臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03908號原 告 丙 ○
乙○○兼上一人及原告甲○○訴訟代理人 丁○○兼 共 同訴訟代理人 甲○○被 告 交通部公路總局代 表 人 陳晉源（局長）住同上訴訟代理人 成介之律師複 代理人 徐秀蘭律師上列當事人間因搬遷補償事件，原告不服交通部中華民國94年10月4 日交訴字第0940051551號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：被告經管坐落台北縣中和市○○路○○○ 巷○ 號國有眷舍原配住人趙韞如身故後，經被告審核其遺眷趙張振珂符合處理要點發給補助費之相關規定，而於92年12月30日以路用產字第0920091479號函檢具房地清冊等相關資料層轉公務人員住宅及福利委員會（以下簡稱住福會）辦理騰空標售及申領一次補助費，並經行政院以94年5 月16日院授人住字第0940304032號函同意本案國有眷舍房地辦理騰空標售。因趙張振珂於93年11月9 日死亡，原告甲○○於94年6 月3 日向被告陳情准由遺眷繼承請領一次補助費，被告以住福會94年6 月21日住福工字第0940304762號函認該眷舍合法現住人趙張振珂於行政院核定基準日前死亡，因原告甲○○係其已成年子女，非合法現住人及不符續住資格為由，而以94年6 月27日路用產字第0940026980號函否准所請。原告甲○○復於94年7 月
1 日向住福會陳情，經該會認係被告所管，轉由被告處理，被告再度向住福會函詢後，據住福會94年7 月26日住福工字第0940305582號函重申前函意旨，再以94年7 月29日路用產字第0940032647號函否准原告甲○○所請，原告甲○○不服，提起訴願，復遭交通部訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。嗣趙張振珂之繼承人乙○○、丙○、丁○○追加為本件原告。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應給付原告甲○○、乙○○、丙○、丁○○新台幣（下同） 180 萬元。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原告之被繼承人趙張振珂居住公路二村眷舍，依被告92年12月19日函示，於92年12月24日提出「交通部公路總局經管國有眷舍合法現住人繳還眷舍一次補助費申請書」，依照民法第153 條，當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。該申請應視為繳回台北縣中和市○○路○○○ 巷○ 號合法配住之國有眷舍，可請領新台幣（下同）18
0 萬元一次補助費。
㈡、前項申請，歷時17個月，至94年5 月16日核定，其間發生不可預期之意外事件，趙張振珂因車禍於93年11月9 日死亡，被告以其於核定基準日前死亡，不發給一次補助費，經原告向被告及住福會陳情，一次補助費請准由遺眷辦理繼承，經被告94年7 月29日函覆以否准。原告以該申請案自申請至核准，行政作業時間長達17個月，顯違訴願法第2條「法定期間」2 個月之規定。「國有眷舍處理作業事項」（以下簡稱作業事項）不具法律位階，對基準日之認定違反契約生效日精神。不同意子女繼承一次補助費，亦不符民法繼承規定。
㈢、交通部訴願決定書未就訴願事實及理由中有關行政命令與法律抵觸者無效之規定及違反民法部分審理，僅以該一次補助費屬私法上契約行為，以程序不合不予受理，令原告不服，故提起本件課予義務訴訟。
二、被告主張之理由：
㈠、程序部分：
１、本件補助費之請求乃源於兩造之眷舍關係，應屬私法爭議，歸普通民事法院管轄：因任職關係獲准配住宿舍，其性質為民法上之使用借貸，最高法院44年臺上字第802 號判例、82年度臺上字第1770號判決、82年度臺上字第2814號判決、86年度臺上字第964 號判決、88年度臺上字第482 號判決、91年臺上字第1926號判例及91年度臺上字第2130號判決迭著有明文。是以，本件原告乃因職務宿舍關係所衍生之補助費爭議，自屬私法爭議，應由民事法院依民事訴訟程序行之，按大法官釋字第448 號闡釋、最高行政法院51年判字第85號判例，應依行政訴訟法第200 條第1 款裁定駁回原告之訴。
２、本件被告94年5 月3 日路用產字第41002840號函並非行政處分：原告之父原配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，被告94年7 月29日路用產字第0940032647號函覆說明，其內容僅依原告就是否符合一次補助費之要件單純的事實敘述或理由說明，不屬行政救濟範圍。因此，原告對之提起訴願及本件訴訟，揆諸訴願法第1 條第1 項、第3 條第1 項、第77條第8 款規定及改制前行政法院52年度判字第269 號、62年度裁字第41號判例意旨，自非法之所許。
