臺北高等行政法院判決
94年度訴字第04073號原 告 臺灣中油股份有限公司
（即原「中國石油股份有限公司」）代 表 人 甲○○訴訟代理人 林合民 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因地價稅事件，原告不服內政部中華民國94年10月27日台內訴字第0940005536號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有系爭坐落桃園縣桃園市○○段○○○○號等28筆土地、桃園縣○○鄉○○段○ ○號地號等292 筆土地○○○鄉○○段沙崙小段465 地號等53筆土地（詳如表附表1 、2 ），分別屬都市計畫工業區（桃園縣桃園市○○段及桃園縣○○鄉○○段土地）及非都市土地特定專用區特定目的事業用地（桃園縣○○鄉○○段土地），分別劃歸為桃園市74號、龜山鄉21號及大園鄉180 號地價區段，被告於92年12月29日以府地價字第09203002961 號公告系爭土地所屬地價區段（即桃園市74號、龜山鄉21號及大園鄉180 號地價區段）93年公告地價分別為每平方公尺新臺幣（下同）3,600 元、3,600 元及2,000 元，以及93年度公告土地現值分別為每平方公尺12,000元、12,000元及6,500 元。原告所屬煉製事業部提出異議，案經被告以93年2 月11日府地價字第0930017983號函復原告略以，本府辦理貴公司桃園煉油廠經管土地93年公告土地現值及公告地價之調整，悉依據平均地權條例暨其施行細則及地價調查估計規則等相關規定辦理，並提經本縣地價評議委員會評定通過及報奉內政部准予備查在案，本府依法並於93年1 月1 日辦理公告，於法並無違誤及不當之處，是貴公司所請「應速撤銷違法調高地價之公告處分」，本府歉難照辦等語。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告應作成撤銷92年12月29日府地價字第
00000000000號對原告所有如附表1、2所示土地所為93年度地價公告之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈被告93年度地價公告違反平等原則：
⑴按行政機關對於相同的事實情形應適用相同之規定處
理，非有正當理由，不得為差別待遇，否則即有違平等原則及行政程序法第6條之規定。行政處分如有違反平等原則者，即屬違法行政處分。
⑵查原告如附表一之土地，地目分屬道、雜、建及田等
項，其中有半數以上面積屬於峻陡山坡地，無開發利用價值，93年度前原公告地價，按地目不同，每平方公尺分別為340元至3,400元。93年度公告地價卻不分地目，不論是否具備可開發價值，一律平頭式提高為每平方公尺3,600元，致面積佔半數以上屬於山坡地之土地，因不具開發利用價值，原公告地價為每平方公尺340元，被告竟一舉提高為3,600元，漲幅為十倍。而桃園縣93年度公告地價平均調幅僅為百分之
26.71，被告93年度公告地價顯然是針對原告之土地特別提高地價，意圖以提高地價課徵高額地價稅之方式來變相達成課徵特別稅之目的，顯屬權限濫用，且違反平等原則。
⒉被告93年度地價公告違反平均地權條例第15條第1項第1
款及第2款、土地法第150條及第151條以及地價調查估計規則第4條規定：
⑴依平均地權條例第15條第1項第1款及第2款規定，主
管機關應分區調查最近1年之「土地買賣價格」或「收益價格」，依據調查結果，劃○○○區段○○○區段地價後，提交地價評議委員會評議。又土地法第150條及第151條規定，地價調查，應抽查最近2年內「土地市價」或「收益價格」，以為查定標準地價之依據，其抽查宗數，得視地目繁簡、地價差異為之，依調查結果，就「地價相近及地段相連」或地目相同之土地，劃分為地價等級，並就每等級內抽查宗地之「市價」或「收益價格」，以其平均數或中數，為各該地價之平均地價。又依土地法施行細則第40條規定訂定之「地價調查估計規則」（以下簡稱規則）更具體規定地價調查及估計之辦理程序。依規則第4條內容，地價調查應以「買賣實例」為主，無買賣實例者，得調查收益實例。「收益實例」係指租賃或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等「對價給付」之實例。至於地價調查估計之辦理程序則須依規則第3條第1至第6款及第5、6條之詳細規定，踐行一定之程序及方法後始得公布標準地價。違背上揭法定程序所定之地價，即屬違法處分。
⑵查原告如起訴狀附表一之土地，地目分屬道、雜、建
及田等項，其中有半數以上面積屬於峻陡山坡地，無交易價格，無開發利用價值，93年度前原公告地價，按地目不同，佔半數以上面積之峻陡山坡地每平方公尺僅為340元。被告於實施93年度規定地價作業時，並未遵守上揭各該法令規定切實以「買賣實例」「收益實例」為為估計原則，否則峻陡山坡地之「買賣實例」「收益實例」顯然不會相同於同區土地內可開發建築之土地，原處分機關不分原告之土地是否屬於可開發建築之土地或無開發利用價值之峻陡山坡地，未切實以各筆土地「買賣實例」「收益實例」之差異為地價估計原則，一律平頭式調整地價為3,600元，顯然違反平均地權條例、土地法及地價調查估計規則之相關規定，而屬違法處分。且附近地價區段編號1至25之地價，93年度調整公告地價額之幅度多為0% ，原告所有如附表一之土地（地價區段編號21）之公告地價調整幅度竟高達44%，顯然濫用其公告地價調整權力，刻意提高公告地價以課徵高額地價稅之方式來變相達成對原告課徵特別稅之目的。
⑶至於起訴狀附表二土地，多年來均為原告之油槽儲運
用地，其附近地價區段編號174至186之地價，93年度調整公告地價額之幅度多為0%、2%、16%或36%，原告所有如附表二之土地（地價區段編號180）之公告地價調整幅度竟高達355%，顯然濫用其公告地價調整權力，刻意提高公告地價以課徵高額地價稅之方式來變相達成對原告課徵特別稅之目的。
⑷被告地價區段勘查表公共建設項目之污廢水及廢棄物
處理設備欄位，標示「有」，與事實不合，蓋該項設施乃原告自行設置，不屬公共建設，被告基於不實之地價區段勘查表所為之處分，顯非適法。
⑸被告所屬地政事務所92年地價區段劃分調整理由說明
表，地價區段劃分調整理由說明欄位標示「中油坡地部分與廠房、儲油槽合併為一地價區段」，其僅作劃分結果表示，未做劃分理由說明，不附理由即任意劃分，難以服人。且主管機關未至原告廠房實地勘查，未斟酌自然條件、土地利用現況即如此劃分地價區段，明顯違反地價調查估計規則第18條需實地勘查之規定。
⑹土地公告現值為人民申報移轉土地現值之參考及政府
