臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03889號原 告 乙○○
丙○○丁○○戊○○己○○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○兼上 一 人法定代理人 丑○○兼 共 同送達代收人 甲○○共 同訴訟代理人 簡炎申 律師
林光彥 律師被 告 台北市稅捐稽徵處代 表 人 寅○○處長）住同訴訟代理人 辰○○
卯○○上列當事人間因地價稅事件，原告不服臺北市政府中華民國94年10月7日府訴字第09414076900號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○及己○○○等6 人於民國（以下同）93年繼承取得台北市○○區○○段3小段308地號土地，及原告壬○○、癸○○、子○○、丑○○、庚○○及辛○○等6人所有同地段338地號土地，原經被告機關文山分處按一般用地稅率課徵地價稅在案。嗣台北市議會市民服務中心因受理民眾陳情案件，於93年11月15日就系爭土地（即台北市○○區○○路○○○巷至120巷間巷道）之聯外臺階存廢問題召開協調會，並於93年11月16日下午3時會同被告機關、台北市政府工務局養護工程處、台北市停車管理處、台北市文山區公所及台北市政府警察局文山第二分局至現場會勘，嗣並以93年11月24日議秘服字第9304152300號書函檢送會勘紀錄予被告機關等相關機關。經被告機關文山分處以93年12月9日北市稽文山甲字第09361241800號函請台北市文山區公所查復上開巷道是否屬其養護之巷道，經該所以93年12月20日北市文建字第 09333571700號函復，系爭土地於相鄰地界申請建築時即已存在，該所業於92年6月5日起到場施築路面，另於93年12月2 日復原該址之巷道聯外階梯。嗣被告機關文山分處審認系爭土地係供巷道使用，符合土地稅減免規則第9 條規定，乃以93年12月27日北市稽文山甲字第00000000000號函通知原告甲○○等6人，准自93年起至減免原因消滅止免徵地價稅，並退還93年溢繳地價稅；並以93年12月27日北市稽文山甲字第 00000000001號函及同日期之北市稽文山甲字第 00000000000號函通知原告壬○○等6 人，准自92年起至減免原因消滅止免徵地價稅，並退還92年、93年溢繳地價稅。原告等不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以系爭土地係供巷道使用，符合土地稅減免規則第9 條規定，准予免徵地價稅並退還溢繳稅款，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈按台北市○○區○○段3 小段308地號及328地號土地部
分持分原為訴外人劉振芳所有，後劉振芳於91年8 月11日死亡，而由原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○○等6人繼承之，而其中該2筆土地之部分持分則因無力繳交遺產稅以實物抵繳而登記為國有。
而另328 地號土地部分持分則為庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、丑○○所有，此有地籍謄本可據（原證1），合先敘明。
⒉查台北市政府工務局就系爭土地及附近土地，因早先台
北市政府辦理都市計畫擬定相鄰之景興路路幅寬度較寬，故以逕行分割方式劃定該2 筆土地範圍為將來擬辦理徵收做道路使用；而自原屬原告先人所有之舊地號中逕予分割劃出成單獨地號，為將來變更地目及徵收之用。
詎嗣後台北市政府竟又決定縮減路幅，造成該2 筆及前後相接之土地，均仍維持為第4 種住宅建築用地，此有分區使用證明書可據（原證2 ）。則台北市政府就該一第4 種住宅區建築用地，於相鄰土地核發建造執照時，本當依建築法預留予原告土地可供建築之最小土地面積，然台北市政府竟又再次違反建築法規，未就相鄰土地為最小土地面積保留，致原告之土地成為不可建築之畸零地（原證3），其就其原因亦坦承「造成308地號（實包括338 地號）為畸零地係因都市計畫變更造成」（原證4 ）。亦即原告土地之所以成為畸零地狀況，導致原告無法興建建築物利用或出售，絕非原告之所願，而係受公權力之不當行使所致。
⒊於此一情狀下，原告等人自始均按住宅區用地負擔高額
