臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03706號原 告 新光三越百貨股份有限公司代 表 人 甲○○董事長）住
送訴訟代理人 陳信宏律師被 告 臺北市政府代 表 人 丙○○（市長）訴訟代理人 戊○○
己○○丁○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國94年9月22日台內訴字第0940003138號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告興建之「信義計畫區新光三越信義百貨大樓（A9）新建工程」（下稱系爭新建工程）位於「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」範圍內，凡符合上開計畫案之變更許可條件，應由申請人提具開發計畫書送被告所屬都市設計暨土地開發許可審議委員會審議，申請土地及建築物使用組別放寬時，應依申請變更之基地（樓地板）面積及條件，預留部分比例之土地供該地區所最需之各項公共設施與服務，回饋之土地得經審議通過改以繳交代金代替。原告為辦理放寬使用組別，於民國（下同）90年11月22日向被告申請都市設計審議，經被告以90年12月18日府都三字第09018317800號函准予核備，並領有被告所屬工務局91年4月15日核發之91建字第0093號建造執照，該建造執照附表注意事項第9項第4款載明「依規定回饋金之核算需依使用執照竣工圖所載容積樓地板面積為依據，並於領得使用執照前辦理繳交回饋金。」。嗣被告調整信義計畫區土地及建築物使用管制內容，以92年7月2日府都二字第09202965800號公告「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務設施區土地使用分區管制計畫案」，其中
伍、變更計畫內容載明「一、變更計畫（一）．．本計畫A街廓土地使用管制調整為除住宅、工業及特種零售業、特種服務業不得使用外，比照本市土地使用分區管制規則第4種商業區之使用規定辦理並免予回饋。」，原告以系爭新建工程於興建中第3次變更設計係於92年7月24日經臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第94次委員會議審議通過，並於92年9月8日完成建照變更手續，變更時依據之都市計畫法規係上開92年7月2日公告實施之「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務設施區土地使用分區管制計畫案」，系爭新建工程所屬街廓土地使用管制已放寬為比照第4種商業區之使用並免予回饋，系爭新建工程於興建中申請變更設計，依中央法規標準法第18條規定從新從優原則及內政部84年4月21日台內營字第8402867號函釋意旨，系爭新建工程變更使用部分自應依法免予回饋為由，分別以92年10月22日陳情書及92年10月29日（92）三越總字第218號函向被告所屬都市發展局陳情。案經被告所屬都市發展局以92年11月17日北市都三字第09232792900號函復否准。原告不服，訴經被告93年11月17日府訴字第09318906700號訴願決定，以依都市計畫法第4條規定，都市計畫法之主管機關，在直轄市為直轄市政府，被告所屬都市發展局逕以其名義為之，姑不論是項處分在實質上妥適與否，其行政管轄終究難謂適法，乃將原處分予以撤銷，責由被告所屬都市發展局於收受決定書之次日起30日內另為處理。嗣被告依上開訴願決定，以93年12月20日府都設字第09328428800號函復原告，略以「．．二、旨揭案業經本府重行就法令與行政作業等相關問題詳加研議，因考量本案原係依『臺北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區住宅區及部份一般商業區變更許可作業規定』辦理放寬使用組別申請時，即已決定回饋方式與回饋金額，並將回饋金金額納入建照注意事項之內容，其整體處理程序應屬已終結，故不因後續法令變動而可免除其繳納回饋金之義務，先予敘明。三、至貴公司於陳情書中主張依內政部84年4月21日台內營字第8402867號函要求免予繳納回饋金乙節，查該函所稱處理程序終結，係指申請建築行為之處理程序而言，與本案之申請開發階段之前階段行為尚非相同，故援引前揭號函主張適用新法規定而申請免納回饋金，似有誤解。且本案之處理程序已終結，亦無中央法規標準法第18條之適用問題，併予敘明。」等語。原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定（內政部94年9月22日台內訴字第0940003138號訴願決定）及原處分（被告93年12月20日府都設字第09328428800號函）均撤銷。
２、被告就原告92年10月29日之興建信義計畫區A9基地百貨大樓變更設計陳請免予回饋案，應作成免予回饋金之行政處分。
３、被告應給付原告新台幣7,427,482元及自92年11月15日起至給付日止按週年利率5%計算之利息。
４、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、有關系爭新建工程第3次變更設計，其申請之法令依據包括都市計畫法第24條規定：「土地權利關係人為促進土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫．．申請當地直轄市．．依前條規定辦理。」及建築法第39條前段規定：「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。」。另被告90年12月11日公布之「臺北市建築管理自治條例」第21條前段亦規定：「工程進行中變更設計者，應依本法（指建築法）第39條前段規定提出申請。」，合先敘明。
２、有關都市設計及土地使用開發許可審議及申請建造執照變更設計程序之關聯，茲說明如下：
⑴被告所屬工務局建築管理處公告之「標準作業程序」載明變