審核移轉土地現值以及徵收補償費之依據。土地公告地價為土地所有權人依其申報地價，政府據以課徵地價稅，均為土地價值之指標。本件廠區之土地（約470公頃）當初是由經濟部工業局基於煉油廠屬於國防工業之考量，需有隱密性，而將山谷兩旁之坡地一併劃為北部特定工業區，並派有國軍駐守。坡地面積共約264.7公頃，雖列為建築用地，但受坡度及水土保持法規限制，幾無開發價值，並有約8.4公頃之公眾地面排水用地、約1.3公頃之高鐵用地，均無法開發或建築。惟被告機關未經實地勘查本件廠區，率然以本件廠區土地為都市計畫工業區（可建築用地），且同屬一整體利用之封閉區間，而逕將原分屬龜山鄉
17、21、29、30號地價區段，修正劃歸為21號○○區段。顯已違反地價調查估計規則第18條規定主管機關需實地勘查及斟酌自然條件、土地利用現況等要件。⑺再者，長榮國際儲運股份有限公司（鄰近本廠區，與
本件廠區土地同屬南崁新市鎮都市計畫內土地）之土地之使用分區為都市計畫貨櫃貨運轉運中心，亦為一整體利用之封閉區間，但其土地公告地價卻依其情況而有差別。又南亞塑膠工業股份有限公司所屬土地（門牌號碼為桃園縣○○鄉○○路○段○○○號，與本廠廠區土地同屬南崁市新市鎮都市計畫內土地），為都市計畫工業區（可建築用地），亦為一整體利用之封閉區間，惟其土地之地價亦依其情況而有不同。被告對於本件原告之廠區，不實地履勘以依其土地利用狀況為不同之地價公告，卻一概齊頭式提高公告地價，顯有違公平合理原則。
⑻按被告前於92年間原擬向原告公司徵收地方稅，因未
獲財政部同意而不能如願，不料被告竟以提高公告地價之方式，以達成增加稅收之目的，此有92年11月13日聯合報B2版報導「（桃園）縣府官員調漲地價稅作法，是要補足無法如期開徵地方稅的遺憾」可憑。刻意提高公告地價，增加地價稅收，以迂迴達成課徵地方稅之目的，顯然濫用其制訂公告地價之行政權力行使，而濫用行政權所作成之行政處分，顯屬違法處分。
⑼被告未依平均地權條例第15條第1項第1款及第2款、
土地法第150條及第151條以及地價調查估計規則第4條規定，應以土地之「土地買賣價格」或「收益價格」為評定地價之依據，而率然將無開發價值之土地地段之地價，提高與具開發價值之土地地段之地價相同，將原告所有之廠區土地之地價不分地目地貌一律提高為每平方公尺3,600元，沙崙儲運區土地則一律提高為2,000元，意圖以提高地價課徵高額地價稅之方式來變相達成課徵特別稅之目的，顯屬濫權違法之地價公告處分。
⑽被告稱依據平均地權條例規定，每3年都須現場勘查
並公告調整地調云云，惟實際上被告違反上開規定並未作現場勘查（原告桃園煉油廠查無被告機關人員進廠勘查之記錄），以至於其據以調整地價之○○○區段勘查表」內容多處謬誤，與實地狀況不符。且本件做為本廠21地價區段之基準地價區段第341及第156地價區段，其「地價區段勘查表」所載勘查日期為92年9月5日，「區段地價估價報告表」之填寫日期為92年9月1日，時間次序顛倒，有造假之嫌，足證明本件地價調漲不合理。又被告稱目前只是原告不需如此大廠區來使用，所以沒開發云云與事實不符，實○○○區段土地大多為山坡地，受法令限制，並無開發之價值。被告另稱或依據地價稅減免規則申請免徵地價稅云云，惟本件係對被告違反規定不合理調漲本廠土地公告價格而起訴，與原告桃園煉油廠是否申請免徵地價稅無關（原告桃園煉油廠無法適用土地稅減免規則規定），換言之，原告桃園煉油廠縱得申請免徵地價稅，亦不影響被告桃園縣政府違反規定不合理調漲本廠土地公告價格之事實。
⒊原告系爭廠區土地大多為坡度峻陡的山坡地，受法令限制根本無法開發，不具經濟利用價值：
⑴原告之系爭土地大多為坡度峻陡的山坡地，此有原告
於95年10月3日當庭庭呈之光碟、航照圖及等高線圖可憑。
⑵依照建築技術規則建築設計施工編第262條規定，山
坡地有左列各款情形之一者，不得開發建築。…一、坡度陡峭者：所開發地區之原始地形應依坵塊圖上之平均坡度之分布狀態，區劃成若干均質區。在坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十者。
⑶原告於89年3月間擬於系爭山坡地申請設置丙烯球形
壓力儲槽，申請整地執照時，卻遭桃園縣政府以該山坡地平均坡度超過百分之三十而退件，有公文可憑，足證系爭山坡地並不具開發價值。
⑷又依原告公司於89年3月委託富台工程股份有限公司
製作「中國石油股份有限公司桃園煉油廠廠區山坡地開發利用可行性評估」報告所附圖2.6-1桃煉廠山坡地可利用地分佈情形（此報告是對原告桃煉廠區內山坡地可供開發建築之區域面積，提供初步參考資料，是以大尺寸（1/5000）空照資料直接計算繪製，並未依建築技術規則比例尺不小於1/1200實測地形圖，故通常對可開發面積會過度高估），系爭土地絕大多數之山坡地平均坡度均超過百分之三十，平均坡度小於百分之三十者很少。原告就上開平均坡度小於百分之三十之山坡地（位於地號林-115，16.8公頃以及林-78，33.9公頃，總計50.7公頃之山坡地內，但扣除地號林-78之LPG球槽區約10公頃已開發區域，實際評估區域約40公頃）進一步委託亞新工程顧問股份有限公司製作「水土保持規劃書」，依規定計算實際具開發價值之山坡地面積僅約1.8153公頃，其餘山坡地均不具開發價值。
⑸而原告就上開可開發之山坡地面積約1.8153公頃，申
請設置16萬噸蓄水池時，因山坡地申請開發面積超過1公頃者應實施環境影響評估，而環境影響評估委員詹順貴基於該山坡地為天然林不得破壞，以及該山坡地生態豐富且屬保育類野生動物發現之密集地，建議原告保持原貌，另擇他地開發。換言之，系爭山坡地平均坡度小於百分之三十之僅有可開發之1.8153 公頃土地，卻因環境影響評估程序，目前仍不能開發。⒋被告所指原告所進行之「第三重油加氫脫硫工場」（
3RDS工場），工場主要場址是位於33、21、61地號上，實際建築面積約6.53公頃的位置，並非位於115、78地號之山坡地，被告所指應係誤解。何況，依被告於95年12月委託長豐工程顧問公司就「中油煉油廠現址用地變更及經國特區整體規劃期中簡報」第9頁之記載，屬於無開發價值之四級坡與五級坡合計達246.19公頃均位於原告桃園煉油廠所有之山坡地範圍內，原告桃園煉油廠山坡地4、5級坡之坡度為30%以上至55%，依建築技術規則262條規定不得開發，故原告桃園煉油廠山坡地未開發實因山坡地法令限制，並非如被告所稱「全部皆可作為工業區使用，目前只是原告不需要如此大的廠區來使用，所以沒開發」之情形。
⒌被告稱原告桃園煉油廠土地均為都市計畫工業區（可建