之地價稅，而其中原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○○等6 人之被繼承人劉振芳過世時，更因無力負擔高額之遺產稅（該劉振芳原有308及338地號部分遺產價值高達4,467萬元），而不得已將該2筆土地之部分持分以實物抵繳方式辦理，方有國有財產局各有該2筆土地部分持分之情形。
⒋如今，原告等人退而求其次，於93年間於其所有之系爭
土地設置路面停車格及路障，欲求行使土地所有權應有之權利，卻遭台北市文山區公所、台北市政府工務局養護工程處、台北市政府警察局文山第二分局於93年12月
2 日召開會議認定為「路霸」，並要求身為土地所有權人之原告必須加以拆除，否則即加以處罰（原證5），並遭被告違法認定系爭土地係供巷道使用，而做成違法之原處分。
⒌台北市政府工務局養護工程處（下稱養工處）於前述93
年12月2 日會議中雖表示「1.本處於91年7月5日以北市○○路字第00000000000號函，認定為既成巷道。2. 另於91年7月5日以北市○○路字第 00000000000號函，宜應維持公眾通行。」（原證5），惟查：
⑴第00000000000號函（原證6）僅言「據居民表示」有
公用地役關係之存在，亦即其僅轉述居民之意見，並未實質認定系爭土地究竟有無公用地役關係存在，並無發生具體之法律效果，其性質僅為一種觀念通知，而非行政處分，從而養工處所稱其於91年7月5日即認定為既成巷道之主張，並非事實。
⑵至第00000000000號函（原證7）亦僅言「該通路既經
建管處表示在未申請建築時既已存在，宜應維持公眾通行」，亦無任何實質認定系爭土地究竟有無公用地役關係存在之文句，且使用「宜應維持公眾通行」，並非強制應維持公眾通行，其性質屬建議、勸導，並非具有法效性之行政處分。甚者，養工處稍後於91年8月6日以北市○○路字第09163265600號函明白表示系爭土地是否為既成道路乙案，「請容查明後另行函覆」，顯見其根本未為認定公用地役關係之行政處分。
⑶至於前述93年12月2 日之會議記錄，更顯非行政處分，附此敘明。
⒍按公用地役關係之成立要件，釋字第400 號解釋理由書
明白表示：「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」⒎首就本件土地之利用情形而言，並非「須為不特定之公
眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」，蓋附近道路設施完備，並無一定須通行該一土地，否則無法達成交通目的之必要情形，茲詳述如下：
⑴依據系爭土地及附近土地之電腦地籍套繪圖顯示，系
爭土地附近居民除自系爭土地上通行外，附近尚有景興路108 巷、景興路114巷、景華街120巷等巷道可供通行，而以上巷道皆通至台北市○○區○○路（即地籍圖上之道316、道273、道274 等道路），並非死巷。
⑵實則，系爭土地附近之相關建物共112 戶，於57年11
月30日時均登記門牌為台北市○○○路○段○○○巷○○弄等號，此經台北市文山區第二戶政事務所91年7月3日北市文二戶字第09160434800號函證實在案（原證8），足資證明此112戶係由台北市○○○路○段○○○巷○○弄出入，而非由現在之景興路出入。由此記錄明顯記載原告之土地並非既成道路，相關行政機關之認知實違法侵害原告之利益。
⑶再者，系爭土地相鄰之建307、建309、建322、建324
、建336、建341等建築物，其右側所附騎樓原為連繫景興路114巷及108巷之行人行走之用，無任何大門設置，大門係設置在面對前述巷道之處。而今該6 戶住戶竟違法將原大門封閉，而將鄰接原告所有系爭土地之騎樓內牆壁拆除改為大門，如此違章建築不僅嚴重危害全棟結構體之安全，更不得做為認定通行必要性之事實。易言之，豈能因此6 戶違法之行為及事實，侵害土地所有權人即原告之合法權益？⑷尤有甚者，該6 戶住戶誤導戶號編整後，竟又將供公
眾通行之騎樓圍住，強行霸佔為私人住家及店面使用，迫使出入之行人必須行走於原告之私有土地上，再據此宣稱其為助成道路，如此行為，不僅違法，並與情理不合，豈可據此認定通行必要性之存在？⑸因此，附近居民實無利用系爭土地之必要性，其僅為
通行之便利或省時，實不符合公用地役關係之成立要件。
⒏復就「公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」之要件而言：
⑴68年間，即曾由原告辛○○將此空地圍以1 公尺高之
路障，但後遭破壞拆除，現場水泥柱、磚塊即為當時遺留。
⑵86年間台北市政府欲鋪設柏油路面、路燈、電纜時，即遭原告等人當場阻止。
⑶91年5月30日開始整地施工設立停車位。
