臺北高等行政法院判決
94年度訴字第4002號原 告 嘉義市私立神州高級中學進修學校代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 乙○○被 告 教育部代 表 人 戊○○（部長）訴訟代理人 周良貞律師上列當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國94年10月18日院臺訴字第0940090862號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告校務嚴重違失，辦理不善，經多次限期整頓改善無效，被告乃依私立學校法第71條、第72條規定，於94年3 月21日以部授教中㈣字第0940502860號函（以下簡稱被告94年3 月21日函）命原告依法解散，並自即日起辦理清算。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（被告94年3月21日函）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告是否有私立學校法第71條、第72條所定校務
嚴重違失，辦理不善，經多次限期整頓改善無效之情事？㈠原告主張之理由：
⒈本件原處分違反行政程序法第102條規定：
①查被告以94年3月21日函命令解散原告，係依「93年9月
24日教育部第三屆私立學校諮詢委員會第六次會議決議事項」及「93年12月16日教育部召開之嘉義市神州高級中學進修學校專案小組會議決議事項」辦理，惟上開會議均未通知原告參與，且被告於作成本件行政處分前亦未予原告陳述意見之機會，是被告所為原處分已違反行政程序法第102條規定，應予撤銷。
②被告雖辯稱該私立學校諮詢委員會之性質係被告之諮詢
機關，於審議原告之解散前，徵詢私立學校諮詢委員會之意見後，為解散之處分，並無違法之處。然查教育部所訂立之「私立學校諮詢委員會委員遴聘及集會辦法」第5條第1項前段明定「本會開會時，得視業務需要，邀請相關人員或當事人列席說明。」，惟原告從未受該委員會通知到會說明，況依被告94年3 月21日函所示，被告係依該二會議決議事項辦理，並無另為審酌，則是否如被告所言僅係諮詢性質已有疑問。且縱如被告所辯，該委員會係屬諮詢性質，所作決定並非行政處分，然被告為該原行政處分之前未予原告陳述之機會，如前所述，仍已違反行政程序法第102 條之規定。
③另訴願決定雖認本件有行政程序法第103條第5款「行政
處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」之得不予陳述意見之機會。惟查本件係命原告解散，如同處以自然人死刑般重大，對法人而言乃最嚴重之處分，原告前於90、91學年度受命停招，92、93學年度依法申請停招業經被告核備，卻遭誤認為擅自停辦，顯見訴願機關所認定之客觀事實與真實不符，應難認本件有行政程序法第103條第5款之情形。
⒉次查原告並無被告所指「未經報准，擅自停辦」情形：
①按「私立學校有左列情形之一者，主管教育行政機關，
得命其依法解散：一、未經報准，擅自停辦或停止招生者。二、經核准停辦，未依期限恢復辦理者。三、依前條規定，命其停辦而未停辦或逾規定停辦期限仍未整頓改善者。」，私立學校法第72條定有明文。
②經查原告從未經核准停辦或受命停辦，故應無私立學校
法第72條第2、3款之命解散事由。又私立學校法第72條第1 款之命解散事由係以「未經報准，擅自停辦或停止招生者」為要件，所謂「擅自停辦」，乃以未經報准為前提。本件被告前命原告90、91學年度停招，並核備「神州學校董事會92年5 月24日第10屆第2 次董事會議決議92、93學年度停招」，是原告最後有學生入學之時間點為89年9 月間，理應於3 年後即92年7 月間畢業，故自92 年7月至94年9 月重新恢復招生前，原告沒有學生自屬當然之理，既無學生何以需要聘用教師？詎被告竟以「目前學校已無師生，形同擅自停辦狀態」作為解散原告之理由。且被告派員訪查之時間為93年5 月24日，若當時訪查發現有原告之師生，則原告豈非違法招生？另94年9 月後原告未進行招生，亦無違反私立學校法第72條第1款 後段「未經報准，擅自停止招生」之規定，蓋被告於94年3 月21日停招期滿前即命原告解散，在尚未經行政救濟撤銷原違法處分確定前，該違法之行政處分仍有形式效力，則原告94學年度後新進學生學籍將處於不確定狀態，試問如何進行招生？⒊又被告以原告校址位於「嘉義市○○○街○○號」，辯稱該
