臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03818號原 告 臺灣省石門農田水利會代 表 人 甲○○訴訟代理人 卓聖圍律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 陳忠輝律師
丙○○丁○○上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國94年10月
4 日院臺訴字第0940089784號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣經濟部水利署北區水資源局（下稱北水局）係石門水庫相關水權登記總代表人，以家用及公共給水3 件、農業用水3 件、工業用水1 件、水力用水1 件及其他用途2件，合計10件，水權年限將於民國（下同）94年1 月31日屆滿，於93年12月31日向被告申請石門水庫水權展限登記。被告94年2 月17日經授水字第09420206290 號公告，關於原告農業用水1 件部分，年水權用水量為1,495C.M.S.D，期限自94年2 月1 日起至99年1 月31日止。原告以本件水權89年間申請展限時，北水局逕自無故縮減用水量為1,495C.M.S.D，本次仍執89年水權狀報請公告，嚴重損害其權益，請重新核算分配水權，或給予適當補償云云，提出異議。被告以94年
3 月10日經授水字第09400035160 號函復原告，略以本水權總代表人為北水局，目的事業單位為各用水人，引用水量由總代表人依石門水庫運用要點，及年度用水計畫，按水利法規定本公平原則統籌調配營運。石門水庫各標的水權核准年限至94年1 月31日止，為免拖延本次水權展限核辦時程，除水力用水引用水量酌予刪減外，其餘各用水標的引用水量暫依89年所核予之水權量辦理登記。至所爭議部分，轉請北水局再協調處理，倘經協調評析需調整水權量時，將採變更登記方式辦理。旋以94年4 月12日經授水字第09420206680 號函（下稱原處分）送北水局水權狀10張。原告不服，以其委託農業工程研究中心辦理石門大圳灌區用水檢討計畫案，重新核算其94年用水計畫用水量為1,996C.M.S.D，縱依63年灌溉用水契約第2 條規定，按縮減之灌溉面積計算用水量亦須1,629.5C.M.S.D，被告公告核定之水權用水量1,495C.M.S.D，顯然不合。其水權用水量被削減為1495 C.M.S.D，每年損失新臺幣（下同）34,862,400元，展限5 年總計損失174,312,000 元，應予補償云云，提起訴願，經遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分關於核定原告第500 號水權狀之水權量1,495C.M.S.D部分撤銷。
⒉被告就上開撤銷部分，應作成核定原告第500 號水權狀之水權量為1,634.27C.M.S.D 之行政處分。
⒊被告應給付原告174,312,000 元，並自起訴狀送達之翌日起至給付之日止，按年息5%計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、石門水庫係多目標水利事業，其水權登記係依93年11月17日修正前水利法施行細則第58條規定辦理水權總登記，淡水河系「石門水庫」水權登記總代表人為前臺灣省石門水庫管理局（下稱前石管局，已改制為北水局）。石門水庫之水權狀，分別為家用及公共給水3 張、農業用水3 張、其他用途2張、工業用水1 張及水力用水1 張共計10張。原告之水權用水量係源自前石管局與原告、臺灣省桃園農田水利會所訂灌溉用水契約，且原告水權取得含有建設成本分攤為內容。
二、最近水權展限登記係自89年2 月1 日起至94年1 月31日止。惟有關上開農業用水水權之展限申請，北水局以石門水庫水權總代表人申請標的用水權時，未經農業用水人即原告同意或採協商方式辦理，即逕於89年間無故違反灌溉用水契約削減原告之農業年用水量為1,495C.M.S.D，並擅自為其他標的用水權人（即臺灣省自來水股份有限公司，下稱自來水公司）擴張其用水量（原公共給水1.1C.M.S.D獲得移轉8.39C.M.
S.D ，計9.49C.M.S.D ），被告及北水局上開作法顯然違反水利法第32條規定：「水權之登記與第三人有利害關係時，應於申請書外，加具第三人之承諾書，或其他證明文件。」並已經嚴重影響並剝奪原告石門大圳灌區農民用水權益，並且造成灌區嚴重缺水現象，以致於農作物休耕減產。
三、被告94年2 月17日經授水字第09420206290 號公告仍執89年展限登記之農業用水水權狀為內容，原告認前揭水權量公告欠缺公正並且違法，於94年3 月1 日向被告聲明異議，請求依灌溉用水契約按灌溉運用水量與面積比例，回復應有水權量為1,634.27C.M.S.D 或應由主管機關即被告准予損害補償。惟被告要求所屬水利署及北水局以共同召開協調會名義，在協調會則強詞要求原告照舊同意89年水權量辦理展限登記。又自來水公司代表工程師王士端在協調會中明確表示該公司獲得擴張用水權致原告水權遭削減，已向被告繳納用水費取得用水，可向該公司函查89年至94年之繳費用水資料，則被告、水利署及北水局等機關違法、違約擅權行為，原告自難認同。
