99.46 ﹪、占郵件總資費收入之
86.53 ﹪；而其所謂之「高資費小包、包裹…」僅佔郵件總件數之0.54﹪、占郵件總資費之13.47 ﹪，從而專營之文件件數幾近100 ﹪，與「部份郵件專營」並不符合，準此，郵政法第6 條第1 項關於「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據。
⒌被告固答辯：「故世界各國，無論是多麼資本化之國家（
如美、日等國）郵政業務仍多採專營」云云。惟郵政專營權之改革已係世界潮流：
⑴美國國會眾議院在2004年5 月20日通過「美國郵政法修
改草案」，雖仍保持「重量低於12.5盎司信函」為公共企業之壟斷業務，惟亦同時承認美國屬地廣大，郵政專營有其不得不為之歷史因素，因此郵政擁有高於其他主要國家的壟斷權利。日本首相小泉純一郎於2005年解散國會改選，以郵政民有化、民營化訴諸日本人民獲得勝選而改組內閣，已可見日本政府對於郵政之改革甚殷。
另外，法國郵政投入巨資增強企業能力；俄羅斯施行「郵政通信法」；荷蘭開放郵政業務；英國皇家郵政自2006年1 月1 日起喪失長達350 年收送信件的獨佔權；奧地利郵政尋求投資夥伴；德國郵政提出重組及併購計劃；歐盟試圖廢除澳大利亞郵政壟斷，均足證明郵政專營權的改革潮流已為必然趨勢。
⑵我國為順應郵政專營權的改革潮流及經濟市場之自由競
爭，亦有「郵政法第六條及第四十條條文修正草案」之提出並已一讀通過，且於95年5 月19日立法院第6 屆第
3 會期第14次會議，提案逕付二讀，其後雖未能逕付二讀，惟隨即遭媒體及學者評擊：「交通部卻持續保護中華郵政公司，讓民間通訊、金融業者付出高額的郵寄成本。日本小泉首相的郵政民營化獲得廣大支持之際，臺灣方面的封閉作法顯得特別諷刺。」又觀諸被告於95年
8 月23日委託學者專家進行「郵政專營權及普及服務制度之研究」，可知被告亦了解郵政專營權的改革已屬刻不容緩。
（二）被告主張之理由：⒈依郵政法第1 條規定：「為健全郵政發展，提供普遍、公
平、合理之郵政服務，增進公共利益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」同法第2 條規定：「本法主管機關為交通部」同法第6 條第1 項：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」同法第40條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。二、違反第6 條第2 項規定，遞送與貨物有關通知以外之郵件者。」⒉原告以①處分前未提供充足資料供原告陳述；②信用卡帳
單、股東常會議事錄非等不屬具有通信性質之文件書；③被告應證明原告違反郵政法之行為有故意或過失；④郵政法第6 條侵害人民自由選擇工作的權利云云為由，認被告就原告遞送信用卡帳單等股東會議事錄之行為，所為罰鍰及命其立即停止該行為之處分不當而訴請撤銷，惟查：
⑴原告違法事實明確，且被告已給予其陳述意見之機會，
其違法之原因事實亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙其行使答辯之權利，按：
①原告係經營各種印刷品、文宣派送業務，而原告之網
站，更係以「企業掛號文件…專業遞送服務」「公司及個人商業文件…等宅配到府服務」「各行各業大宗、定期商業文書，如：雜誌、郵購目錄、印刷物…等等」「處理簡易包裝、加工各式商業文書並且寄送，
1 次完成」「寄送公司活動回函，如：週年慶、會員通知商業文書、最新活動邀請函…等等」為號召，且原告自始至終均承認其經營文書之遞送，僅係抗辯股東會議事錄非屬具有通信性質之文件，是以原告違法之事實，客觀上足以確認。
②原告稱「為使相對人有充分之基礎陳述意見，前述條
文之『原因事實』自應敘明相對人涉嫌違法之基本事實…倘處分相對人不瞭解原因事實，使其有陳述意見之機會即無意義」云云，經查，原告從未否認其係以投遞業務為主要營業活動，亦未否認被告所查獲之信件非為其所投遞，則原告爭執被告未就基本事實，使其有陳述意見之機會與事實不符。系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告認定屬郵政法第6 條郵政專營權範圍，且郵件上均貼有原告服務標章，故認原告違反郵政法第6 條規定之事實明顯，被告乃依行政程序法第102 條及第104 條規定，於93年11月15日以交郵字第0000000000-0000 號函通知原告於文到7日內陳述意見，本案因屬舉發案件，被告依舉發之證物足資認定違反事實，故未赴現場取證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之適用；至於「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」為被告原處分作成前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2項第1 款規定，被告得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，且該部分亦完全不影響原告之答辯權利。被告依據行政程序法第36條規定，除依職權調查認定事實所須之一切證據外，並給予原告攻擊防禦及發現真實之機會，雖原告於法定期間內陳述意見，惟經被告審查均無法律上之理由，是以依舉發證物認定原告之行為已違反郵政法第6 條第1 項規定，依法對原告作成處分之行政程序，並無不法。