３、本件適格之被告應為住福會，尚非被告機關：按中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱處理要點）第2 條第1 項及第7 條第1 項之規定，本件原告應向住福會而為請求，並非被告機關，此亦有最高行政法院93年度判字第1584號判決及92年度裁字第1007號裁定號可稽。
４、本件原告提起撤銷訴訟，並不合法：本件原告之父原配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，被告94年7 月29日路用產字第0940032647號函覆說明，其內容僅依原告就是否符合一次補助費之要件單純的事實敘述或事實通知或理由說明，並非行政處分，自無從提起行政救濟。況被告僅就原告是否為合法之現住人做認定，尚非補助費准駁之機關，原告對之提起訴願及本件訴訟，揆諸行政訴訟法第4 條第1 項，自非法之所許。
５、本件原告提起課予義務訴訟，亦不合法：依據住福會訂頒之注意事項4.2.8.6 之規定，本件原告請領一次補助費之准駁機關應為住福會而非被告，被告僅就處理要點第3 點第1 項所稱合法現住人之條件予以認定。依上開規定及最高行政法院93年判字第932 號判決意旨，茲因被告94年7 月29日路用產字第0940032647號函覆，並非行政處分，故原告提起課予義務訴訟，並非法之所許。縱算上開函覆屬行政處分，惟原告並未具體指出就其主張被告有應作為之義務，明確實體法規定為其根據，況被告僅為原告是否符合合法現住人條件之認定機關，並非請領補償費准駁之機關，被告亦無為否准原告申請事項之行政處分，原告尚不得逕自認定被告得撤銷住福會否准請領一次補償費之行政處分。職故，原告所提課予義務訴訟，並非合法。
㈡、實體部分：
１、「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」及作業事項皆為現行有效之法律，自得為本件適用之依據：按依司法院釋字第557 號解釋意旨，行政院對國有眷舍房地之管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是行政院訂頒處理要點及作業事項或各函釋，自屬有權行為，此均屬眷舍主管機關或其上級機關依其行政職權制訂之行政規則，位階相同，得互為補充，自應整體予以適用。
２、本件原告確實未符合請領一次補助費之規定：按國有眷舍處理作業注意事項4.2.8.7 及行政院58年12月8 日台58政肆第字第25768 號令之規定，本件原配住人趙韞如已死亡，遺眷趙張振珂為合法現住人於行政院核定基準日（94年5 月16日）前車禍意外死亡（93年11月7 日），因原告為其已成年子女，依前開規定不合續住宿舍資格，亦不符合合法現住人之要件，自無法繼承其母親請領一次補助費之資格。又按「政府提供宿舍借予公務人員使用，係公務人員之一種『福利』而非『權利』，眷屬宿舍之合法現住人，於管理機關陳報行政院辦理騰空標售時，應僅具有續住宿舍之『資格』，而非『權利』，須俟行政院核定騰空標售後，基於信賴保護原則，始有一次補助費之發給，如有合法現住人死亡情形，方得依法辦理繼承等項，已如前開說明。惟如合法現住人在行政院核定騰空標售前死亡，則為『續住資格』之喪失，此項資格有其專屬性，非可視為『權利』，其繼承人不得主張繼承。」此有住福會94年6 月21日住福工字第0940304762號函可稽。
理 由
壹、程序方面：
一、按司法院釋字第557號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」據此，行政院為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點 (其前身為已廢止之處理辦法)， 依該要點第2 點第1 項、第3 點第4 項、第4 點、第7 點第1項規定：「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關」、「合法現住人之認定，由各機關學校依職權辦理」、「各機關學校管理之眷舍房地，依本要點所定處理方式報請處理時，應列冊（格式如附件一）經主管機關報送執行機關層報行政院核定，並變更為非公用財產後，移交國有財產局依法處理。」、「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4 點、第5 點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊（格式如附件二）送執行機關請領」可知，國有眷舍合法現住人於符合一定要件下，由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費，係賦予合法現住人請求發給一次補助費之公法上請求權。其程序乃先由各機關學校審查申請人是否符合合法現住人之資格，經審查認定合格後，始予列冊送請執行機關住福會層報行政院核定，是自行搬遷補助費之核發資格之認定，乃是機關學校居於高權之地位所為之公法上之決定（參見91年各級行政法院法律問題座談會法律問題5 之研討結論），其因此所生爭議為公法上爭議，依行政訴訟法第2 條規定，行政法院有審判權。被告主張本件係屬私法爭議；原告先配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，故其94年7 月29日路用產字第0940032647號函內容，為事實敘述及說明，不屬行政救濟範圍云云，已無可採。