更設計與核發建造執照程序相同，而建造執照及其變更、使用執照之發放，係屬被告所屬工務局之權責。
⑵惟申請都市設計及土地使用開發許可審議之案件，依臺北市
土地使用分區管制規則第95條3項授權訂定之「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則」第2條規定：「申請都市設計及土地使用開發許可審議之案件，於申請審議前，遇有設計內容、法規、獎勵或其他疑義時，得列舉疑義事項，並檢具圖說，申請幹事會預審。」、第3條規定：「申請都市設計及土地使用開發許可審議之案件，應依規定檢具完整圖說及文件如附件一、附件二及附件三，送本府都市發展局（以下簡稱發展局），發展局於確認相關圖說及文件齊備後，依下列規定辦理．．。」，而該審議之幹事及委員係橫跨被告所屬相關單位，亦有「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置要點」可參，以收其集體意見之效。
⑶臺北市信義計畫地區都市設計委員會第14次委員會議議決：
「．．如遇有變更設計者，應再提交本委員會審議，始得辦理變更設計程序。」，而「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則」第7條亦規定：「經委員會審議通過之案件，各機關於審查時，其變更設計事項應再提送發展局依程序辦理。」，及被告所屬工務局建築管理處公告之「標準作業程序」檢附證件第24項內容，皆表示系爭新建工程之變更設計申請案，雖由被告所屬工務局發照，惟仍須先向被告所屬都市發展局辦理掛號，由被告各單位組成之幹事會為初審，經委員會作複審之程序後由被告所屬都市發展局函送申請人並副知相關機關，於6個月內申請被告核准發照，此有「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則」第8條及第9條規定可參，是都市審議程序僅為建築許可程序之一部分，該審議結論係供被告核發執照之依據，無法單獨成為行政救濟之標的，應無疑義。
⑷被告93年11月17日府訴字第09318906700號訴願決定闡明依
都市計畫法第4條規定，該法主管機關在直轄市為為直轄市政府，而非被告所屬都市發展局或都市設計暨土地開發許可審議委員會，並撤銷被告所屬都市發展局92年11月17日北市都三字第09232792900號函之處分，由被告於93年12月20日重為處分，益徵原告所言非虛。
３、有關從優原則之適用，茲說明如下：⑴按行政程序法第4條依法行政原則、第6條平等原則、第8條
誠信原則及信賴原則、第9條行政中立原則、第10條裁量原則，均為法治國之行政程序原則，無論中央機關或地方機關或自治團體俱有適用，否則即屬違法。
⑵按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可
案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」此即從新從優原則之明文。法務部85年3月13日（85）法律決字第06263號函釋：「是以，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，原則上應適用新法規，僅於符合前揭適用舊法規之要件時，始適用舊法規。」之意旨亦資參酌。
⑶申請建築許可時所謂「處理程序終結」有無從優原則之適用，茲說明如下：
①按「按中央法規標準法第18條所稱『處理程序終結』，為
考量建築行為具有連續之特性，於申請建築許可，係指申請建造執照之日起至發給使用執照或依法註銷其申請案件以前而言。凡建築物於興工前或施工中申請變更設計時，其申請變更設計部分，．．在程序未終結前，．．」內政部84年4月21日台內營字第8402867號函釋在案，究其意旨係考量建築行為具有連續之特性，發給使用執照前，該處理程序並未終結，故於施工中申請變更設計時，其處理程序仍未終結。
②上開內政部84年4月21日函，係考量建築行為具有連續之
特性，倘申請人於施工中變更設計，惟法令卻已變更而對申請人不利時，基於有利申請人之「從優原則」規範意旨，遂認定「申請建築許可之處理程序」於發給使用執照或申請遭註銷前，仍未終結，而得繼續適用較有利之原建造執照申請時法令。
③原告申請變更設計部分，包括原須給付回饋金部分，而都
市審議程序及變更申請應為建築許可程序之一部分，此參被告所屬工務局91年4月15日核發之91建字第0093號建造執照，迄至原告申請變更經核准同意時，皆為同一文號，而屬於該處分附款之執照附表注意事項第9項第4款亦記載：「回饋金之核算需依使用執照竣工圖所載容積樓地板面積為依據，並於領得使用執照前辦理繳交回饋金。」等語，直指本案回饋金所適用之核算依據需依使用執照竣工圖所載容積樓地板面積為準，則在該部分未確定前，自無從核算回饋金。
④另原告申請第3次建造執照變更之後，經被告核准後之「
建造執照變更設計申請書」注意事項附表業已變更記載為：「有關變更使用回饋金部，涉及開發時程認定與法令適用等事宜，後續由本府討論確定後另函請配合辦理。」，足證被告當時亦認為本件處理程序是否終結、有無從優原則之適用等問題，仍有疑義。惟被告嗣後對此有利於原告之法律事實，恝置不顧，未進一步深究認定，竟未附理由逕行發函通知原告仍須繳納回饋金，經原告陳情後，又將申請程序切割成為「申請開發審議階段」之前階段行為及「變更建照」之後階段行為，並謂前階段處理程序已終結，消極不適用中央法規標準法第18條規定，實有適用法規錯誤之違法事由。
４、有關本件都市計畫變更及從新原則之適用，茲說明如下：⑴系爭新建工程（包括原須繳交回饋金部分之變更設計之申請
