臺北高等行政法院裁定
94年度訴字第03961號原 告 甲○○ 送達訴訟代理人 子○○ 送達上列原告與被告臺北縣政府、臺北縣政府訴願審議委員會、法務部、法務部訴願審議委員會、臺北市政府、臺北縣政府訴願審議委員會、臺灣臺北地方法院檢察署等間因律師法事件，提起行政訴訟併為訴之追加，本院裁定如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告甲○○除其個人外，並以「板橋律師公會」、「板橋律師公會籌備會」、臺北律師公會等之代表人名義提起本件行政訴訟，經查上述公會或籌備會，或現未經主管機關許可設立登記，或無證據可資證明其為合法設立之組織，或另有代表人，均難認原告甲○○為適格之代表人（其理由容後說明），其此以上述公會或籌備會代表人之地位提起訴訟，於法不合，則本裁定之對象，無論原告甲○○個人，或其以「代表人」地位提起之訴訟，均為甲○○，故本件當事人欄僅列原告甲○○。又本件起訴狀所載之被告丙○○、乙○○、法務部訴願委員會全體委員、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○等人，業經原告甲○○及其以上述公會或籌備會代表人名義所撤回，原告並將被告簡化限縮為臺北縣政府、臺北縣政府訴願審議委員會、法務部、法務部訴願審議委員會、臺北市政府、臺北縣政府訴願審議委員會、臺灣臺北地方法院檢察署等7 人，有原告95年11月13日「行政陳報、聲請調解及其他聲請（3 ）狀」可資參照。顯見原告有將被告範圍確定為上開7 人，並撤回其他起訴狀當事人欄及聲明欄所示或送達後另行追加被告之意思，故本件即以與上開7 名被告有關之聲明事項為審判對象，均合先敘明。
二、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：
一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。…三、原告或被告無當事人能力者。四、原告或被告未由合法之法定代理人、代表人或管理人為訴訟行為者。…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第1 、3 、4 、10款定有明文。
三、關於原告甲○○代表「板橋律師公會」及臺北律師公會起訴部分：
（一）按民法第30條規定：「法人非經主管機關登記，不得成立。」是法人未經主管機關核准登記成立，即無當事人能力，不得為行政訴訟之主體。查「板橋律師公會」尚未經主管機關許可設立登記，有臺北縣政府94年2 月25日北府社團字第0940082749號函、中華民國律師公會全國聯合會95年11月28日（95）律聯字第95298 號函附卷可參，參酌前開規定，自無當事人能力，且屬不可補正事項，其提起本件行政訴訟於法不合，應予駁回。
（二）次查，本件於94年12月16日起訴時，臺北律師公會之代表人為陳和貴律師，並非甲○○，有該會95年12月12日九五北律文字第894 號函在卷足憑；而甲○○以臺北律師公會名義對外行文及提起訴訟，並未經該公會同意或授權，亦有臺北律師公會95年11月14日九五北律文字第811 號函附卷可稽。甲○○既非臺北律師會之合法代表人，其以臺北律師公會之代表人為原告而提起本件行政訴訟，即非合法，亦應予駁回。
四、關於原告甲○○代表「板橋律師公會籌備會」起訴部分，該籌備會有無當事人能力於法院並不明確，經本院於95年10月17日以裁定命「板橋律師公會籌備會」於7 日內補正，該裁定已於95年11月9 日送達「板橋律師公會籌備會」，有本院送達證書附卷可稽，迄今已逾期仍未能提出相關證據證明，此外本院亦查無其係經合法設立之組織，自難認有當事人能力，揆諸首開規定，其提起本件行政訴訟於法不合，應予駁回。
五、退萬步而言，縱認「板橋律師公會籌備會」具有當事人能力，然關於其與原告甲○○起訴部分，亦有不合法之處，爰依其聲明，分述如下：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6 條第1 項所明定。觀諸我國之行政訴訟法除此條規定外，並未有其他關於確認訴訟要件或類型之規定，可知確認訴訟限於：（一）確認行政處分無效；（二）確認公法上法律關係成立或不成立；（三）確認行政處分（已執行完畢等）違法等三種類型。就其中確認公法上法律關係成立或不成立之類型而言，其所謂法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係而言；行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之本身，而係法律關係之發生原因，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。