臺北高等行政法院判決
94年度訴字第04135號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○
田振慶 律師楊偉奇 律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 宋晏仁(局長)訴訟代理人 丙○○上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服台北市政府中華民國94年10月28日府訴字第09427065700 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告販售之「CandyLand Jellies 」產品無中文標示，經被
告94年3 月9 日於台北市饒河夜市阿知蜜餞攤（饒河街211號路中）查獲。嗣被告於94年4 月26日訪談原告及作成調查紀錄表，並審認原告違反食品衛生管理法第17條第1 項規定，乃依同法第29條第1 項第3 款及第33條規定，以94年5 月13日北市衛藥食字第09433416200 號行政處分書，處以原告新臺幣（以下同）3 萬元罰鍰，並限於94年7 月15日前回收改正完成。
原告不服，主張「其為食品販賣業者，並非製造、加工或輸
入廠商，非食品衛生管理法第17條第1 項之規範對象」，向台北市政府提出訴願。
惟臺北市政府以94年10月28日府訴字第09427065700 號訴願決定書「訴願駁回」，原告不服，因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：原告聲明：
求為判決撤銷原處分及訴願決定。
被告聲明：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告主張之理由：
㈠原告並非食品衛生管理法第17條第1項之規範對象：
⒈查食品衛生管理法之立法目的及規範意旨，為管理食品
衛生安全及品質，維護國民健康，食品衛生管理法第1條定有明文。而因食品衛生管理所涉及之行業及經營種類繁多，故食品衛生管理法特別分章節，以第二章食品衛生管理、第三章食品標示及廣告管理、第四章食品業衛生管理等，就食品衛生各流程中個別經營項目之廠商，科予一定之行為或注意義務。然因食品由原料製造、輸出入、分裝、銷售至消費者，由消費者消費使用之流程，食品衛生管理法既已有相關個別之規範，則不同之行為或不行為義務即應由不同階段之業者所分別負責，除非不同經營業別之業者均負有相同或共通之義務，例如第四章所規定之食品業衛生管理，或第19條之不得為不實、誇張或醫療效能標示、廣告等行為等，即為全體食品業者所需共同遵守之規範。惟如食品衛生管理法中特別篇章所規範之客體，有所侷限或特定，則非規範客體之其他業者，即不得以此類條文裁罰，否則法條未科予業者義務，卻以業者違反義務而受裁罰，處分顯然違法，當予撤銷。
⒉按食品衛生管理法第17條第1 項係規定「有容器或包裝
之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：1 、品名。2 、內容物名稱及重量、容量或數量；其為二種以上混合物時，應分別標明。3 、食品添加物名稱。4 、廠商名稱、電話號碼及地址。輸入者，應註明國內負責廠商名稱、電話號碼及地址。5 、有效日期。經中央主管機關公告指定須標示製造日期、保存期限或保存條件者，應一併標示之。
6 、其他經中央主管機關公告指定之標示事項。」其內容中並未如食品衛生管理法第20條、第21條、第24條、第28條、第29條第3 項、第29-1條第2 項及第38條等明白地概括限定其規範對象為第7 條所述之「食品業者」，故對於該條規範及其適用對象究竟為何階段之業者，即應依其條文文義、立法目的、相關行政函示及其他條文規定等綜合判斷，絕非如被告機關或訴願機關不予細究，即不當地一概適用所有食品業者。
⒊次查，依下述之綜合分析解釋，食品衛生管理法第17條
第1 項所規範之對象，應不及於食品販賣業者，故原行政處分及訴願決定係屬錯誤，應予撤銷。理由如下；⑴食品衛生管理法之規範義務有別：