⑵郵件處理規則第4 條第2 項並未逾越母法授權範圍與立法精神：
①依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4 條第2
項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定之說明亦指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非本規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」故本條所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院釋字第593 號解釋對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。
②原告主張「依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質
郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之書函」云云，然依郵政法第6 條第1 項規定，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵件專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私。另倘依原告之定義，凡公家單位具有意思表示性質之行文，如正、副本受文者超過2 個以上者，因屬一對多，均非一對一私人文書，應認定為非通信性質之「文件」而原告均可投遞，此說法並無根據，亦無法對所有具有通信性質文書作合理之規範。又有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件，故原告主張「通信性質」文書不包括大量印刷之商業文書，實有曲解法令之處。
③原告又稱股東常會議事錄，記錄中環股份有限公司93
年股東常會議事錄之內容，係對早已發生法律效果之股東會會議內容所作之記錄，且該會議記錄得在公開資訊觀測站中查詢，且所欲遞送對像係所有股東，非屬對特定人傳達意思、觀念或消息之功能，惟查：依公司法第183 條、第189 條及第191 條規定可知，股東會議事錄為股東提起撤銷股東會決議之訴、確認股東會決議無效之訴之重要依據，且為法律強制規定應送達予股東之文書，當然具有傳達意思之性質，並有促使股東行使權利之功能，與是否得在網路上查詢（只有公開發行公司，始能於網路上查得股東會議事錄）或股東人數多寡等顯然無關。且股份之轉讓非經記載於公司股東名簿不得對抗公司，更證股東對於公司而言係確定之特定人，因此股東會議紀錄係寄發予特定人之信函而非不特定之大眾，原告之推論並非可採。
④臺灣高等法院94年3 月8 日93年度上易字第1106號民
事判決，非屬郵政專營權範圍認定之行政判決，而與郵政法第6條 規定無涉，況該判決係認定和信電訊公司以本件原告為使用人，輔助其將電話費帳單送交他人，屬於「服務契約」第39條之親自送達帳單方式，而非郵寄送達，足證該判決並未認郵寄送達非為中華郵政公司之專營權。又「電話(信)帳單」者係電信業者（寄件人）之文件具有對特定人（用戶）傳達應繳納一定金額之通訊費或為其他通知之功能，如係以實體文件遞送者，即為郵件處理規則第4 條規定之具「通信性質」文件，屬郵政法第6 條規定為郵政專營權之範疇，應無疑義；另該民事判決顯示人民就電信帳單之寄送有秘密通訊之需求，益證郵件專營權範圍應含電信帳單，故原告主張郵件專營權範圍不含電信帳單，顯屬誤解該判決旨意及郵政法令。
⑶原告明知其投遞具通信性質文件具有違法性，仍繼續進行投遞：
①郵政法係經立法院審議通過，及總統公布施行，被告
依郵政法授權所擬訂之郵件處理規則，其制定過程，並邀集臺北市航空運輸商業同業公會等相關公會參加在案，且草案內容業依行政程序法規定辦理預告及公告程序，符合透明公開原則，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無直接故意，亦有預見並容任發生之間接故意，至於是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。
②司法院釋字第275 號解釋所採取之「推定過失責任」