⑷台北市文山區公所原欲於92年時鋪設柏油路面，但經
陳情後，亦已恢復原狀，此有台北市文山區公所92年6月16日北市文建字第09231713000號函為證（原證9）。
⑸另93年初台北市政府消防局於系爭土地上設置消防栓
，經會勘後證實為私有土地，亦已移除，此有台北市政府消防局93年1月12日北市消預字第09330088800號函為證（原證10）。
⑹因此，原告從未同意將系爭土地提供通行之用，不符合此項要件。
⒐末就「須經歷之年代久遠而未曾中斷」之要件而言：
⑴如前所述，系爭土地附近之相關建物共112戶，於57
年11月30日時均登記門牌為台北市○○○路○段○○○巷○○弄等號，因此此112 戶長期以來係由台北市○○○路○段○○○巷○○弄出入，而非由現在之景興路出入。
⑵台北市政府則遲至86年間才欲鋪設柏油路面、路燈、電纜。
⑶因此，本件絕無所謂「經歷年代久遠未曾中斷」之情形。
⒑再者，依據被告及訴願機關之說明，其乃依照土地稅減
免規則第9條，以相關土地屬於「無償供公共使用之私有土地」，而為減免地價稅之行政處分。惟查：
⑴原告已一再陳明：「原告從未同意將系爭土地提供通
行之用」，因此系爭土地係遭附近居民強制占用，乃為非法之行為。
⑵依據被告所提證據資料，亦根本無從證明「經查明屬
實」之要件事實何在。亦即，被告並未為實際查證之工作，即逕為認定系爭土地已無償供公共使用，實屬違誤。
⒒被告及訴願機關另主張被告並非認定公用地役關係之權責機關，惟查：
⑴被告職司稅捐事務，自須就與課稅基礎相關之所有事
實詳為審查，故其自須就該私有土地是否已合法供公共使用詳為調查認定，豈能謂並非其權責範圍而藉詞推拖？⑵訴願機關以土地稅減免規則第9 條及第22條之規定，
認為「『私有無償提供公共巷道或廣場用地』應係由工務、建設主管機關或各鄉鎮市（區）公所建設單位認定，稅捐稽徵機關應據通報資料逕行主動辦理地價稅減免，倘無認定之權責」等語，則顯係誤會土地稅減免規則第9 條及第22條規定之意旨。按土地稅減免規則第22條係就「申請人」之規範，亦即原則上應出土地所有權人提出申請，但於符合該條但書之情形時，免提出申請，而由行政機關代為函送辦理。因此該條文之地位及性質，係就「申請程序」之規範，所免除者亦為「申請」之事項，並未免除稅捐稽徵機關之「核定」權責，此觀該條文之全文即可得知，故訴願機關前述主張為無理由，被告仍應實質審查通報資料是否正確，而做出適法之處分。
⑶退萬步言，縱使被告確非認定公用地役權之權責機關
，但因訴願機關台北市政府為台北市所有行政機關之上級機關，自能就所有下級機關之行政行為審查其合法性及適當性，因此無論認定公用地役關係之權責機關究竟為何機關，訴願機關台北市政府皆能實質審查本件是否成立公用地役關係，並據以審查認定原處分之違法及不當，而撤銷原處分。訴願機關不察，仍為駁回訴願之決定，自為無理由。
⒓另訴願機關稱「上開稅捐處分並未損害訴願人等12人之
權利或利益，自亦不得為更不利於訴願人之判斷」，惟查：公用地役關係之認定，使得所有權人對土地已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益（釋字第400 號解釋參照）。特別是以都市地區之土地而言，若遭認定為公用地役關係，更是嚴重損害所有權人之權益。原處分雖形式上為減稅處分，實質上卻係對原告之土地認定為公用地役關係，使原告對系爭土地無從自由使用收益，而嚴重損害原告之權利，因此訴願機關之前述認定實有違誤。
⒔綜上所述，系爭土地並不成立公用地役關係、並非供巷
道使用，而係遭鄰人違法占用，原處分及訴願決定皆為違法，請判決如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈查原告等人所有系爭土地，原經被告機關所屬文山分處
按一般用地稅率課徵地價稅，嗣經該分處依台北市文山區公所於93年12月20日以北市文建字第 09333571700號函復系爭土地於92年6月5日進場施築路面，乃於93年12月27日以北市稽文山甲字第00000000000號、第00000000000號及第00000000000 號等函核定系爭土地符合土地稅減免規則第9 條規定，准自92年起至減免原因消滅止免徵地價稅（其中第00000000000 號函准自93年起適用），洵屬有理。
⒉本案依台北市政府工務局建築管理處（以下稱建管處）