四、原告94年之水權用水量，應依63年核定之灌溉用水契約第2條所示之石門灌區用水量為1,982.6C.M.S.D，灌溉面積為14,846公頃，與現有灌溉面積12,237.65 公頃，經按比例計算，原告94年之水權量所得應為1,634.27C.M.S.D （1,982.6C.M.S.D÷1,4846ha×12,237.65ha ＝1,634.27C.M.S.D ）。
被告公告核定原告94年之水權用水量1,495C.M.S.D，顯然不合原水權契約之水權用水量，且明知原告權利受損，對於主管事務不依水利法第19條規定按實際損害情形核定補償，反而擅自挪用，已經明顯違法，且侵害原告之水權權利。
五、石門水庫89年水權展限登記，應於94年1 月31日期滿，北水局以93年12月31日水北經字第09306006590 號函報請水利署辦理石門水庫水權展限登記（94年2 月1 日至99年1 月31日）時，迄未將原告水權狀用水量1,495C.M.S.D，更正為63年灌溉用水契約所示比例核算所得為1,634.27C.M.S.D ，仍執原告不能贊同之89年水權狀報請被告公告，嗣經原告聲明異議，被告並為拒絕更正之處分，此一作為顯然嚴重損害原告應有之水權權利，並與原告遵照行政院農業委員會、前經濟部水利處及北水局等相關單位會同審查並指導製作之客觀數據與內容不相符合，亦與原告委請農業工程研究中心辦理「石門大圳灌區用水檢討計畫」案，重新核算「石門大圳94年灌溉用水計畫」所揭示之94年用水計畫用水量為1,996C.M.S.D，相去甚遠，足見被告在無客觀準據情形拒絕原告所請，自屬不當。原告專案委託農業工程研究中心辦理「石門大圳灌區用水檢討計畫」案，所重新核算「石門大圳94年灌溉用水計畫」揭示之94年用水計畫用水量為1,996C.M.S.D，是最符合原告灌區之農業灌溉用水之水權量，則原告按原契約與灌溉面積請求比例核算，自無不當。
六、石門水庫水權展限登記會勘，水利署94年1 月10日經水政字第0000000000函請桃園縣政府、自來水公司、桃園農田水利會、中山科學研究院、中油公司桃園煉油廠、水利署第十河川局、北水局（即水權申請人）與原告等9 單位共同履勘，並製作履勘紀錄，由水利署函送各履勘單位辦理，其中履勘結論2 所載：俟前項建議（原告、桃園農田水利會）事項處理完妥後，再依規辦理本展限（94年）登記案後續相關事宜；復經水利署94年1 月25日、94年2 月16日先後函請北水局將建議事項辦理見復，惟迄無辦理更正。另被告與原告於94年9 月13日達成協議記錄，被告應於3 個月內完成合理計算公式，及水權調整時應寬籌經費補償，惟迄無履行誠意，顯屬故意拖延。
七、水資源為民生及經濟活動所必需，由行政機關分配有限水資源固有應行考量之所在，惟農業灌溉用水水權係依附農地而存在，農田水利事業區域內之農地因灌溉排水設施完善大都被編定為特定農業區，該農地依土地區分使用原則有其限制，而水是農業生產不可或缺之資源，因此在農地範圍未變更使用前，水權自不能予以驟然變更。又水資源之取得不易，水利法之登記制度與相關補償法條均在在顯示水權已經物權化。即按水利法第4 章水權之登記，自第27條至45條規定，與第15條規定：「水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」第19條規定：「水源之水量不敷公共給水，並無法另得水源時，主管機關得停止或撤銷前條（18條）第1 項第1 款以外之水權，或加使用上限制。前項水權之停止、撤銷或限制，致使原用水人受有重大損失時，由主管機關按損害情形核定補償，責由公共給水機構補償負擔之。」第20條之1 規定：「水源之水量不足，依第18條第1 項第
2 款至第6 款用水標的順序在先，取得水權登記在後而優先用水者，如因優先用水之結果，致登記在先之水權人受有重大損害時，由登記在後之水權給予適當補償，其補償金額由雙方協議定之；協議不成，由主管機關按損害情形，核定補償，責由優先用水人負擔之。」原告63年灌溉用水契約所示水權之用水量，既自始未曾有所變更，則被告未依法定程序責令用水機構完成協議，即無權逕予剝奪。即令水資源不易分配，基於主管權責調整，亦應依據水利法相關規定主持水務協調，始為正當。被告持據前石管局與自來水公司、原告於83年9 月1 日所簽定為平鎮給水廠利用石門大圳灌溉渠道輸送公共給水原水協議書，與85年7 月所簽定為石門（龍潭）淨水場利用石門大圳灌溉渠道輸送公共給水原水協議書主張權利，惟上開二協議書乃定期協議書，且未涉及原告所有水權量之利用與補償歸屬，則被告取得自來水公司自89 年2月1 日起至94年1 月31日止，應補償原告水權量削減之5 年補償款，自無法律上的原因。且被告確實得有不當之利益存在，並經被告於95年8 月8 日補充理由答辯狀所附38 頁 至43頁所示「水庫或壩堰供水量及供水收入」記載明確，則被告所得不當利益自應返還原告。退一步而言，被告縱然以整體性取款的方式，不當向自來水公司取得補償款，係依據前揭為平鎮給水廠利用石門大圳灌溉渠道輸送公共給水原水協議書第4 條規定，每立方公尺原水費僅為1.5 元，亦應核實將無法律上原因所得之補償款，返還原告。乃被告主張收取削減原告所有水權量予自來水公司之原水補償款於法有據，惟徵諸水利法及其施行細則相關規定，顯然毫無根據。