，屬證據法則之認定過程，乃經驗法則之運用，故該解釋本質上仍認為人民違反行政法上義務應受處罰時，行為人應有可歸責之原因，於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件，僅係於證據法則之運用原理上，就證據認定之過程另加以規範，故行政罰法第7條 與司法院釋字第275 號解釋之本旨並未衝突，原告主張依行政罰法第7 條，被告不得適用該號解釋之過失推定原則云云，顯有誤會。原告復稱其自84年間起，即有遞送與本件受罰標的相同或相似之商業文書之營業行為，均不曾受被告之裁罰，原告對此部分之營業行為均係合法之認知云云，惟查，因法律不溯及既往，故依據行為當時之法律認定為違法行為，不會因時間之經過而成為合法，縱認原告自84年起即進行與本案類似之投遞行為，亦不能因為未曾遭受取締，而推定原告現在之行為係合法。況於郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者係處以刑法，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及二大商務有限公司提出告訴，並經臺灣高等法院刑事判決確定在案，原告所稱實無理由。
③原告認為訴願決定「…對行政處分置若罔顧…」「…
.. 其 他高資費之小包、包裹…..已完全開放業界競爭…」一節與事實不符，惟查，依訴願法第93條、行政訴訟法第116 條規定可知，行政處分之執行，原則上不因提起訴願及行政訴訟而停止，故被告對原告作成原處分，原告自應立即停止該行為，惟原告仍持續遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件（按被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案，自93年4 月28日至本案94年23月213 日止，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有45次。）足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至94年121 月底止被告依郵政法之規定開具197 張行政處分書予原告，原告並已繳交合計35,000,000元之罰鍰），故原告所為具違法性及故意應無疑義。又依郵政法第6 條所定郵政專營權之範圍，僅為信函、明信片或其他具有通信性質之文件，並不及於小包、包裹等其他郵件，故訴願決定稱該部分業務已完全開放業界競爭，並無不合。另查原告所舉經濟部商業司編印之「2004年流通業產業調查報告」所引述之資料與事實不符，被告所屬郵電司已去函請經濟部商業司修正要求更正，該報告之執行單位（臺灣經濟研究院）業於94年12月29日函復該司已作更正啟示並於網站上提供勘誤單供94年12月31日前下載之報告者進行更正。次查，中華郵政股份有限公司92年度函件收入比率為86.53%，快捷郵件為8.21% 及包裹5.26% ，足見郵政法對於小包、包裹等不具通信性質者，已開放業界競爭，該公司僅係以低資費普及提供「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」之遞送服務，被告若未確實依郵政法第6 條保護郵政專營之規定辦理，倘亦未有相關配套措施，則該公司將難以繼續提供普遍、公平、合理之郵政服務。
⑷郵政法第6條第1項規定並未侵害人民之工作權：
①憲法第107 條第5 款規定郵政事項由中央立法並執行
之，同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由，故通信自由為憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，另憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6 條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法有關工作權之保障。
②在保障人民秘密通訊自由方面，依郵政法第8 、10、
11、19、38條等條文規定，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放民營，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，業者可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部分郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若發生財務危機，信件即無人遞送，遇到操守不佳之員工隱匿、開拆他人郵件，或洩漏所知秘密時均無法可管，有損人民之秘密通訊自由保障，故世界先進各國郵政業務仍多採專營。
③在郵政服務普及化方面，原告認為讓中華郵政公司依
法保有專營權，以所得之利益彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本是錯誤的政策，故主張為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，大可按「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。惟查郵件按一般費率收費，若在都會區投遞是有利可圖，但在都會區以外之地區投遞卻是不敷成本，從而民營業者於都會區收取郵件，但僅選擇在都會區投遞，卻將寄往偏遠地區郵件轉交由中華郵政公司投遞，結果民營業者擷取高額利潤，至於高成本之郵件，由政府拿人民納稅的錢來「專案補助」，亦非公允。是故，目前依法仍賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵權利，並賦予該公司擁有部分郵政件專營權。