二、次按行政處分，係指行政機關就公法實體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1 項定有明文。依前述處理要點第4點、第7 點、第9 點第2 項規定可知，眷舍合法現住人經主管機關報送執行機關層報行政院核定後，依限自行遷出者，尚須再由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關（即住福會）按前開標準給予一次補助費，倘合法現住人未依該要點所定期限遷出者，乃喪失已取得請領一次補助費之資格。是合法現住人取得補助費之公法上權利，乃在於機關學校對合法現住人資格之審查確認。而住福會依上述要點第2 點規定，僅係依機關學校之清冊為補助費發放之執行機關，此觀該會就原告甲○○之陳情，始終未為准駁之表示，而迭請被告本於權責處理（見該會94年6 月21日住福工字第0940304762號、94年7 月12日住福工字第0940305271號、94年7 月26日住福工字0000000000號函影本；本院卷第24 至25 、18、15至16頁）；及住福會訂頒之國有眷舍處理作業注意事項
4.2.8.6 規定：「住福會發放眷舍騰空標售一次補助費之支票，由管理機關製據轉交合法現住人具領。」實際作業上亦係由主管機關轉交補助費甚明。本件得否領取補助費之資格認定權責既係被告，而原告甲○○請求將趙張振珂一次補助費由其遺眷繼承之陳情，考其真意無非係請求被告認定其有受領系爭眷舍補助費之資格，故不論請求認定之資格為原告原始取得或繼受取得，被告均係有權為認定之處分機關，則被告以95年7 月29日住福工字第094030 5582 號函否准原告甲○○上開請求，即否認原告之請領之資格，而直接對原告發生公法上之效力，自係行政處分，原告甲○○對之依序提起訴願及本件課予義務訴訟，於法並無不合。被告認其上述
94 年7月26日函復內容並非行政處分；且原告未舉出其實體法規依據，不符最高行政法院93年判字第932 號判決意旨；及被告並非適格之被告機關云云，容有誤解，俱無可採。至最高行政法院93年度判字第1584號判決及92年度裁字第1007號裁定，與本案情節未盡相符，本院乃不受拘束，附敘明之。
三、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。」、「繼承人有數人時，在分割遺產前，各繼承人對於遺產全部為公同共有。」行政訴訟法第111 條第1、2 項、第3 項第1 款、民法第1152條分別定有明文。查本件原係由原告甲○○起訴主張繼承被繼承人趙張振珂如訴之聲明第2 項所示之權利，嗣其於訴狀送達後，追加訴訟標的對之必須合一確定之其餘繼承人丁○○、乙○○、丙○為原告，被告無異議，並為本案之言詞辯論，揆之前開規定，其訴之追加，於法有據，自應准許。至丁○○、乙○○、丙○另為參加訴訟之聲請，則因其等已係原告，而無必要，附此敘明。
四、另按行政法上有所稱之「第二次裁決」，即行政機關就已經審核並為處置之人民申請事項，在未變更先前處置即所為第一次裁決之事實及法律狀況下，重新為實體審查，並予處置。又行政機關原則上並無為第二次裁決之義務，其作為與否乃委諸於官署之裁量，是本件被告以94年6 月27日路用產字第0940026980號函否准原告甲○○所請，因其復為陳情而經被告重新為實體審查，並函詢住福會意見後，再以94年7 月29日路用產字第0940 032647 號函否准所請，應認係為第二次裁決，原告甲○○亦係對此嗣後之處分不服，提起訴願及本件行政訴訟，是本院審查對象被告以94年7 月29日路用產字第0940 032647 號函所為之否准處分，先此敘明。
貳、實體方面：