屋已經房東收回使用，並提出建物現狀照片4 張以資證明。惟查原告既自92年7 月後已無學生，且規劃自94學年度即94年9 月起進行招生，則若原告承租台灣糖業股份有限公司（以下簡稱台糖公司）所有坐落台南縣○○鎮○○段571-3 、572 、574-5 、575 及永新段345 等5 筆地號土地作為遷校用地之新校址能及時完成啟用，於該期間內自無繼續租用上揭臨時校址之必要，以節省有限之教育資源。況依上開新校址之土地登記謄本所載，土地使用權利人為原告，期間至139 年6 月1 日止，亦可證明原告確有繼續辦理學校之意願。是被告以解散原告為目標，於原告因校址遷移，依法停招整頓期間命令原告解散，所為處分實難令人甘服。
⒋再查被告另提出原告台南縣新化鎮之新校址現況相片6 張
，指摘原告興建1 樓教室停工許久，目前並未進行興建校舍之工程，進而認定原告目前已處於無學校及師生之狀態。然查被告既命令原告停招2 年在先，又備查原告停招2年在後，復依此指摘原告處於無師生狀態而命令其解散，並待原告因受解散之命令，無人敢繼續投資後，再拍照指摘原告處於無校園狀態，此種作法令人不敢苟同，亦與事實不合，蓋新校址之使用權至139 年6 月1 日止，業如前述，校舍尚得於開始招生前完成或另覓臨時校舍，教師亦可再為聘用，被告身為教育主管機關，理應輔導、鼓勵私人興學，奈何竟以解散學校為目標，不惜以違法之行政處分為之，更於嗣後拍攝現況照片，以圖掩飾原行政處分作成時之違法情事。
⒌末按「董事長、董事在任期中有左列情形之一者，應予解
職或解聘：一、具有書面辭職文件，提經董事會議通過者」，為私立學校法第25條所規定。經查：
①原告董事長暨董事等已依前揭法條規定，全體提出書面
辭職文件，並於92年10月11日經第10屆第3 次董事會議通過，復於92年10月12日函報該次董事會議記錄予被告之中部辦公室。惟被告遲至93年6 月29日、93年9 月24日、93年12月16日之3 次會議中始討論訴外人甲○○、乙○○、丙○○及丁○○等人辭職之效力，並於94年3月21日函中始諭知上開人員之辭職不生效力。在此之前，甲○○、乙○○、丙○○及丁○○均未接獲相關機關告知渠等之辭職不生效力，致渠等主觀上認已依私立學校法第25條規定辭去原告之董事長、董事職務，故甲○○、乙○○、丙○○及丁○○既非原告董事長、董事，渠等自92年10月12日踐行辭職程序，迄被告通知辭職無效期間，未再就原告之改善提出計劃或著手改善，乃屬當然。
②至被告辯稱其業分別於93年4 月19日及93年6 月4 日發
函原告函覆辦理情形，惟原告置之不理一節。經查甲○○、乙○○、丙○○及丁○○既於92年10月12日前已依法踐行辭職程序，則被告遲至94年3 月21日始為不同之意思表示，並以原告於93年間不遵照限期改善命令為解散之理由，此一行政上之疏失與怠惰由原告負擔，顯不合理。
③再者，被告94年3 月21日函既明示甲○○、乙○○、丙
○○及丁○○等之辭職不生效力，又命令原告解散進行清算，故於94年3 月21日命原告解散迄今，被告一方面要求原告依法進行清算程序（依違法之原行政處分），另一方面又指摘原告迄今仍未為改善校務、管理學籍、規劃招生、興建校舍等情，而有私立學校法第71條之解散事由，被告上開二要求，南轅北轍、完全相悖，致令原告進退失據，蓋若進行清算程序，則該命令明明係違法之行政處分，若繼續投資興辦，則被告已於94年3 月21日作成解散命令，此一違法之解散處分已嚴重打擊學校之經營，令學校陷入困境，使原本熱心辦學者皆紛紛萌生退意。
綜上所述，被告認事用法顯有違誤，原處分應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈本件原告係依私立學校法於51年3月1日經被告以51年設字
第2641號函核准設立，87年11月份，原告因原校舍遭嘉義市政府徵收，乃向被告提出遷校之申請，並申請於遷校前暫以「嘉義市○○○街○○號」為臨時校舍，經嘉義市政府於87年11月4日以87府教社字第84627號函及台南縣政府於87年12月7日以87府教國字第21633號函同意其申請，並經被告於88年2 月23日以台社㈠字第88010044號函准予核定在案。嗣原告於92年5 月24日第10屆第2 次董事會會議決議通過92、93學年度停止招生，雖經被告於92年8 月6日以部授教中⑷字第0920513794號函同意備查在案，惟依「國立及台灣省私立高級進修學校學生學籍管理作業補充規定」第8 點規定，學校於停招期間內，仍有保管學生學籍資料之義務，原告經人檢舉未依規定保存學生學籍資料，被告乃於93年5 月13日派員視察原告學生學籍資料管理情形，發現原告已無任何師生或人員，且亦未留存相關資料，已成停辦狀態。