築用地），而將原屬山坡地之第17、29、30號地價區段一律劃入平地之第21號地價區段，（此項作業完全忽視地價區段劃分，依地價調查估計規則第18條規定尚須考慮其他因素），且依訴願卷附92年龜山鄉區略圖及桃園縣龜山鄉92年平均地權土地現值評議表，可看出原29、30地價區段範圍均屬南崁頂-中油北部煉油廠後側山坡地（均為原告桃園煉油廠土地），但30號○○區段因屬可建築之建地，故其原評議之公告現值4000元高於無法建築之第29地價區段之1,600元，惟被告桃園縣政府卻一律劃入第21地價區段後提高成12,000元，其不合理非常明顯。
⒍被告稱原告之山坡地，雖不得開發建築，但可納入整體
建築基地之法定空地使用，因此即同等具備工業區土地之開發經濟價值云云，並無理由。蓋基地之法定空地，必須以建築基地存在為前提，本件原告之山坡地既不得開發建築，即無建築基地存在，又如何將山坡地納入建築基地之法定空地使用。
⒎被告稱其於93年地價調整作業前，因作業疏失而一直誤
以為尚未開發土地為保護區，故將同一廠區內土地劃分
17、21、29、30地號云云，並非事實。蓋依地價調查估計規則第19條規定，「地價區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準」，由被告所提供「92年龜山鄉區略圖」、「桃園縣龜山鄉平均地權土地現值評議表」可看出，第27地價段「南崁頂-高速公路南側與中油間保護區」、第28地價區段「南崁頂-高速公路南側與中油間保護區（建）」與本廠之29號地價區段「南崁頂-中油北部煉油廠後側山坡地」、第30號地價區段「南崁頂-中油北部煉油廠後側山坡地（建）」等四地價區段之土地相連，倘如被告所稱伊誤認本廠未開發土地為保護區，則應不會特別區分劃出本廠第29、30地價區段，足證明顯已考慮使用分區不同（即○○○區段係依自然界線與土地使用分區管制劃分）。另倘未開發山坡地被誤認為保護區，則依法應無需繳交地價稅，惟被告每年均依平均地權條列施行細則第33條規定，以工業用地名義，課征本廠申報地價千分之十地價稅，足證所謂伊誤認保護區云云，並非事實。
⒏被告稱系爭土地「同○○○區○○○鄰○○○道，且唯
一整體封閉式廠區，被告遂依地價調查估計規則第18、19條等相關規定將該完整廠區土地劃歸同依地價區段…並依法提經本縣地價及標準地價評議委員會通過，依法並無違誤或不當之處」云云。惟查，依據地價調查估計規則第18條規定，應攜帶地籍圖、地價分布圖○○○區段勘查表實地勘查，惟被告違反該規定為未作勘查，以至於其查填地價區段勘查表與事實不符，且作為本廠21地價區段之基準地價區段第341及第15○○○區區○○○○區段地價估價報告表所載勘查日期與填寫日期又時間先後倒置，依此資料提送縣地價及標準地價評議委員會通過，然後稱依法並無違誤或不當之處，實在令人難以信服。再者，平均地權條例第地24條規定，已規定地價之土地合併時，其合併後土地之原規定地價或前次移轉申報現值、最近一次申報地價及當期公告土地現值，應與合併前各宗土地地價總和相等，依第24條精神，本廠未調漲前第21號區段土地公告地價2500元約有126公頃、其餘第17.29.30地價區段土地公告地價340元-480元約有323公頃土地，惟經被告統一劃歸為第21地價區段後，其公告地價卻不降反增為3600元（本廠附近裡地工業區均未調漲，據悉為桃園最高公告地價○○○區○○於鄰○○○○○道交通便利四通八達，地勢平坦，又接近大都會臺北之林口工三工業區（林口南亞塑膠廠）之2800元），以至於原告每年須多繳1億元地價稅，實為不合理。
⒐原告南崁廠區面積約470公頃，所屬工業區之法定可建
蔽率高達70%，根本不需廣達240幾公頃之山坡土地作為法定空地。且建築基地需毗鄰之土地使得列入建蔽率之計算，原告廠內各單元工場四周皆有道路○○區○○○○道路內之土地作為基地範圍，檢討建蔽率，被告所有關於建蔽率之描述，只為其不合理地價作脫詞。另被告對工業區內土地之買賣更是背離事實不知所云，一般民間於工業區內買土地大部分是以工業區道路區隔內一塊一塊土地交易，有誰會去○○○區○○道路、公園、隔離綠帶等公共設施，自己做起工業區管理局的角色。又被告亦認同地價之訂定應考慮眾多評估依據，若只用使用分區作為訂定地價之標準亦不合理（目前被告即以此對原告所提具爭議之土地訂定單一地價），應考量建築使用管制、分區、地形、地貌、周邊狀況、開發成本…等，如：受開發限制之山坡地、可開發之坡地或不需投入開發成本之平地，三者皆應有不同地價。否則全台土地使用分區編定為工業區者，只需單一地價即可，僅對原告採用此單一標準訂定地價顯有不公。至於有關土地是否可供開發建築使用，係由行政機關訂定相關法令及規則，並握有審核權，目前具爭議之坡地地價區段既然不具開發經濟價值，其地價理當不可與平地同價。日後若行政機關修訂相關法令及規則使得該坡地得以開發利用，被告亦得於適時再依實際狀況（如開發條件、使用管制、使用分區、地形、地貌、開發成本、土地合併使用效益等諸多因素），按程序訂定合理之地價。是否提送建築開發申請或變更土地用途，係人民之權利行使，行政主管機關不應以人民權利是否行使作為臆測之依據云云。
⒑提出附表一、附表二、本件原處分、異議決定書及訴願
決定書、被告所屬龜山鄉93年度公告地價評議表、地價區段勘查表、地價區段劃分調整理由說明表、土地登記簿謄本、聯合報剪報、原告所屬桃園煉油廠廠區山坡地開發利用可行性評估附圖、2.6-1桃煉廠山坡地可利用地分佈情形、水土保持規劃書附圖、環境影響評估委員詹順貴發言記錄、地價區段勘查表與區段地價估價報告表、3RDS工場實際使用面積及現場說明照片、長豐公司中油煉油廠現址用地變更及經國特區整體規劃期中簡報第9頁、92年龜山鄉區略圖及桃園縣龜山鄉92年平均地權土地現值評議表等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈原告所有坐落桃園縣桃園市○○段○○○○號等28筆土地
、桃園縣○○鄉○○段○○號等292筆土地○○○鄉○○段沙崙小段465地號等53筆土地，原分屬桃園市第74號、龜山鄉第17、21、29、30號及大園鄉第180 號○○區段，92年公告土地現值分別為每平方公尺11,800元、1,600元、11,500元、1,600元、4,000元及3,500元。
本件被告93年地價查估如下：
⑴桃園市第74號地價區段位於都市計畫範圍內之工業區
內，92年度公告土地現值為11,800元，被告○○○區段內買賣實例估定其93年區段地價每平方公尺為23,100元。
⑵系爭土地中原劃屬龜山鄉第21、17、29號及30號地價