一、兩造不爭之事實經過：被告經管坐落台北縣中和市○○路○○○ 巷○ 號國有眷舍原配住人趙韞如身故後，經被告審核其遺眷趙張振珂符合處理要點發給補助費之相關規定，而於92年12月30日以路用產字第0920091479號函檢具房地清冊等相關資料層轉住福會辦理騰空標售及申領一次補助費，並經行政院以94年5 月16日院授人住字第0940304032號函同意本案國有眷舍房地辦理騰空標售。因趙張振珂於93年11月9 日死亡，原告甲○○於94 年6月3 日向被告陳情准由遺眷（即原告4 人）繼承請領一次補助費，被告以住福會於94年6 月21日住福工字第0940304762號函認該眷舍合法現住人趙張振珂於行政院核定基準日前死亡，因原告甲○○係其已成年子女，非合法現住人及不符續住資格為由，而以94年6 月27日路用產字第0940026980號函否准所請。原告甲○○復於94年7 月1 日向住福會陳情，經該會認係被告所管，轉由被告處理，被告再度向住福會函詢後，據住福會94年7 月26日住福工字第0940305582號函重申前函意旨，再以94年7 月29日路用產字第0940032647號函否准原告甲○○所請，原告甲○○不服，提起訴願，復遭訴願決定不受理等事實，有陳情書、上開函、台灣板橋地方法院檢察署相驗屍體證明書、戶籍謄本及交通部94年10月4 日交訴字第0940051551號訴願決定書等件影本分別附於原處分卷及本院卷可稽（見原處分卷第14至30頁、76頁；本院卷第9、10頁、70至75頁），自堪信為真實。
二、原告循序提起本件課予義務訴訟，主張：其等被繼承人趙張振珂依被告92年12月19日函示，於92年12月24日提出「交通部公路總局經管國有眷舍合法現住人繳還眷舍一次補助費申請書」，依照民法第153 條契約即為成立。該申請應視為繳回台北縣中和市○○路○○○ 巷○ 號合法配住之國有眷舍，原告依民法相關規定，繼承取得該補助費之請求權；「國有眷舍處理作業事項」不具法律位階，對基準日之認定違反契約生效日精神。又被告自申請至核准作業時間長達17個月，有違訴願法第2 條之2 個月法定期間規定云云。
三、按行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地，特訂定處理要點（見處理要點第1 點規定），已見處理要點係行政機關本其權限為規範機關內部財產之處理所為之規定，乃行政規則原非法律。次按「住福會發放奉准辦理騰空標售合法現住人之一次補助費，以行政院核定公文日期為基準日。如合法現住人於上述基準日前死亡，惟該眷戶有其他合法現住人時，管理機關應行文住福會辦理更名登記；如合法現住人於上述基準日後死亡，得由其遺眷檢具被繼承人死亡時之戶籍謄本、繼承人現在之戶籍謄本及繼承系統表等證明文件向管理機關依民法繼承規定辦理繼承。」為行政院人事行政局92年7 月21日局授住字第0920306403號函核定之國有眷舍處理作業注意事項4.2.8.7 所明定（見原處分卷第29、30頁）；核該注意事項乃闡釋各機關學校就其管理之眷舍房地依該要點所定之方式處理，在層報行政院核定前尚未生效力，並未逾要點之規定，各學校機關辦理相關案件自得適用。
四、而「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利義務。」民法第1148條固定有明文。惟如前所述，各機關學校於處理眷舍時，依上開處理要點規定，以經主管機關審查合格，造冊報送執行機關層報行政院核定後，始賦予合法現住人請領一次補助費之權利，此乃國家機關學校提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，照顧其等生活之延續，在行政院核定前，合法現住人請領補助費之權利尚不存在。是倘合法現住人於各機關學校列冊層報行政院核定前死亡，則機關學校處理國有眷舍之方案尚未生效，該合法現住人自始未取得請領補助費之權利，其繼承人自無從依上開民法規定承受該補助費之權利。前已述及，原告其被繼承人趙張振珂已於行政院94年5 月16日核定前之93年11月9日死亡，而合法現住人資格之有無，乃具有一身專屬性；又原告等於其母趙張振珂死亡時，均未居住於系爭眷舍，本身亦不具合法現住人資格等情，為兩造所不爭，並有戶籍謄本在卷可憑，則被告依上開注意事項規定，否准原告承受趙氏資格請領系爭一次補助費，於法自無不合。原告主張補助費係依申請締約取得，及上述注意事項不具法律位階，有悖民法繼承規定云云，尚無可採。
五、末按本件訴願決定雖未為實體審理，然本件涉及羈束處分，僅生處分是否適法之問題，本院自得依法為實體審查。從而，原處分否准原告甲○○請求發給趙張振珂系爭一次補助費之申請（即認定其不符合資格，無法造冊送執行機關請領系爭補助費），於法並無不合。訴願決定以本件係屬私法爭議，從程序上不受理駁回原告之訴願，固有不當，惟駁回結論既同，亦應予以維持。是原告訴請撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應准為給付原告補助費180 萬元，為無理由，應予駁回。
六、因本件原告係提起課予義務訴訟，是被告有關一般給付訴訟抗辯部分，核與本案無關，而不予論究，附敘明之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 30 日
第七庭審判長法 官 黃本仁
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 30 日
書記官 黃明和