又原告自92年5 月24日經董事會決議停招2年 後，從未有重新招生之規劃及申請，原告第10屆全體董事更於92年10月11日董事會提出總辭，惟當日董事會決議程序因與法定程序不符，被告並未同意核備該次董事會總辭之決議，於92年11月6 日以部授教中⑷字第0920568685號函（以下簡稱被告92年11月6 日函）要求補正，未獲處理。嗣被告再於93年4 月19日以教中⑷字第0930506463號、93年4 月30日以教中⑷字第0930507184號、93年
5 月19日以部授教中⑷字第0930508248號及93年5 月24日以部授教中⑷字第0930508335號等函，分別命原告整頓改善校務，並追繳補助款，原告亦置之不理，被告遂於93年
9 月24日召開第3 屆私立學校諮詢委員會第6 次會議決議依私立學校法第71條及第72條規定，命原告解散，並於94年3 月21日以部授教中⑷字第0940502860號函通知原告及其董事會暨各董事。
⒉茲原告主張被告未給予陳述意見之機會，遽為本件處分，已違反行政程序法第102條規定等語。經查：
①原告有私立學校法第59條、71條及72條第1 款所定之命其解散事由：
⑴按「私立學校辦理不善、或違反本法或有關法令、或
違反設立許可條件者，主管教育行政機關得視其情節分別為左列處分：一、糾正。二、限期整頓改善。三、停止部分或全額之補助。四、停止部分或全部班級之招生。」、「私立學校有第五十九條規定之情事，其情節重大或經主管教育行政機關限期命其整頓改善而逾期不為整頓改善者，得命其停辦或依法解散之。
」、「私立學校有左列情形之一者，主管教育行政機關，得命其依法解散：一、未經報准，擅自停辦或停止招生者。」，分別為私立學校法第59條、第71條及第72條第1款所明定。
⑵如前所述，原告於停招期間，依規定應致力於研擬教
育方針，整頓校務，並妥善保管學生學籍資料，惟原告未依規定辦理上揭事務，雖經被告多次依私立學校法第59條限期整頓改善，惟原告均置之不理，顯有辦理不善，且情節重大之情。再者，原告董事會未依法行使職權督導，且未依規定繳回補助款，均有違法之情。據此，原告具備私立學校法第59條情事，情節重大，且經發函限期整頓改善而逾期仍未為整頓改善之事實，客觀上明白並足以確認，被告依私立學校法第71條規定為解散之處分，於法無違。
⑶又私立學校之停辦，應依私立學校法第29條規定，由
董事會以2/3 以上董事出席，並以現任董事過半數之同意行之，且應於事前申報主管教育行政機關，並於會議結束後報請核備，始為適法。經查原告申請於遷校前以「嘉義市○○○街○○號」為臨時校舍，惟該址房屋業經房東收回，現為出租狀態中，且原告承租之「台南縣○○鎮○○段571-3 、572 、574-5 、575及永新段345 號」土地現為雜草叢生，興建之1 樓教室業已停工許久，目前並未進行興建校舍之工程，有系爭建物、土地現況相片附卷可按。據此，原告目前已無任何師生，董事會更未依法行使職權，對被告要求改善之事項均置之不理，原告事實上已處於停辦之狀態，其未依前揭法條規定辦理，有違反同法第72條第1 款「未經報准，擅自停辦」之事實至明，被告依該條款規定為解散之處分，自無違誤。
②本件處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，依行
政程序法第103條第5款規定，被告得不給予陳述意見之機會：
⑴按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述
意見之機會：．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」，為行政程序法第103條第5款所明定。
⑵本件被告據以解散原告之事實有：原告第10屆全體
董事提出總辭，違反私立學校法第25條第1項第1款、第29條第2 項之規定，且亦有違同法所負予之忠實義務。原告經多次限期整頓改善而逾期整頓改善無效，且未經報准擅自停辦。原告辦理被告補助款採購多媒體語言教室設備案，有違反政府採購法之規定。