④原告所謂「為防禦對重大公共法益構成可證明的及顯
然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」云云，僅為原告引用學者之意見，本無任何法律上之拘束力，且其內容均屬不確定概念，其適用更顯困難重重，且在實務上仍難作為認定事實適用法律之準則。此外，原告主張目前因科技之發達，故「應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益」云云，更屬錯誤之假設。蓋電子科技再發達，其以0 和1 型式儲存在於電腦中之資料，至今仍無法取代實體白紙黑字之文件，另就使用上而言，人類只能感受到顯示在實體上之符號而無法直接閱讀電子訊號，且任何符號如無法利用，對人類即無任何實益，因此在通信之過程中，對通訊秘密之保護其必要性並不因科技發展即無必要，更不因科技之發達即不必對個人信函之秘密性予以保護。
⒊依郵政法第40條規定之「得按次連續處罰」，依最高行政
法院86年判字第1477號判決要旨：「所稱『次』，係指違法行為而言；而『按次』係指經被告依公平交易法第四十一條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，自可按次連續處以罰緩。」可知自第1 次處分後，令其停止而不停止，其後之每次違法行為均得連續處罰，原告第1 次接獲被告之行政處分係於93年4 月29日，被告並命其停止違法投遞之行為，是自該日以後，如原告仍有投遞具通信性質文件之行為，被告即得依據郵政法及「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」規定，按次累加罰緩100,000 元，最高處罰緩500,000 元，其違法情節重大者得逕行處以最高額罰緩。退步而言，所謂「連續處分」係對違法行為之狀態繼續，所為之處罰，例如違章建築之行為，違建在未拆除前均屬違法狀態之繼續，得予連續處罰至拆除為止。如違法行為一經實現，即告完成，並無違法狀態之繼續時，即無所謂連續處罰之問題，行為人再有同樣違法行為出現時，係屬另一新的違法行為，自得另為
1 次處罰，此即前述所引最高行政法院之見解，按次「連續」處以罰緩之要件。原告遞送具通信性質文件之營業行為係屬1 次性行為，於遞送完成時即已構成違法，並無違法狀態繼續存在之問題，是以原告每1 次之違法行為，被告均得依郵政法第40條第1 款規定加以處罰，此觀原處分載明「主旨：處新臺幣50萬元罰緩，並立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為。」可知。
另有關郵政法第40條「按次連續處罰」之次數計算認定，被告內部研究時，曾有甲案與乙案2 種主張，甲案認為以舉發之次數為基準，於行政處分前對同一違法業者取得之證物，不論所舉發之件數多寡皆視為單一違法行為；乙案認為，每次以舉發之證物中實際發生違反郵政法事件之行為為基準，經決議後以有利被處分人之甲案為認定之基準，是以被告核處原告違法行為已經以較有利之立場為處分，若採乙案則原告所受處罰係更不利。
⒋綜上所陳，本件原告違反郵政法第6 條第1 項規定之事實至為明確，被告所為原處分並無違誤。
理 由
一、本件原告起訴時，原告之代表人為余家成；被告之代表人為林陵三，嗣於訴訟進行中，原告之代表人變更為甲○○；被告之代表人依序變更為郭瑤琪、丙○，分別有公司變更登記表及總統府秘書長錄令通知影本等件在卷可稽，茲據新代表人甲○○、郭瑤琪、丙○分別具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、原告主張：系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，且所謂信函、明信片應指一對一高度個性化之文書，郵政法第6 條第1 項規定以雙方互相傳達消息之書札為限，交通部據郵政法第48條訂定之郵件處理規則第4 條第2 項規定對通信性質郵件之定義，顯逾越母法即郵政法第6 條第1 項之授權目的。原告就本件受裁罰之行為並無故意或過失，蓋原告自84年間起，即有遞送與系爭郵件相同或相似之商業文書之營業行為，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知。依被告所提出原處分認定違法事實時間、地點一覽表第2 項所列安信信用卡公司寄送孫郁雅之繳費通知單，認定原告違規之時間為92年10月，已逾原處分所示時間範圍。另本件被告第1 次處分書所載違法日期時間為「92年