查食品衛生管理法第7 條雖將「食品業者」之定義包含販賣業者，原告依此條規定，亦屬食品業者，應受食品衛生管理法規範。然細繹食品衛生管理法第三章食品標示及廣告管理第17條條文，其僅為食品標示之規定，以其立法目的而言，乃要求產品資訊之公開，與第四章第20條條文，為食品業者均需遵守衛生管理之規範，或第19條為不行為義務，可規範所有違反不行為義務之行為人不同，依此顯見該法第17條之規定僅係規範「特定營業內容」之食品業者，並非一體適用所有食品業者。
⑵食品衛生管理法施行細則第13條第2 、3 款規定：
按，食品衛生管理法施行細則第13條規定：「有容器或包裝之食品及食品添加物之標示，應依下列規定辦理：一、標示字體之長度及寬度不得小於2 公厘。但最大表面積不足10平方公分之小包裝，除品名、廠商名稱及有效日期外，其他項目標示字體之長度及寬度得小於2 公厘。二、在國內製造者，其標示如兼用外文時，應以中文為主，外文為輔。但專供外銷者，不在此限。三、由國外輸入者，應依本法第17條之規定加中文標示，始得輸入。但需再經改裝、分裝或其他加工程序者，得於銷售前完成中文標示。」可知，食品衛生管理法第17條僅僅係規範食品之「製造」及「輸入」業者。否則，何以施行細則內全未規定販賣業者所需負擔之標示義務內容？⑶衛生署函示之認定：
按行政院衛生署93年11月25日公布之衛署食字第0930415482號函文，說明有關食品衛生管理法第17條第1項第5 款規定之有效日期標示方式。其內文之說明三中載明：「因考量業者實際作業情形，自94年3 月1日起製造、輸入之食品，日期標示未以『有效日期』字樣或同時標明該日期即為『有效日期』者，認屬違反食品衛生管理法第17條規定。94年3 月1 日前製造、輸入之食品，得繼續銷售至完畢，惟仍請備有產品生產、輸入之相關證明，供衛生單位查核之用，並請即早配合修正，免生消費爭議。」故依函文可知，衛生署亦認食品衛生管理法第17條所規範之客體，應僅限於製造或輸入業者，而不及於販賣業者，故函文僅提及「製造與輸入」，而未言「販賣」。
⑷販賣業者無法取得資料及進行標示：
查食品衛生管理法第17條所要求標示之訊息，為品名、內容物名稱、重量、容量、添加物名稱、有限期限等資訊。然原告僅為零售販賣商，對於第17條所規定之資訊，根本無獲悉之可能，又如何能於產品上進行標示，被告機關要求原告進行標示，實強人所難，亦不符立法原意。
⑸罰則處分之方式：
按食品衛生管理法第33條第1 項2款 及第1 項本文之規定可知，如違反第17條商品標示，處3 萬元以上15萬元以下罰鍰；1 年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照。然原告僅為零售販賣商，並無營業或工廠登記證照，試問；原告如1 年內再犯，則被告機關又該如何廢止其營業或工廠登記證照？顯見第17條確係僅規範製造或輸入業者，而不及於一般零售業者。
⑹綜上，食品衛生管理法第17條第1 項之條文，立法者
故意忽略不以「『食品業者』對於有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：... 」之概括方式規定，即知立法者有意限縮其規範對象，故依上開解釋，該條所規範對象應僅限於食品之「製造」及「輸入」業者，應不及於「零售販賣業者」。然而訴願決定書對此卻不予細究，僅簡單地臚列第7 條及第17條之條文內容，即欲涵攝第17條係一體適用所有「食品業者」，理由牽強，且屬不當，是以，關於原行政處分及其訴願決定，均為違誤，應予撤銷。
㈡食品衛生管理法第29條第1 項第3 款及第33條主要係處罰
業者之未為第17條規定之「標示行為」，而非處罰「販賣行為」：
⒈訴願決定書理由欄第六點略謂；「...... ； 訴願人雖