原告未依規定使用87、88學年度充實教學及改善環境設備經費補助款3,995,000 元，且採購涉嫌違反政府採購法，經函請限期繳回，逾期迄未繳回。原告財產及學籍資料，因校務停頓乏人管理，致遭遺失，經函請改善，迄未辦理。原告第10屆董事會及董事改選後，未依規定期限辦理交接及財團法人變更登記，經函請限期改善，迄未完成。原告校長涉嫌不法潛逃，不知去向。原告未有專人管理收受文書，無人可資聯絡相關校務事宜。原告遭人檢舉其學生出席率偏低，經抽查後屬實並函請改善而未改善。目前原告已無師生，形同擅自停辦狀態。前述之事實，客觀上均已臻明確，依行政程序法第103 條第5 款規定，被告自無須依同法第102 條予原告陳述意見之機會。
⒊又被告94年3 月21日函之解散處分相對人為原告，惟原告
全體董事因該處分將使其董事身分受影響，並負有依私立學校法第73條至第76條規定辦理清算解散之義務，為前揭處分之利害關係人，故被告依行政程序法第100 條規定，將上開處分送達予原告及全體董事，並無違誤。又系爭解散處分雖同時命董事辦理清算，惟並無剝奪董事之行政救濟權，且清算為解散處分後之必然程序，並非另有一「清算」處分存在。蓋依私立學校法第73條第1 項規定，全體董事應於「解散通知」到達15日內，向該管法院為財團法人解散之登記，可知董事之清算義務係於「解散通知」到達時即發生，並非自解散處分確定後才發生。本件被告依私立學校法第73條規定，於解散處分送達學校時，同時命董事辦理清算，乃係解散處分後之必然程序，尚非另為一清算處分，董事自可依利害關係人之身分對系爭解散處分提出行政救濟，倘其認於解散處分未確定前即進行清算程序，有發生將來難以回復之損害之情形，法院或原告尚可按行政訴訟法第116 條第2 、3 項之規定依職權或依聲請停止執行。是本件並無剝奪董事之行政救濟權或有何發生將來難以回復之損害之可能。
⒋至甲○○、乙○○、丙○○及丁○○主張渠等主觀上認依
私立學校法第25條規定，均已辭去董事職務，且未接獲相關機關告知辭職不生效力，故未提出改善計劃，或著手改善一節，均係其等臨訟卸責之詞，並非事實。經查被告於接獲原告第10屆第3 次董事會關於全體董事總辭案之會議紀錄時，業以92年11月6 日函告知該董事會所為全體董事總辭一事不符法定程序，並表示若董事會確無繼續辦理校務之意願，應依私立學校法第69條及第70條規定進行清算。再者，被告亦於90年7 月16日以台教中⑷字第90510811號、91年6 月25日以教中⑷字第0910511003號、92年5月12日以教中⑷字第0920508077號、92年7 月3 日以教中⑷字第0920512007號等函命原告整頓改善校務，可知甲○○等人所稱顯與事實不符。又私立學校之董事對學校負有忠誠之義務，須貢獻心力，竭盡所能為學校長遠發展而努力。甲○○、乙○○、丙○○及丁○○為原告董事，於學校校務困難之際全體辭職，益見甲○○等人已無力興學，更難期待日後渠等尚有忠實履行董事職權之可能，況渠等就被告屢次發函要求限期改善校務之通知均採取置之不理或拒收信函之手段，顯已違反渠等身為原告董事所應盡之義務。
⒌再查原告另爭執被告依私立學校諮詢委員會之意見，決議
解散原告為不適法云云。惟按「主管教育行政機關為審議私立學校之籌設、停辦、解散、遷校、重大獎助、董事會發生缺失情形之處置及其他重大事項，得遴選學者專家、私立學校代表、社會人士及有關機關代表組成私立學校諮詢委員會，提供諮詢意見；其遴選及集會辦法，由教育部定之」，私立學校法第5 條定有明文。被告並據此訂立「私立學校諮詢委員會委員遴選及集會辦法」，依該辦法規定，私立學校諮詢委員會性質上屬被告之諮詢機關，故被告依私立學校法第5 條之規定，於審議原告學校之解散前，徵詢私立學校諮詢委員會之意見後，為解散之處分，並無違法之處。綜上所述，原告之訴為無理由，應予駁回。理 由
一、按「私立學校辦理不善、或違反本法或有關法令、或違反設立許可條件者，主管教育行政機關得視其情節分別為左列處分：一、糾正。二、限期整頓改善。三、停止部分或全額之補助。四、停止部分或全部班級之招生。」、「私立學校有第五十九條規定之情事，其情節重大或經主管教育行政機關限期命其整頓改善而逾期不為整頓改善者，得命其停辦或依法解散之。」、「私立學校有左列情形之一者，主管教育行政機關，得命其依法解散：一、未經報准，擅自停辦或停止招生者。」，私立學校法第59條、第71條及第72條第1 款分別定有明文。