區段，92年公告土地現值每平方公尺分別為11,500元、1,600元、1,600元及4,000元，該等區段內土地使用分區同屬都市計畫工業區（可建築用地），且屬同一整體利用之封閉型廠區，被告於辦理93年地價調整時，將其中龜山鄉第17、29、30號地價區段修正劃歸為龜山鄉第21號地價區區內無買賣實例，被告乃選取影響地價區段因素相近之龜山鄉第341 號及第156號為基準地價區段，按其影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表後估計其區段地價每平方公尺為20,700元。
⑶另大園鄉第180號地價區段使用分區為一般農業區，
原僅限建築農舍等設施，土地利用現況僅供作農作用，該地價區段內亦無公共建設，被告公告系爭區段內土地92年度土地現值每平方公尺為3,500元。被告調查地價動態時，參酌系爭大園鄉第180地價區段內土地使用分區為特定目的事業用地，並無禁止建築，土地利用現況為工業用，附近並設有沙崙林務所等公共設施；又區段內無買賣實例，被告選取影響地價區段因素相近之第281號及第282號地價區段為基○○○區段，按其影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表後估計其區段地價每平方公尺為5,800元。
⑷故上開系爭土地內地價區區地價，被告提
經92年12月8日桃園縣地價及標準地價評議委員會92年第3次會議評定通過桃園市第74號、龜山鄉第21號及大園鄉第180號地價區段之公告地價分別為每平方公尺3,600元、3,600元及2,000元，同時評定其公告土地現值分別為12,000元、12,000 元及6,500元，上開評定結果經報內政部以92年12月23日台內地字第09200176041號函備查在案，被告依法於92年12月29日以府地價字第09203002961、00000000000號公告自93年1月1日起實施，是以系爭土地93年公告地價及公告土地現值均依法令規定及程序作業完成，依法有據。
⒉原告主張系爭土地大多為坡度險陡的山坡地，受法令限制根本無法開發，不具經濟利用價值乙節：
⑴原告雖一再主張本件系爭土地絕大多數為山坡地平均
坡度超過百分之30，無經濟利用價值云云，惟依據原告於網站上（網址：http://www.cpc.com.tw/big5_BD/tor/home/index.a/index.asp）所公布之「桃園煉油廠第三重油加氫脫硫工場興建計畫環境影響說明書」95年8月25日第2次審查簡報資料顯示，原告刻正針對上述不具經濟開發利用價值土地將進行開發興建「第三重油加氫脫硫工場」（簡稱3RDS工場）、「汽電共生設備」、「蓄水池」等大型工業設施，此顯與原告前一再宣稱「系爭土地大多為坡度險陡的山坡地，受法令限制根本無法開發，不具經濟利用價值」之情形存有極大之差距。因此顯見原告所主張「系爭土地大多為險峻之山坡地，受法令限制不具開發價值」等語，應不可採信。
⑵又以系爭廠區內土地78、115地號土地（合計面積為
50公頃，扣除已開發面積10公頃後，約還有40公頃未開發）為例，原告稱該土地為陡峻山坡地，受法令限制根本無法開發不具經濟利用價值，且於89年3月委託亞新工程股份有限公司評估計算出具經濟開發價值面積僅約1.8153公頃（約占未開發40公頃面積之4.5﹪），惟何以至95年3月原告委託光宇工程顧問股份有限公司辦理「第三重油加氫脫硫工場興建計畫」時，又把原告宣稱受法令限制根本無法開發，不具經濟利用價值之78、115地號列入開發興建範圍內（原規劃興建16萬公噸蓄水槽、廢氣燃燒塔及少部分3RDS工場），且約占20公頃以上（逾未開發40公頃面積之50﹪）。何以同樣委託專業之工程顧問公司辦理規劃，使用管制法令規章亦無大幅變更前提下，評估結果卻差距如此之大。由此觀之，原告所主張系爭廠區土地大多為陡峻山坡地，受法令限制根本無法開發，不具經濟利用價值應不足採信。
況一塊土地是否具經濟開發價值非開發者主觀之認定，除因考量法令限制及開發技術外，尚與開發者之開發目的、資金來源、國內外經濟環境…等各種因素綜合評估，且亦隨時空環境背景之不同及不同開發者而有所差異。再者，揆諸目前相關法令規定，無論在劃分地價區區地價上，皆以整體性之客觀影響地價因素（如：土地使用管制、交通運輸、公共建設、工商活動…等）為辦理依據，並未有原告主張之主觀因素作為劃定地價區段及評定地價之規範。
⑶完整的工業廠區用地，除包括工業生產設備使用部分
土地外，尚應包含道路、停車場、綠地、公園等開放性公共設施及廠區周圍之隔離綠帶使用之土地，方為一完整廠區土地，且在一般民間實際作為上，一工業廠區土地之買賣或資產評估，亦以該完整廠區土地為買賣或資產評估標的，而不會針對廠區內土地分別就生產設備使用、道路、停車場、綠地、公園及隔離綠帶使用部份做切割而個別估價。且一般土地（如住宅區、商業區、工業區土地）於開發建築上亦皆有其限制，如建蔽率、容積率或建築高度等限制，以住宅區土地的建蔽率的限制而言，如（1地號）土地面積為100平方公尺，建蔽率為60﹪之限制，則該土地可建築之投影面積僅約60平方公尺（100平方公尺×60﹪），剩餘之40平方公尺部分土地不可建築（即法定空地），而該法定空地部分一般做為停車空間、種植花圃或人行步道等開放空間使用（工業區土地則將該依法做法定空地使用部○○○區○○路、停車空間、公園或綠化空間使用），而該土地於買賣交易時亦皆以整筆土地（面積100平方公尺）為評價及交易標的，一般不動產交易市場上並無將該土地區分為建築面積（可建築）及法定空地面積（不可建築）兩部分分別評價及交易之情形，而係將該建築面積（可建築）及法定空地面積（不可建築）兩部分視為同一整體使用單元，且具有同等經濟使用價值之土地而辦理評價及交易。
⑶依建築法第11規定，所謂建築基地並非以單筆土地為
認定依據（即可與毗鄰數筆地號土地合併申請為同一宗建築基地）；復依建築技術規則建築設計施工篇262條第2項規定，平均坡度超過30﹪且未逾55﹪者，雖不得配置建築物，但可作為建築基地之法定空地使用。意指原告聲稱坡度較陡之工業區土地，於開發建築時可納入整體建築基地之法定空地使用，即同等具備「工業區」土地之開發經濟價值。再者，依建築技術規則規定「建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不得視為同一宗建築基地」；惟依據建築技術規則建築設計施工篇1條第一項第36款規定，所謂「道路」係指依都市計畫法或其他法律公布之道路（得包括人行道及沿道路邊綠帶）或經指定建築線之現有巷道，並不包括私設通路及類似通路。本件○○○區○道路，依據建築技術規則建築設計施工篇1條第一項第37款規定應屬「類似通路」及「「私設通路」性質，故於申請開發建築基地合併計算法定空地時，並○○○區○○路之區隔而受影響，此參考原告96年3月14日製作之「第三重油加氫脫硫工場興建計畫」環境影響說明書第四次簡報第3頁可資佐證，原告無論在原開發計畫或是第四次審查修正之第三重油加氫脫硫工場開發建築基地範圍，皆將原被廠區內自行設立通路所分隔之不同地號土地列入同一開發建築基地範圍（原開發計畫：31、34、35、38、39、40、57、