非食品之製造業者、加工業者或輸入業者，縱無製作標示於於食品容器或包裝上之義務；惟依前揭規定，仍有不應販賣未具合格中文標示食品之義務，違者，仍應受罰。本件訴願人於事實欄所述時地販售未具中文標示之『CandyLand Jellies 』包裝食品，依上開說明，即應受罰，訴願人執此論辯，難認有理。」及第七點；「...... 。 惟無論其包裝方式為何，均應符合前揭食品衛生管理法相關中文標示之規定，故若於食品之製造業者、輸入業者決定其銷售包裝之形式後，對於未具中文標示之食品，販賣業者即不應銷售，否則即違反前揭規定。」云云，認定食品衛生管理法第17條第1 項亦處罰販賣未具中文標示食品之販售行為，然此等論述實屬錯誤，要無可採。
⒉首先，關於食品衛生管理法第17條第1 項所規範對象，
應僅限於食品之製造及輸入業者，而不及於零售販賣業者，理由已如前述。次觀食品衛生管理法第17條第1項「有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：... 」之規定，其僅規定業者有以中文及通用符號顯著標示之義務，若未依法標示，則應受第29條第1 項第3 款及第33條之處罰，該條法文中，並無就「販售」行為亦應適用本條文而需一併受罰之規定，且食品衛生管理法之其他條文亦無相關規定，依此試問；既然食品衛生管理法內全無「販售未具中文標示食品之行為應受處罰」之規定，亦無准予類推適用第17條第1 項之規範，則被告機關又怎可自行斷章取義，隨意「擴張」解釋，違法不當加諸不利益予一般小老百姓，使其蒙受財產損害？故該行政處分及訴願決定確屬違法，當應撤銷。
⒊次查，於訴願決定書及被告本案之行政訴訟答辯狀中，
均認同原告非食品製造業者、加工業者或輸入業者，並無製作標示於食品容器或包裝上之義務（參訴願決定書第6 頁之第六點及被告行政訴訟答辯狀第6 頁第5 行後段）。依此再試問；被告既然認同原告並無製作標示之義務，而法條所課予之義務僅為「標示義務」，且法律也僅就未依法標示之行為處以罰則，其又何以能隨意引用該條文之規定，逕自擴張規範對象及行為而裁罰原告？行政處分顯屬無據。
㈢被告以無法律授權之行政函釋，擅自擴張條文處罰對象，應屬無理：
⒈查被告以行政院衛生署91年12月18日衛署食字第091008
0738號函釋，認定零售商如拆開販售未具中文標示食品者，即應依食品衛生管理法第17條第1 項規定處罰，其處分並無不當云云，惟此等論述要無可採。蓋首先，關於食品衛生管理法第17條第1 項所規範對象，法條內容並無明確規定，然由食品衛生管理法之施行細則、立法目的、罰則處分方式等內容觀之，均得認定該條文所規範對象應僅限於食品之「製造」及「輸入」業者，不及於零售販賣業者；且依法條文義觀之，其處罰之構成要件亦僅針對「未依法標示」之行為，並無處罰「販售」行為，相關論述及理由已於前述，不再贅言，但行政機關卻逕以行政函釋擴充處罰對象及行為態樣，實屬不當。
⒉次按，行政機關欲對法條內容予以擴張解釋而援引作為
處罰人民之依據者，當應符合明確性原則，方屬適法，亦即國家行為欲干涉人民權利時，即必須要有明確之法律上根據，無法律規定即不得處罰人民，絕不宜由行政機關無任何法律授權，即逕自擴充法條解釋而隨意加諸法所未定之義務予人民，且加以處罰，否則，將嚴重影響人民權利（司法院釋字第394 號解釋意旨參照）。對於食品衛生管理法第17條第1 項之規定，其違反效果，依同法第33條第2 款之規定，人民最高可遭處新台幣15萬元以下之罰鍰，明顯涉及人民權利之限制，故其處罰對象及構成要件當依法條內容定之，不得隨意擴充，而該條文之處罰對象及行為態樣，依前述，應不及於「零售販賣業者」及「販售行為」，但上開函釋卻在無任何明確法律根據及授權之前提下，隨意將食品衛生管理法第17條第1 項之處罰對象與行為態樣擴張，課予法所未定之義務與人民，不但嚴重影響及干涉人民權利，且與法律保留及明確性原則有違，應屬違法，要無拘束法院之效果，法院亦得行使規範審查權而予拒絕適用。另查，上開函釋內容之全文為何？該函釋所適用之個案是否與本案相同而可一體通用？亦待商榷！故被告以此函釋欲合法化其行政處分，實無理由。
㈣被告將輸入商之責任轉嫁與原告，實屬不當：
⒈關於本案原告受處罰之商品，係一坊間常見之水果軟糖