八、依63年核定之灌溉用水契約，原告之灌溉面積為14,846公頃，水權用水量為1,982.6C.M.S.D ，嗣89年展限登記（89年2月1 日至94年1 月31日止），灌溉面積縮減為12,206公頃，經予核算，應得之水權用水量為1,629.5C.M.S.D（1,982.6C.M.S.D÷14,846ha×12,206ha＝1,629.5C.M.S.D）。原告89年水權用水量被削減為1,495C.M.S.D，經予核算，每年損失11,620,800立方公尺（1,629.6C.M.S.D－1,495C.M.S.D＝13
4.5C.M.S.D×86,400＝11,620,800立方公尺），茲按每立方公尺加強灌溉管理之損失費用3 元核算，原告每年之損失34,862,400元，展限5 年總計損失174,312,000 元，原告自得依侵權行為與不當得利之法律關係，請求補償。
九、依北水局94年各用水標的申請水權量建議表，其中農業用水，有農民自行負擔建設成本佔23.74%，政府補助為23.74%，合占石門水庫水權用水量47.48%；且其中公共給水等分攤建設成本僅4.43% ，占石門水庫水權用水量4.43% 。又依被告石門水庫水權分配（核准水權分配年限89年2 月1 日至94年
1 月31日），其中農業用水全年比例（石門灌區11.54%、桃園光復灌區27.39%、桃園下游各圳灌區4.34% ），合計占石門水車水權用水量43.27%，與前開理由2 所示農業用水應為
47.48%核對，被告顯然削減農業用水之石門水庫水權量4.21% ；又依上開89年水權核配家庭及公共給水全年比例（桃縣
5 鄉鎮市及竹縣湖口10.25%、桃縣10鄉鎮市及北縣林口5.06% 、桃縣2 鄉鎮市及北縣12鄉鎮市5.66% ），合計占石門水庫水權用水量20.97%，顯然較原有石門水庫水權用水量4.43% 為高，增加石門水庫水權用水量16.54%。再依原告起訴狀所示，89年自來水公司核配水權量2,714.69C.M.S.D 占20.96%，自來水公司原水權量4%為518.07C.M.S.D ，其不當增加水權量為2,174.69C.M.S.D ，其以量計1.89億（立方公尺）。
十、被告於補充理由答辯所示自89年至94年（89年2 月1 日至94年1 月31日），自來水公司確有繳納2,730,097,408 元，則被告不當取得原告之應得補償利益174,312,000 元部分，自應返還。綜上，被告無故削減原告所有之水權用水量，顯然違法或不當，應予回復；又不當取得自來水公司應補償原告水權量損失部分，依民法上不當得利規定之法律理由，亦應返還原告。
乙、被告主張之理由：
一、按93年11月17日修正前水利法施行細則第58條規定：「本法第53條所稱多目標開發之水利事業水權之登記，應由各目標之目的水利事業主辦機關、團體、公司或人民代表人，會同商訂用水契約，．．．。政府興辦之多目標水利事業，以其主辦機關為水權登記總代表人。」次按水利法第17條規定：
「團體、公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」另前臺灣省石門水庫管理局（即北水局）與原告、臺灣省桃園農田水利會於63年間所訂「灌溉用水契約」第2 條第2 款、第3 條第12款、第5 條分別訂定：「各灌區供水量以其灌溉事業實際所需者為準。」、「水庫配水量：以不超過第2 條第1 款所定之總量為準，甲方（即前石管局）並得配合整個水庫運用之盈虧調整之。」、「乙方（即原告、臺灣省桃園農田水利會）提出之年度灌溉計劃，如因原列降雨量，有效雨量，其他水源及回歸水等與事實有出入時，甲方得參照乙方旬報資料及水庫蓄水情況，增減配水量。」
二、石門水庫蓄水係以人為方法控馭或利用地面水，屬於水利法第3 條所稱之水利事業，為具有發電、灌溉、給水及防洪4大功能，並兼具觀光發展之多目標開發之水利事業，其水權總登記由該水利事業之管理機關即北水局為水權登記總代表人，申請辦理之，符合水利法第53條第2 項規定。又水利法第40條規定，水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。被告以北水局為水資源充分有效運用，除依「石門水庫運用要點」之規定，配合氣象及水文資料研判，協調各標的用水需要，以獲致最大綜合效益為原則。北水局統計石門水庫運轉40年蓄水調節之平均年利用水量11億990 萬立方公尺，較89年核准用水量減少931 萬立方公尺，乃減少水力用水，其餘各標的用水維持89年水權狀內額定用水量之方式辦理，應屬適當，乃為水權展限登記公告及發給水權狀。另查水權展限乃不變更水權人、引水地點、引用水量等而僅展延取水期限者，北水局所送者既為展限登記之申請，被告就其所送展限申請為審理並登記，於法並無不合。至於原告於被告將北水局所送展限案依法公告以供他人異議時，始提出請求增加引用水量，事屬水權之變更登記，被告因考量石門水庫原告及其他水權人引水需求，而先就水權展限為審查，並公告登記，與水利法水權展限之規定並無不合。