61、78、115地號，第四次審查修正：34、39、61、78地號），故原告指稱廠內各單元工場皆有道路區隔，無法將坡度較陡之工業區土地以法定空地列入整體開發建築基地範圍，應與事實不合。
⑷綜上所述，一筆土地之價值非單就其地形或地貌為評
估依據，主要除應以其都市計畫建築使用管制為依據（如使用分區），並應考量其與周邊土地合併使用之效益作整體評估，就目前之建築使用管制法規及都市計畫使用分區劃定上亦如此，政府部門於地價區段劃定上亦然。否則何以原告為何不儘速就其認為該不具工業區經濟利用價值部分土地申請變更為「保護區」，被告亦將依據其使用分區變更而地價做適度之調整。其理由甚明，因為原告明瞭大部分坡度較緩之工業區土地往後仍可作為擴建興建相關工業設施使用，而該少部分坡度較陡土地雖不得配置建築物，但可作為其廠區往後開發建築基地之計算法定空地使用，當然具有「工業區」土地之經濟價值，如變更為「保護區」，則完全無開發興建工業設施之可能，當然也就不具「工業區」土地之經濟價值。
⒊原告認為被告93年度地價公告違反平均地權條例、土地
法、地價調查估計規則等相關法規規定及針對性調整乙節：
⑴原告聲稱被告係針對性對原告所有土地大幅調高公告
地價以達變相課徵特別稅目的乙節，依據桃園縣（13鄉鎮市）及原告桃園煉油廠所在之龜山鄉及大園鄉93年平均地權土地公告地價評議表所載，全縣6836地價區段中，調幅超過100％以上達370個，其中調幅100％~200％為290個地價區段，200％~300%為32個，調幅超過300％則為48個地價區段。由此觀之，被告係就桃園縣轄土地做全面性檢討調整，故原告所指稱「僅針對原告所屬桃園煉油廠土地大幅調高公告地價…」應係誤解。
⑵依區域計畫法施行細則第12條第1項暨都市計畫法第
32條之規定，有關都市土地之使用管制，原則應依都市計畫法所劃定之不同使用分區予以管制。另參照內政部88年3月3日台（88）內地字第8888644號及93年3月3日台內地字第0930063090號函釋意旨，地目等則係日據時期為課徵土地稅賦，依土地使用現況所銓定，惟沿襲至今，地目等則之記載與土地使用現況已有失實，況都市土地之使用管制係依都市計畫及相關法令辦理而非以地目實施管制，政府刻正逐步漸進廢除地目等則制度。
再者，依地價調查估計規則第18條第3項規定，都市計畫土地除使用分區為農業區、保護區土地（即非建築用地），得就同一地價區段範圍內不相連之零星建築用地（「建」地目土地），視為一個地價區區號外，其他使用分區土地在同一地價區段範圍內依法不得再另編地價區段號。
本件系爭廠區土地92年原劃分為桃園市第74地價區段及龜山鄉第17、21、29、30地價區段，其中龜山鄉第
29、30地價區區範圍敘述分別為「南崁頂─中油北部煉油廠後側山坡地」及「南崁頂─中油北部煉油廠後側山坡地（建）」，依上述地價調查估計規則第18條第3項規定，可得知被告係92年誤以為該廠區後側土地為都市計畫保護區土地，故方於第2○○○區段範圍內，又將不相連之零星「建」地目土地，視為一個地價區區號（第30地價區段）；惟被告於辦理93年地價調整檢討作業時，發現系爭土地在都市計畫使用分區上同屬工業區土地且為一整體封閉式工業使用廠區，遂依據地價調查估計規則第18、19條等相關規定及考量相關影響地價各項客觀因素後，將該完整廠區土地劃歸調整為同一地價區段（即龜山鄉第21地價區段）並辦理區段地價估定，依法並提經被告所屬地價及標準地價評議委員會評議通過，依法並無違誤或不當之處。
⑶依據平均地權條例第15條、第46條、地價調查估計規
則第3條、第19條等規定之立法意旨，皆在闡明政府部門所為之地價訂定作業，係以「區段地價」為其作業準則，即斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸…等影響地價之各項客觀因素後，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段；再以與系爭土地同屬龜山鄉山坡地管制範圍內之林口工四及工五（華亞工業區）工業區為例，被告亦在考量相關影響地價各項客觀因素下，係依法將完整工業區範圍內土地（含工業廠房、公園、道路、綠地等用地），分別劃歸第132及124地價區段並辦理地價訂定，其93年公告地價分別為2800元/㎡及3300元/㎡（調幅為83﹪），96年公告地價並分別調整為3900元/㎡（調幅39﹪）及4400元/㎡（調幅33﹪）。由此觀之，被告無論在地價區區地價評定作業上，除遵守相關作業程序規範外，亦無原告所聲稱對系爭土地為針對性及違反平等原則之情事。
⑷依平均地權條例第15條、地價調查估計規則第3條及
第21條第1項之規定，被告於辦理系爭土地所屬地價區段（龜山鄉第21地價區區地價估計時，因該地價區段內並未搜集到買賣或收益實例，故依法於龜山鄉選取有買賣實例且使用分區相同（同屬工業區）之第341、156地價區段作為基準地價區段，並按影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計出系爭土地所屬地價區段（龜山鄉第21地價區區地價。因此，被告於辦理估計系爭土地所屬地價區段（龜山鄉第21地價區區地價作業程序，亦符合上述法令規範。
⑸依據桃園縣實施地價調查估計作業規定之地價區段勘
查表填寫說明，有關地價區段勘查表之填寫，其中公共建設項目之「電力資源、產業用水及設施、污廢水及廢棄處理設施」欄位，僅規定就該設施之「有」、「無」填載，並無明文規定需區分該等公共設施是否由政府機關或民間土地開發者所闢建，故原告所指稱地價區段勘查表之填寫違法及與事實不合等語，應與事實未合。
⑹依地價調查估計規則第18條第2項規定，原告所稱長
榮國際儲運股份有限公司所有貨櫃貨物轉運中心區土地，被告將其整體使用之封閉區域土地，劃歸為蘆竹鄉第203地價區段（93年公告地價為2800/㎡），惟因該部分用地鄰接中正路、經國路，故被告依上開規定就鄰接道路適當範圍之土地，其地價顯著較未鄰路部分較高者，另劃設一般路線價區段，即蘆竹鄉第204地價區段（93 年公告地價為7000/㎡）；同理南亞塑膠工業股份有限公司所有南崁新市鎮都市計畫工22用地，被告將其整體使用之封閉廠區土地，劃歸為蘆竹鄉第113地價區段（93年公告地價為2600/㎡），惟因該用地部分鄰接南崁路，故被告依上開規定就鄰接道路適當範圍之土地，其地價顯著較未鄰路部分較高者，劃設一般路線價區段，即蘆竹鄉第114地價區段（93年公告地價為12500/㎡）。本件原告所有系爭桃園煉油廠區土地，因其廠區大門距離民生北路口逾300公尺，並未直接鄰接民生北路，故被告依法未劃設一般路線價區段，而將該整體使用之封閉工業廠區土地劃歸為同一一般地價區段，即龜山鄉第21地價區段。