6 月至92年10月」，惟該處分書作成日期為93年4 月28日，原告亦係於該處分作成日期後始收受處分書之送達，則本件原處分猶認定原告於93年4 月28日郵字第0001號處分書尚未送達前有違規營業行為（如：92年11月至93年4 月之違規營業行為）而加以按次連續處罰，自有可議。郵政法第40條第
1 款規定係處罰行為人之營業行為，而非單一之投遞行為，被告稱其得就本件原告之違規事實按次連續處罰，及原處分對於原告已屬寬厚云云，殊嫌無據。因此，依行政訴訟法第
4 條第1 項規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。
三、被告則以：原告違法事實明確，且被告已給予其陳述意見之機會，其違法之原因事實亦已充分告知，完全未剝奪或妨礙其行使答辯之權利。另郵件處理規則第4條第2項並未逾越母法授權範圍與立法精神，而依郵政法第6條第1項規定，係將信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵件專營權範圍，並不以「一對一私人文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，故原告主張「通信性質」文書不包括大量印刷之商業文書，實有曲解法令之處。郵政法係經立法院審議通過，及總統公布施行，被告依郵政法授權所擬訂之郵件處理規則，其制定過程，並邀集臺北市航空運輸商業同業公會等相關公會參加在案，且草案內容業依行政程序法規定辦理預告及公告程序，符合透明公開原則，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無直接故意，亦有預見並容任發生之間接故意，至於是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。依郵政法第40條規定之「得按次連續處罰」，所稱「次」，係指違法行為而言；而「按次」係指經被告依公平交易法第41條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止或改正之行為，自可按次連續處以罰緩。原告第1 次接獲被告之行政處分係於93年4 月29日，被告並命其停止違法投遞之行為，是自該日以後，如原告仍有投遞具通信性質文件之行為，被告即得依據郵政法及「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」規定按次累加罰緩100,000 元，最高處罰緩500,000 元。綜上所陳，本件原告違反郵政法第6 條第1 項規定之事實至為明確，被告所為原處分並無違誤等語，資為抗辯。
四、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一違反第六條第一項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」郵政法第6 條第1 項、第40條第1 項、第48條分別定有明文。另違反郵政法第40條規定，初犯者處最低罰鍰10萬元，並書面通知限期停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰。再犯者按次累加罰鍰10萬元，其違法情節重大者，得逕行處以最高額罰鍰，此觀交通部以92年7 月4 日交郵字第0920007677號訂定之「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」第7 點規定甚明。核該要點內容係為使行政機關裁量權行使得以一致而公平，乃依立法目的所為之合理標準，與法律規定意旨無違，行政機關辦理相關案件，自應據以適用。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分書、被告93年11月5 日交郵字第0000000000-0號函、91年10月1 日交法字第0910009477號、91年10月15日交法字第0910010015號、91年11月1 日交法字第0910010780號開會通知單、91年9 月20日交郵（一）字第0910009188號公告、92年4月30日交郵字第0920033318號函；被告所屬郵電司94年12月12日郵發字第0940500951號函及附件、臺灣經濟研究院94年12月29日臺經貳發字第00036 號函及附件、歷次處分書一覽表、股份有限公司變更登記表等件分別附原處分卷、訴願卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點在於：被告是否違反行政程序法第102 條規定未給予原告陳述意見機會？依郵政法及郵件處理規則規定，本件原告所投遞之系爭文書是否屬「通信性質之文件」而應為處罰客體？郵件處理規則是否違反母法授權目的及範圍？原處分所依據法規是否侵害原告之工作權？本件原告是否具故意過失？原告主張依行政罰法第
7 條規定，被告不得引用司法院釋字第275 號推定原告具過失，是否可採？被告依郵政法第40條規定「按次連續處罰」之次數計算基準是否適法？所核處罰緩有無違誤？茲分述如下：