，為國外製造，由訴外人「鄉春食品有限公司」進口輸入，而原告購買時，其包裝最外層係以白色紙盒裝載，而其內放置有4 包塑膠袋包裝之水果軟糖，紙盒包裝上並未有任何彌封設計，亦無任何「家庭號」或「不得分開銷售」等字樣，依此可知，輸入廠商係有意讓零售販賣商以「塑膠袋包裝」作為販賣交易之標的，否則，何不將產品彌封供銷售？又，如係以整盒包裝作為販賣標的，其內容物何不僅以1 包塑膠袋包裝即可，卻反將其分裝成4 包塑膠袋包裝？如此豈不既費工又費材，顯與常態不符。故既然輸入業者係有意且有預見讓該水果軟糖以塑膠袋包裝零售販賣，其自應有按食品衛生管理法第17條之規定，依法標示相關訊息之義務（另附上坊間其他廠商之相同性質水果軟糖產品之包裝及標示照片供參照比較，其不問包裝大小，每包均予詳細標示，附件三），但本案水果軟糖之輸入商「鄉春食品有限公司」卻故違法律，怠於標示，而被告竟也不予詳查細究，即逕將此輸入商之法律責任，無辜轉嫁予經濟弱勢之原告，加以裁罰，實有不當。
⒉次查，對於食品衛生管理法第17條第1 項所要求標示之
訊息，係為食品之品名、內容物名稱、添加物名稱、重量、容量、製造商及輸入商之聯絡方式、食品有限期限等相關資訊，然該等資訊僅製造商或輸入商最能清楚確知，且其標示方式，製造商或輸入商亦僅需於製作包裝袋之同時一併印製標示，即得輕易完成，不但經濟便宜，且能確保資訊無誤；反之，若將此標示義務轉由零售販賣商為之，其相關資訊零售販賣商根本無從得知，如何進行標示？又，縱能獲有相關資料，其資料之正確性亦無從確保。且倘遇不肖零售業者，消費者甚需擔心其上載之食品有效期限或內容物名稱等攸關健康之重要資訊是否會遭竄改？不但將成飲食安全之重大隱憂，亦與食品衛生管理法第1 條所定「管理食品衛生及品質，維護國民健康」之立法目的相悖，故此等標示義務當應由最上游之「製造商」或「輸入商」為之，並加上主管機關之督導管理，方最能有效確實保障國民健康。但現被告卻倒果為因，將此責任轉嫁與無辜小零售商，反而放任上游大廠商恣意妄為，且不予監督裁罰，顯屬不當。
被告主張之理由：
㈠本件所涉相關法令與函釋：
⒈食品衛生管理法第1 條規定：
為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。
⒉食品衛生管理法第2 條規定：
本法所稱食品，係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料。
⒊食品衛生管理法第5 條規定：
本法所稱食品容器、食品包裝，係指與食品或食品添加物直接接觸之容器或包裹物。
⒋食品衛生管理法第7 條規定：
本法所稱食品業者，係指經營食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或經營食品器具、食品容器、食品包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者。
⒌食品衛生管理法第8 條規定：
本法所稱標示，係指於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號：．．．食品器具、食品容器、食品包裝之本身或外表。
⒍食品衛生管理法第9 條規定：
本法所稱主管機關，在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。
⒎食品衛生管理法第17條第1 項規定：
有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：品名。內容物名稱及重量、容量．．．。食品添加物名稱。廠商名稱、電話號碼及地址。．．．有效日期。．．
．。
⒏食品衛生管理法第29條第1 項第3 款規定：
標示違反第17條、第18條或第19條第1 項規定者，應通知限期回收改正；屆時不遵行或違反第19條第2 項者，沒入銷毀之。
⒐食品衛生管理法第33條第1 項規定：
