臺北高等行政法院判決
94年度訴字第04136號原 告 甲○○原 告 乙○○原 告 丙○原 告 丁○○原 告 戊○○原 告 己○○上六人共同訴訟代理人 林石猛 律師複 代 理人 張宗琦 律師被 告 國防部代 表 人 庚○（部長）訴訟代理人 徐克銘 律師
洪大植 律師上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國94年11月15日院臺訴字第0940092865號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告甲○○等6 人為國軍老舊眷村「明德新村」及「建業新
村」（以下合稱明建新村）眷舍之原眷戶，前經被告於民國（下同）91年11月25日依「國軍老舊眷村改建條例」（下稱「眷改條例」）之相關規定辦理眷村改建事宜，而作成勁勢字第0920014643號公告，公告事項為：
㈠高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，訂於92年12月4、5日假文康中心中正堂實施。
㈡原眷戶同意改建者，應於92年12月4（5）日起至93 年3月
3（5）日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證後，．．．，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。
被告所屬之前海軍後勤司令部基於認證期限將屆，通知眷戶
儘速辦理認證，免於影響個人權益，於93年2 月23日以沛眷字第0930002641號書函告知尚未進行認證作業之眷戶，請於法定期限內完成認證。
高雄市左營區明建自治會為明改建認證結果，曾於93年2 月
24日以（93）明自字第001 號函請被告所屬之前海軍後勤司令部眷服組公布明建新村改建認證結果。
被告所屬之前海軍後勤司令部於93年2月25日以沛眷字第093
0002883號書函回覆，說明須於認證期限（93年3月4日）截止呈報被告國防部核定後始得另函告知詳細之認證戶數。
又前海軍後勤司令於93年3月2日第一階段認證期限屆至前，
再以沛眷字第0000000000號書函請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證，俾免逾期影響個人權益。
原告等對於改建認證結果有所爭議，故以「明建眷村文化暨
權益促進會」名義，於93年3月4日以（93）字第001號書函請被告將明建新村自改建計畫中刪除，公告不辦理改建，並於該函內聲明完成不參加「自治新村改建基地」眷村改建認證計146戶。
被告所屬之政治作戰局遂以93年3月17日勁勢字第093000361
5號函請海軍總部依權責辦理相關驗證統計後，憑辦後續，並分別以93年4月23 日勁勢字第0930005676號書函、93年9月9日勁勢字第0930012930號書函函復原告及明建眷村文化暨權益促進會，因仍有部分眷戶眷籍資料待釐清，是以尚無從公布認證結果。
嗣原告等又於94年2月5日函請被告不將明建新村納入自治新
村基地改建計畫。經被告所屬之總政治作戰局以94年3月4日0000000000號函函復原告，國防部已於93年12月24日以勁勢字第0930019191號令核定認證結果統計，明建新村同意改建戶達3/4 ，該村參與改建計畫以為確定。
原告等對於國防部勁勢字第0930019191號令不服，向行政院
提起訴願。經行政院訴願審議委員會以「國防部令僅為行政機關間內部所為職務上表示，並非對外發生法律上之效果，自非行政處分」，不受理其訴願，原告因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：原告聲明：
求為判決撤銷原處分及訴願決定。
被告聲明：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告主張之理由：
㈠被告機關系爭函文確屬行政處分，具公法上規制效果，並
對外發生法律關係，自得為行政爭訟之客體。行政院訴願決定認為，本件爭議標的之國防部系爭函文，僅為行政機關間內部所為職務上表示，並非對外發生法律上效果，核其法律上屬性非屬行政處分，對之提起訴願自不應受理云云，實係誤解行政法律關係中行政處分之概念，尤其於本件眷村改建事件中相關函文往來之行政處分認定，亦有誤會，理由說明如下：
⒈按行政機關行使公權力就特定具體之公法事件所為對外
發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第423 號解釋著有明文。再者，行政處分概念本身，於法學意義上並非本質概念，而有其目的性格，其中重要目的之一，即在於使公權力措施藉由行政處分此一行為形式，受到法律及一般法律原則監督，確保行政行為之合法性，並用以保障人民權益免受侵害；司法院釋字第423 號解釋即寓有此項含意。
⒉次按，眷村是否進行改建，除依據眷改條例第6 條，由
主管機關分區規劃，擬定行政計畫外，是否發動各個眷村改建程序，應取決於規劃改建眷村有同條例第21條之
1 、第22條原眷戶3/4 以上同意改建。換言之，若原眷戶有1/4 以上不同意改建，則該規劃眷村應維持現狀，依據眷改條例施行細則第20條第2 項︰「不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理」，依循相關法令辦理後續事宜，此觀之上開條文，至為顯然。是以，眷村是否改建，原眷戶同意改建比例是否達3/4以上，關係已在眷村落地生根數十年之原眷戶（含違占戶）權利及利益至鉅，且辦理認證程序之國防部轄下機關亦於相關函文中指出認證結果應待主管機關國防部核定後始得確定。據此，原眷戶依眷改條例表達意願之認證結果如何，尤其於認證結果達到眷改條例所稱3/4 門檻時，即應由主管機關以公法行為方式─特別是以行政處分行為形式─通知或公告規劃改建眷村及其中原眷戶（含違占戶），始生變動現有眷戶權利義務之法律效果，並保障其等在法律上應有之救濟權利，亦唯有經過此法定程序，始得賡續辦理眷村改建程序事宜。尤其，遍查眷改條例及其施行細則，並無授權主管機關決定辦理相關眷村改建，實施認證作業且經該眷村原眷戶3/4 以上同意後，仍得主動停止該眷村改建程序，維持原狀之權限。換言之，辦理認證結果，對原眷戶之權益及行政機關辦理是項程序，均具拘束力而生規制效果，一旦主管機關認有改建必要（然原告仍堅持，於本案明德、建業二村自始無改建必要，併此強調），發動原眷戶改建意願認證程序，此項眷村改建作業在無法律授權情形下，即具「不可逆性」，法律關係終局確定，已具備行政處分之法效性要件，並對外發生法律效果，誠然無疑。⒊退一步言，若認為於眷村改建程序中，即便原眷戶已有
超過3/4 辦理同意改建之認證，主管機關仍認此項事實為眷村改建程序之部分許可要件，尚未做成終局決定，然依學理見解，行政機關此種「先行裁決」行為已就有關之許可要件為終局決定，本身仍為行政處分，當事人得對之提起爭訟。準此以言，原告對被告機關系爭處分提起訴願、訴訟救濟，法律上即屬合法，應由鈞院就實體部分逕行審理，原訴願決定不受理，即有違法。
⒋然查，本案明德、建業新村改建程序，自被告機關國防