案），經被告於92年7月24日召開第94次臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會通過，並於92年9月8日完成建築執照變更手續。但被告早在92年7月2日（即在原告變更設計之申請案經審核通過之前），公告實施「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務區設施區土地使用分區管制計畫案」，其開宗明義即揭示「為配合國家發展為亞太營運中心及臺北國際化政策．．都市計畫檢討修正以管制鬆綁、策略獎勵及開發許可」之原則（參照該管制計畫案都市計畫書第1頁「詳細說明」壹「變更緣起與範圍」），並在其內容敘明本計畫A街廓之土地使用管制調整為除住宅、工業及特種零售業、特種服務業不得使用外，比照臺北市土地使用分區管制規則第4種商業區之使用規定辦理，並免予回饋等語【參照該計畫書伍、「變更計畫內容」一、「變更計畫」（一）所載】。
⑵被告另於上開計畫書之詳細說明伍、「變更計畫內容」二、
載明：「本計畫檢討放寬之土地使用組別，除前項（指包括原告系爭新建工程之百貨大樓在內之A街廓土地）已規定免予回饋者外，均應參照附表依．．規定，向本府申請辦理回饋後始得變更使用。」等語，更明確敘明須回饋之土地使用組別已直接排除原告之A9街廓百貨公司大樓，該89年8月25日公告都市計畫書之「使用組別容許表中一般商業區A8-A11.A16.A17欄位」記載為「原計畫、回饋前、回饋後」3項，於新公告計畫書中已配合修改為「原計畫、新計畫」，刪除回饋前、後之項目。
⑶基上所述事實及法令從優原則之適用，系爭新建工程之建築
許可，包括施工中申請變更設計之情形，應於興建完成經核發使用執照後始稱處理程序終結，被告90年12月18日府都三字第09018317800號函准予核備之行政處分，實不應再割裂為所謂「申請開發審議階段」及建築行為程序另一階段行為。被告應依中央法規標準法第18條前段從新從優原則之規定，以及內政部84年4月21日台內營字第8402867號函釋建築許可之處理程序並未終結之意旨，一併適用被告92年7月2日公告實施之「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務區設施區土地使用分區管制計畫案」，另為原告免予回饋之適法處分。
⑷退步言，縱認系爭新建工程前依被告89年8月25日公告之「
修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」申請都市設計審議辦理放寬使用組別而為申請開發階段之行為，被告以90年12月18日府都三字第09018317800號函准予核備，決定回饋方式與金額，其行政處分既經作成，都市設計審議程序即屬終結。惟參照行政法院（現改制為最高行政法院，下同）77年判字第1846號判決：
「人民申請建造執照已由建築主管機關核發後，再行申請變更設計者，因其已核發建造執照，其申請建造執照之程序已經終結，應認其申請變更設計為另一新的處理程序，自應另適用申請變更設計當時之法規辦理，與原申請建造執照時之法規無涉」，另內政部84年1月24日台內營字第8307455號函亦同斯旨。
⑸原告於92年6月間就系爭新建工程申請第3次變更設計，該變
更設計申請時即已明示包括原須給付回饋金部分之使用組別放寬變更（參照被告92年7月24日召開臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第94次委員會議內容二、「本次變更事項及變更內容事項表」所載），當時被告所屬都市發展局亦提出：「雖已取消相關規定免予回饋，惟此部分涉及開發時程認定與法令適用等事宜，後續將由本府討論後，另案函請開發單位辦理相關事宜。」【參被告所屬都市審議委員會會議內容三、（一）所載】，且被告核准後之「建造執照變更設計申請書」注意事項附表亦變更記載為：「有關變更使用回饋金部，涉及開發時程認定與法令適用等事宜，後續由本府討論確定後另函請配合辦理。」，是依法雖由被告所屬工務局 核發建築執照，惟仍須另向被告所屬都市發展局辦理掛號，由被告各單位組成之幹事會為初審，再由委員會作複審之程序，足證該次包括原須給付回饋金部分之使用組別放寬變更設計，確實必須經過都市審議之程序。
⑹按中央法規標準法第18條從新原則之規定、行政法院77年判
字第1846號判決及內政部84年1月24日台內營字第8307455號函釋意旨，被告既於92年7月2日揭示「管制鬆綁、策略獎勵及開發許可」原則，公告實施「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務區設施區土地使用分區管制計畫案」，即應於受理原告提出包括原須給付回饋金部分之使用組別放寬變更設計申請時，一體適用申請變更設計當時已生效之都市計畫法規，一併為免予回饋之適法處分，否則同屬當期提出之建造或變更設計案件，竟只因為原始申請案或係變更設計案之差異，而適用不同回饋金之規定，揆諸上開從新原則、行政程序法第4條依法行政原則及同法第6條之平等原則，實難謂為合法妥適。
５、有關原告繳納回饋金取得使用執照之緣由，茲說明如下：⑴原告系爭新建工程第3次變更設計，前於被告92年7月24日第
94次臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會討論提案四「新光三越信義百貨大樓（A9）新建工程第3次變更設計」都市設計審議案中即提出反應之意見，經審議後作出「有關本案變更使用組別回饋金部分．．，惟此部分涉及開發時程認定及法令適用等事宜，後續將由本府討論後，另案函請開發單位辦理相關事宜。」之覆查意見及決議。嗣被告所屬工務局核准之「建造執照變更設計申請書」注意事項附表亦變更記載為：「有關變更使用回饋金部，涉及開發時程認定與法令適用等事宜，後續由本府討論確定後另函請配合辦理。」，顯見原告申請變更時提出之回饋金適用問題，確已納入該次變更申請審議內容之中。
⑵原告亦分別以92年10月22日陳情書及92年10月29日（92）新
越總字第218號函，向被告所屬都市發展局陳請依中央法規標準法第18條從新從優原則之規定，准免予回饋。嗣因原告系爭新建工程之信義百貨大樓預定時程於92年12月中旬開幕營運，依法須請領使用執照，遂不得不先行繳納回饋金，以免延誤開幕時點，實無被告所稱「原告當時並無提出任何異議，原告實已清楚瞭解被告執行原則及立法原意，明顯係原告欲混淆都市設計審議與建築行為之處理程序，以達到免予繳納回饋金之意圖」之情。
