臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03704號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○(縣長)訴訟代理人 丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國94年
9 月26日台內訴字第0940003827號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告於民國（下同）94年2 月16日依非都市土地使用管制規
則第35條第1 項第2 款之規定，填具申請書，申○○○鄉○○段○○○ ○號特定農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地。
經被告審查結果，認為其不符合上開管制規則第35條規定要
件，而以94年3 月10日府地三字第940019282 號函駁回申請，不准許變更編定為甲種建築用地。
原告不服，向內政部提起訴願，亦遭決定駁回，因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：原告聲明：
㈠求為判決撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告機關應依非都市土地使用管制規則第35條第1項第2款
規定，作成「准許變更原告所有、地號為宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地之使用分區為特定農業區甲種建築用地」之行政處分。
被告聲明求為判決：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告主張之理由：
㈠緣原告所有訴訟土地坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號田
地目面積878 平方公尺，所有權全部與訴外人蔡平祥所有同段765 號田地目面積170 平方公尺所有權全部，合計面積1,048 平方公尺，確位於東北側臨接寬約19公尺同段765-1 、766-1 、766-2 及765-3 等地號道（水）之濱海公路，西北邊面臨接同段210 地號水地目寬約42公尺之五結鄉大排水溝，南側臨接同段887 地號水地目寬約4 公尺以上之排水溝，且其面積未超過1,200 平方公尺，已符合「四面被道路、水溝所包圍」之非都市土地使用管制規則第35條第1 項第2 款之規定，應准予申辦變更編號為甲種建築用地，有地籍圖謄本可佐證。
㈡第查，原告系爭土地於94年2 月16日向被告機關提出非都
市土地變更編定申請書及附件申請在案，經被告以94年3月10日府地三字第0940019282號函復稱，原告系爭土地未毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地不符合規定，應不准許變更編定為甲種建築用地。內政部訴願審議委員會訴願決定駁回，顯然違誤，因非都市土地使用管制規則第35條第1 項第1 款稱：「道路、水溝」怎麼可能毗鄰甲種、丙種建築用地，當然未毗鄰甲種、丙種建築用地，該款文已敘明清楚。
㈢綜上之原因及事實，恭請鈞院明鑑，依法撤銷原處分及訴
願決定，並准原告系爭土地可准予申辦變更編定為甲種建築用地，以免民益受損，以符合立法之宗旨，並維護法制精神。
被告主張之理由：
㈠查「毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅
、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：㈠為各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃者。㈡道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃者。㈢凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，其面積未超過0.12公頃，且缺口寬度未超過20公尺者。㈣對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區○○○區○○○區○道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境者。㈤面積未超過0.01
2 公頃，且鄰接細目同使用地類別者。前項道路、水溝及各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，指於中華民國78年4 月3 日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及各該種建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水溝之未登記土地（但政府規劃興建之道路或水溝設施或建築使用之特定目的事業用地不受上開時間之限制），其平均寬度為4 公尺以上者。二者相毗鄰者符合併計算其寬度。
因地形坵塊完整需要，前項各款面積得為10% 以內之增加。．．．第1 項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。於森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」為非都市土地使用管制規則第35條第1 項、第2 項及第5項所明定。