部92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告以來，國防部迄今未以公文書發函明德、建業等眷村原眷戶，說明或通知自治新村改建案究竟是否依法實施，及明德、建業等眷村是否參與改建等事宜。明德、建業新村關心眷村改建事宜之眷戶只得自行組織，以團體或個人名義發函、去電相關單位查詢眷村是否改建及其相關事宜，始藉由往來函文中獲知被告機關系爭處分存在。凡此案件事實，原告於94年4 月3 日訴願書及本件事實摘要中已有詳述，於茲不贅。於此應特別強調者，係被告機關系爭處分即在核定明德、建業新村原眷戶認證結果，並送達列管軍種機關，則依前述眷村改建程序，認證結果同意改建之原眷戶比例是否超過3/4 ，顯然為發動眷村是否改建之必要要件，並對外發生法律效果。若謂此項核定處分並不影響於兩新村中生活數十年、人數達500人以上之原眷戶任何權利及利益，換言之，不生任何法律效果，誠屬殊難想像之事。再者，此項核定處分原應函知或公告規劃改建之明德、建業新村，然被告機關為規避原眷戶查核及意見申訴，便利一己作業之私，竟規避給予該二新村及其原眷戶任何知悉機會，徒然埋頭依內部行政計畫行事，函文往來僅止於機關之間，其行為違法、不當之情至為顯然。因此，原眷戶對該行政處分提起救濟，亦為最低限度之權利保障手段，更何況該處分內容有後述事實認定之錯誤，原眷戶對之提起訴願、訴訟，請求撤銷此項違法處分，更無不許之理。
⒌綜上所述，被告機關系爭函文確屬行政處分，具公法上
規制效果，並對外發生法律關係，自得為行政爭訟之客體，鈞院應就系爭處分是否違法為實體審查，始屬適法。
㈡自治新村改建案將明德、建業兩眷村合併辦理認證，自始
即有違反眷改條例及平等原則之違法，認證結果自亦屬違法：
⒈主管機關辦理國軍老舊眷村改建，「應按眷村分布位置
，依條件相近者採整體分區規劃」，眷改條例第6 條定有明文。是行政機關辦理眷村改建，應依此法定條件著手規劃，受眷改條例之拘束，不得恣意裁量、規劃、整合各不同眷村併同改建。然查，明德、建業（又可區別為南建業、北建業）二不同眷村，自始係配住予不同階級官兵，於配住對象及作業程序上，明德新村為將官所配住，須有總部層級核發居住憑證或公文書；北建業新村配上校軍官、南建業新村則配尉級以下官士兵居住，均只需軍區層級即可核發，顯見二者配住對象及管理層級均有不同。因此，系爭眷村所配住之房舍既依配住官兵身分而有不同安排，並依身分之不同而按月扣繳不同房租津貼，且配置符合身分需求之公共設施，為合理之差別待遇。復以明德新村原眷戶對住家環境多所重視，保持優美環境、整齊道路，居住其中之原眷戶細心維護整理，顯然欠缺改建之必要性。據上所述，明德、建業新村兩者（甚至又可將建業新村區分為南、北建業，因此嚴格而言，應為「三者」）條件並不相近，依據眷改條例前揭條文，即不得列為條件相近眷村而共同規劃改建。
⒉尤有甚者，明德、建業二新村多年來各有其眷村牌坊及
門牌地址，不僅止於行政區劃上分為明德里、建業里，一直以來相關機關亦區別二眷村分別稱呼，並為公文送達，此有海軍總司令部配住令、海軍左高區眷村居住證、海軍眷舍居住憑證、高雄市政府發給之里長服務證等文書可證，其均未將明德新村、建業新村予以混淆統稱，可見明德新村、建業新村確係二個不同眷村。因此，眷改條例主管機關國防部如何突然將明德、建業新村並列為「明建新村」而併同辦理改建程序，對此影響原眷戶權益至為重大變更，主管及相關機關既未事先溝通協議，事後復未說明，居住其中之原眷戶可謂莫名所以。⒊此外，參酌司法院釋字第485 號解釋理由書指出，「眷
舍是否有老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。」據此，司法院大法官即對國家之資源分配利用，揭示應符資源有效利用原則，凡眷舍無老舊情形，或實際尚無改建必要者，即無庸浪費資源以概括計畫認定必須辦理改建，以免浪費國家資源。尤其，此項大法官指示有拘束全國各機關效力，本案主管機關國防部處理眷改事件，當應依解釋意旨為之，此觀釋字第485 號解釋文自明。然本件爭議之眷村，原眷戶對住家環境多所重視，在原眷戶細心維護下，眷村擁有優美環境、整齊道路，則是否有改建必要，多數原眷戶均抱持懷疑立場。
㈢系爭處分憑據之認證書自始違法，認證結果亦與實際狀況未洽，顯屬違法應予撤銷之處分。
⒈認證書增加法律所無限制，限縮原眷戶選擇選項可能，
侵害原眷戶依法應有權益，認證結果自同屬違法。經查，系爭同意認證之「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」，雖有5 種意願選項可供原眷戶選擇，但均屬以同意改建為前提之不同條件爾，欠缺不同意改建原眷戶之意願表達機會。尤其，申請書同意選項所附之條件，如選項四所謂：「同意俟基金寬裕後」，檢討發給完工後輔助購宅款等，核與眷改條例安頓原眷戶精神及明文先領取後搬遷之規定明顯不符（參見眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條第1 項、第4項、第5 項），等同增加法律所無之限制，明顯限縮原眷戶意願表達之選擇自由，致原眷戶無適當選項可為勾選，以表達是否贊同改建意願。更何況，因此違法附加之條件，致未能勾選適當選項或根本拒絕勾選之原眷戶，依眷改條例即視為不同意改建原眷戶，自此權利義務分殊，影響至鉅。則如何能以此自始不合法之申請書，辦理原眷戶表達是否同意改建意願統計，並由被告機關作成核定已達3/4 以上認證結果之處分？由此顯見被告機關辦理本項認證有違法及不當之處，訴願審理機關不察，原眷戶至盼即由鈞院加以糾正，撤銷相關違法處分，另交權責機關重行辦理認證，以維原眷戶權益。
⒉系爭處分依據事實未明，國防部不得為確認之核定：
⑴原處分依據海軍總部上呈原眷戶認證統計結果，計有
達3/4 以上眷戶同意改建，並非實情。肇因於前述認證書之違法與不當設計，其他反對改建之原眷戶已於法定公告期間，有多達146 戶眷戶（超過1/4 以上眷戶）自行以書面表達反對改建意願，並經認證手續以昭公信慎重，本件訴願書事實欄就此亦有說明。則贊同認證者如何能達原眷戶總數3/4 比例，頗值懷疑。
另被告機關於訴願答辯書中質疑訴願人即本件原告僅附認證收據乙紙，是否真有146 戶眷戶之數目待查，且未於期限屆滿前「檢送於國防部總政治作戰局及海軍後勤司令部眷服組」云云，亦非實情。
⑵被告機關曾執保障隱私資料為由，拒絕原告等依據訴
願法申請閱覽同意認證者資料；同理，反對認證者之隱私，又何嘗不受保障？再者，眷改條例施行細則第
20 條 僅規定同意改建之原眷戶，「應於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之」等方式及期間規定，並未限制僅得以主管機關製作之認證書為限，被告機關答辯認為僅其所製作之認證書為有效，其法律上依據已有疑問，更何況被告機關所製作之認證書恣意添加法律所無之限制，顯有違法，前已敘明。
⑶其實，原告並未拒絕公開作成反對改建之原眷戶名單
及戶數（於卷附之收據中，其實已記載有認證人數），鈞院為調查事實需要，自得函請高雄地方法院協助調查原告、被告等之認證書數量。惟鈞院於調查時，亦請留意被告所留存同意改建申請書之認證日期，就逾期認證者之申請書應予剔除（逾期認證爭議，詳見後述）。總之，此項爭議關鍵在於：原告既亦以認證方式表達反對改建原眷戶比例超過1/4 ，則被告機關如何能有超過3/4 以上原眷戶同意改建之認證書？此項處分依據基礎事實，被告機關及列管軍種機關均拒不公開向關係眷村及原告說明，原告等既已證明反對改建原眷戶戶數，即應由被告機關積極證明於「法定期限」內作成同意改建之原眷戶之「認證戶數」，或由鈞院向高雄地方法院調卷查核，以判明事實真偽，此項舉證責任分配問題，不可不察。
⑷末查，被告機關於訴願答辯理由中，謂訴願人即本件