有下列行為之一者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰；1 年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：⒈違反第10條... ⒉違反第11條... 、第17條第1項... 規定者。
⒑食品衛生管理法第36條第1 項規定：
本法所定之罰鍰，除第32條第4 項規定外，由直轄市或縣（市）主管機關處罰之。
⒒行政院衛生署91年12月18日衛署食字第0910080738號函釋：
最小之販售包裝應依規定完整標示，案內產品如無小包裝單獨販售之情形，則於外包裝完整標示即可。
⒓臺北市政府94年2 月24日府衛企字第09404404400 號公告：
公 告：修正本府90年8 月23日府秘二字第90107981
00號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。...公告事項：修正後本府90年8 月23日府秘二字第901079
8100號公告略以：「... 本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：...㈦食品衛生管理法中有關本府權限事項。
... 」。
㈡本件原告起訴理由略以：
⒈原告並非食品衛生管理法第17條第1 項之規範對象：如
食品衛生管理法中特別篇章所規範之客體有所侷限或特定，則非規範客體之其他業者，即不得以此類條文裁罰。該條所規範對象應僅限於食品之製造及輸入業者，應不及於食品販賣業者。
⒉食品衛生管理法第17條第1 項之規定，其內容並未如食
品衛生管理法第20條、第21條、第24條、第28條、第29條第3 項、第29之1 條第2 項及第38條等明白地概括限定其規範對象為第7 條所述之「食品業者」，應不及於食品販賣業者。
⒊食品衛生管理法第29條第1 項第3 款及第33條主要係處
罰業者之未為第17條規定之「標示行為」，而非處罰「販賣行為」。
㈢卷查：
⒈本件原告於事實欄所述時、地，販售未具中文標示之「
CandyLand Jellies 」包裝產品，此有被告抽驗物品送驗單、臺北縣政府衛生局94年4 月11日北衛藥字第0940020958號函及所附該局94年3 月30日訪談受系爭食品進口商「鄉春食品有限公司」負責人委託之曾銘祺之訪談紀錄表及被告94年4 月26日訪談原告之調查紀錄表、系爭產品採證照片等影本附卷可稽。是本件違規事證明確，洵堪認定，原處分自屬有據。
⒉按為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定
食品衛生管理法以資規範食品之衛生；而所謂食品，係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料；至所稱食品容器、食品包裝，係指與食品或食品添加物直接接觸之容器或包裹物；至該法所稱食品業者，係指經營食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或經營食品器具、食品容器、食品包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者。是依該法第17條規範之食品業者，包含製造業者、輸入業者，經銷商或販賣業者等，對於其所製造、加工、輸入或販賣有容器或包裝之食品、食品添加物，均應有合於前揭規定之中文及通用符號標示。
⒊本件原告既為食品販賣業者，依上開說明，自應為食品
衛生管理法規制之對象，對其所販賣有容器或包裝之食品，自有符合規定之標示，故無論原告銷售食品係大包裝抑或小包裝之食品，均應依上開說明為中文等標示；若有銷售食品係大包裝，而其內有若干小包裝，其中文標示僅標於大包裝之食品容器、食品包裝上而不及於小包裝之食品容器、食品包裝之情形者，食品零售販賣業者如拆開銷售，即為銷售未具中文標示食品，依前揭規定，即應處罰，此亦經前揭行政院衛生署91年12月18日衛署食字第0910080738號函釋在案。是原告主張非食品衛生管理法第17條第1 項之規範對象，且該條僅規範製造或輸入業者等節，不足採據。