⑶建造執照之取得，須先經通過都市設計審議並准予核備在案
。參照上開討論提案四：「新光三越信義百貨大樓（A9）新建工程第3次變更設計」都市設計審議案第2點載明：「本次變更事項及變更內容事項如左：．．」，其中第5項次之變更內容即為「調整5層、9層變更為一般零售業（甲、乙組）、餐飲業，7層、8層變更為餐飲業．．」，且經都市設計審議委員會審議後，被告所屬都市發展局之審查意見及決議已見前述，可知原告於申請變更設計當時確實已經就免予繳納回饋金部分提出申請，依中央法規標準法第18條規定，被告應從新依據新公告修訂的都市計畫內容，准許原告免予繳納回饋金。
６、有關都市計畫制定緣由、目標及審議過程各項陳情建議內容，茲參酌如下：
⑴被告於92年7月2日公告都市計畫書載明係基於：「信義計畫
區有必要再提供更多複合會議、展覽、商務、旅館空間．．擬調整信義計畫區土地及建築物使用管制內容，以符合政策目標及市場運作需求」之目的【參照該計畫書壹、一、緣起
（二）所載】，且該計畫書亦表示：「業界屢向本府建議，應考量各建築開發計畫之實際需求及配套發展完整性，並要求放寬信義計畫區土地及建築物使用管制規定，以完善國際金融中心及發展所需附屬商業機能之多樣性。」之情形（參照該計畫書參、課題分析、三所載），擬定「彈性調整土地使用管制，強化信義計畫區核心商業機能及商業活動之多樣性」目標（參照該計畫書肆、計畫目標與構想、二所載），是被告於有關變更使用回饋金而涉及開發時程認定與法令適用等事宜時，即應秉持上開變更計畫之精神解釋適用。
⑵觀諸該計畫書所附「公民或團體所提意見綜理表」，約有半
數陳情意見即針對回饋金此一重要問題提出，茲分別說明如下：
①宏普建設股份有限公司及富邦建築經理股份有限公司表示
將B11比照B2至B7街廓納入計畫中，以放寬使用組別且免回饋。
②建鑫開發股份有限公司表示雖已核發使用執照，前計畫時
已反映管制過嚴，此次被告終於瞭解而放寬使用不需回饋，基於平等原則建議將A19建築所繳納之新台幣（下同）5,200多萬元回饋金，予以退還。而當時委員會決議該建議無法採納，請其另尋行政救濟、行政訴訟辦理。
③國泰人壽保險股份有限公司表示被告訂定高公告現值並課
徵高額稅金，實已符合回饋原意，基於公平原則，建議將其已繳納之3.9億元回饋金，予以退還。而當時委員會亦決議該建議無法採納，請其另尋行政救濟、行政訴訟辦理。
④國泰人壽保險股份有限公司另謂被告可能實施本計畫案時
間，恰為該公司D5土地請領使用執照之時間（該案當時似無變更設計之申請），請求同意暫緩繳納回饋金而先發放使用執照，再依計畫案結果辦理。而當時委員會依都發局說明「法令不溯及既往」原則，決議仍應繳納回饋金，始得請領使用執照。
⑤民興國際開發股份有限公司除建議全面取消回饋要求外，
並建議D1-D5比照A8-A11等一般商業區之變更，免予辦理回饋。
⑥經過多數陳情意見表達回饋金之意見後，該委員會即決議
有關回饋之操作機制請再予以檢討，於3個月內提出之意見（參照臺北市申請變更都市計畫審核摘要表末頁「審核摘要表」、「本案提交各級都市計畫委員會審核結果」之第2項決議），惟被告卻僅以「處理程序終結」駁回原告所請，難令原告甘服。
７、依行政程序法第118條前段規定，本件認定被告所為之處分違法，應依法撤銷該處分及訴願決定，則該處分溯及既往失其效力，被告應另為免回饋金之處分，原告前於93年11月15日繳納予被告之7,427,482元，其給付原因自不存在，從而被告自屬無法律上原因受領給付之公法上不當得利，原告得準用民法第179條規定，依不當得利之法理請求返還，爰依行政訴訟法第8條第2項規定，一併請求被告返還7,427,482元及自繳納日次日即93年11月15日起至給付日止按週年利率5%計算之利息。
８、綜上所述，被告對於原告依法申請變更設計之案件，未依當時已公告生效「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務區設施區土地使用分區管制計畫案」之法規規定，比照第4種商業區之使用免除原告之回饋金繳納義務，原處分已非適法。姑不論訴願決定機關僅論究「處理程序是否終結」是否適法，尚未進一步認定「即使前程序已終結，則嗣後申請變更設計應屬新程序，自應適用當時法令」之疑義，亦有理由不足之情。被告遽予拒絕依法作出有利原告之處分，實因計畫區內諸多開發案所涉之回饋金額甚鉅，倘上開變更設計申請案得適用新法令而免予回饋之例一開，將牽動計畫區內其他開發案件之回饋開發時程、法令適用及其操作機制爭議（包括公告當時同樣申請變更設計、國泰人壽保險股份有限公司請領使用執照前，甚至於已繳納回饋金取得使用執照等各階段之案件），是被告為避免衍生上開爭議，始置其應遵守之依法行政原則、平等原則、有利不利一併注意原則，及中央法規標準法第18條從新從優原則等未論，率以「處理程序終結」為由而駁回原告所請，剝奪原告原應享有之合法權益。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按現今實務認為都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討作必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，應具有一般法規之性質（司法院釋字第156號解釋理由書參照）。惟針對個別業者所提出之開發計畫，由主管機關斟酌公共利益之分配，適度要求開發業者就其利得提供回饋金額所為之審議決定，應屬附有負擔之授與利益行政處分，合先敘明。