原告請求閱覽、抄錄卷內文書，需得受理訴願機關「同意」方得為之，不僅未表明法律依據，對相關法理亦屬誤解。蓋訴願法第50條固有為訴願文書之利用，需得受理訴願機關許可之規定，然此條文適用主體為「第三人」，本件原告於訴願階段自始得依同法第49條請求利用訴願文書，殆無疑義，被告機關此項違誤，亦應由鈞院一併指摘。
⒊逾期認證應屬無效，尤其相關機關行為有詐欺嫌疑，不得將此等原眷戶計入同意改建之原眷戶比例中。
⑴是否真有超過3/4 比例之原眷戶於被告機關自行公告
期限（93年3 月3 、4 日前）內辦理認證，顯然亦是疑點重重。據原告所知，主辦機關並未遵循上述公告期限，無視改建說明書中第4 點「逾期（認證）視為不同意改建」之規定，而個別通知，默許原先未表示意見者，於公告期限後仍允其辦理同意改建認證，並依此計算同意改建眷戶比例。然此作法，顯然對所有眷戶之正當合理信賴有所違背。司法院釋字第525 號解釋即強調信賴原則攸關憲法上人民權利之保障，行政法規之廢止或變更即應有此項原則之適用，更何況本案情形，被告機關並未廢止該項公告，亦未曾重新公告，則對仍有效力之公告，依舉重明輕法理，相對人（即所有原眷戶，無論贊成或反對系爭改建案者）更對原公告之要件與效力存續期間存有信賴。再者，眷改條例施行細則第20條，原眷戶依法同意改建者，「應於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之」，並經法院或民間公證人公證，亦可為證。然被告機關竟仍違反行政自我拘束原則，於欠缺法律授權依據下，罔顧所有原眷戶對法規及公告揭示內容之信賴，賡續於期限屆至後辦理認證。被告機關及列管軍種機關便宜行事作法，不僅直接違反上述法規及公告，亦使法律關係長期陷於不定狀態；若可使未表達意見者嗣後同意認證，則原先同意認證者，豈不亦可撤回原同意意見？如是，則贊同、反對改建眷村之原眷戶意見如此反覆往來，試問究竟應以何時為確定期限？而於資訊完全未公開情況下，曾經辦理同意認證之原眷戶又如何能得知可以撤回同意之意思表示？所有原眷戶（無論同意改建與否）又能如何衡量自身權益而為意思表示？⑵尤有甚者，迄至93年9 月9 日止，國防部總政治作戰
局亦自承尚有多達136 戶原眷戶資料待釐清，認證結果尚未經核定，無法續行相關程序。另系爭處分遲至同年12月24日始行核定同意改建戶達3/4 門檻，然海軍後勤司令部竟早於同年2 月25日及3 月1 日即致函眷村自治會及反對改建之原眷戶，聲稱本件改建案認證原眷戶數已達3/4 以上，因此催促未同意者儘速辦理認證。甚至，被告機關漠視既已存在事實，仍於5月4 日訴願答辯書中否認曾向原眷戶傳達此項事實，尤為令人不解。總之，相關機關以此錯誤失真事實通知相對人，已足使相對人陷於錯誤而作判斷，進而另為同屬錯誤之意思表示。是以，被告機關應重新辦理認證程序，於重新辦理程序前，已為認證之原眷戶得依民法第92條以意思表示被詐欺為由，撤銷意思表示之見解，自屬可採。
⒋據上論述，系爭眷村改建案原眷戶認證作業雜亂無章，
行政機關實施行為前後反覆無序，原眷戶亦指出認證過程有冒名、頂替等眷籍資料不清，或重複統計等錯誤。而原告等原眷戶尚須極盡查證能事，始知曉究竟眷村改建案將循如何程序、目前改建進度如何，則被告機關相關作為，又如何能不違背行政程序法第5 條：「行政行為之內容應明確。」第8 條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」第9條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」從而，原處分核定系爭認證結果顯然違法，且依據之基礎事實有誤，應由鈞院迅予撤銷，以即刻終止被告機關造成之持續不法狀態，並免被告機關及相關機關將來國家賠償之訟累。
㈣行政機關不可託言公益目的，而濫用職權，罔顧正當程序及依法行政之誡命。
⒈一直以來，行政（權）是達成社會正義生活關係、規劃
及推動基本建設之重要手段，以追求公益為主要任務與目標。其究竟以何種手段達成上述目的，行政部門擁有廣大決策與裁量（判斷）空間，並掌有許多人民無法輕易取得之資訊。然應予強調者，行政行為在行政法上仍受依法行政原則之支配，並應以誠實信用方法為之，保障人民對行政機關及其行為之信賴。凡此見解，在現代民主法治國家已成為無庸置疑的論，此觀行政程序法第
4 條「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，第
8 條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」亦可得證。行政機關行為若逸脫此等為成文法所採納之一般法律原則，行為即構成違法，應由事後審查之行政法院加以糾正，自不待言。
⒉再者，行政處分概念本身，於法學意義上並非本質概念
，而有其目的性格，其中重要目的之一，即在於使公權力措施藉由行政處分此一行為形式，受到法律及一般法律原則監督，確保行政行為之合法性，並用以保障人民權益免受侵害；司法院釋字第423 號解釋，即寓有此項含意。本件自治新村改建案將明德、建業新村同時納入，關係於眷村生活數十年、總戶數達500 戶以上之眷戶權益至鉅，行政機關行為違法與不當處已一一陳明如上，則審查本件爭議是否拘泥於行政處分概念操作，完全不予原眷戶行政救濟機會，敬祈鈞院能審慎斟酌。
㈤是以被告機關所為之處分既有諸多違法之處，其違背應行
之正當程序，罔顧行政行為所應遵循之法律及一般法律原則情形至為顯然。
㈥對被告機關答辯內容之澄清及反駁：
⒈明德新村、建業新村原即為不同眷村，不得併同辦理認
證；而是否為單一眷村，亦無法以管理上是否有自治會為判斷依據：
⑴按眷改條例第6條，辦理眷村改建之前提要件，在「
應按眷村分布位置，依條件相近者採整體區分規劃」，是項條文並有拘束行政機關效力，不得任由個案需要而恣意擴大解釋。另明德、建業新村之原眷戶，各有其行政區劃之獨立門牌，行政機關向來亦分別稱呼明德、建業新村。
⑵然被告仍陳稱，國防部「向來」辦理國軍老舊眷村之
作法（似指「辦理老舊眷村改建作法」），係以「管理上是否視為單一眷村為斷」；要之，若僅有單一自治會，即得視為單一眷村，國防部辦理眷村改建，始終以此標準，並無例外。
⑶然而據原告所知，高雄左營地區之「自治新村」，雖
亦只有單一自治會，但於辦理眷村改建作業時，仍區分「西自助」與「東自助」二單位分別辦理認證，是被告答辯所言，即與事實不符。
⑷其次，眷村之存在，為中央政府遷至臺灣當時即已存
在，早於任何相關行政命令之前。而已廢止之「國軍軍眷業務處理辦法」（45年發布）固曾規定眷村應設「自治會」，然此僅為教示規定，用意在藉由自治會設立而協調、促進原眷戶與眷村事務或福利事項，然自治會本身不僅未受有公權力委託，眷村未設置自治會亦未有處罰規定，設立與否最終仍委諸原眷戶自行決定。是以，被告答辯理由強將服務、協調性質之自治會與事實上是否為單一眷村強加連結，顯有疑義。
更何況，於明德新村情形，現時因多數原眷戶為高級軍官，依其意願多不願出面從事自治、服務事務，而未能組成自治會，僅將必要事務委由熱心服務之原眷戶處理，從而，不得以此事實緣故而逆向推論，逕認未組織自治會之「眷村」即非單一眷村，其理不言可喻。
⑸而明德新村、建業新村原即為不同眷村，原告已舉出
證據（即海軍總司令部配住令、海軍左高區眷村居住證、眷舍居住憑證、高雄市政府里長服務證）為證明。是被告為辦理系爭改建作業需要，而便宜改稱「明建新村」事實，即已明顯。今再補呈明德新村、建業新村門牌、路牌照片，國軍眷舍管理表標示「明德新村」之眷村名稱、海軍第一軍區司令部分稱「明德新村」、「建業新村」之公文、被告訴訟代理人郵寄原告之信封地址等資料；證明兩眷村確為不同眷村。另附建業新村自治會委員當選證書，海軍總司令部、海軍第一軍區司令部發予明德新村自治會公文及海軍第一軍區司令部、陸戰隊司令部發予建業新村自治會公文；用以證明先前即分為明德新村自治會、建業新村自治會，而非如被告所言向來僅有單一自治會情事。