三、關於原告主張增加水權量乙節，原告雖就89年被告核減水權乙事為爭執，然該處分至今已告確定，原告至今始對89年之處分爭執，顯逾法定救濟期間。又被告已就其要求增加水權量（即變更水權部分），以94年3 月10日經授水字第09400035160 號函轉請北水局再協調處理，倘經協調評析需調整水權量時，將採變更登記方式辦理；北水局94年8 月15日水北經字第09406006760 號函略以：「本案原告已向行政院訴願審議委員會提起訴願，目前該委員會審理中，將依審議結果辦理；．．．若需辦理水權變更登記，因涉各水權人權益，應依程序辦理，因此請原告事先準備農業用水範圍地籍編號表及灌溉區域平面圖等相關資料，俾便日後需辦理水權變更登記使用。」原告94年11月1 日石農管字第0940007389號檢送石門農田水利會灌溉面積統計表及清冊各1 份，因尚有疑義，北水局94年11月30日水北經字第09406010230 號函請原告儘速查明見復，俾利辦理水權變更登記，原告94年12月30日石農管字第0940008835號函予查明修正，目前案由北水局查核中。
四、有關原告所稱達成灌溉面積為12,085公頃並為核定水權量之共識乙節，係為原告一方認知，實則不然。關於水權量之核定事宜已如前述。原告95年3 月7 日石農管字第0950001298號函檢送「石門水庫農業用水水權被削減回復或補償案」會議記錄結論一：「北水局與原告達成共識，依原告所提送灌溉面積12,085公頃核定水權量，後續作業請北水局儘速辦理。」查北水局代表表示對原告所提送石門大圳灌溉範圍之地籍資料經核算統計面積為12,085公頃（包括田地目為10,356公頃、旱地目為879 公頃、原地目為37公頃、溜地目為725公頃及雜地目為87公頃）雙方確認無誤之共識，而非原告95年3 月7 日石農管字第0950001298號函會議記錄結論所稱與北水局達成共識，依原告所提送灌溉面積12,085公頃核定水權量，北水局收受上述函及所附之會議紀錄後，即以95年3月21日水北經字第09506002610 號函說明二：「旨揭會議僅對所送地籍資料確定石門大圳灌溉範圍面積為12,085公頃達成共識，至12,085公頃核定水權量尚待開會協議，合先敘明。」另對原告於95年3 月2 日會議中提出前石管局（即現北水局）76年4 月16日76石營字第1499號函說明二：「原告所送76年第1 期作3 月下旬插秧進度及灌溉情形表內所列累計插秧面積11,446公頃，與原告76年3 月31日石農財字第1848號函所報76年度石門水庫灌溉工程費課征面積統計表列10,8
88.6299 公頃，兩者面積相差557 公頃，本局當以課徵面積（實際耕種面積）10,889公頃為準，但仍採用原告75年所報插秧進度表列11,219公頃核配灌溉水量供水。」惟兩者面積之差異，原告應設法加以釐清，同時亦請原告協助提供相關資料，俾便明瞭其中原委。
五、查臺灣省政府67年10月12日67府建石字第95629 號函說明二略以：「．．．因灌區未墾土地之灌溉用水量，既移作公共給水，並依法辦理水庫水權變更登記後，則將來未墾土地，如再開墾為稻田，因一水無法兩用，就無法再供水，業經邀請臺灣省水利局、桃園農田水利會及原告共同研討獲致結論如次：「㈠、石門水庫灌區未墾土地（包括旱、原、林、溜、雜等地目）限於公告期滿3 年內開墾，如逾期未墾，水庫將其用水移作公共給水，不再供給灌溉用水，其土地自公告期限屆滿日起變更使用亦不再征收工程費，．．．。」另奉行政院67年12月7 日台(67)忠授一字第6953號函略以：「所報石門水庫灌區尚未開墾土地，擬由灌區內之臺北、桃園、新竹等3 縣政府辦理公告，限於公告期滿3 年內開墾，逾期未墾，則水庫將其用水移作公共給水，不再供給灌溉用水，其變更使用亦不再征收工程費．．．。」爰臺灣省政府68年
1 月18日創68府建石字第6855號函請臺北、桃園、新竹等3縣政府辦理公告略以：「石門水庫灌區未墾土地，限於公告期滿3 年內開墾，如逾期未墾，水庫將其用水移作公共給水，不再供給灌溉用水．．．。」桃園縣政府68年2 月1 日68府建水字第11148 號公告略以：「石門水庫灌區未墾土地，限於公告屆滿3 年內開墾，如逾期未墾，水庫將其用水移作公共給水，不再供給灌溉用水，以發揮水資源運用功能．．．。」再從原告所送76年灌溉用水計畫案，前石管局75年12月16日75石營字第5495號函說明二：「原告76年灌溉用水計畫內所列灌溉面積12,513公頃，與所報75年第1 期灌溉工程費賦課面積10,895公頃，超出1 千6 百餘公頃，在石門水庫灌區未墾土地，申請保留灌溉用水案，於公告期間（自68年
3 月1 日起至71年2 月28日止），原告未提出申請保留。依前臺灣省建設廳71年11月6 日(71)建六字第208475號函規定，如再作開墾，就無法再行供水。．．．」前石管局76年4月16日76石營字第1499號函說明二：「．．．所報76年度石門水庫灌溉工程費課征面積統計表列10,888.6299 公頃，兩者面積相差557 公頃，本局當以課徵面積（實際耕種面積）10,889公頃為準，但仍採用原告75年所報插秧進度表列11,219公頃核配灌溉水量供水。」及前石管局76年5 月15日(76)石營字第1900號函說明二：「．．．，惟上項土地變更使用後已不需供水灌溉，依用水契約第2 條規定，以其灌溉事業實際所需者為準。．．．」另原告95年4 月4 日石農管字第0950001827號函說明三：「檢送74年至93年灌溉面積及實際種植統計表，可看出原告自74、75年第1 、2 期作水稻種植面積11,219公頃之後，第1 、2 期作水稻種植面積逐漸減少，最少為93年第2 期作水稻種植面積4,157 公頃。綜上，在石門水庫灌區未墾土地，原告之灌區未於公告期間（自68年