２、有關都市設計審議程序與建築執照變更設計程序之關聯，原告企圖將被告不同單位之分工權責，解釋為相同建築程序或為程序之一部分，實不合理。蓋被告為因應市民不同服務需求而有不同之權管機關，依不同之法令執行相關程序，都市設計及土地使用開發許可審議申請或變更程序，係屬都市計畫法層級，建照申請或變更則為建築法層級，申請建照前應先完成都市設計審議程序，程序未完成前無法申請建造執照或變更，故二者程序不僅有先後程序之關係，亦分屬不同法源之授權，非如原告所稱都市設計審議程序僅為建築程序之一部分。退步言，若其論述成立，試問消防法、環境影響評估法及文化藝術獎助條例等之程序是否亦能解釋為建築程序之一部分，原告曲解二者關係，僅為讓本案適用中央法規標準法第18條規定，所訴尚待斟酌。
３、按建造執照之取得，須先經通過都市設計審議並准予核備在案。本件係原告申請建造執照之前，向被告所屬都市發展局申請都市設計審議，始生繳納回饋金之問題，而當初原告係依都市計畫法第27條之1第1項規定，申請都市設計審議，其在被告89年8月25日公告「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」都市計畫案後，依據「臺北市信義計畫地區特定業務區、住商混和區住宅區及部份一般商業區變更許可作業規定」之回饋方式，向被告申請放寬使用組別。本件係因原告於92年10月22日以陳情書及於92年10月29日以（92）三越總字第218號函向被告所屬都市發展局申請免予繳納回饋金，經被告所屬都市發展局以92年11月17日北市都三字第09232792900號函復在案，原告不服，訴經被告93年11月17日府訴字第09318906700號訴願決定將原處分撤銷，並命另為處理，被告嗣以自已名義作成93年12月20日府都設字第09328428800號函文答復原告。
４、本案建築開發係依「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」參、七、（三）規定，於90年9月間辦理都市設計審議，並依「臺北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區住宅區及部份一般商業區變更許可作業規定」辦理放寬使用組別申請，經被告以90年12月18日府都三字第09018317800號函通過都市設計審議准予核備在案，即已決定回饋方式與回饋金額，並將回饋金金額納入建照注意事項之內容，就其整體都市設計審議處理程序已屬終結，雖後續於91年11月4日、92年5月12日及92年8月11日分別接受原告申請辦理變更設計，惟其審議之內容仍均依原適用之法令予以查核，與後續法令有無變動並無關連。
５、原告主張依內政部84年4月21日台內營字第8402867號函釋規定，要求免予繳納回饋金云云，惟該函所稱處理程序終結，係指申請建築行為之處理程序而言，與本案之申請開發階段之都市設計審議為不同之程序，原告援引該函主張適用新法規定而申請免納回饋金，實屬誤解，且本案之處理程序已終結，亦無中央法規標準法第18條規定之適用問題。至於核算回饋金部分，係考量建築物取得使用執照時之建築面積與都市設計審議時估算之面積恐有所誤差，無法以確實金額表示，故以申請使用執照時之面積為基準計算回饋金額，該部分僅為金額之計算結果確認，並無涉實質內涵認定之問題。若被告基於公平及便民考量，將回饋金延至取得使用執照時繳納之美意遭原告惡意曲解，被告當修正要求於都市設計審議核備時繳納回饋金，如此將無誤解程序未終結之疑義。
６、有關原告所主張內政部84年4月21日台內營字第8402867號函釋之適用，該函主管機關內政部已於本件94年9月22日台內訴字第0940003138號訴願決定表示：「．．本部84年4月21日內政部台內營字第8402867號函，則係就人民申請許可建築案件，考量建築行為具有連續之特性，認定其處理程序之起迄時程及法規適用原則，與都市設計審議程序自屬有別，無該函釋之適用．．」等語，即已清楚說明，原告仍依相同理由提起本訴，尚待斟酌。
７、原告復稱因系爭新建工程之信義百貨大樓得按預定時程於92年12月中旬開幕營運，依法須請領使用執照，不得不先行繳納回饋金，以免延誤開幕時點云云，惟被告所屬都市發展局於92年11月17日以北市都三字第09232792900號函復說明時（該函雖遭撤銷，其主要理由為行政管轄程序上之問題），已清楚告知理由，並請原告仍須於領得使用執照前辦理繳交回饋金，原告當時並無提出任何異議，延至93年7月28日始以程序上之瑕疵提起訴願，原告實已清楚瞭解被告執行原則及立法原意，明顯係原告欲混淆都市設計審議與建築行為之處理程序，以達到免予繳納回饋金之意圖，被告公平、公正及便民之執法，卻遭原告曲解法律，將本案誤指為建築程序未終結、變更設計適用從新從輕原則云云，顯無依據。
８、原告稱依原處分之結果，將會造成同屬當期提出之建造或變更設計案件，只因原始申請案件或變更設計案件之差異，而適用不同回饋金之規定，違反平等原則云云。惟此係對程序之誤解，蓋本件回饋金之繳納及金額，係被告90年12月18日府都三字第09018317800號函准予核備當時，針對原告之都市設計申請案，依據當時有效之法令所作成之決定，當時並無新舊法不同之適用問題，此一回饋金之處分係基於原告之都市設計申請案，該案件於審議核准後，原告對審議結果並無異議，故該處分已經確定，於事後並已執行完畢，應認為已經終結。至於原告92年10月29日（92）三越總字第218號函請求適用新法免除回饋金之繳納，係針對一已終結案件為不同之主張，被告於查明相關法規後，對其請求加以拒絕，並無不當。在原告92年10月29日請求當時，該處分審議案件並非正在進行而未終結之案件，自無原告所謂同期原始申請案與變更設計案有不同適用結果之情形，自無違反平等原則之虞。
９、有關都市計畫審議過程中各項陳情建議，原告引述都市計畫書所附「公民或團體所提意見綜理表」及「審核摘要表」內容，主張被告未採納相關單位意見、未有檢討相關機制云云，實對於都市計畫程序及決議內容之曲解。蓋變更都市計畫內容提陳被告都市計畫委員會討論時，對於民眾所提退還繳交之回饋金已清楚作出決議：「法令不溯及既往，對已繳交回饋金部分要求退還乙節，未便採納，請開發商另循行政救濟、行政訴訟辦理。」，即該委員會認為回饋金繳交與法令之解釋有關，非該次都市計畫變更考量範疇，至於決議要求被告所屬都市發展局再予檢討回饋之操作機制，則指臺北市建築開發商業同業公會所提「臺北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區、住宅及部分一般商業區變更許可第2管道回饋方式作業規定」，該部分亦已經被告所屬都市發展局以92年4月7日北市都二字第09230706000號書函回復，故原告所稱實誤導都市計畫變更之原意。