⒉被告機關所辦理之認證是否達原眷戶戶數3/4 以上，顯有可疑，相關資料是否確實可信，亦有疑問：
⑴被告答辯狀並強調，原眷戶辦理同意改建之認證數，
已達原眷戶總數3/4 以上，符合眷改條例第22條比例規定，並稱原告所提辦理「不同意」認證者計146 戶，僅為原告空口主張云云，亦不足採。
⑵經查本案被告辦理認證手續，確如原告於起訴狀所陳
，有程序前後反覆無序，眷戶資料統計查證不實等違誤，並有對遲不辦理同意改建認證之原眷戶為錯誤行政指（誤）導情事。因此，據原告所知，被告機關經檢討後，於94年9 月15日已發函國防部海軍總司令部、國防部總政治作戰局等機關，說明包含高雄市「明建新村」等七處眷村，同意改建認證結果未達3/4 同意門檻，請續行重新檢討改建說明會及認證作業等手續。由此，顯見本案原告主張確有理由，系爭明德、建業新村是否改建之認證手續確實未達眷改條例所定3/4 比例，被告、海軍後勤司令部及國防部總政治作戰局先前統計作業數據確有錯誤，上開函文形同撤銷本案系爭處分之認定結果（及本案系爭處分），是本案「明建新村」同意改建之原眷戶數確實未達3/4 門檻，已可確定。
⑶再者，被告答辯狀所提認證原眷戶數，亦有下述疑義，益徵相關作業草率，數據顯有不實：
①被告既同認第一階段認證期限為93年3 月4 日，未
辦理認證者有85戶，則何以被告所屬海軍後勤司令部93年3 月2 日書函，又云有多達115 戶原眷戶未辦理認證？②承上，第一階段認證期限既為93年3 月4 日，何以
被告又將逾期始行辦理認證者計24戶，納入期限屆至前有辦理同意改建認證之原眷戶數？③原告起訴狀所附之國防部政治作戰局93年9 月9 日
書函中謂；「明建新村」仍有高達136 戶原眷戶資料待釐清，相關認證統計結果仍待確認，可見被告及其所屬機關顯然在原眷戶資料仍未確認前提下，貿然先行辦理認證，則被告答辯狀上開數據除與本件準備書狀前述94年9 月15日函文內容矛盾外，相關數據可信性若何，事後回顧被告及其所屬機關何以遲遲不敢公布認證結果，其間緣由，已不言可喻。
⒊是否辦理改建，依法應尊重各眷村原眷戶決定，而非行政機關託言公益目的恣意介入影響原眷戶決定：
⑴是否辦理老舊眷村改建，依據眷改條例已將此項決定
權委諸各眷村自行依統計比例決定，而非行政機關所得置喙，相關法律文義甚明。則本案認證結果於參與認證原眷戶資格及認證結果確認前，被告及其所屬機關恣意以公布不實數據方式影響原眷戶改建與否決定，其有違行政程序法所定誠實信用方法之情，至為明顯。
⑵此外，原眷戶現有財產使用收益狀態，本即為憲法、
法律所保障，原眷戶本即可透過認證方式表達是否改建意願，此亦為眷改條例委由原眷戶自行決定是否改建緣由。據此，則於法定期限（眷改條例施行細則第20條、被告92年11月25日之公告）內統計原眷戶意願結果，若為不進行改建，亦即保持眷村原狀，同為憲法、法律所保障原眷戶之財產權範圍，原眷戶對此當然享有法律上期待權，甚至以之為既得之權利，何以又能由被告機關「依裁量」任意延長認證期間，而侵蝕法秩序之安定性？並損及反對眷村改建原眷戶之權利？㈦綜上所述，原告起訴確有理由，請法院能發揮司法救濟功
能，儘速判決如訴之聲明所示，以維所有原眷戶應有之權利及利益，並導正行政機關便宜行事之不法、不當行為，以免對其他尚在辦理改建之眷村造成不良示範，引致其他眷村更多原眷戶持續抗爭及將來以訴訟途徑訴請救濟、請求賠償之累。
被告主張之理由：
㈠程序部分：
被告所為之勁勢字第0930019191號令，洵屬行政機關於行政程序中所為之決定或處置，原告等應不得對其提起撤銷訴訟：
⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害
其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4 條第1 項所明定。準此以言，撤銷訴訟之提起，應以行政處分為標的；倘以非屬行政處分之其他決定為提起撤銷之行政訴訟，即難謂其訴為合法，自不待言。
⒉行政訴訟法雖未明定何謂行政處分，惟行政程序法第92
條第1 項、訴願法第3 條第1 項分別明文規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」此復為目前國內一般實務暨學界定義行政處分之依據。揆諸上開規定而知，所謂行政處分，洵指行政機關「就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。
⒊次按，行政程序法第174 條前段明定：「當事人或利害
關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」又「上級機關本於監督權，對於下級機關所為之糾正及指示，並非對於人民之行政處分，」、「．．．。至行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，學理上稱之為『準備行為』，準備行為未設定有拘束力之法律效果者，因欠缺規制之性質，並非行政處分；如具有規制之性質，亦因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服。行政程序法第174 條前段規定：『當事人或利害關係人不服行政機關之行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之』，即是本於此意旨而訂定。」分別為改制前行政法院62年度裁字第182 號判例、最高行政法院94年度裁字第150 號裁定著有明文。從而前述最高法院裁定所稱準備行為，可依是否對外發生法律上效果而區分為欠缺規制之性質者，及雖具有規制性質但並非完全、終局之規制者。前者既未對外發生法律上效果，洵非行政處分自不待言，惟後者則為程序經濟計，而應與其後之終局決定一併聲明不服者，仍非得單獨提起行政爭訟。
⒋查被告所為之勁勢字第0930019191號令，係核定海軍總
司令部所呈「明建新村」原眷戶於本遷建案各選項認證結果，乃被告本於監督權，對於所屬之下級機關所為指示，揆諸前開行政法院62年度裁字第182 號判例，應非對外發生法律效果之行政處分，行政院院臺訴字第0940092865號訴願決定亦同此意旨。如認為前開勁勢字第0930019191號令具有規制之性質，亦因其屬被告作成改建作業之完全及終局決定前，為推動改建工作之進行，對於辦理認證作業之機關所為之指示或要求，而為前開最高行政法院94年度裁字第150 號裁定所稱之「準備行為」，並非完全、終局之規制。為程序經濟計，應不得對其單獨進行行政爭訟，故原告等以其為標的提起撤銷訴訟，於法似有未合。
㈡實體部分：
⒈原告爭點內容之澄清：
⑴退萬步言，縱認本件原告提起撤銷訴訟於法尚非不合
，惟遍觀其起訴狀之全般意旨，其提起本件訴訟不外以下列數者為據①被告將「明德新村」、「建業新村」合併認證，有違「國軍老舊眷村改建條例」及平等原則。
②被告訂定之改遷建認證申請書增加法律所無之限制
，限縮原眷戶選擇選項之可能，與「國軍老舊眷村改建條例」第21條、「國軍老舊眷村改建條例施行細則」第19條規定不符。
③明建新村不認同軍方認證申請書之原眷戶，是否確
係超過原眷戶數1/4？④被告機關所屬前海軍後勤司令部之沛眷字第093000
2641號、0000000000號、0000000000號等書函，是否如原告等所稱有詐欺之情形？⑤原眷戶逾期辦理認證是否有效？⑥被告機關是否有以公益為理由恣意介入影響原眷戶