（一）按郵政法第6 條第1 項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。而所謂「通信性質」，只要是寄件者將心理狀態（訊息），藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式向特定之人傳遞者，均屬之。此等表示行為，有些是法律行為中之意思表示，有些是非法律行為之意思通知、知的表示、情的表示。例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等，該表示行為，因法律規定逕生一定之法律效果，其並非向「不特定之多數人」傳達之通知、公告，而係寄件人向特定人所為之「個別性訊息」，即屬具有通信性質之文件。郵件處理規則第2 條規定：「所稱郵件，指客戶以信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，向中華郵政股份有限公司交寄之文件或物品。郵件除包裹外，統稱函件。」第4 條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」係依郵政法第48條授權所為之細節性、技術性行政規則，為本於上開意旨所頒訂，並未逾越郵政法等相關規定之授權目的及範圍，亦未加重人民負擔，與憲法尚無牴觸，行政機關據以作成行政行為，自屬適法。
從而，原告主張依據經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，尚乏依據；其進而指郵件處理規則第4 條第2 項規定逾越母法之授權云云，自無足採。
（二）次按，人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，憲法第23條亦規定甚明。而郵政為國家保育行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務。從而，郵政法之訂定，核與憲法第23條、第144 條、第107 條第5 款之規定並無不合。又郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1 條揭示明確。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第2 條參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪；亦無何人民選擇秘密通訊方式之自由可言。核該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有牴觸。
（三）另按，法官依據法律獨立審判乃憲法第80條所明定；法律在未經有權機關宣告違憲失效前，仍屬有效之法律，各機關及人民有遵守之義務，本院亦應據以裁判。經查，郵政法第6 條第1 項之規定，現仍屬有效之法律，而原告受託遞送之上述股東常會議事錄具有對特定股東傳達意思、觀念或事實之功能，具有通信性質，與向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類不同，揆諸前開六、（一）說明，自係郵件，洵堪認定。而本件係原告第4 次經被告以其違反郵政法第40條規定而為處分，為兩造所不爭，並有原告、被告分別製作之處分區間統計、處分書目錄在卷可稽，則原告未受中華郵政公司委託，遞送上述具有通信性質之文件為營業，被告依上揭郵政法第40條第1 款及作業要點規定，裁處原告罰鍰40萬元及為上述停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業之處分，於法自無不合。原告主張其所遞送之上開文件非郵政法第6 條第1 項規範之客體云云，乃曲解法律，要無可採。至臺灣高等法院93年度上易字第1106號民事判決係訴外人劉文祥以和信電訊公司違反其等行動電話業務服務契約第39條約定之個案民事認定，又非針對郵政專營權範圍所為之判決，本院自不受該判決內容之拘束，而無從以之改變本院前開認定。
（四）復按，「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」「行政機關依第一百零二條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之：…二、將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據。」為行政程序法第102 條、第39條、第104 條第1 項第2 款所明定。經查，被告為本件處分前業依行政程序法第102 條、104 條規定，以93年11月5 日交郵字第0000000000-0號函通知原告於文到7 日內陳述意見，有該函1 件附卷可稽（參見原處分卷第1 頁至第2 頁），此亦屬調查證據之一環。且觀諸該函說明第2 點第2 款事實欄記載，業已指明被告係經檢舉而啟調查程序，繼為上述郵件之取得，並就原告所涉違法之郵件具體指述，是原告主張被告未經合法調查程序；及於陳述意見之通知書中未具體陳明原因事實，俱與事實不符，要無可採。再觀諸被告於系爭處分書中既已就投遞時間、地點、對象、交寄者為表明，並有前揭郵件影本在卷可憑，已可確定系爭處分之原因事實，則原告主張被告未依法詳載原告之違規事實，應屬無效；及泛稱原告處分之事證不符云云，亦無可採，併此敘明。