⒋另原告主張並無分裝販售等節。按食品販賣業者負有對
其銷售之食品應符合食品衛生管理法所規範相關中文標示之義務，已如前述；本件系爭食品縱如原告所述，其於大包裝上並未有任何彌封設計，亦無任何「家庭號」或「不得分開銷售」字樣，原告於銷售時既已知系爭食品之小包裝並無中文標示，即不應分開零售販賣，否則，即應依前揭規定受罰。是原告就此論辯，亦不足採據。
⒌至原告主張無標示責任及販售未為產品標示之產品沒有
罰則等節。按依前揭規定，販賣業者銷售食品，負有銷售具有合格中文標示之食品之義務；原告雖非食品之製造業者、加工業者或輸入業者，縱無製作標示於食品容器或包裝上之義務；惟依前揭規定，仍有不應販賣未具合格中文標示食品之義務，違者，仍應受罰。本件原告於事實欄所述時地販售未具中文標示之「CandyLandJellies 」包裝食品，依上開說明，即應受罰，原告執此論辯，難認有理。
⒍末查原告主張被告據以裁罰原告之產品，一般消費者誰
會1 次買4 包，被告既未裁罰負有標示義務之輸入商，而接受其說法，認定輸入商所為之標示即為足夠合理等節。按商品之銷售，其包裝究應為大包裝抑或小包裝方式銷售，應由市場機制加以決定。惟無論其包裝方式為何，均應符合前揭食品衛生管理法相關中文標示之規定，故若於食品之製造業者、輸入業者決定其銷售包裝之形式後，對於未具中文標示之食品，販賣業者即不應銷售，否則，即違反前揭規定。
㈣是原告就此主張，尚難遽對其為有利之認定。從而，被告
依首揭規定及函釋意旨，處以原告法定最低額3 萬元罰鍰，並限於94年7 月15日前回收改正完成，並無不合，原處分應予維持。
理 由
壹、兩造爭執之要點：本案中雙方所不爭執之客觀事實：
㈠按原告為蜜餞糖果之零售業者，其自上游批發業者買入「
CandyLand Jellies 」等糖果產品，而於94年3 月9 日將之陳列在台北市○○街夜市阿知蜜餞攤（台北市○○街○○○ 號路中）販售。
㈡上開糖果產品從上游批發商買入時，是以紙箱包裝，內裝
四塑膠袋之糖果。而紙箱包裝上有按食品衛生管理法第17條之規定，標明「品名」、「內容物名稱及重量、容量」與「食品添加物名稱」及「廠商名稱、電話號碼及地址」、「有效日期」等資訊，但內裝之四塑膠袋糖果產品，其塑膠包裝上則沒有上開資訊之揭露。
㈢而原告基於其市場之認知，採取「將紙箱包裝拆開，而單獨出售塑膠包裝糖果產品」之行銷決策。
在上開客觀事實基礎下，兩造發生以下之法律爭議。
㈠被告機關認定原告在販賣食品時，「不為上開資訊標示」
之不作為，已違反食品衛生管理法第17條第1 項所課予食品銷售業者之誡命規範。乃依同法第29條第1 項第3 款及第33條第1 項之規定作成行政處分，規制內容分別為「處原告3 萬元之罰緩」及「下命原告限期回收改正完成」。
⒈食品衛生管理法第17條第1 項之規定內容：
有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：
品名。
內容物名稱及重量、容量．．．。
食品添加物名稱。
廠商名稱、電話號碼及地址。．．．
有效日期。．．．。
⒉食品衛生管理法第29條第1 項第3 款規定：
標示違反第17條、第18條或第19條第1 項規定者，應通知限期回收改正；屆時不遵行或違反第19條第2 項者，沒入銷毀之。
⒊食品衛生管理法第33條第1 項規定：
有下列行為之一者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰；1 年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：
⒈違反第10條...⒉違反第11條... 、第17條第1項... 規定者。
㈡原告之爭執重點則在於，糖果食品零售業者非屬食品衛生
管理法第17條第1 項誡命規範之下命對象，當然也不會是「違反該規範所生制裁及下命」之對象。而其認為糖果食品零售業者非屬食品衛生管理法第17條第1 項誡命規範之下命對象之理由則為：
⒈從（實證法）規範體系之角度言之：
⑴食品衛生管理法第17條第1 項之規定內容並沒有表明