、有關建造執照之附表，係依變更申請程序逐次編排於原附表之後，並逐次累加。原告於被告91年11月4日府都三字第09108192400號函完成系爭新建工程第1次變更設計核備後，於92年1月27日向被告所屬工務局建築管理處完成建照變更申請，此有該附表之變更說明可參，又該附表注意事項（4）說明：「其餘原同核准」，故原建造執照注意事項第9項第4款是否於建照變更中仍有記載乙節，應無異議。
理 由
一、按91年5月15日修正公布前之都市計畫法第26條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每5年至少應通盤檢討1次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」，另都市計畫法臺北市施行細則第25條、第26條分別規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」、「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」。次按，91年12月11日修正公布之都市計畫法第27條及第27條之1第1項分別規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」、「土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。」。
二、本件原告興建之「信義計畫區新光三越信義百貨大樓（A9）新建工程」即系爭新建工程，位於「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」範圍內，凡符合上開計畫案之變更許可條件，應由申請人提具開發計畫書送被告所屬都市設計暨土地開發許可審議委員會審議，申請土地及建築物使用組別放寬時，應依申請變更之基地（樓地板）面積及條件，預留部分比例之土地供該地區所最需之各項公共設施與服務，回饋之土地得經審議通過改以繳交代金代替。原告為辦理放寬使用組別，於90年11月22日向被告申請都市設計審議，經被告以90年12月18日府都三字第09018317800號函准予核備，並領有被告所屬工務局91年4月15日核發之91建字第0093號建造執照，該建造執照附表注意事項第9項第4款載明「依規定回饋金之核算需依使用執照竣工圖所載容積樓地板面積為依據，並於領得使用執照前辦理繳交回饋金。」。嗣被告調整信義計畫區土地及建築物使用管制內容，以92年7月2日府都二字第09202965800號公告「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務設施區土地使用分區管制計畫案」，其中伍、變更計畫內容載明「一、變更計畫（一）．．本計畫A街廓土地使用管制調整為除住宅、工業及特種零售業、特種服務業不得使用外，比照本市土地使用分區管制規則第4種商業區之使用規定辦理並免予回饋。」，原告以系爭新建工程於興建中第3次變更設計係於92年7月24日經臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第94次委員會議審議通過，並於92年9月8日完成建照變更手續，變更時依據之都市計畫法規係上開92年7月2日公告實施之「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務設施區土地使用分區管制計畫案」，系爭新建工程所屬街廓土地使用管制已放寬為比照第4種商業區之使用並免予回饋，系爭新建工程於興建中申請變更設計，依中央法規標準法第18條規定從新從優原則及內政部84年4月21日台內營字第8402867號函釋意旨，系爭新建工程變更使用部分自應依法免予回饋為由，分別以92年10月22日陳情書及92年10月29日（92）三越總字第218號函向被告所屬都市發展局陳情。案經被告所屬都市發展局以92年11月17日北市都三字第09232792900號函復否准。原告不服，訴經被告93年11月17日府訴字第09318906700號訴願決定，以依都市計畫法第4條規定，都市計畫法之主管機關，在直轄市為直轄市政府，被告所屬都市發展局逕以其名義為之，姑不論是項處分在實質上妥適與否，其行政管轄終究難謂適法，乃將原處分予以撤銷，責由被告所屬都市發展局於收受決定書之次日起30日內另為處理。嗣被告依上開訴願決定，以93年12月20日府都設字第09328428800號函復原告，略以「．．二、旨揭案業經本府重行就法令與行政作業等相關問題詳加研議，因考量本案原係依『臺北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區住宅區及部份一般商業區變更許可作業規定』辦理放寬使用組別申請時，即已決定回饋方式與回饋金額，並將回饋金金額納入建照注意事項之內容，其整體處理程序應屬已終結，故不因後續法令變動而可免除其繳納回饋金之義務，先予敘明。三、至貴公司於陳情書中主張依內政部84年4月21日台內營字第8402867號函要求免予繳納回饋金乙節，查該函所稱處理程序終結，係指申請建築行為之處理程序而言，與本案之申請開發階段之前階段行為尚非相同，故援引前揭號函主張適用新法規定而申請免納回饋金，似有誤解。且本案之處理程序已終結，亦無中央法規標準法第18條之適用問題，併予敘明。」等語。