是否辦理改建之決定？⒉對原告所提上述爭點，被告爰提出以下之反駁：
⑴被告機關將「明德新村」、「建業新村」合併認證，
究否違反「國軍老舊眷村改建條例」規定及平等原則﹖①按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。
」為行政程序法第6 條所明定，此為平等原則於行政法上之明文。次按，「本條例主管機關為國防部」、「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」分別為「國軍老舊眷村改建條例」 (下稱眷改條例)第2條第1 項、第6 條第1 項所明定。從而國軍老舊眷村之改建，乃由權責機關國防部─即被告機關按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，本件明建新村規劃為「自治新村改建基地」，並合併辦理認證等事，亦屬被告機關依權責所為。②本件究竟係單一之「明建新村」，抑或係「明德新
村」、「建業新村」等二村，眷改條例雖未有明文之規定可為依循，然依國防部向來辦理國軍老舊眷村之作法，係以管理上是否視為單一眷村為斷。經查早期眷村依當時軍眷之管理規定─即「國軍軍眷業務處理辦法」所定，各眷村均應設有自治會，並以眷村自治會協助主管機關處理眷村相關事務，包括連絡、服務、眷舍管理等。從而在管理上是否屬單一眷村，即非不得以是否設有單一自治會為斷。
至眷村之改建與否，究其事務之性質，仍應係屬眷村管理之事項範圍，即應以是否將之視為同一眷村而為「管理」，作為判斷該村於適用「國軍老舊眷村改建條例」時是否為單一眷村之標準為是。③被告機關向來將門牌編訂所稱明德新村、建業新村
此二者劃歸單一「明建新村」為管理，並僅設置單一眷村自治會而未有區分「明德新村自治會」、「建業新村自治會」等二者，且如原證4 、原證6 、被證5 、被證6 等函文，無論係是否為被告機關所出具者，均稱之「明建新村」並以「明建新村自治會」為發文或受文對象等情以視，即足證在管理上確僅有「明建新村」而非區分為二村，從而被告機關將二村合併認證，並無違反眷改條例及平等原則之處。
④原告等主張本件「明德新村」、「建業新村」於配
住對象階級及核發居住憑證之層級均不同，分屬二眷村，而認被告機關將「明德新村」、「建業新村」合併認證，與眷改條例第6 條規定、平等原則有違云云。惟渠等徒以二村配住對象軍階、核發居住憑證之層級、門牌地址不同，而主張辦理改建認證程序亦應分別為之，眛於主管機關向來對眷村是否同一係以實質管理情形─即眷村自治會是否同一為斷之事實，洵難謂為有據。退步言之，姑不論原告所謂是否確實有據，被告機關基於系爭眷改事項主管機關之地位，向來對全國數百個眷村均採同一之標準- 即以管理單位自治會為眷村是否同一之認定標準，於本案中仍沿襲採用之，洵難謂有何違反平等原則或不法之處。
⑤按原告主張自治會之設立在於協調促進眷戶眷村之
相關事務，與事實上是否為單一眷村無關；且明德新村、建業新村原本即屬不同眷村，並非僅有單一自治會云云。惟查，「本條例主管機關為國防部」、「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區」分別為眷改條例第2 條第1 項、第6 條第1 項所明定。
從而國軍老舊眷村之改建，乃由權責機關國防部─即被告機關按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，本件明建新村規劃為「自治新村改建基地」，並合併辦理認證等事，亦屬被告機關依權責所為。次查，眷改條例第6 條第1 項雖訂有上開一般性之規定，然如何具體認定是否屬於單一眷村，眷改條例並無明文之規定可為依循。然因眷村管理不論係依據已廢止之「國軍軍眷業務處理辦法」，抑或現行之「國軍軍眷業務處理作業要點」所定，各眷村均應設有自治會，並以眷村自治會協助主管機關處理眷村相關事務，包括連絡、服務、眷舍管理等。是以被告機關為辦理國軍老舊眷村改建之實際需要，以管理上是否設有單一自治會作為判斷單一眷村之依據，於法並無違誤之處。
⑥再查，原告雖提出明德新村、建業新村之門牌路牌
照片、國軍眷舍管理表標示「明德新村」之眷村名稱、海軍第一軍區司令部分稱「明德新村」、「建業新村」之公文等，認兩眷村確為不同眷村云云。
惟上開事證均與自治會之設立無關，並不得據此推論明建新村是否為原告所稱分別設有二自治會云云；甚且原告亦自承明德新村目前未能組成自治會，是以目前僅存有明建新村單一自治會，應屬無疑。
⑦復查原告雖提出建業新村自治會委員當選證書、海
軍總司令部及海軍第一軍區司令部發予明德新村自治會公文、海軍總司令部及海軍第一軍區司令部發予建業新村自治會公文等，主張先前即分為明德新村及建業新村二自治會云云。惟查，原告提出之上開文書分別為59年、69年、71年及72年間所作成，距今歷時已久，縱使真如原告所主張於當時存有明德新村及建業新村自治會，然其自治會組織嗣後是否有所變更，抑或辦理本件改建認證當時是否僅存有明建新村此一自治會等情，均無從依原告提出之上開文書予以證明。又觀諸被告機關前所提出之高雄市左營區明建自治會 (93) 明自字第001 號函、海軍後勤司令部沛眷字第0000000000號書函、國防部政治作戰局勁勢字第0930003615號書函等，其內容均係提及「明建新村」，而無分列「明德新村」及「建業新村」，且上開函文之作成時間分別為93年2 月及3 月間，可知本件眷村改建辦理認證當時，僅存有明建新村此單一自治會，從而被告機關依此作為認定單一眷村之依據，於法並無何違誤之處。
⑧綜上所述，本件改建辦理認證時既僅存有「明建新
村」此單一自治會，則被告機關基於辦理國軍老舊眷村改建職責及實際需要，將「明建新村」認定為單一眷村並辦理認證作業，於法並無違誤之處。
⑵被告機關訂定之改遷建認證申請書第1 條第4 項，是
否與眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條規定不符︰
①按「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之
輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」、「原眷戶依本條例第21條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成後，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之。經主管機關輔導改建眷村內，原眷戶有3/4 以上放棄承購依本條例改建之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1 項興建之眷宅，完工決算後之房地總價計算之。前項原眷戶領取輔助購宅款後，得依其意願購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1 項興建之眷宅。」固為眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條定有明文。惟應說明者係，上開條文所指輔助購宅款，依眷改條例第20條第1 項規定，既以「... 以各直轄市、縣 (市)轄 區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之」，從而在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎。