下命對象，但從法典體例言之，該條文落於食品衛生管理法第三章「食品標示及廣告管理」中，規制對象顯然僅限於「食品製造商」。
⑵從該法施行細則第13條第2 、3 款之規定內容觀之，
顯見上開條文之規範對象，僅限於食品製造者及進口者，不及於零售商。
⑶而行政院衛生署93年11月25日公布之衛署食字第0930
415482號函文，其內容中亦表明食品衛生管理法第17條第1 項之規範對象為「製造」及「輸入」者，而未未言及「販賣」者。
⑷從罰則所定之處分方式觀之，食品衛生管理法第33條
第1 項之法律效果包括廢止營業或工廠登記證照，而零售販賣商如何撤銷營業登記證照。
⑸食品衛生管理法第29條第1 項第3 款及第33條之制裁
或下命對象，主要是針對「未為標示」之消極不作為，而非積極之「販賣作為」。因此被告機關或訴願機關以原告違反「對未具標示之食品不得販賣」之禁止規範為由，作為處罰原告之依據，於法顯非有據。⑹行政院衛生署91年12月18日衛署食字第0910080738號
函釋，認為零售商如拆開販售未具中文標示食品者，即應依食品衛生管理法第17條第1 項規定處罰。此等函釋意見是在無法律授權情況下，任意擴張處罰對象，違反「行政罰法定原則」。
⒉從法律之經濟分析角度言之：
⑴食品衛生管理法第17條所要求標示揭露之資訊，零售
業者無從知悉，因此從成本效益之角度考量，在立法論上，不宜將此等防衛社會集體利益（食品衛生安全）之作為義務配置在零售業者身上（因為有可以更低成本承擔此等義務者，即製造及進口商）。
⑵原告在買入上開糖果時，因為外觀紙盒包裝並沒有彌
封，亦無任何「家庭號」或「不得分開銷售」等字樣，所以可以推論輸入廠商有意讓零售販賣商拆開銷售。但卻沒有在其內塑膠袋中為資訊標示，顯然是該輸入廠商違反上開誡命義務，不應將此誡命義務轉嫁予經濟弱勢之原告承當。
⑶政府將上開誡命規範之作為義務交由原告負擔，等於是縱容上游之製造及進口商。
貳、本院之判斷：先從法律之經濟（效率）分析角度立論，本院認為食品衛生
管理法第17條第1 項之誡命規範，其下命對象應該及於「從生產、輸入開始，到最終販售至消費者手中，整個產銷流程中之全部營業人」，包括「零售商」在內，方能達成經濟效率上之要求，理由如下：
㈠按食品衛生管理法第17條第1 項之誡命規範，其規範目的
在確保食品消費者可以在購入食品當時立即獲得該食品之相關資訊，一方面在事前維護食品食用之安全性，另一方面則可於食品食用產生問題以後，迅速找到問題食品來源及究責管道。而為了維持此一規範目的，所有處在銷售流程中之每一營業人均須對其出售之產品踐行此等資訊揭露義務，資訊才可以不斷傳遞下去，直到消費者手中，中間不能有間斷。
㈡而每一階段營業人踐行此等義務時，只要其義務之履行方
式，是單純地忠實轉載前手訊息，對其即不會構成太大之成本。
㈢且當立法者課予每一行銷流程之銷售人此等義務時，上游
業者為了獲利（或擴大市場占有率），自然必須為其下游設想，預為其下游銷售業者思及產品是否有分售之必要，若有必要，其可預先在小包裝標示資訊，以利行銷。若上游業者認為其產品沒有分售之必要，而下游業者認為有分售之必要時，下游業者同樣為了獲利，也可以分開販售，並踐行上開義務。簡言之，每一營業人為了其自身利益，自然可以決定其行銷方式，並各自決定如何踐行上開義務。當一個上游業者對銷售單位判斷錯誤，沒有照顧到下游業者的利益，或增加其行銷成本時，透過市場上價格機能的運作，其可能面臨滯銷之結果。另外當下游業者認為分銷有利可圖，一樣可以自行負擔上開公法上義務，進行套利活動，賺取上游業者判斷錯誤所生之利潤。
㈣所以上述公法義務之課予，再配合市場上的價格機能，食
品資訊之揭露可以用極低之成本達成，並不會有原告所言，成本過高之情事。
再從（實證法）規範體系解釋論之角度立論，現行食品衛生
管理法第17條第1 項之下命對象也應如上開經濟效益之分析結論，及於食品「零售商」。理由如下：
㈠實則現行食品衛生管理法第17條第1 項誡命規範之誡命內
容實有規範不完整之處，忘記把產生誡命規範的時空環境（即「銷售」或「預為銷售」之前置作為）納入實證法規定中。因為食品只有在打算對外銷售時，才有資訊揭露之義務。