㈡原告所○○○鄉○○段○○○ ○號特定農業區農牧用地、面
積為0.0878公頃，西北側毗鄰同段210 地號水利用地，東北側毗鄰同段766-2 地號水利用地，東側毗鄰同段765 地號農牧用地，西北側毗鄰同段210 地號水利用地，南側毗鄰同段887 地號水利用地，經依事實認定分析，並未毗鄰「甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」，不符上開規定，應不得變更編定為甲種建築用地，被告否准其申請，認事用法並無違誤。
㈢原告所訴：「因非都市土地使用管制規則第35條第1 項第
2 款稱：『道路、水溝所包圍』，怎麼可能毗鄰甲種、丙種建築用地，當然未毗鄰甲種、丙種建築用地，該款條文已敘明清楚」。就非都市土地使用管制規則第35條第1 項序文所稱之「零星或狹小土地」，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地者，係以前提：「毗鄰之甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」，且合於一定面積之包圍、凹入及鄰接無相同使用地類別，或狹長土地之要件為之，倘僅以被「道路、水溝所包圍」者，無毗鄰甲種、丙種建築用地或住宅使用之特定目的事業用地，自無法得按其毗鄰土地變更編定為甲種、丙種建築用地。原告所訴，非問前提及要件，僅斷取條文部分要件即為主張，顯對規定誤會，應不足採信。
理 由
壹、程序方面：本案原告94年11月23日起訴時，被告機關之代表人為劉守成，其後於94年12月20日變更為乙○○，此有被告機關提出之公告為憑，則被告機關代表人乙○○具狀聲明承受本件訴訟，經核與法並無不合，應予准許。
貳、兩造爭執之要點：按原告為宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地之所有權人，而
該筆土地依區域計劃法之規定，其使用分區為「特定農業區農牧用地」。
原告後於94年2 月16日，請求被告機關作成「將上開土地之
使用分區變更為『特定農業區甲種建築用地』」之行政處分，其請求之實體法規範基礎則為「非都市土地使用管制規則」第35條第1 項第2 款之規定。
被告機關則以系爭土地之地理位置不符合「非都市土地使用
管制規則」第35條第1 項第2 款規定之構成要件，因此否准原告之請求。原告因此提起本件訴訟。則本案之爭點將集中在本案系爭土地之地理位置是否符合「非都市土地使用管制規則」第35條第1項第2款規定之構成要件。
參、本院之判斷：按「非都市土地使用管制規則」第35條第1 項第2 款之規定內容如下：
毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：
㈠...㈡道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築
使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃者。
而上開規定內容，其規範目的可以簡單說明如下：
㈠當一筆小面積、無法按其原來使用分區有利利用的土地，
若與「甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」等土地毗鄰時，如果可以與毗鄰土地合併在一起利用，自然可以透過不同所有權人間之合作，創造出大面積土地利用之乘數效果。政府基於經濟效能之提高，而制定出此等法規範，使社會對土地之使用更具效率。
【註】：按土地使用的面積越大，其每一單位利用價值越
高，而且使用彈性甚大。例如假設每增加一單位的使用面積，可以增加每單位二倍的使用價值，使用彈性即為二，二即為乘數效果之固定參數。
而土地合併後，之所以會產生乘數效果，理由也很簡單，大面積的土地在使用規劃上具有「規模經濟」之優勢。
㈡但當符合上開規定之小面積土地，一方面與「甲種、丙種
建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地」等土地毗鄰，一方面又與其他使用分區之土地相鄰，則當該筆土地如願變為建築用地之後，其週邊之其他使用分區土地又可援引同一法規範繼續變更下去，這個過程如果不斷持續下去，則特定農業區內、所有受較高度使用限制之農牧用地，最後都可以改為使用價值較高之建築用地，則原來非都市計畫區土地之管制目標將無法達成，所以第2 款中明定，上開小面積土地非與建築用地鄰接部分之土地，必須是為「道路」、「水溝」與包圍者（面積不得超過0.12公頃）。
而本諸上開法規範之立法意旨，基於下述理由，應認本案原
告之土地根本不符合上開法規範所定之構成要件。從而被告機關拒絕其所請，於法無誤。茲說明原告系爭土地不符合上開法規範構成要件之具體理由如下：
㈠依卷附之地籍謄本圖所示，原告之土地是被排水溝、道路
及相鄰之農地所包圍，根本沒有與任何建築用地相聯結，由此可見其根本不符合上開法規範之構成要件。
㈡原告雖謂：「只要土地被道路、水溝包圍即可申請變更，
不須與建築用地相毗鄰」云云，但此等解釋既與法律條文之文字結構不符，也無法指明規範目的，顯非有據。
是以被告機關否准原告變更土地使用限制種類之拒絕處分，
於法無違，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷自非合法，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 20 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 7 月 20 日
書記官 蘇亞珍