3 月1 日起至71年2 月28日止）內開墾，北水局依前述相關規定將其用水移作公共給水，不再供給灌溉用水。且原告從85年以後，第1 、2 期作水稻種植面積最多為90年第1 期作水稻種植面積9,804 公頃，皆未超過北水局以11,219公頃核配灌溉水量供水，符合水利法第17條及前揭灌溉用水契約第
2 條規定，用水量、供水量以其事業所必需者為限，實際為需者為準，並無違法、違約情事。
六、有關自來水公司自89年至94年繳費用水資料事宜，查石門水庫自45年7 月動工至53年6 月完工，歷時8 載，原計畫供水灌溉面積為54,540公頃，由於社會經濟結構變遷，工、商業快速成長，農業成本增加、獲利減少，灌區內原有茶園及未墾土地，不但未能開墾為水田，且因工廠、社區、國際機場、高速公路等之興建及高低揚灌區之退出灌區範圍，使原有水田逐年減少，為使水資源充分有效運用及確保農民之法定權利下，將其灌溉事業所必需以外，調整用水需求。說明如下：
㈠水利法第89條規定：「興辦水利事業人得向使用人按其使用
情形酌收費用。前項收費最高、最低標準，由主管機關擬訂，報請上級主管機關核定之。」又93年11月17日修正前水利法施行細則第170 條規定：「本法第89條第2 項所訂收費之最高、最低標準，應參酌設施興建、運轉、維護、管理及水利事業發展之需要，使用人之收益程度及負擔能力擬訂。」㈡查前石管局與自來水公司於63年間所訂「公共給水用水契約
書」第4 條訂定：「經灌溉渠道供給之原水，由有關農田水利會管理輸送，其所需輸送原水部份之管理維護及抽水電費等由乙方（自來水公司）負擔，細節問題由甲方（前石管局）、乙方及有關農田水利會3 方另行協議訂定之。」爰前石管局、自來水公司與原告為平鎮給水廠利用石門大圳灌溉渠道輸送公共給水原水所訂協議書第1 條訂定：「自來水公司平鎮給水廠所需原水，石管局同意按三坑抽水站目標年各時程移用水量由石門水庫原配放板新給水場水量中移用，原告亦同意輸送，並照第4 條規定計收原水、調配費及建造物使用費。」第4 條第2 款訂定：「按實配水量以每立方公尺1.
5 元，由自來水公司計付石管局原水、調配費。．．．。」又前石管局、自來水公司與原告為石門（龍潭）淨水場利用石門大圳灌溉渠道輸送公共給水原水所訂協議書第1 條訂定：「自來水公司石門（龍潭）淨水場所需原水，原計畫全部最大流量為0.9 秒立方公尺，由石管局供給，其超過原計畫增加水量0.8 秒立方公尺，石管局同意供應，但須另行按量計價收費，原告亦同意輸送，並照第5 條規定計收管理費及建造物使用費。」所以，北水局依水利法、契約書與協議書等規定收取管理維護等相關費用，於89年至94年（89年2月1 日至94年1 月31日止）自來水公司共繳納2,730,097,40
8 元，以投入大筆經費加強水庫集水區治理（農地水土保持、崩塌地處理、邊坡防護處理、溪流整治、集水區巡查等）、泥砂淤積清除、設施檢查與維護、水污染防治、水文通訊及汛期各項因應及水庫活化措施，俾延長水庫壽命、維持水庫正常運轉等。
㈢原告所稱自來水公司代表工程師王士端在協調會中表示已向
北水局繳納用水費用，獲得擴張用水權，致原告水權遭削減，可向自來水公司函查89年至94年繳費用水資料云云，係不明瞭上述前石管局、自來水公司與原告間訂定契約、協議書，而按協議進行管理維護等相關費用之繳納，並非原告或自來水公司代表所稱因繳納用水費獲得擴張此用水權致削減原告水權。又原告並無繳納管理維護等相關費用。
七、原告主張5 年之損失補償乙節，查89年水權量核減時，原告於接獲水權狀時即已知悉，惟其迄94年申請水權展期前並未爭執，處分業告確定，依行政程序法第126 條第2 項準用第
121 條第2 項規定，其請求權亦已罹於時效，更遑論被告89年水權之核減係考量當時灌區之灌溉面積、土壤、農作物種類、農作期、田間需水量、降雨量、其他水源及回歸水、貯水池運轉利用、輸水損失等因素始為水權量核減之處分，於法並無違誤。原告對灌區之灌溉面積縮減亦未否認，且未就其何處農地於水源充足僅因被告核減水量而致受損害之具體內容，提出證據以實其說。另依當時石門水庫建造成本分攤負擔及實際供水情形，本案實無補償之事由。依石門水庫建設成本分攤負擔部分，查政府籌建石門水庫之初，該水庫灌區將受益之農民即已簽訂負擔水庫工程建設費用同意書。政府興建石門水庫歷經8 年迄53年6 月完工，建設總經費3,183,050,000 元，依石門水庫建設成本分攤案，分由灌溉、給水、發電及防洪4 大功能負擔，灌溉之部分應分攤1,511,400,000 元，政府為照顧灌區受益農民，僅由農民負擔半數即755,700,000 萬元，其餘半數及給水、發電、防洪應分攤之部分均由政府負擔。灌溉應分攤經費係政府以貸款支應，償債計畫還清本金及利息計3,843,660,000 元，由政府及灌區受益農民各負擔半數即1,921,830,000 元。農民負擔之部分，由原告及臺灣省桃園農田水利會自54年起至86年止，分33年辦理徵收解繳至前石管局，作為償債之用。惟自徵收以來，迭經各級民意代表反應，請予免徵，政府為減輕農民負擔，行政院於76年11月14日核定停徵灌溉工程費，停徵後仍待償還貸款之本息，由北水局自行負擔。截至76年度止，已向水庫灌區受益農民徵收灌溉工程費共計658,630,000 元，農民實際分攤經費占石門水庫建設總經費8.13% ，實際負擔本息欄位），不足數統由北水局籌措財源支應。被告依法發給石門水庫農業用水水權狀之水權量為484,350,000 立方公尺，占石門水庫水權總量1,105,660,000 立方公尺之43.8% ，遠大於石門水庫灌區受益農民實際分擔水庫建設費用8.13%之比率，因此，農民之法定權利不但未受剝奪，且已充分考量及照顧石門水庫灌區農業所必需之用水量。至於已核給之水權如有限制始需予以補償，本案實無補償農民之事由，本次水權狀農業用水核給水量之處分應予維持。