（五）又按，「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一 行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。…」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。…四、政府機關為實施取締等業務，而取得取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。」行政程序法第46條第2 項、政府資訊公開法（94年12月28日公布）第18條分別定有明文。本件「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」係被告行政處分決定前之準備作業文件，而「檢舉內容」因涉及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，依前揭法律，被告並無公開之義務，被告因而拒絕原告閱覽，並無不合。又本案係屬舉發案件，被告依舉發之證物，已足資認定原告違規事實，因而未赴現場採證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之必要，原告主張被告調查程序不合法云云，不足採信。
（六）再按，「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275 號解釋可資參照，是於95年2 月5日行政罰法施行前，違反行政法上之義務，固亦以行為人具有違法之故意或過失為責任條件。惟查，本件原告於92年4 月間，即因遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書，經被告以92年4 月30日交郵字第0920033318號函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案，並檢附郵政法相關規定及詳為說明不得投遞之郵件範圍在案，有該函文附卷可稽（參見原處分卷第62頁至第63頁）；且於本件違法行為前之93年4 月至93年12月間，原告曾因相類似之行為同經被告依郵政法第40條連續處罰3 次，為兩造所不爭執，並有原告及被告所提出之處分書目錄及統計表附本院卷為證，則其再次為本件違法行為，自有故意，被告予以處罰，並無不合。原告主張其無故意、過失云云，要無足採。
（七）末按，郵政法第40條所稱之「按次連續處罰」，乃指經被告依該條前段處分後之每1 次違法行為，均得連續處罰。
是行為人如經被告依該條前段處分後，仍繼續從事經被告命其停止之行為，於前開處分後之每1 次違法行為均屬每
1 「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰。易言之，原告自受第1 次處分後，被告令其停止而不停止，嗣其每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6 條第1 項之規定，而得獨立成為處罰客體。查本件原告第1 次接獲被告所為處分係在93年4 月間（29日或30日），該處分業已命原告停止其違法投遞郵件行為，為兩造所不爭；且原告係以投遞郵件為營業，並經其自承在卷，則其每次之遞送郵件行為，即係其營業行為之一部分；又原處分係被告對原告所為之第4 次處罰，其處罰之時點皆未與前3 次之處罰時點重複，此觀卷附之該等處分書所載之違法事實即可知。
則本件被告以原告於93年7 月間復有投遞郵件之營業行為，乃予以處罰，於法殊屬無違。至於原告主張「依被告所提出原處分認定違法事實時間、地點一覽表第2 項所列安信信用卡公司寄送孫郁雅之繳費通知單，認定原告違規之時間為92年10月，已逾原處分所示時間範圍。」「本件被告第1 次處分書所載違法日期時間為『92年6 月至92年10月』，惟該處分書作成日期為93年4 月28日，原告亦係於該處分作成日期後始收受處分書之送達，則本件原處分猶認定原告於93年4 月28日郵字第0001號處分書尚未送達前有違規營業行為（如：92年11月至93年4 月之違規營業行為）而加以按次連續處罰，自有可議。」云云，因其所指涉之情形於本案並不適用（應係原告因相類似情節起訴之案件多達數十件，彼此間相互混淆所致），故俱非可採。
七、綜上所述，原處分以原告確有違反郵政法第6條第1項之行為，且係第4次違規，乃依同法第40條第1款規定及上開交通部執行違反郵政法事件取締作業要點裁處原告罰鍰40萬元，並命原告停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 11 日
第 一 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 95 年 10 月 11 日
書記官 林佳蘋