②次按，「政府為辦理國軍老舊眷村改建工作，應設
置國軍老舊眷村改建基金（下稱改建基金）；其收支保管及運用辦法，由行政院定之。國軍老舊眷村改建資金應以第4 條報經行政院核定之老舊眷村土地及不適用營地處分得款運用辦理，不得另行動支其他經費支應。前項土地因市場狀況未能及時處分得款時，應由改建基金依實際需求融資墊付之。」、「改建基金之用途如下：六、本條例第20條第2項輔助購宅款補助支出。」分別為眷改條例第8條、第14條第6 款所明定。準此以言，有關輔助購宅款之支出，係由國軍老舊眷村改建基金支付，不得另行動支其他經費支應，該基金之收支尚須經過預算程序始得為之。
③綜上所述，在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實
無從計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎，是以眷改條例第21條之規定，乃指若有原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達其自願僅領取該條例第20條所定之輔助購宅款之意願後，即得先行搬遷，非謂應領取款項後始得搬遷。
④原告等以前開改遷建申請書第1 條第4 項內載有：
「領取完工輔助購宅款，... 。且同意俟基金寬裕後，檢討發給。」等語，為增加法律所無之限制，明顯限縮原眷戶意願表達之選擇自由云云，而主張該依改遷建申請書辦理之認證違法。惟依前述，原告等執詞應於「領款後搬遷」，顯於該條例所定輔助購宅款之確定方式相互扞挌而將致條文適用上之衝突，而非妥適之解釋、適用方法，是以渠等謂有違眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條規定，洵屬謬誤。
⑶明建新村不認同軍方認證申請書之原眷戶，是否確係
超過原眷戶數1/4 ﹖①按「規劃改建之眷村，其原眷戶有3/4 以上同意改
建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」為眷改條例第22條定有明文。
②查原告等以明建眷村文化暨權益促進會名義，於93
年3 月4 日以(93) 字第001 號書函請被告機關將明建新村自改建計畫中刪除，公告不辦理改建，並於該函內聲明完成不參加「自治新村改建基地」眷村改建認證計146 戶云云。惟「明建新村」原眷戶合計共508 戶，扣除未辦理認證者計85戶、逾期始辦理者計24戶，於第一階段認證期限屆至前（即93年3 月4 日前）已辦理認證者共計399 戶，已逾原眷戶戶數3/4 ，揆諸前開眷改條例第22條規定，自應辦理改建。
③次查，原告等以前開 (93) 字第001 號書函所提聲
明書認證只附收據乙紙，無法審查該等眷戶身分資格，故原告等片面聲稱不參加「自治新村改建基地」眷村改建認證之原眷戶已超過眷改條例第22條之規定，應公告不辦理改建，殊無可採。
④又查，「明建新村」原眷戶合計共508 戶，於第一
階段認證期限屆至前（即93年3 月4 日前）已辦理認證者共計399 戶，已逾原眷戶戶數3/4 ，自應辦理改建。且經被告機關於93年12月24日以勁勢字第0930019191號令核定之明建新村認證結果，本件辦理明建新村之認證作業，已超過原眷戶數3/4 ，此均有該村原眷戶之認證書可稽。是以明建新村辦理認證之原眷戶戶數已達3/4，並無疑問。
⑤再查，眷改條例施行細則第20條第1 項規定並未限
制主管機關於同意改建者已逾3/4 後，為維護未辦理改建認證者之權益，依其裁量給予認證之機會，以免遭受註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之不利益，原告等既不同意改建，則被告機關是否允許原眷戶逾期辦理認證，與渠等無涉，殊無因此主張主管機關違法或據此為本件撤銷之理由。
⑥綜上所述，被告機關辦理之明建新村認證作業已達
原眷戶數3/4 ，有明建新村原眷戶之全數認證書可稽，並無疑問，亦不因部分原眷戶於期限屆滿後辦理認證而受有影響。原告一再主張本件認證作業未達原眷戶戶數3/4云云，實不足採。
⑷被告機關所屬前海軍後勤司令部之沛眷字第09300026
41號、0000000000號、0000000000號等書函，是否如原告等所稱有詐欺之情形﹖①按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保
護人民正當合理之信賴。」為行政程序法第8 條所明定。
②查原告等以被告機關於認證期限屆至前，以前開書
函指陳完成認證作業者已達3/4 以上，並於文中強調對不同意改建之原眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行云云，企圖影響尚未認證原眷戶之意願，而認被告機關辦理本件改建認證有詐欺之情事。惟被告機關所屬之前海軍後勤司令部以93年2 月23日沛眷字第0930002641 號、93年3 月2 日沛眷字第0000000000號等書函，請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證時，依統計資料，尚未認證眷戶分別為125 戶及115 戶，故其時已認證眷戶數均已超過3/4 之法定門檻。是以前開書函雖載有「逾期辦理之眷戶將依國軍老舊眷村改建條例第22條規定... 辦理相關作業」等語，乃基於認證期限將至，請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證，俾免逾期影響個人權益，原告等執詞認有詐欺之情事，應屬無稽。
⑸原眷戶逾期辦理認證是否有效﹖
①按「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於
主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」為眷改條例施行細則第20條第1項所明定。
②查原告等復以被告機關於第一階段認證期限屆至後
，仍允許原眷戶辦理改建認證，與眷改條例施行細則第20條不符，顯與信賴保護原則有違，並違反行政自我拘束原則云云。惟依前述，縱扣除逾期始辦理認證者，原眷戶同意改建之戶數仍逾3/4 ，實難謂因此影響不同意改建者之權益，是以渠等所稱違法云云，並無所憑。
③且眷改條例施行細則第20條第1 項規定並未限制主
管機關於同意改建者已逾3/4 後，為維護未辦理改建認證者之權益，依其裁量給予認證之機會，以免遭受註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之不利益，原告等既不同意改建，則被告機關是否允許原眷戶逾期辦理認證，與渠等無涉，殊無因此主張主管機關違法或據此為本件撤銷之理由。
⑹被告機關是否有以公益為理由，恣意介入影響原眷戶
是否辦理改建之決定﹖①查原告主張被告機關於認證結果確認前，以公布不
實數據之方式影響原眷戶改建與否之決定，有違誠實信用云云。
②惟被告機關所屬之前海軍後勤司令部以93年2 月23
日沛眷字第0930002641號、93年3 月2 日沛眷字第0000000000號等書函，請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證時，依據所附之統計資料，尚未認證眷戶分別為125 戶及115 戶，故其時已認證眷戶數均已超過3/4 之法定門檻，並無任何原告所主張被告機關公布不實數據之處。是以前開書函雖載有「逾期辦理之眷戶將依國軍老舊眷村改建條例第22條規定... 辦理相關作業」等語，乃基於認證期限將至，請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證，俾免逾期影響個人權益，然是否辦理認證仍取決於原眷戶自身之考量，被告機關並無違反誠實信用或恣意介入影響原眷戶決定之情形。