八、原告稱其63年灌溉用水契約所示水權之用水量自始未曾有所變更乙節。查前臺灣省石門水庫管理局與原告於63年間所訂灌溉用水契約第2 條第2 款載：「各灌區供水量以其灌溉事業實際所需者為準。」另被告前所核定之89年水權展限登記申請，石門灌區之水權用水量即為1,495C.M.S.D，是原告所稱其水權之用水量自始未曾變更，並非事實。另原告復謂被告持據前石管局與原告等於83年9 月1 日及85年7 月所簽定上開協議書主張權利，該二協議書乃定期協議書，且未涉及原告所有水權量之利用與補償歸屬，則被告取得自來水公司自89年2 月1 日起至94年1 月31日止應補償原告水權量削減之5 年補償款，自無法律上原因云云。說明如下：
㈠被告94年3 月10日經授水字第09400035160 號函及94年4 月
12日經授水字第09420206680 號函，係就北水局93年12月31日水北經字第09306006590 號函申請「石門水庫水權」展限登記案，核准水庫各標的水權年限至99年1 月31日止。至於89年核准（水權年限至94年1 月31日）之原告水權用水量1,495C.M.S.D，原告當時並未提起訴願，已告確定。是本件展限登記之申請自無原告所稱削減其水權量、其受有損害及應予補償等情。
㈡興辦水利事業人得向使用人按其使用情形酌收費用，既屬依
法有據。北水局依前揭83年9 月、85年7 月間與原告等簽訂之上開協議書，收取原水調配費，縱因定期協議書期限屆滿而未另行協議，其取得用水費用，亦非屬無法律上之原因；該用水費用之取得亦非原告所稱係取自自來水公司應補償原告水權量削減之5 年補償款，蓋本件水權展限登記既非對已核給之水權用水量之限制，亦非已核定之補償款由北水局取得，自無原告所稱應將無法律上原因所得之補償款返還原告之理。
理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，原告之代表人已由尤碧海變更為甲○○；被告之代表人已由何美玥變更為黃營杉，再變更為乙○○，茲各由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敍明。
貳、實體方面：
一、按「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」、「水權狀應記載左列事項：．．．引用水量．．．」、「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」、「興辦水利事業，具有多目標開發之價值者，得商請其他目標有關之人民或團體參加開發，並根據經濟評價分擔其費用；必要時，並得報請主管機關予以協助輔導（第1 項）。前項多目標開發之水利事業或數水利事業有聯合運用必要時，為統籌管理運用水資源，得由各該標的用水人，推舉總代表人，辦理水權總登記。其由主管機關興辦者，以該水利事業之管理機關為水權登記總代表人。」水利法第27條第1 項、第38條第11款、第40條、第53條分別定有明文。次按「本法第27條所稱移轉，指水權與其有關水利事業全部之繼承或讓受；變更，指本法第38條第3 款水權人不改變主體情形下，其姓名、名稱或其代表人之更改，與本法第38條第4 款至第
14 款 及第16款原記載內容之更改。」、「水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前2 個月起30日內，申請展限登記。主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新水權案件處理。」93年11月17日修正之水利法施行細則第20條、第36 條 亦分別定有明文。
二、查石門水庫蓄水係以人為方法控馭或利用地面水，屬於水利法第3 條所稱之水利事業，為具有發電、灌溉、給水及防洪
4 大功能，並兼具觀光發展之多目標開發之水利事業，其水權總登記由該水利事業之管理機關即北水局為水權登記總代表人，申請辦理之，符合水利法第53條第2 項規定。又水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記，本件北水局以被告原核發之石門水庫水權期限將屆滿，提出展限登記。被告以北水局為水資源充分有效運用，除依「石門水庫運用要點」之規定，配合氣象及水文資料研判，協調各標的用水需要，以獲致最大綜合效益為原則。北水局統計石門水庫運轉40年蓄水調節之平均年利用水量11億990 萬立方公尺，較89年核准用水量減少931 萬立方公尺，乃減少水力用水，其餘各標的用水維持89年水權狀內額定用水量之方式辦理，應屬適當，乃為水權展限登記公告及發給水權狀，核無不合。
三、原告對被告原處分關於核定原告第500 號水權狀之水權量1,495C.M.S.D部分有爭執，認原告94年水權之用水量應依63年核定之灌溉用水契約所示之石門灌區用水量為1,982.6C.M.S.D，灌溉面積為14,846公頃，與現有灌溉面積12,237.65 公頃，經按比例計算，原告94年之水權量所得應為1,634.27C.