被告於地價區段劃定及地價訂定作業上，並未有違反法令規定之情事，原告所指稱被告未依土地情況不同而一概齊頭式提高公告地價等語，應係原告對法令未完全了解而有所誤解。
⒋⑴綜上，本件系爭土地龜山鄉土地為都市計畫工業區，
地理位置上鄰近交流道交通便利，且其為一整體使用及封閉式的工業使用廠區（龜山鄉第21地價區段）；大園鄉土地為特定專用區特定目的事業用地（大園鄉第180地價區段）。被告依據地價調查估計規則等相關規定，斟酌影響地價之各項客觀因素後辦○○○區段劃分調整及地價估定，並提經被告所屬地價及標準地價評議委員會評議通過，依法並無任何違誤或不當之處。
⑵再者，參照最高行政法院89年度判字第3134號判決略
以，土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上設有超然中立「地價評議委員會」進行評定審核（參閱平均地權條例第4條），則人民針對主管機關拒絕更改土地公告現值之行政處分，其所得請求法院審查者，應限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限等語。被告既依法皆踐行相關法令規範之地價評定作業程序，評定作業上亦未違反公平性及公正性，原告提起本件訴訟所主張之理由已失所附麗。因此，本件原告為無理由，懇請判決駁回原告之訴等語。
⒌提出原告煉製事業部93年1月20日煉法字第0930000349
號函、被告93年2月11日府地價字第0930017983號函、本件訴願決定書、桃園縣桃園市第74號地價區段，93年地價區段勘查表、地價評議表、地價區段略圖○○○區段估價表、桃園縣龜山鄉第21號地價區段，93○○○區段勘查表、地價評議表、地價區段略圖、地價區段估價表、桃園縣大園鄉第180號地價區段，93年地價區段勘查表、地價評議表、地價區段略圖、地價區段估價表、內政部92年12月23日台內地字第09200176041號函及被告92年12月29日府地價字第09203002961、00000000000號公告等件影本為證。
理 由
一、原告起訴時，其代表人為郭進財，嗣已變更為甲○○，並由甲○○聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近1年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為30日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」；「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價。土地所有權人於公告期間申報地價者，其申報之地價超過公告地價百分之一百二十時，以公告地價百分之一百二十為其申報地價；申報之地價未滿公告地價百分之八十時，得照價收買或以公告地價百分之八十為其申報地價。」；「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。
」，平均地權條例第15條、第16條及第46條各定有明文。次按「在舉辦規定地價或重新規定地價之當年，直轄市或縣（市）政府地價評議委員會得以依本條例第46條編製之土地現值表，作為評定公告地價之參考。」，平均地權條例施行細則第64條定有明文。又按「地價調查估計之辦理程序如下：
一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」；「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」；「地價區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。繁榮街道路線價區段，應以裡○○○區段○○○路線價區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。」；「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」，地價調查估計規則第3條、第18條第1項及第19條及第21 條第1項亦各定有明文。
三、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分及訴願機關卷可稽。依前述兩造主張之意旨，本件兩造間之爭點厥為：
㈠被告93年度公告地價之程序有無違誤？㈡被告核定變更93年度公告地價，有無違反相關規定？㈢原告請求被告撤銷92年12月29日府地價字第00000000000
號對原告所有如附表1、2所示土地所為93年度地價公告之處分，是否有據？
四、被告93年度公告地價之程序有無違誤？經查，依訴願機關卷附92年平均地權土地現值評議表及地價區段略圖影本所示，原告所有系爭坐落桃園縣桃園市○○段○○○ ○號等28筆土地、桃園縣○○鄉○○段○ ○號等292 筆土地○○○鄉○○段沙崙小段465 地號等53筆土地，原分屬桃園市第74號、龜山鄉第17、21、29、30號及大園鄉第180號地價區段，92年公告土地現值分別為每平方公尺11,800元、1,600 元、11,500元、1,600 元、4,000 元及3,500 元。
本件依原處分卷附93年地價區段勘查表、地價評議表、地價區段略圖、地價區段估價表等件影本所示，前開原告所有系爭土地，被告93年地價查估之情形，茲分數點說明如下：
㈠桃園市第74號地價區段位於都市計畫範圍內之工業區內，
92年度公告土地現值為11,800元，經被告參酌該區段內之買賣實例，估定其93年區段地價每平方公尺為23,100元。
㈡系爭土地中原劃屬龜山鄉第17、21、29號及30號地價區段
，92年公告土地現值每平方公尺分別為1,600 元、11,500元、1,600 元及4,000 元，該等區段內土地使用分區同屬都市計畫工業區（係可建築用地），且屬同一整體利用之封閉型廠區，被告於辦理93年地價調整時，將其中龜山鄉第17、29、30號地價區段修正劃歸為龜山鄉第21號地價區區內因無買賣實例，經被告選取影響地價區段因素相近之龜山鄉第341 號及第156 號為基準地價區段，按其影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表後，估定其區段地價每平方公尺為20,700元。