經查，本件原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○起訴狀訴之聲明第1 項先位聲明請求：「⒈確認原告板橋律師公會籌備會已立案及成立；或確認原告板橋律師公會籌備會不需經被告機關『許可或備案』而已立案及成立；⒉確認原告板橋律師公會籌備會與被告機關間之『必經許可或備案而成立』之公法上法律關係不成立或不存在；⒊確認被告臺北縣政府不必另予原告板橋律師公會籌備會案、發立案證書、圖記、負責人當選證書，及完成一切立案手續；⒋確認原告業經向被告機關或被告臺北縣政府備案或備查而立案及成立；⒌確認原告與被告機關間已以『備案』或『備查』而成立之公法上法律關係成立或存在；⒍確認原告不需經被告機關『許可而成立』；⒎確認原告與被告機關間之『必須許可而成立』之公法上法律關係不成立或不存在。」另訴狀訴之聲明第3 項請求：「⒈確認原告板橋律師公會籌備會與臺北縣政府（社會局）間之主管機關之關係不存在，及與法務部間之目的事業主管機關之關係及公法上法律關係不成立或不存在；⒉確認法務部非原告板橋律師公會籌備會之目的事業主管機關，及臺北縣政府（社會局）非原告板橋律師公會籌備會之主管機關；⒊確認中華民國律師公會全國聯合會與法務部間之目的事業主管機關之關係不存在。」（對臺灣板橋地方法院檢察署、內政部、法務部所屬各地檢署部分聲明均已撤回，不再論述）經核上開第1 項先位訴之聲明⒈⒊⒋⒍均非屬上開規定確認訴訟之類型，原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○就此所為之起訴，即與法不合，應予駁回。另原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○其餘請求：「原告板橋律師公會籌備會與被告機關間之『必經許可或備案而成立』之公法上法律關係不成立或不存在；確認原告與被告間已以『備案』或『備查』而成立之公法上法律關係成立或存在；確認原告與被告機關間之『必須許可而成立』之公法上法律關係不成立或不存在；確認原告板橋律師公會籌備會與臺北縣政府（社會局）間之主管機關之關係不存在，及與法務部間之目的事業主管機關之關係及公法上法律關係不成立或不存在；確認法務部非原告板橋律師公會籌備會之目的事業主管機關，及臺北縣政府（社會局）非原告板橋律師公會籌備會之主管機關；確認中華民國律師公會全國聯合會與與法務部間之目的事業主管機關之關係不存在」等聲明部分（對臺灣板橋地方法院檢察署、內政部、法務部所屬各地檢署部分聲明均已撤回，不再論述），其有關原告「板橋律師公會籌備會」應經行政機關之「許可」、「備案」、「備查」而成立之爭執事項，及確立某行政機關是否為原告「板橋律師公會籌備會」之目的事業主管機關，皆屬法律如何適用或事實如何認定之事實行為，並非法律關係之本身，而係法律關係之發生原因，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的，揆諸上開說明，原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○此部分起訴，亦與法有違，應予駁回。
（二）次按，行政訴訟法第5 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分，或應為特定內容之行政處分之訴訟。」同法第8 條第1 項第
2 項規定：「（第1 項）第8 條人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2 項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」行政訴訟法第8 條第1 項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5 條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質。從而，若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，許其取巧逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟請求毋庸行政機關裁量，作成行政處分，而得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。另觀行政訴訟法第8 條第2 項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。」是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。由於課予義務訴訟相較於一般給付訴訟，乃是特殊的給付訴訟類型，因此，在課予義務訴訟適用範圍，即不得再提起同法第8 條規定一般給付訴訟。再按，當事人提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之，如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付，如對行政機關核定之法令合法性有疑義而加以爭執時，則應先請求該管機關重新核定，法院尚不得代替行政機關為之，在請求行政機關重新核定之前，當事人請求權尚未確定，尚不得逕行提起一般給付之訴，亦有最高行政法院93年度判字第35號判決可資參照。