M.S.D 云云，並提出原告與前石管局等之灌溉用水契約影本1份為證。惟查水權展限乃不變更水權人、引水地點、引用水量等而僅展延水權期限者，北水局所送予被告審查者既為展限登記之申請，此有北水局致被告水利署93年12月31日水北經字第09306006590 號函1 紙附原處分卷可按，復參以本件原告前於89年間經被告核准發給第500 號水權水權量即為1,495C.M.S.D，核與本件原處分關於核准發給第500 號水權水權量相同，此為兩造所不爭，復有該水權狀影本1 紙附原處分卷足憑，堪認本次北水局所為之申請確為展限登記之申請，並不涉及水權量變更之申請，因此被告就北水局所送展限申請為審查並予登記，於法並無不合。至於原告於被告將北水局所送展限案依法公告以供他人異議時，始提出請求增加引用水量，事屬水權之變更登記，被告因考量石門水庫原告及其他水權人引水需求，先就水權展限為審查，並公告登記，與水利法水權展限之規定並無不合。另原告得否依63年灌溉用水契約調整用水量，業經被告94年3 月10日經授水字第09400035160 號函復，已轉請北水局再協調處理，倘經協調評析需調整水權量時，將採變更登記方式辦理在案，現該案仍在協調處理中，尚未結案，此經兩造陳明在卷，惟此應屬另一申請變更登記事項，被告尚未為准駁之行政處分，自非本件所得審究。
四、至有關被告就北水局89年間申請石門水庫水權展限時，核准發給原告水權之用水量為1,495C.M.S.D；又原告當時就該核准之水權並無異議且未提起訴願及行政訴訟而確定一節，為兩造所不爭，復有該水權狀影本1 紙附原處分卷可參，則上揭原告水權之用水量已經登記且確定在案甚明。參以水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，採登記生效主義，上揭水權狀記載之內容業經登記核已生效，至該登記之前登記用水量是否有誤，即非本件審究之範圍，因此原告主張被告前揭登記原告水權之用水量有誤云云，亦非本件所得審究。
五、另原告主張其依63年核定之灌溉用水契約，水權用水量為1,982C.M.S.D。嗣原告89年水權用水量被削減為1,495C.M.S.D，經核算原告每年損失34,862,400元，展限5 年總計損失174,312,000 元，訴請依侵權行為與不當得利之法律關係，請求損害補償云云。
㈠按「團體、公司或人民間，因每一標的，取得水權，其用水
量應以其事業所必需者為限。」、「水源之水量不敷公共給水，並無法另得水源時，主管機關得停止或撤銷第18條第1項第1 款以外之水權，或加使用上限制。前項水權之停止、撤銷或限制，致使原用水人受有重大損失時，由主管機關按損害情形核定補償，責由公共給水機構補償負擔之。」、「水源之水量不足，依第18條第1 項第2 款至第6 款用水標的順序在先，取得水權登記在後而優先用水者，如因優先用水之結果，致登記在先之水權人受有重大損害時，由登記在後之水權人給予適當補償，其補償金額由雙方協議定之；協議不成，由主管機關按損害情形核定補償，責由優先用水人負擔之。」水利法第17條、第19條、第20條之1 分別定有明文。
㈡原告主張被告核定其89年水權用水量，與其於63年間與前石
管局所訂定之灌溉用水契約書核定之用水量相較，有被削減情形。然參諸原告與前石管局所訂定之灌溉用水契約書第2條規定：「石門水庫灌溉運用依左列規定辦理：．．．石門灌區水量1,982.60秒立方公尺日，面積14,846公頃。．．
．上項暫訂面積及用水量俟石門水庫水資源重分配案決定後另行修訂。各灌區供水量以其灌溉事業實際所需者為準。」第3 條規定：「乙方（即原告及桃園農田水利會）應依所轄灌區之灌溉系統，擬具基本計劃，送由甲方（即前石管局）核定。．．．水庫配水量：以不超過第2 條第1 款所定之總量為準，甲方並得配合整個水庫運用之盈虧調整之。」，可見原告所稱其依上揭契約規定之石門灌區水量1,982.60
C.M.S.D （秒立方公尺日）僅係暫訂用水量，應以灌溉事業實際所需者為準，且前石管局得配合整個水庫運用之盈虧調整之，並非原告已依上揭契約約定取得上揭固定之用水量。復參以依卷附被告所提出之臺灣省政府67年10月12日67府建石字第95629 號函說明二略以：「．．．因灌區未墾土地之灌溉用水量，既移作公共給水，並依法辦理水庫水權變更登記後，則將來未墾土地，如再開墾為稻田，因一水無法兩用，就無法再供水，業經邀請臺灣省水利局、桃園農田水利會及原告共同研討獲致結論如次：「㈠、石門水庫灌區未墾土地（包括旱、原、林、溜、雜等地目）限於公告期滿3 年內開墾，如逾期未墾，水庫將其用水移作公共給水，不再供給灌溉用水，其土地自公告期限屆滿日起變更使用亦不再征收工程費，．．．。」、行政院67年12月7 日台(67)忠授一字第6953號函略以：「所報石門水庫灌區尚未開墾土地，擬由灌區內之臺北、桃園、新竹等3 縣政府辦理公告，限於公告期滿3 年內開墾，逾期未墾，則水庫將其用水移作公共給水，不再供給灌溉用水，其變更使用亦不再征收工程費．．．。」、臺灣省政府68年1 月18日創68府建石字第6855號函請臺北、桃園、新竹等3 縣政府辦理公告略以：「石門水庫灌區未墾土地，限於公告期滿3 年內開墾，如逾期未墾，水庫將其用水移作公共給水，不再供給灌溉用水．．．。」、桃園縣政府68年2 月1 日68府建水字第11148 號公告略以：「石門水庫灌區未墾土地，限於公告屆滿3 年內開墾，如逾期未墾，水庫將其用水移作公共給水，不再供給灌溉用水，以發揮水資源運用功能．．．。」及從原告所送76年灌溉用水計畫案，前石管局75年12月16日75石營字第5495號函說明二：「貴會（即原告）76年灌溉用水計畫內所列灌溉面積12,513公頃，與所報75年第1 期灌溉工程費賦課面積10,895公頃，超出1 千6 百餘公頃，在石門水庫灌區未墾土地，申請保留灌溉用水案，於公告期間（自68年3 月1 日起至71年2 月28日止），貴會未提出申請保留。依省建設廳71年11月6 日