㈡食品衛生管理法第17條第1 項之規定內容既然沒有表明下
命對象，且同法第7 條復明定食品販賣業者亦為「食品業者」，而為該法典規範之對象。且依前述法理，有關「食品標示及廣告管理」，均係為社會全體消費者利益，所有營業人均為規範對象，依此法體系判斷，食品販賣業者為食品衛生管理法第17條第1 項規範效力所及。
㈢至於原告所引⑴食品衛生管理法施行細則第13條第2 、3
款及⑵行政院衛生署93年11月25日公布之衛署食字第0930415482號函文與食品衛生管理法第33條第1 項之法律效果規定，均不足導出「食品資訊揭露義務之對象僅限於製造者或輸入者」之結論，因為：
⒈食品衛生管理法施行細則第13條第2 、3 款之規定內容
，是以食品來源之分類，決定其應記載事項之內容，核與行為主體無涉。
⒉行政院衛生署93年11月25日公布之衛署食字第09304154
82號函文內容是處理「時際法」課題，按食品製造輸入日期決定揭示義務之程度，同樣與行為主體無涉。
⒊食品衛生管理法第33條第1 項之法律效果固然包括「廢
止營業或工廠登記證照」等方式，但同時也有罰鍰，不能由此推論，其處罰對象僅限於有「營業或或工廠登記證照」之食品製造業者及食品輸入業者。
㈣至於食品衛生管理法第29條第1 項第3 款及第33條之制裁
規定，固然是針對違反食品衛生管理法第17條第1 項「誡命規範」所為之規定。但食品衛生管理法第17條第1 項之「誡命規範」，正如上述，必須具備產生「誡命規範」的時空背景，而這個時空背景實際上是「販賣」或「預備販賣」之積極作為，因此其並非單純之「誡命規範」，乃是「雙重行為」意義底下之「誡命規範」（後詳），被告機關或訴願機關對此部分爭議之說理固然不夠清楚，但其認定原告違反食品衛生管理法第17條第1 項誡命規範之結論尚屬有據。
㈤而行政院衛生署91年12月18日衛署食字第0910080738號函
釋意旨（即認為「零售商如拆開販售未具中文標示食品，即應依食品衛生管理法第17條第1 項規定處罰」）只是將上開法理所導出之結論以文字表達而已，並無原告所言，「在法無明文授權情況下，任意擴張處罰對象」之違法情事存在。
本院對原告法律觀點意見之回應：
㈠本院同意原告之見解，認為食品衛生管理法第17條第1 項
之規定內容屬「誡命規範」，而非「禁止規範」。然而這個「誡命規範」必須伴隨販售行為（或販售準備行為）才成立，具有「雙重行為」之特質。就此而言，被告機關及訴願機關之說理過程尚嫌粗糙，但其判斷結論，依本院上開法理說明，尚非違法。
【註】：當行為到底是違反禁止規範或誡命規範發生爭議
時，通常是因「雙重行為」所導致，本案事實即其適例。而在雙重行為案例中，所違反規範之種類為何﹖其判斷方式為「應自行為實質內涵加以區分，且其區分是規範的價值判斷」，參閱林山田教授著刑法通論（下冊）增訂六版第519 頁以下。
㈡本院也承認，現行食品衛生管理法第17條第1 項之「誡命
規範」內容，應該要視其下命對象處在產銷流程中之位置而有不同，每一產銷流程中之作為義務，即是忠實轉載前手揭露之資訊，並在前手與前前手之資訊有出入時，為進一步之查證。
㈢如果產銷流程中之任何一位營業人覺得資訊轉載有困難時
，其可因停止銷售，而解免上開作為義務（雙重行為理論下之選擇），上游業者也會基於經濟利益之考量，思索如何便於下游業者行銷，以便增加銷售量，則此等資訊標示所追求之社會福祉，自然可以透過誘因機制而輕易達成。
㈣最後要特別強調，本案中課予原告作為義務，絕不意味著
對上游製造商或輸入商的放縱，各個階段各自履行其等義務，整個食品安全衛生的社會福祉才得以確保。
參、綜上所述，本件原課罰及下命（限期回收改正）處分於法並無不合，訴願決定予以維持，其結論亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 7 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 7 日
書記官 蘇亞珍