原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、被告依據91年5月15日修正公布前之都市計畫法第26條，及都市計畫法臺北市施行細則第25條、第26條規定，以89年8月25日府都二字第8907829000號公告「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」（見被告95年7月11日函送本院之附件1都市計畫書），其中「參、檢討計畫內容」之「五、修訂計畫內容（一）用地變更－細部計畫變更部分」備註明載：「一般商業用地（A8A9A10A11A16A17街廓）使用組別放寬部分，作業規定詳如附件一」；另「參、檢討計畫內容」之「五、修訂計畫內容（四）臺北市信義計畫地區建築及土地使用管制要點修定內容」明載：「為建設本地區為國際性大都會之副都心，具備國際金融中心、業務中心功能，以促進台北市國際化，本地區建築物及土地使用，除依本要點辦理外，其餘依台北市土地使用分區管制規則辦理（一般商業區、娛樂設施區、業務設施區、特定業務區、商住混合區部分比照第4種商業區，住商混合區比照第3之1種住宅區，住宅區比照第2種住宅區）。
」；又其附件一「台北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區住宅區及部份一般商業區變更許可作業規定」明載：「
二、回饋方式：（一）申請土地及建築物使用組別放寬時，應依申請變更之基地（樓地板）面積及條件，預留部分比例之土地供本地區所最需之各項公共設施與服務使用，並由申請人提出，依程序經審議後決定。（二）第1管道回饋方式：⒈放寬土地及建築物使用組別之回饋土地比例原則如左表：（回饋比例計算係以變更部份計算之）．．⒉前項回饋之土地得經審議通過，改以等值之1樓樓地板面積或以繳交代金代替。．．⒋繳交代金之金額得以回饋土地當年台北市政府徵收土地的加成係數而定。三、特定業務區、一般商業區、住宅區申請土地及建築物使用組別放寬審議通過後，其使用組別得依管制要點該基地回饋後之規定辦理，否則仍依回饋前之規定辦理。」；附表一「信義計畫地區土地及建築物使用組別容許表」明載「一般商業區（A8～A11、A16、A17街廓）」其中「第19組一般零售業甲組－原計畫△、回饋前△、回饋後○」、「第20組一般零售業乙組－原計畫△、回饋前△、回饋後○」、「第22組餐飲業－原計畫△、回饋前△、回饋後○」、「第28組一般事務所－原計畫ˇ、回饋前ˇ、回饋後ˇ」、「⒈○：許可組別（不受樓層限制）。⒉．．⒋△：許可組別（只限第1至4層）。⒌ˇ：許可組別（只限於第5層以上）．．」。
２、其後，被告依據91年12月11日修正公布之都市計畫法第27條第1項第3款規定，以92年7月2日府都二字第09202965800號公告「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務設施區土地使用分區管制計畫案」（見被告95年7月11日函送本院之附件2都市計畫書），其中「伍、變更計畫內容」明載「一、變更計畫（一）．．本計畫A街廓土地使用管制調整為除住宅、工業及特種零售業、特種服務業不得使用外，比照本市土地使用分區管制規則第4種商業區之使用規定辦理並免予回饋。．．二、本計畫檢討放寬之土地使用組別，除前項已規定免予回饋者外，均應參照附表依『台北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區住宅區及部份一般商業區變更許可作業規定』或『台北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區、住宅區及部份一般商業區變更許可第2管道回饋方式作業規定』，向本府申請辦理回饋後始得變更使用。三、本計畫未規定事項應依89.8.25公告之『修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案』、台北市土地使用分區管制規則及其他相關法令規定辦理。」；附表一「信義計畫地區土地及建築物使用組別容許表」明載「一般商業區（A8～A11、A
16、A17街廓）」其中「第19組一般零售業甲組－原計畫△、新計畫○」、「第20組一般零售業乙組－原計畫△、新計畫○」、「第22組餐飲業－原計畫△、新計畫○」、「第28組一般事務所－原計畫ˇ、新計畫○」、「⒈○：許可組別（不受樓層限制）。⒉．．⒋△：許可組別（只限第1至4層）。⒌ˇ：許可組別（只限於第5層以上）．．」。
３、本件原告興建之系爭新建工程，位於「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」範圍內，原告為辦理放寬使用組別，於90年11月22日向被告申請都市設計審議，經被告以90年12月18日府都三字第09018317800號函准予核備（見被告答辯狀證物1）。原告並因之領有被告所屬工務局91年4月15日核發之91建字第0093號建造執照，其建物地上5層用途為「一般零售業（甲乙組）」、地上7層用途為「一般事務所」、地上8層用途為「一般事務所」、地上9層用途為「一般事務所」，且該建造執照附表注意事項第9項第3款及第4款載明「本案經90.12.18府都三字第09018317800號都市設計審議通過。」「依規定回饋金之核算需依使用執照竣工圖所載容積樓地板面積為依據，並於領得使用執照前辦理繳交回饋金。」等語（見被告95年7月11日函送本院之附件3）。嗣原告向被告所屬工務局掛號申請系爭新建工程建造執照第3次變更設計（見原告準備書狀證物18），而該變更設計之都市設計審議案，經「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會」第94次委員會議決議：「有關本案回饋金部分，涉及開發時程認定及法令適用等事宜，後續將由本府討論後確認後，另案請開發單位辦理相關事宜。」（見原告起訴狀證物10），被告所屬工務局乃於92年9月8日准許系爭新建工程建造執照第3次變更設計，並於建造執照附表㈡變更說明第8項載明「5樓、9樓用途變更為一般零售業（甲、乙組）、餐飲業，7樓、8樓用途變更為餐飲業」，及注意事項第4項及第5項載明「除本次變更項目外，其餘注意事項同原核准。」「有關變更使用回饋金部，涉及開發時程認定與法令適用等事宜，後續由本府討論確認後另函請配合辦理。」等語（見被告95年7月11日函送本院之附件3）。