(71)建六字第208475號函規定，如再作開墾，就無法再行供水。．．．」、前石管局76年4 月16日76石營字第1499號函說明二：「貴會所送76年第1 期作3 月下旬插秧進度及灌溉情形表內所列累計插秧面積11,446公頃，與貴會．．．所報76年度石門水庫灌溉工程費課征面積統計表列10,888.6299公頃，兩者面積相差557 公頃，本局當以課徵面積（實際耕種面積）10,889公頃為準，但仍採用原告75年所報插秧進度表列11,219公頃核配灌溉水量供水。」、前石管局76年5 月15日(76)石營字第1900號函說明二：「．．．，惟上項土地變更使用後已不需供水灌溉，依用水契約第2 條規定，以其灌溉事業實際所需者為準。．．．」及由原告95年4 月4 日石農管字第0950001827號函說明三：「檢送74年至93年灌溉面積及實際種植統計表1 份」，可看出原告自74、75年第1、2 期作水稻種植面積11,219公頃之後，第1 、2 期作水稻種植面積逐漸減少，最少為93年第2 期作水稻種植面積4,15
7 公頃，以上有上揭函件附本院卷可參（參見本院卷第99至
117 頁）。綜上，在石門水庫灌區未墾土地，原告之灌區未於公告期間（自68年3 月1 日起至71年2 月28日止）內開墾，北水局依前述相關規定將其用水移作公共給水，不再供給灌溉用水。且原告從85年以後，第1 、2 期作水稻種植面積最多為90年第1 期作水稻種植面積9,804 公頃，皆未超過北水局以11,219公頃核配灌溉水量供水，符合水利法第17條及前揭灌溉用水契約第2 條規定，用水量、供水量以其事業所必需者為限，實際為需者為準，尚難認被告89年就原告水權用水量之核定有何違法、違約情事，原告主張其水權被削減致有損害，應予補償云云，即無所據。
㈢至原告主張被告收取自來水公司自89年至94年應補償原告水權量損失部分係屬不當得利，應返還原告云云。然查：
⑴水利法第89條規定：「興辦水利事業人得向使用人按其使用
情形酌收費用。前項收費最高、最低標準，由主管機關擬訂，報請上級主管機關核定之。」又93年11月17日修正前水利法施行細則第170 條規定：「本法第89條第2 項所訂收費之最高、最低標準，應參酌設施興建、運轉、維護、管理及水利事業發展之需要，使用人之收益程度及負擔能力擬訂。」⑵次查前石管局與自來水公司於63年間所訂「公共給水用水契
約書」第4 條訂定：「經灌溉渠道供給之原水，由有關農田水利會管理輸送，其所需輸送原水部份之管理維護及抽水電費等由乙方（自來水公司）負擔，細節問題由甲方（前石管局）、乙方及有關農田水利會3 方另行協議訂定之。」、又前石管局、自來水公司與原告為平鎮給水廠利用石門大圳灌溉渠道輸送公共給水原水所訂協議書第1 條訂定：「自來水公司平鎮給水廠所需原水，石管局同意按三坑抽水站目標年各時程移用水量由石門水庫原配放板新給水場水量中移用，石門水利會（即原告）亦同意輸送，並照第4 條規定計收原水、調配費及建造物使用費。」第4 條第2 款訂定：「按實配水量以每立方公尺1. 5元，由自來水公司計付石管局原水、調配費。．．．。」及前石管局、自來水公司與原告為石門（龍潭）淨水場利用石門大圳灌溉渠道輸送公共給水原水所訂協議書第1 條訂定：「自來水公司石門（龍潭）淨水場所需原水，原計畫全部最大流量為0.9 秒立方公尺，由石管局供給，其超過原計畫增加水量0.8 秒立方公尺，石管局同意供應，但須另行按量計價收費，原告亦同意輸送，並照第
5 條規定計收管理費及建造物使用費。」，以上有上揭契約書、協議書等附本院卷可參（參見本院卷第24頁至第37頁）因此，北水局依上揭水利法、契約書與協議書等規定向自來水公司收取管理維護等相關費用，應屬有法律上之原因，尚難認有何不當得利情事，原告據以請求被告返還亦無所據。㈣又依上揭水利法第19條規定可知，須被告有對水權予以停止
、撤銷或限制者，致原用水人有重大損害時，始有被告核定補償情事；至依水利法第20條之1 之規定，縱因優先用水之結果，致登記在先之水權人受有重大損害時，由登記在後之水權人給予適當補償，然其補償金額須由雙方協議定之，協議不成，始由主管機關按其損害情形核定補償。然本件被告並無對原告水權予以停止、撤銷或限制情事，已如前述，故不符合上揭規定；另原告謂自來水公司有不當增加核配水權量之情形，然未依上揭規定由雙方協議補償，迨協議不成，始請求被告按其損害情形核定補償，逕行向被告提起本件訴訟，亦無所據，難認有理由。
六、綜上所述，被告就北水局申請水權展限案，據以原處分核定原告第500 號水權狀之水權量1,495C.M.S.D部分之行政處分，且敘明核定水權期間，水權狀記載事項如有變更或移轉之情事時，即應向被告水利署申請變更或移轉登記等語，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，聲請如聲明第1 、2 項所示，為無理由，應予駁回。至原告請求被告應給付不當取得原告之應得補償利益及其利息部分，亦無所據，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 27 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 林惠瑜法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 2 月 27 日
書記官 楊子鋒