㈢大園鄉第180 號地價區段使用分區為一般農業區，原僅限
建築農舍等設施，土地利用現況僅供作農作用，○○○區段內亦無公共建設，被告公告系爭區段內土地92年度土地現值每平方公尺為3,500 元。被告經調查地價動態，參酌系爭大園鄉第180 地價區段內土地使用分區為特定目的事業用地，並無禁止建築，土地利用現況為工業用，附近並設有沙崙林務所等公共設施；又區段內無買賣實例，被告乃選取影響地價區段因素相近之第281 號及第282 號地價區段為基準地價區段，按其影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表後，估定其區段地價每平方公尺為5,800 元。
㈣上開系爭土地內地價區區地價，經被告提由桃
園縣地價及標準地價評議委員會92年12月8 日92年第3 次會議評定通過，桃園市第74號、龜山鄉第21號及大園鄉第
180 號地價區段之公告地價分別為每平方公尺3,600 元、3, 600 元 及2,000 元，同時評定其公告土地現值分別為12,000元、12,000元及6,500 元，該評定結果經報內政部以92年12月23日台內地字第09200176041 號函備查在案，被告乃於92年12月29日以府地價字第09203002961 、00000000000 號公告自93年1 月1 日起實施等情，有該等函文、公告等件影本附原處分卷可稽；揆諸前揭規定及說明，本件被告就系爭土地93年公告地價及公告土地現值之作業程序，核係依相關法規作業完成，並無違誤。
㈤原告雖指稱被告之地價區段勘查表之填寫有事實不符及日
期不合之違法云云，惟查，依原處分卷附桃園縣實施地價調查估計作業規定之地價區段勘查表所示，被告有關系爭土地之地價區段勘查事項，係按該地價區段勘查表填寫，例如，有關公共建設項目之「電力資源、產業用水及設施、污廢水及廢棄處理設施」欄位，僅需就該設施之「有」、「無」填載，並無需區分該等公共設施是否由政府機關或民間土地開發者所闢建者；而日期之不合，係出於誤載所致，已據被告說明其情，並不影響記載事項之真實。故原告所稱被告地價區段勘查表有填寫違法之情事云云，核未舉證以實，並不足採。
五、被告核定變更93年度公告地價，有無違反相關規定？㈠⒈按依平均地權條例第15條、第46條、地價調查估計規則
第3 條、第19條等規定意旨觀之，均在闡明地價訂定之作業，係以「區段地價」為其準則，即應斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸等影響地價之各項客觀因素後，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段；且依區域計畫法施行細則第12條第1 項及都市計畫法第32條等規定，有關都市土地之使用管制，原則上應依都市計畫法所劃定之不同使用分區予以管制。而地目等則係日據時期為課徵土地稅賦，依土地使用現況所銓定，惟沿襲至今，地目等則之記載與土地使用現況已有出入，且都市土地之使用管制，係依都市計畫及相關法令辦理，而非以地目實施管制。再者，依地價調查估計規則第18條第3項規定，都市計畫土地除使用分區為農業區、保護區土地（即非建築用地），得就同一地價區段範圍內不相連之零星建築用地（「建」地目土地），視為一個地價區區號外，其他使用分區土地在同一地價區段範圍內，依法不得再另編地價區段號，合先敘明。
⒉經查，本件系爭廠區土地92年原劃分為桃園市第74地價
區段及龜山鄉第17、21、29、30地價區段，其中龜山鄉第29、30地價區區範圍，分別為「南崁頂─中油北部煉油廠後側山坡地」及「南崁頂─中油北部煉油廠後側山坡地（建）」，依前揭地價調查估計規則第18條第3 項規定可知，被告92年應係誤以該廠區後側土地屬於其他屬性（按係誤為都市計畫保護區）之土地，故於第29地價區段範圍內，又將不相連之零星「建」地目土地，視為一個地價區區號（第30地價區段）。經被告於辦理93年地價調整檢討作業時，乃考量影響地價之各項因素，以系爭土地在都市計畫使用分區上同屬工業區土地，為一整體封閉式工業使用廠區；又被告於辦理系爭土地所屬地價區段（龜山鄉第21地價區區地價估計時，因該地價區段內並未搜集到買賣或收益實例，故於龜山鄉選取有買賣實例且使用分區相同（同屬工業區）之第341 、156 地價區段作為基準地價區段，並按影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計出系爭土地所屬地價區區地價，將該完整廠區土地劃歸調整為同一地價區段（即龜山鄉第2○ ○ ○區段）並辦理區段地價估定，提經被告所屬地價及標準地價評議委員會評議通過，核與平均地權條例、地價調查估計規則等相關規定，並無不合。
⒊原告主張與其他土地情形相較，本件被告係針對原告所
有系爭土地大幅調高公告地價，以達變相課徵特別稅之目的云云。經查，依原處分卷附桃園縣（13鄉鎮市）及原告桃園煉油廠所在之龜山鄉及大園鄉93年平均地權土地公告地價評議表所示，桃園縣93年平均地權土地公告地價，全縣6836地價區段中，調幅超過100 ％以上達
370 個，其中調幅100 ％~200％為290 個地價區段，
200 ％~300% 為32個，調幅超過300 ％則為48○○○區段。故就該年度以觀，被告並非僅對原告系爭土地調高公告地價。又按「已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。」，地價調查估計規則第18條第2 項定有明文。本件原告所稱長榮國際儲運股份有限公司所有貨櫃貨物轉運中心區土地，被告將其整體使用之封閉區域土地，劃歸為蘆竹鄉第203 地價區段（
93 年 公告地價為2800/ ㎡），卻另劃其他地價區段云云；經查，該公司因有部分土地鄰接中正路、經國路，被告乃就鄰接道路適當範圍之土地，考量其地價顯較未鄰路部分為高，另劃設一般路線價區段，即蘆竹鄉第
204 地價區段（93年公告地價為7000/ ㎡）；同此情形，南亞塑膠工業股份有限公司所有南崁新市鎮都市計畫工22用地，被告將其整體使用之封閉廠區土地，劃歸為蘆竹鄉第113 地價區段（93年公告地價為2600/ ㎡），惟該公司因有部分土地鄰接南崁路，被告乃就鄰接道路適當範圍之土地，其地價顯較未鄰路部分較高者，劃設一般路線價區段，即蘆竹鄉第114 地價區段（93年公告地價為12500/㎡）；核與前揭地價調查估計規則之規定，均無不合。而本件原告所有系爭桃園煉油廠區土地，因其廠區大門距離民生北路口逾300 公尺，並未直接鄰接民生北路等情，為原告所不否認，且有原處分卷附93年地價區段勘查表可稽；故被告依法未劃設一般路線價區段，而將該整體使用之封閉工業廠區土地劃歸為同一一般地價區段，即龜山鄉第21地價區段，並無違誤。由上以觀，被告就93年之公告地價，並非僅處理原告之個案，而係對桃園縣轄土地依法予以檢討調整，故原告所稱被告針對原告系爭土地大幅調高公告地價，以達課徵特別稅之目的云云，應屬誤會，核不足採。