93年12月7日北市建照字第09369023000號函（附件4 ）復系爭土地並無申請建造執照紀錄；又依原告提供之台北市政府工務局養護工程處91年7月5日北市○○路字第00000000000號函（附件5）敘明系爭土地上通路既經建管處表示在未申請建築時既已存在，宜應維持公眾通行；又依台北市文山區公所93年12月20日北市文建字第09333571700 號函復系爭土地通路於相鄰地界申請建築時即已存在；該所隨即編列預算，並於92年6月5日進場施築AC路面……。是被告機關所屬文山分處依土地稅減免規則第9 條規定：「無償供公共使用之私有土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免。……」及第22條規定：「依第7 至17條規定申請減免地價稅或田賦者，公有土地應由主管機關，私有土地應由所有權人或典權人……為之。但合於下列規定者，應由稽徵機關依通報資料逕行辦理或由用地機關函請稽徵機關辦理，免由土地所有權人或典權人申請。…五、私有無償提供公共巷道或廣場用地（應由工務、建設主管機關或各鄉鎮市公所建設單位，列冊送稽徵機關辦理。」核定原告等系爭土地減免地價稅，揆諸前揭法條規定並無違誤。另原告主張無公用地役權各節，經查被告機關並非認定公用地役權之權責機關。是原告所訴，應不足採。從而，訴願決定予以駁回，並無違誤，請駁回原告之訴。
理 由
一、按「本規則所稱供公共使用之土地，係指供公眾使用，不限定特定人使用之土地。」、「無償供公共使用之私有土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免。但其屬建造房屋應保留之空地部份，不予免徵。」、「依第7至17條規定申請減免地價稅或田賦者，公有土地應由主管機關，私有土地應由所有權人或典權人……為之。但合於下列規定者，應由稽徵機關依通報資料逕行辦理或由用地機關函請稽徵機關辦理，免由土地所有權人或典權人申請。…5、私有無償提供公共巷道或廣場用地（應由工務、建設主管機關或各鄉鎮市公所建設單位，列冊送稽徵機關辦理。」分別為土地稅減免規則第4條、第9條及第22條第5款規定甚明。又同規則第23條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管稽徵機關接到減免地價稅或田賦之申請後，除左列規定外，應即會同會辦機關派員，依據地籍圖冊實地勘查，並得視事實需要，函請申請人到場引導。1、……3、無償提供公共或軍事機關、學校、部隊使用之私有土地，依有關機關或使用機關之申請或檢附之證明文件核定減免，免辦實地勘查。4、合於減免規定之私有土地，依所有權人或典權人於申請減免時所檢附之相關資料，足資證明其地上建築物之土地標示者，得自行派員實地勘查。（第2項）前項實地勘查，其應勘查事項如左，會勘人員並應將勘查結果會報主管稽徵機關。1、核對原冊所列土地權屬、坐落、面積、地號、地價或賦額是否相符。2、查核申請減免案件是否與有關規定相符。3、逐筆履勘土地使用情形是否屬實。4、其他有關事項。」
二、本件被告機關所屬文山分處以系爭土地係無償供巷道使用，符合土地稅減免規則第9條規定，以93年12月27日北市稽文山甲字第00000000000號函通知原告甲○○等6人，准自93年起至減免原因消滅止免徵地價稅，並退還93年溢繳地價稅；並以93年12月27日北市稽文山甲字第00000000001號函及同日期之北市稽文山甲字第00000000000號函通知原告壬○○等6人，准自92年起至減免原因消滅止免徵地價稅，並退還92年、93年溢繳地價稅。原告等不服，提起訴願遭決定駁回，循序起訴意旨略以：原告土地之所以成為畸零地狀況，導致無法興建建築物利用或出售，係受公權力之不當行使所致；又就系爭土地之利用情形而言，並非「須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」，蓋附近道路設施完備，並無一定須通行該土地，否則無法達成交通目的之必要情形，實不符合公用地役關係之成立要件；原告亦從未同意將系爭土地提供通行之用，亦絕無所謂「經歷年代久遠未曾中斷」之情形；系爭土地實係遭附近居民強制占用，為非法之行為；被告並未為實際查證之工作，即逕為認定系爭土地已無償供公共使用，實屬違誤；又被告職司稅捐事務，自須就與課稅基礎相關之所有事實詳為審查，故其自須就該私有土地是否已合法供公共使用詳為調查認定，豈能謂並非其權責範圍而藉詞推拖，被告仍應實質審查通報資料是否正確，而做出適法之處分；是系爭土地並不成立公用地役關係、並非供巷道使用，而係遭鄰人違法占用，原處分及訴願決定皆為違法，請判決如訴之聲明云云。