是依行政訴訟法第5 條第1 項規定提起課予義務訴訟者，須是人民向行政機關申請之案件，行政機關於法令所定期間內應作為而不作為，或遭駁回，申請人認為其權利或法律上利益受損害，經合法訴願程序後始得提起，否則起訴不合法，且依其情形無法補正，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回之。本件原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○起訴狀訴之聲明第1 項備位聲明請求：「⒈請命被告臺北縣政府（社會局）和（或）法務部應予原告板橋律師公會籌備會立案、發立案證書、圖記、負責人當選證明書，及完成一切立案手續。⒉請命行政院命被告臺北縣政府和（或）法務部應予原告板橋律師公會籌備會立案、發立案證書、圖記、負責人當選證明書及完成一切立案手續。」應屬課予義務之申請事件，原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○並無公法上之直接給付請求權，原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○未依上揭規定踐行合法之申請、訴願程序，逕行起訴請求判決如上開聲明，於法即有未合，應予駁回。
（三）復按，「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第4 條第1 項、第6 條第
2 項所明定。原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○起訴狀訴之聲明第2 項先位聲明請求：「⒈確認被告機關對原告之全部不利之行政處分無效（含臺北縣政府社會局中華民國94年1 月31日北府社團字第0940035456號函、94年2月25日北府社團字第0940082749號函、原告臺北律師公會94年9 月23日94北律文字第0611號函）；⒉確認臺北縣政府社會局，發文日期：中華民國94年10月5 日，發文字號：北縣社一字第09439744100 號所適用之人民團體法第60、61條違憲。」備位訴之聲明請求：「請撤銷被告機關之全部對原告不利之行政處分。」經查，原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○上開請求確認被告對其全部不利之行政處分無效，並未依上揭行政訴訟法第6 條第2 項規定，請求被告確認其無效未被允許，或經其請求後而未於30日內確答之情事。原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○雖於起訴狀述及已於94年2 月2 日具函向被告臺北縣政府、法務部請求確認無效，並提出申請函一紙為證（即原證303B），然該函係「板橋律師公會及第一律師公會」具名申請，並非原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○所為，原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○未經向被告等請求確認，遽行提起確認行政處分無效之訴訟，即難認為合法，應予駁回。又原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○既自承未收到上開被告對其所為不利之行政處分（參見起訴狀第6 頁），自未依訴願法第1 條第1 項前段規定提起訴願，渠等未經合法訴願程序，逕行提起本件撤銷訴訟，請求撤銷渠等所為對其不利之行政處分，即與上開規定不合，應予駁回。
（四）又按，行政訴訟法第2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」依其反面解釋，若非公法上之爭議，即不得提起行政訴訟，須依首開行政訴訟法第107 條第1 項第1 款規定，應以裁定駁回之。查律師公會為人民團體，尚非公法人或行政機關，其與所選任或聘任之理事、監事、代表人或法定代理人間均為私法關係，揆諸前開說明，本院並無審判權。本件原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○起訴狀訴之聲明第3 項聲明請求：「確認臺北律師公會及文聯團之『偽文北律』（即冒用「臺北律師公會」）與被告及歷屆自稱為臺北律師公會之理事、監事、全聯代及其他代表人、法定代理人之委任關係不存在；確認中華民國律師公會全國聯合會又名全國律師公會及偽文全聯會（即中華民國律師公會全國聯合會），與被告及歷屆自稱為中華民國律師公會全國聯合會之理事、監事、全聯代及其他代表人、法定代理人之委任關係不存在。」等，核屬私法上之爭議，行政法院並無審判權，原告提起前開訴訟，即不合法，應予駁回。