㈡⒈按地價訂定之作業，依法係以「區段地價」作為準則，
而非以地目實施管制，已如前述。又完整的工業廠區用地，除包括工業生產設備使用部分土地外，尚應包含道路、停車場、綠地、公園等開放性公共設施及廠區周圍之隔離綠帶使用之土地，方為完整之廠區土地。即使在一般情形，工業廠區土地之買賣或資產評估，亦以該完整廠區土地為買賣或資產評估之標的，不會針對廠區內土地分別就生產設備使用、道路、停車場、綠地、公園及隔離綠帶使用部分予以切割個別估價。且一般土地（如住宅區、商業區、工業區土地）之開發建築，均有其限制，如建蔽率、容積率或建築高度等限制，例如工業區土地之興建廠房，依法亦應保留一定比率之法定空地，○○○區○○路、停車空間、公園或綠化空間之使用，故一般不動產之交易，並無將土地區分為建築面積（可建築）及法定空地面積（不可建築）予以分別評價及交易，而係將該建築面積（可建築）及法定空地面積（不可建築）兩部分視為同一整體，為具有同等經濟使用價值之土地而進行評價及交易，先予敘明。
⒉本件原告主張系爭土地絕大多數為山坡地平均坡度超過
百分之30，無經濟利用價值云云，惟查，依原處分卷附原告於網站上所公布之「桃園煉油廠第三重油加氫脫硫工場興建計畫環境影響說明書」95年8 月25日第2 次審查簡報資料顯示，原告正就所稱不具經濟開發利用價值土地將進行開發興建「第三重油加氫脫硫工場」（簡稱3RDS工場）、「汽電共生設備」、「蓄水池」等大型工業設施等情，為原告所不否認；且以原告系爭廠區內土地78、115 地號土地（合計面積為50公頃，扣除已開發面積10公頃後，約還有40公頃未開發）為例，依原處分卷附文件資料所示，原告於89年3 月委託亞新工程股份有限公司評估計算出具經濟開發價值面積僅約1.8153公頃（約占未開發40公頃面積之4.5 ﹪），惟至95年3 月原告委託光宇工程顧問股份有限公司辦理「第三重油加氫脫硫工場興建計畫」時，又將78、115 地號列入開發興建範圍內（原規劃興建16萬公噸蓄水槽、廢氣燃燒塔及少部分3RDS工場），且約占20公頃以上（逾未開發40公頃面積之50﹪）等情，亦為原告所不否認；此等情事，與原告主張系爭土地大多為坡度險陡的山坡地，受法令限制根本無法開發，不具經濟利用價值云云，核有未合。
⒊又按「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面
及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，不得重複使用；其分割要件及申請核發程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。
」，建築法第11條定有明文。故所謂建築基地者，並非以單筆土地作為認定之基準，而係可與毗鄰數筆地號土地合併申請為同一宗建築基地。且依行為時建築技術規則建築設計施工篇262 條第2 項規定，平均坡度超過30﹪且未逾55﹪者，雖不得配置建築物，但可作為建築基地之法定空地使用。是以原告所稱坡度較陡之工業區土地，於開發建築時，可以納入整體建築基地之法定空地使用，即同等具備「工業區」土地之開發經濟價值。再者，依同規則建築設計施工篇1 條第1 款規定，「建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗建築基地」；惟依同規則建築設計施工篇1 條36 款規定，所謂「道路」係指依都市計畫法或其他法律公布之道路（得包括人行道及沿道路邊綠帶）或經指定建築線之現有巷道，並不包括私設通路及類似通路。本件○○○區○道路，依據同規則建築設計施工篇1 條第37款規定應屬「類似通路」及「「私設通路」性質，故於申請開發建築基地合併計算法定空地時，並○○○區○○路之區隔而受影響，此有原處分卷附原告96年3 月14日製作之「第三重油加氫脫硫工場興建計畫」環境影響說明書第四次簡報（第3 頁以下）等資料可資佐證。由此以觀，原告就該開發建築基地範圍，係將○○○區○○設○○路所分隔之不同地號土地列入同一開發建築基地範圍（原開發計畫：31、34、35、38、39、40、57、61、78、115 地號，第四次審查修正：34、39、61、78地號）。故一筆土地之價值，非可僅就其地形地貌為評估之依據，除應以其都市計畫建築使用管制為依據（如使用分區），並應考量其與周邊土地合併使用之效益，以作整體之評估。本件原告所稱廠內各單元工場皆有道路區隔，無法將坡度較陡之工業區土地以法定空地列入整體開發建築基地範圍云云，參之前開說明，亦與實情不符。
六、原告請求被告撤銷92年12月29日府地價字第00000000000號對原告所有如附表1、2所示土地所為93年度地價公告之處分，是否有據？綜上觀之，被告93年度公告地價之程序，並無違誤；且其核定變更93年度之公告地價，於法有據。是以原告請求被告撤銷92年12月29日府地價字第00000000000 號對原告所有如附表1 、2 所示系爭土地所為93年度地價公告之處分，尚非有據。又原告若認為系爭土地有不具工業區經濟利用價值之情形，可就該部分土地，依法申請變更為「保護區」或其他使用分區之土地，被告亦可依據其使用分區之變更，依法調整其地價，附此敘明。
七、從而，被告公告系爭土地所屬地價區段（即桃園市74號、龜山鄉21號及大園鄉180 號地價區段）之93年公告地價分別為每平方公尺3,600 元、3,600 元及2,000 元，以及93年度公告土地現值分別為每平方公尺12,000元、12,000元及6,500元，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告應作成撤銷92年12月29日府地價字第00000000000 號對原告所有如附表1 、2 所示土地所為93年度地價公告之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 12 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 胡方新法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 4 月 12 日
書記官 蕭純純