③綜上所述，被告機關依據已辦理認證之統計結果，
函請未完成認證之眷戶於法定期限前完成認證，俾免逾期影響個人權益，並無任何恣意影響原眷戶決定之情事。原告空言被告機關損害原眷戶辦理改建與否之權利云云，實不足採。
㈢綜上說明，是以原告等之請求洵屬於法無據，為此請求駁回原告本件之訴。
理 由
壹、兩造爭執之要點：本案爭點形成過程之客觀事實描述：
㈠按原告等人住於高雄左營「明德」或「建業」眷村之軍眷
戶，前因自己或家人具有軍人身分而經其服務之（軍事）行政機關分配眷舍供其居住使用，並持續居住至今。
【註】：該二眷村緊鄰相接，但居住者在配住時，軍職位
階所有不同，而眷戶間的位階差異性格也長期保存下來。
㈡後因眷改條例之制定公布（該條例於85年2 月5 日公布，
往後並歷經3 次修正，最後一次修正之時間90年10月31日），被告機關為執行該條例，乃對該條例所定之程序，對上開二眷村發動改建程序。
㈢而眷改條例對眷村改建程序的進行，立法明文必須有眷村
眷戶3/4 以上同意，方得實際為改建配售行為。且特別規定，不同意改建者，「主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行」（眷改條例第22條參照）。
㈣因此被告機關之下級單位即代表被告機關，就上述二眷村
，踐行上開「眷戶同意」程序。但在程序踐行過程中，原告等眷戶，認為上開程序之踐行違反程序正義，而且在該程序終結時，被告機關有關同意眷戶數目之認定，與實情不符（即原告等人認為，同意改建眷戶未達3/4 ，但被告機關則認定已達3/4）。
㈤有關整個同意程序之實際進行過程（包括原告等人在過程
中所表示之意見），均詳後附之「原告與被告機關公文相互往來之事件流程表」（以下簡稱「流程表」）所示。
在上開客觀事實基礎下，兩造之法律上爭議內容：
㈠由於被告機關最後是由其下級單位「總政治作戰部」出具
如流程表編號15所示之函文，而在函文中引用被告機關作成之94年12月24日「勁勢字第0930019191號函」（見被證
8 ；該函文之受文者為「總政治作戰部」，而其內容也未明白表示同意眷戶超過全體眷戶之3/4 ，只列舉遷建案各選項之認證結果數目，但其含有「認定同意改建眷戶超過3/4 」之確認事實功能，則是由於所有之下級單位均引用此一函文答覆眷戶，表明眷戶同意改建程序已完成，結果則是同意改建，主管機關因此要正式實行改建作業），向原告等人表明上開同意程序因為已獲得上開二眷村3/4 眷戶之同意，經被告機關以上開函文核定屬實。原告因此認為被告機關上開94年12月24日「勁勢字第0930019191號核定函」之作成，使其等依眷改條例第22條之規定，面臨居住權益被剝奪的不利處境，而認定上開核定函為一行政處分，因此提起本件撤銷訴訟。至於其等認定原處分實體違法之具體理由，舉其大項，不外以下二個重點（至於有關程序正義違反之細項爭議，爰不再予以列舉）：
⒈其等認為上開二眷村應分開為二個不同的改建團體，而不應併為單一之改建團體。
⒉其等認為上開核定函所載之統計結果與事實不符，真正之統計結果是眷戶同意改建戶數未達3/4。
㈡被告機關及訴願機關則為以下之二階段爭議：
⒈先從程序上主張，上開核定函非屬行政處分，因為：
⑴該函文僅屬機關間內部往來函文，不具外部規制效力。
⑵退而言之，縱使該函文具有外部規制效力，但其規制
效力僅是整個改建程序中之中間決定，不具有終局性之效力，所以不得據為爭訟對象。
⒉實體部分，除了細項外（因與本案之勝負判斷無涉，本院在此不予贅述），其主要之見解不外以下二點：
⑴有關改建團體之界定，被告機關為主管機關享有決策
權限。而被告機關採擇之標準則是以有無單一之眷村自治會為準。
⑵另外有關眷戶意見統計之事實認定，與實情相符，並
無原告所言之情事（即「同意改建眷戶未達全體眷戶的3/4」）。
貳、本院之判斷：行政處分之定義：
㈠按依行政程序法第92條第1 項之規定，行政處分應定義為
︰「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。其要素有六，分別為：
⒈行政機關所作成者。
⒉作為乃係本諸職權，行使公權力。
⒊針對具體事件為之。
⒋對外為客觀之意思表示（外觀上可能是直接為意思表示
內容之宣示，也可以用其他公權力措施來表達其意思決定內容）。
⒌其意思表示足以產生外部法律效果。
⒍可以單方而片面地的拘束或影響人民，在不經人民同意
的情況下，使人民因此而在法律上負擔義務或取得權利。
㈡因此行政處分之核心觀念即是，公權力機關單方片面作為
，並造成人民公法上權利義務之得喪變更。所以有關行政處分概念在具體個案中之涵攝，必須由「權利」之定義著手。爰詳細說明如下：
⒈按本院曾在課予義務訴訟之案例一再表明權利所須具備
之內涵（參照92年度訴字第1816號判決理由）：⑴凡言及「法律上之權利」者，其內涵可以由二個層面
來觀察；一為「人類所關心在意，且涉及人際關係而生」之「實質上利害」，而其「利害」並不限於「經濟利益」，也包括與人格發展有關之家族、文化、宗教甚至是族裔等感受；二為此等「實質利害」受到「實證法」之保護，由實證法出面保證其實現。
⑵而司法實務上所重視著，即在保護此等「實質利害」之「實證法」規範基礎。
⑶因此提起課予義務訴訟之原告，其在訴訟中之首要課題，即是表明請求權之法規範基礎。
⒉而對撤銷之訴而言，原告同樣也要表明其既有權利之實
證法基礎，再由被告機關表明其作成處分之法規範基礎。在雙方各自表明其規範基礎後，法院的判斷順序則可為以下之描述：
⑴先考量行政處分本身是否符合被告機關自行主張之法規範基礎之構成要件（這會牽涉到事實認定）。
⑵如果以上之判斷結論確定為「符合」以後，接著要考
量原告主張之權利是否也符合其主張之法規範構成要件。
⑶如果後者之判斷結論也為「符合」，此時才會開始從
規範位階之角度，決定二個法規範對同一事實，其規範效力上之優劣順位，而作成決定。
⒊另外當個人之「實質上利害」已經有舊實證法之保證現
實，但新制定的實證法卻撤回此等保證時（例如依舊法本來可以領取社會救助，但新法提高請領資格之門檻，致使原來可以領取者變成無法領取），新舊法間應如何過渡，則屬「時際法」課題，原則上與「行政處分導致權利義務之得喪變更」並無關連。
⒋可是當新制定之實證法不直接立即廢止舊實證法所保證
之「實質上利害」，而是透過某些程序或實體規定，要求在符合一定構成要件之情況下，舊實證法所保證實現之權利才歸於消滅者，則主管機關在認定個案中新實證法之構成要件是否被滿足時，其所作成之對外決定，因為已經造成（依舊實證法保證之）權利義務的變動，應認定符合上開「行政處分」之定義。
認定上開核定函屬行政處分之理由：
㈠事實上，本案之事實特徵即符合上開㈡⒋之情形，因此
上開核定函應認已對原告等人之「眷舍居住權利」形成實質影響，而有導致權利喪失之危險。爰詳言如下：
⒈原告依舊實證法保證現實之公法上「眷舍居住權利」，
因為新制定之眷改條例之公布，而有可能因為「眷戶同意改建人數超過3/4 ，其等卻不同意改建」之結果，依現行眷改條例第22條之規定，以致喪失。
⒉而被告機關正是眷改條例之主管機關，其作成之上開核
定函，復被其下級單位一再引用，據為對外認定「明德」及「建業」新村全體眷戶3/4 同意改建事實之依據。