４、原告以系爭新建工程於興建中第3次變更設計係於92年7月24日經臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第94次委員會議審議通過，並於92年9月8日完成建照變更手續，變更時依據之都市計畫法規係上開92年7月2日公告實施之「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務設施區土地使用分區管制計畫案」，系爭新建工程所屬街廓土地使用管制已放寬為比照第4種商業區之使用並免予回饋，系爭新建工程於興建中申請變更設計，依中央法規標準法第18條規定從新從優原則及內政部84年4月21日台內營字第8402867號函釋意旨，系爭新建工程變更使用部分自應依法免予回饋為由，分別以92年10月22日陳情書及92年10月29日（92）三越總字第218號函向被告所屬都市發展局陳情（見原告起訴狀證物3及證物4）。案經被告以系爭93年12月20日府都設字第09328428800號函原告，略以「．．
二、旨揭案業經本府重行就法令與行政作業等相關問題詳加研議，因考量本案原係依『臺北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區住宅區及部份一般商業區變更許可作業規定』辦理放寬使用組別申請時，即已決定回饋方式與回饋金額，並將回饋金金額納入建照注意事項之內容，其整體處理程序應屬已終結，故不因後續法令變動而可免除其繳納回饋金之義務，先予敘明。三、至貴公司於陳情書中主張依內政部84年4月21日台內營字第8402867號函要求免予繳納回饋金乙節，查該函所稱處理程序終結，係指申請建築行為之處理程序而言，與本案之申請開發階段之前階段行為尚非相同，故援引前揭號函主張適用新法規定而申請免納回饋金，似有誤解。且本案之處理程序已終結，亦無中央法規標準法第18條之適用問題，併予敘明。」等語（見被告答辯狀證物6）。則本件爭點厥為系爭新建工程之第3次變更設計，是否如原告所主張有免予回饋之事由及依據？
５、查系爭新建工程之第3次變更設計，依原告所提之建造執照變更設計申請書附表（見原告準備書狀證物18）「變更說明及理由」欄第8點，係載以「5樓、9樓用途變更為一般零售業（甲、乙組）、餐飲業，7樓、8樓用途變更為餐飲業」【與被告所屬工務局92年9月8日核准建造執照附表㈡變更說明第8項之記載相同，亦與「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會」第94次委員會議之討論提案（四）所列之變更事項（部分樓層使用組別調整）及變更內容（調整5層、9層變更為一般零售業（甲、乙組）、餐飲業，7層、8層變更為餐飲業）相同】。而原告原本領得需繳納回饋代金之建造執照，其建物地上5層之原核准用途為「一般零售業（甲乙組）」，建物地上7層、8層及9層之原核准用途，均為「一般事務所」。則原告申請系爭新建工程第3次變更設計時，建物5樓僅增加「餐飲業」使用組別，原核准使用組別「一般零售業（甲乙組）」並未變更，則就未變更之「一般零售業（甲乙組）」原核准使用組別，原都市設計審議程序已屬終結，既無原告所指「變更設計」情事，當無依變更後之被告92年7月2日府都二字第09202965800號公告「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務設施區土地使用分區管制計畫案」重新進行都市設計審議程序之餘地，原告仍應按被告90年12月18日府都三字第09018317800號核備函，依「台北市信義計畫地區特定業務區、住商混合區住宅區及部份一般商業區變更許可作業規定」，繳納回饋代金，至建物5樓新增加申請「餐飲業」使用組別，乃一新的申請案，依被告92年7月2日府都二字第09202965800號公告「修訂臺北市信義計畫地區內一般商業區、娛樂設施區、特定業務區及業務設施區土地使用分區管制計畫案」之變更計畫內容及附表規定，該新增加之「餐飲業」使用組別，尚無須額外繳納回饋代金。此外，建物7樓、8樓及9樓之原核准用途，均為「一般事務所」，依原核准當時適用之被告89年8月25日府都二字第8907829000號公告「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」附表一「信義計畫地區土地及建築物使用組別容許表」所示，一般商業區（A8～A11、A16、A17街廓）之「第28組一般事務所」使用組別，無論係原計畫、回饋前、回饋後，均為「ˇ：許可組別（只限於第5層以上）」，則系爭新建工程建物7樓、8樓及9樓，已符合原核准當時之「ˇ（只限於第5層以上）」許可組別，本無須繳納回饋代金（亦即，被告90年12月18日府都三字第09018317800號核備函要求原告繳納回饋代金之建物樓層，並不含系爭新建工程之建物7樓、8樓及9樓），縱原告申請系爭新建工程之第3次變更設計，將建物7樓、8樓之用途變更為餐飲業，並將建物9樓之用途變更為一般零售業（甲、乙組）、餐飲業，亦不因此使原本無須繳納回饋代金之建物7樓、8樓及9樓變成須繳納回饋代金，原告對該等無須繳納回饋代金之建物7樓、8樓及9樓，執詞主張免予回饋，要係誤會。
三、綜上所述，本件被告未准原告免予回饋之請求，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞訴請撤銷訴願決定及原處分，暨請求判命被告作成免予回饋金之行政處分，及給付新台幣7,427,482元及自92年11月15日起至給付日止按週年利率5%計算之利息，均為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 23 日
第六庭審判長法 官 黃清光
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 23 日
書記官 方偉皓