三、復按訴為裁判權發動之本質上前提要件，原告之請求，須有利用國家裁判制度解決之實際價值與必要性始可，此即訴之利益。如原告並無請求行政法院判斷之具體實益，即係欠缺權利保護必要，而無訴之利益。查原告等人所有系爭土地，原經被告機關所屬文山分處按一般用地稅率課徵地價稅，嗣經該分處依臺北市文山區公所於93年12月20日以北市文建字第09333571700號函復系爭土地於92年6月5日進場施築路面，乃於93年12月27日以北市稽文山甲字第00000000000號、第0000000 0000號及第000000000 00號等函核定系爭土地符合土地稅減免規則第9條規定，准自92年起至減免原因消滅止免徵地價稅（其中第0000000000 0號函准自93年起適用）；並退還92年、93年溢繳地價稅，此有臺北市文山區公所93年12月20日北市文建字第09333571 700號函、被告機關所屬文山分處93年12月27日北市稽文山甲字第00000000000號函、93年12月27日北市稽文山甲字第00000000001號函及同日期之北市稽文山甲字第00000000000號函等附原處分卷可稽；是被告機關以系爭土地符合土地稅減免規則第9條「無償供公共使用之私有土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免。」之規定，准自92年起至減免原因消滅止「免徵」地價稅，並准予「退還」92年、93年溢繳地價稅；核係完全免除原告就系爭土地之租稅負擔，屬授予利益之行政處分，並非加諸原告負擔或其他侵益之處分，換言之，法律上對於原告並無不利益之情事，原告並無請求行政法院判斷之具體實益，並無訴之利益，核屬欠缺權利保護之必要。
四、次查私有無償提供公共巷道或廣場用地，應由工務、建設主管機關或各鄉鎮市公所建設單位，列冊送稽徵機關辦理；稽徵機關應即依有關機關通報檢附之證明文件逕行辦理核定減免，免辦實地勘查；此觀上揭土地稅減免規則第22條第5款及第23條第1項第3款之規定自明；本案依臺北市政府工務局建築管理處93年12月7日北市建照字第09369023000號函復系爭土地並無申請建造執照紀錄；又依臺北市政府工務局養護工程處91年7月5日北市○○路字第00000000000號函敘明系爭土地上通路既經建管處表示在未申請建築時既已存在，宜應維持公眾通行；另依臺北市文山區公所93年12月20日北市文建字第09 333571700號函復系爭土地通路於相鄰地界申請建築時即已存在；該所隨即編列預算，並於92年6月5日進場施築AC路面……，此有臺北市政府工務局建築管理處93年12月7日北市建照字第09369023000號函、臺北市政府工務局養護工程處91年7月5日北市○○路字第00000000000號函、臺北市文山區公所93年12月20日北市文建字第09333571700號函等附本院卷內可稽；是被告機關所屬文山分處未辦實地勘查，即依臺北市文山區公所及臺北市政府工務局建築管理處、臺北市政府工務局養護工程處上揭通報提供之相關資料，逕行辦理核定免徵地價稅，揆諸上揭土地稅減免規則第9條、第22條第5款及第23條第1項第3款等規定，並無不合。原告主張被告未盡實際調查能事，即率予認定系爭土地係符合土地稅減免規則第9條免徵之要件，於法有違云云，尚有誤解，並非可採。
五、末查原告主張系爭土地並不成立公用地役關係，不應認定為既成巷道而免徵地價稅云云；此項爭執涉及系爭土地是否為既成道路，有無公用地役關係存在之公法上法律關係爭議；而既成道路之認定機關係屬臺北市政府，此為兩造所不爭，原告並已就系爭土地有無公用地役關係存在之公法上爭議，以道路主管機關臺北市政府為被告，提起確認公用地役關係不存在之訴訟（本院94年度訴字第00217號），此經本院調卷審核無訛，有該案卷影本併卷可參；被告亦表明本案僅係依土地稅減免規則第9條及第22條第5款等規定，核定免徵地價稅，並不涉及既成道路及公用地役關係是否存在之認定。
六、綜上所述，原告提起本件訴訟，並無訴之利益，欠缺權利保護之必要；再者；被告機關所屬文山分處依相關主管單位通報資料，逕行辦理核定免徵地價稅，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證既明，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段、判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 23 日
第六庭審判長法 官 吳慧娟
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 23 日
書記官 吳芳靜