則此等對外表示，對原告等不同意改建之眷戶而言，自然發生了可能導致權利喪失之公法上法律效果（即外部性之規制效力）。
㈡對此被告機關雖提出上述二項法律觀點，而否認該核定函
釋具有外部規制效力，而認為其沒有產生「權利變動」之外部法律效果。即⑴該函文僅屬機關間內部往來函文，沒有對外宣示之作用，又⑵該函文並沒有「立即」導致原告之眷舍居住權喪失。但本院基於以下之理由，認為上開二項觀點於法均非有據，爰明如下：
⒈按被告機關上開核定函，雖然其受文對象僅為其內部單
位，但是各該內部位單位（總政治作戰部）或下級機關（海軍總司令部）均引用該核定函之文號及內容，對外表示「主管機關已認定「明德」及「建業」新村全體眷戶有3/4 同意改建」之依據。而且事實上有此認定權限者又為被告機關，是應認上開核定函已生外部規制效力。因為：
⑴若被告機關以上開核定函之發文對象僅其內部單位，
即謂該核定函不生外部規制效力，則變成有職責制作外規制決定之機關，可以用內部發文之方式規避其職務上之作為義務。而受文內部單位對外為此表示，又非權責機關。則人民之行政救濟之途，將因技術之故而被阻斷，顯非合理。
⑵何況「行政處分」概念之產生，考究其歷史背景，不
過是一個「讓行政作為能受司法審查」的功能性、技術性概念而已，本身並無獨立存在之學理價值，僅是人民提起行政爭訟，而受理機關與法院在進行案件合法性審查時，引為說理的過渡性橋樑而已。所以應該儘量朝合目的性方向來掌握此一概念，讓有必要進行檢證之行政作為，能儘早獲得司法審查。
⒉至於行政作為是否導致權利發生變動，而須給予「即時
」之救濟機會，一樣要從功能性之角度著眼。事實上，當權利沒有立即現實變更，但面臨重大、急迫之變更可能，且此等變更事後從成本之觀點言之，難以逆轉時，即應認定權利已處於變動階段，而須給予權利受影響者即時救濟之機會。其實從這個角度觀察，更可清楚看出「行政處分」之功能性或目的性特質，因此行政程序作為與行政實體作為之區別，實質上也要有救濟是否即時有效的考量。在本案中，如果不能此階段給予原告救濟之機會，難道要等到國家之建設資金投下、開始興建或將原告實際驅離現居處所時，再給予其救濟機會不成﹖是以本院認為原告上開主張「核定函僅屬程序作為」之觀點，自難以為本院所接受。
【註】：⑴當然本院充份明瞭，權利的內涵及內容，在
真實的世界中，並非如法律人之思考邏輯，由單一規範所界定。而是由法體系內之全部法規範及社會全體成員之作為，交互作用，共同形成。而因時間之經過，隨時處於變動狀態。例如一筆土地所有權之實際可運用方式及市場價格，會由一街之隔之道路拓寬（事實變化）或路旁可否供停車（法律變化），而受影響。
⑵以上所述之權利相對性及變動性特質，反而
為從事法律經濟分析之經濟學者所精準掌握。因為經濟學討論之議題為，「稀有資源應如何使用及分配，才能為個人或社會帶來整體最大效用」。而權利（特別是財產權）被視為資源有效運用及分配之工具，所以權利之實質內容，會與經濟學上之外部性議題連結，進而影響資源運用及分配效率之高低，難怪經濟學者對此議題之觀察描述特別敏銳。
⑶但經濟學所觀察到的權利變化現象（即各別
權利內涵，隨著時空中之法律及事實變化，不斷上下波動起伏的現象），未必要進行外部干涉，因為干涉有成本（特別是資訊成本），有時訴諸私人合意，從成本效益分析之角度言之，更具效率。因此要權利內涵的變動幅度過大，難為私人預期及防治者，才有由外部公正第三人介入之必要，而且介入本身必須有實證法之基礎。
⑷而法律上對「權利」之定義，實際上是一種
「有無外部介入事實存在」之判斷。其主要判斷方式即是「實質主觀的利害感受有無特定（單一）之實證法保證其實現」（因為外部介入之最重要方式，在現代民主國家，即是法律）。所以權利的得喪變更，從法律之角度言之，一定是與特定法規範之變化相連結。一旦連結建立，而主管機關已表示相關法律見解，則應認權利內涵已生變動（得喪變更）。
⑸本案中原告等人已存在之眷舍使用權，是否
因新法規範之制定而消滅或面臨隨時被消滅的危險，當然要看其是否符合新法規範規定之構成要件，而被告機關對此以上開核定函表明「符合」，自難謂原告等人之權利沒有受到影響。至於現實上原告等人目前有無被實際剝奪眷舍使用權，則不是判斷權利得喪變更之標準，這如同身染疾病之人，不能因為其目前外觀與常人無異，即謂其未患病一般。
參、綜上所述，本件訴願機關以上開核定函非行政處分為由而為訴願不受理之決定，依上開法理所述，自有違法，自應將之撤銷，發回訴願機關重為決定，以貫徹行政內部之自我審查機制。另在此亦附帶說明以下數點意見，併供訴願機關參酌。
本件沒有在判決中諭知本院認定為「原處分」（即上開核
定函）之合法性判斷，乃是為了貫徹訴願制度之行政自我功能，故僅為程序判斷。
但針對上開函文之實體合法性判斷，實須顧及團體法中之某些基本法理觀點。申言之：
㈠在團體法中，團體成員與該團體間之相對權利義務關係
，的確會受到團體意志之影響。而團體意志之形成方式，在現代社會中，大多數之情形，常是透過團體成員之多數決而形成。
㈡因此在團體法之領域，一定包含以下幾個議題：
⒈團體意志之形成方式；若是採多數決者，則會延伸出以下數個子議題。
⑴計算決議所使用之單位，是採等價方式，亦或採取
加權方式（即每一主體在計算決議單位時不等價），若採取加權方式計算者，接著必須指明加權標準（例如公司法是按照持股比例）。
⑵決議形成程序，是採定期會議之表決形式，亦或採通訊徵詢意見方式。
①若採會議表決形式，則必須一併規範「會議召開
之前置程序」及「會議召開當日之議事流程」與「決議方式」（舉手或秘密投票）、決議內容之認定（以「贊成」議題或「反對」議題方式為之）。
②若採取通訊徵詢意見方式，其徵詢終止日，以及徵詢結果無回應之解釋方式。
⑶有表決權成員之資格認定標準以及認定基準日。
⒉成員權利義務內容之層級化規範。
⑴那些內容之權利義務可以因多數決而得喪變更，而
多數決之多數程度為何（1/2 或2/3 或3/4）﹖⑵那些權利義務內容不可以用多數決而得喪變更﹖⑶或者是某些權利義務內容可以用多數決而得喪變更
，但必須要前置要件（例如民法第688 條對開除合夥人所要求具備之「正當理由」），而這些前置要件由何人認定，亦須一併加以規範。
⒊發生爭議時之救濟方式。
㈢另外當團體之內外界限模糊時，必須有一套標準來決定團體所及之成員範圍。
而本案之爭議內容均與上述團體法之相關議題牽連。因為
依眷改條例第22條所要求之3/4 多數決，即是上述「團體意志形成」方式。而這個意志一旦形成，足以使不同意改建的眷戶被註銷居住資格，並且被迫自公有眷舍遷移。所以該函文之合法性判斷均須注意上述各項法理議題。特別是「界定團體範圍所應遵守的法規範」及「徵詢意見所應遵守之程序事項」。就算現行實證法有規範不足之法律漏洞產生，主管機關亦應進行漏洞填補活動，並表明其填補漏洞時所依循之團體法基本原理。
本院至少可以提供以下二項意見供訴願機關參酌。
⑴有關團體範圍的界定，被告機關或原告所持之標準及其
理由，都過於形式化，沒有實質利害之深入權衡，不具說服力。
⑵上述有關3/4 決議之形成及認定程序，現行實證法顯然沒有妥適之安排，主管機關應該進行法律漏洞填補。
至於被告機關所言：「即使依眷改條例第22條所要求之3/
4 多數決通過後，被告機關還是可以本諸行政裁量權限，將不同意之住戶納入興建計劃中，而不依法律之規定強迫其等遷移」等情，其對本案勝負之法律判斷實不生任何影響，因為對原告而言，此等裁量權掌握在被告機關之手中，對其而言，能否居住在原眷舍中，已非其法律所保證之「權利」。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
書記官 蘇亞珍