（五）另原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○起訴狀訴之聲明第3 項請求禁止被告臺灣臺北地方法院檢察署對原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○及其會員進行任何調查、偵查或其他任何行為；訴之聲明第6 項請求被告臺北縣政府（法規會）、臺北縣政府訴願審議委員會、法務部（法規會）、法務部訴願審議委員會不得審理原告之請願、申請、訴願及案件，並應迴避；請禁止臺北縣政府（法規會、社會局人員）、臺北市政府（法規會、社會局人員），擔任訴願委員會委員，或與委員會有任何關係，以免每件均聲請，徒浪費司法資源及剝奪當事人之所有自由權利云云，並未具體指明其事實及法律依據，經本院於95年10月17日以裁定命原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○於7 日內補正，該裁定已於95年11月9 日送達原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○，有本院送達證書附卷可稽，迄今均未經上開原告補正；又原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○上開請求，亦與行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機關因公法上原因發生財產上之給付請求權或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」不合，原告此部分訴訟，亦非合法，應予駁回。至於原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○第5 項訴之聲明所指請求宣告被告等之行政行為或函文所引用之各項法令、規則、細則、辦法及大法官解釋，均不再援用，並宣告無效及違憲或適用於原告時違憲，及第7 項訴之聲明所指被告臺北縣政府、法務部、臺北市政府，應將有關原告之全部案卷等於編好頁數後送至臺北縣政府訴願審議委員會及其全體委員、本院及原告等，或係原告法律上之見解，或屬訴訟程序事項之請求，均非應受判決事項之聲明，無須另為裁判，附此敘明。
（六）另按，行政訴訟法第178條固規定：「行政法院就其受理訴訟之權限，如與普通法院確定裁判之見解有異時，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋。」然本件並無上開規定之情形，本無聲請司法院大法官解釋之必要；且依上開規定意旨，聲請司法院大法官解釋應由行政法院依職權為之，不待訴訟案件當事人之聲請，當事人縱有所聲請，亦僅發生促請行政法院注意之效力，並不當然拘束行政法院，故原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○起訴狀訴之聲明第8 項請求將上開聲明事項向司法院聲請大法官會議解釋云云，即乏所據，應併予駁回。
（七）再按，行政訴訟法第7 條固規定，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，惟此應以其提起之行政訴訟合法為前提，始得合併請求。查原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○提起前開行政訴訟均不合法，已如前述，渠等依上揭規定，於起訴狀訴之聲明第
4 項合併請求被告應連帶給付原告美金3 億元或等值新臺幣，及臺北縣政府、臺北縣政府訴願審議委員會及自91年
5 月7 日起，法務部、法務部訴願審議委員會自91年12月10日起，均至清償日止，按年息5%計算之利息，即乏所據，應併予駁回。
（八）另外，民事訴訟法第389 條至第395 條有關假執行之規定，於行政訴訟法並無準用餘地，此觀行政訴訟法之所有規定自明，因此原告請求就本案應為假執行之宣告，即乏所據。退萬步而言，縱認行政訴訟法可加以準用，然因本件原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○之上開請求，既經本院認定並不合法，已如前述，則其一併請求願供擔保聲請准予宣告假執行，亦失所附麗，應併予駁回。又聲請假處分，僅限於公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞，或於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時為之，為行政訴訟法第298 條第1 、2 項所明定。但查，本件既應為原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○敗訴之認定，如前所述，則本件自無上開所規定假處分之要件，故原告「板橋律師公會籌備會」及甲○○為此部分之聲明，亦不應准許，併予敘明。
六、依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款、第3 款、第4 款、第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 27 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 2 月 27 日
書記官 林佳蘋