二、本件原告不服被告94年3 月21日函以其校務嚴重違失，辦理不善，經多次限期整頓改善無效，經依私立學校法第71條、第72條規定，命其依法解散並自即日起辦理清算之處分，並起訴主張被告未給予陳述意見之機會即逕予處分，已違行政程序法第102 條規定，且其並無被告所指「未經報准，擅自停辦」之情形，亦未經核准停辦或受命停辦，故無私立學校法第72條第2 、3 款之命解散事由，被告所為命令解散之處分自有違誤，應予撤銷等語。經查原告係於51年3 月1 日經核准設立之私立學校，迨87年11月間，原告因原校舍遭嘉義市政府徵收，除向被告提出遷校（承租台糖公司所有坐落台南縣新化鎮之土地興建校舍，目前停工中）之申請外，並申請於遷校前暫以「嘉義市○○○街○○號」為臨時校舍，分別經嘉義市政府及台南縣政府予以同意，並經被告准予核定在案。嗣原告於92年5 月24日第10屆第2 次董事會會議決議通過92、93學年度停止招生，並經被告同意備查，惟原告嗣遭檢舉未依規定保存學生學籍資料，經被告於93年5 月13日派員視察結果，發現原告已無任何師生或人員，亦未留存相關資料，已成停辦狀態，且其自92年5 月24日經董事會決議停招2 年後，從未有重新招生之規劃及申請，其第10屆全體董事復於92 年10 月11日董事會提出總辭，然因當日董事會決議程序與法定程序不符遭被告否准（嗣被告以92年11月6 日函要求原告補正亦未果），被告乃分別於93年4 月19日、93年4 月30日、93年5 月19日、93年5 月24日函命原告整頓改善校務，並追繳補助款，但原告均置之不理，被告遂於93年
9 月24日召開第3屆 私立學校諮詢委員會第6 次會議，決議結果命原告解散，並以94年3 月21日函通知原告等情，有上開函影本及台南縣新化鎮之土地、建物現場照片等附於原處分卷可稽，原告對於其原嘉義市○○○街○○號臨時校舍業經停租，台南縣新化鎮之校舍興建處於停工狀態，其自92、93學年度停止招生後迄無復招，亦無任何學校行政人員（包括校長）處理校務等情並不爭執，是原告有私立學校法第59條規定之事實，堪以認定。茲本件兩造所爭執者厥為原告是否有私立學校法第71 條 、第72條所定校務嚴重違失，辦理不善，經多次限期整頓改善無效，致該當於命令解散之要件。
第以被告列舉原告有下列多項校務嚴重違失及辦理不善之情形，諸如原告第10 屆 全體董事提出總辭，違反私立學校法第25條第1 項第1 款、第29條第2 項之規定，亦違同法所負予之忠實義務。原告經多次限期整頓改善而逾期整頓改善無效，且未經報准擅自停辦。原告辦理被告補助款採購多媒體語言教室設備案，違反政府採購法之規定。原告未依規定使用87、88學年度充實教學及改善環境設備經費補助款3,995,000 元，且採購涉有違反政府採購法，經函請限期繳回，逾期迄未繳回。原告財產及學籍資料，因校務停頓乏人管理，致遭遺失，經函請改善，迄未辦理。原告第10屆董事會及董事改選後，未依規定期限辦理交接及財團法人變更登記，經函請限期改善，迄未完成。原告校長涉嫌不法潛逃，不知去向。原告未有專人管理收受文書，無人可資聯絡相關校務事宜。原告遭人檢舉其學生出席率偏低，經抽查後屬實並函請改善而未改善。原告目前已無師生，形同擅自停辦狀態等情，為原告所不否認，是被告以原告有私立學校法第59條規定之情事，其情節重大，復經限期命其整頓改善而逾期不為整頓改善，本得命其停辦或依法解散，加以原告未經報准即擅自停辦之行為，亦與私立學校法第72條第1 款規定之情形相當，則其徵詢私立學校諮詢委員會之意見後，命原告依法解散，所為處分即非無據，原告將92年、93學年度停止招生與嗣後之擅自停辦混為一談，所稱殊有誤解。至原告主張被告未給予陳述意見之機會即逕予處分，違反行政程序法第102 條規定一節，經查原告確有前開校務嚴重違失暨辦理不善，經多次限期整頓改善無效之事實，已如上述，其在客觀上已臻明確，是被告依行政程序法第103條第5 款規定，未給予原告陳述意見之機會，難謂於法有違，原告所稱委無可採。又被告94年3 月21日函除命原告依法解散，並自即日起辦理清算，該函復通知原告董事會及各董事，因學校解散後當然須辦理清算，乃係解散處分後之必然法律效果，其通知原告董事會暨董事，僅係知會諭示而已，尚非另為一清算處分，併此敘明。從而本件被告所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張與陳述，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論述審酌，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 楊莉莉法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 16 日
書記官 蘇亞珍