臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00422號原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 桃園縣大溪地政事務所代 表 人 乙○○（主任）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因繼承登記事件，原告不服桃園縣政府中華民國93年12月16日府法訴字第0930204509號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告與訴外人林蔡好、林坤洋、蔡林妙季、林妙雲等5人於民國（下同）93年7月15日以通信方式向被告機關申辦土地分割繼承登記，經被告機關認不符桃園縣各地政事務所受理通信申請案件實施要點第2點所定適用範圍，以93年7月23日溪地登字第0930006145號函通知原告依土地法第73條第1項、第37條之1第1項之規定，親自或委任代理人到場辦理並檢還全部資料及現金袋（內裝新台幣1,600元），原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應重新受理原告以郵寄方式為繼承登記之申請。
⒊被告應賠償原告因訴願程序及重行
郵寄申請書件所增生之費用新臺幣貳百元整。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關認原告與訴外人林蔡好等5人以通信方式申辦土地分割繼承登記，不符桃園縣各地政事務所受理通信申請案件實施要點第2點所定適用範圍，予以否准，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈援用訴願書所載事實、理由。
⒉駁斥訴願決定理由之謬誤：
⑴按人民就土地權利變更登記，當然得依土地法第73條
規定親自聲請並依行政程序法第83條規定指定送達代收人，而非以委託代理人為必要；人民就行政機關之違法處分，得依訴願法第32條、第33條規定委由訴願代理人提起訴願，是訴願決定理由所指代理問題核不存在。
⑵土地法、土地登記規則相較於行政程序法，毫無疑義
乃屬特別法，惟土地法及土地登記規則並未排除行政程序法第83條（以郵寄方式提出申請書件）規定之適用，又土地登記規則第40條僅規定登記義務人有親自到場核對身分之義務，而不及於登記權利人；再者，同規則第41條猶且明定申請登記之當事人（含登記義務人及權利人）得依該條列舉15款程式而免於親自到場，是土地法第73條與土地登記規則第40條、第41條及行政程序法第83條原即本於簡政便民之立法原則而為相輔之規定，焉生訴願決定所指普通法、特別法之扞格情形？申而言之，揆諸上開法令條文意旨，人民不獨就繼承登記得循郵寄方式向地政機關提出申請，即其他土地權利變更登記亦同有適用。註：就繼承登記而言，登記之當事人僅有權利人（即繼承人）而不存在義務人（被繼承人因死亡而無從為登記義務人）。
⑶按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務
之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，司法院釋字第469號著有明釋。惟被告機關依據土地法授權而職司攸關人民重大財產權益之土地登記業務，卻混然不知前開行政程序法、土地法有關規定及92年7月29日土地登記規則第40條、第41條便民革新條款之修正規定；其訴願決定機關不思導正被告機關之違誤，反以行政官僚護短心態恣意曲解、限縮中央法令意旨，二機關洵有辱沒職守之違法。
⒊綜前事實、理由，原告謹依行政訴訟法第4條至第7條規定，請鈞院判如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈訴願答辯理由仍引用之。
⒉謹就本案爭點原告申辦土地繼承登記案件不得以通信方式為之，敘明理由如下：
⑴查「土地登記之申請，得出具委託書，委託代理人為
之。」「非土地專業代理人擅自以代理土地登記為業者，其代理申請土地之件，登記機關應不予受理。」為土地法第37條之1第1項及第3項所明定，該第1項規定係64年7月24日公布修正之土地法所新增，當時之立法理由為在工商業發達之今日，一般人無暇辦理登記手續，且土地登記事關人民權益，非有專門知識者，不易勝任，土地代書尚有存在之必要，並應嚴加管理，但對於代書之管理，尚無法律上之依據，故增訂本條。依該項文意，可知土地登記之申請，原則上由本人為之，如本人不親自聲請，則得委託代理人代為聲請（參附件1），若能以通信方式為之，則根本無委託他人代為申請之必要，又何需特為增訂該項代理之規定？按地政機關受理人民申請登記案件時，為瞭解當事人是否存在，並防杜冒矇申請，以保障人民產權，負有核對其身分之職權，故當事人應親自到場，不得以通信方式為之，事理至明。倘當事人不克親自到場，則須委託他人代理申請登記，由該代理人確實核對委託人之身分後，始得接受委託（參附件2），且依下述規定，代理人應親自到場，由登記機關核對其身分。
⑵次查土地登記規則第37條規定「土地登記之申請，委
託代理人為之者，應附具委託書；其委託複代理人者，並應出具委託複代理人之委託書。但登記申請書已載明委託關係者，不在此限。」「前項代理人或複代理人，代理申請登記時，除法律另有規定外，應親自到場，並由登記機關核對其身分」。茲由代理人應親自到場之規定觀之，未委託代理人者，自當由本人親自到場，為當然之解釋，蓋登記機關如接受本人以通信方式申辦土地登記案件，卻要求代理人必須親自到場，不啻對代理人與本人為差別待遇，有違平等原則。
⑶設若當事人申辦土地登記之案件，得以通信方式為之
，不必親自到場，初無委託他人代理之必要，則土地法有關代理之規定、地政士法之立法以及該法就土地專業代理人資格之嚴格要求，豈非多餘？若申請土地登記得以通信方式為之，無代理人資格者，可藉送達代收人之名義代理他人辦理土地登記，規避法律之管理，有代理人資格者，可不出名代理，藉以逃避稅捐，導致稅收流失，不肖之徒或詐騙集團更可不須出面，利用郵寄方式，毫無風險的冒矇申請，造成社會之不安。凡此，在在足以證明，人民申辦土地登記案件，不得以通信方式辦理。
⑷為推動簡政便民政策，內政部中部辦公室88年10月15
日台內中地字第8886352號函示：「申請人未親自到場而以書函向登記機關申請登記者，其項目及程序由各直轄市、縣市政府自行訂定實施要點據以實施」（參附件3）。查本縣各地政事務所受理通信申請案件實施要點第2點規定適用通信申請之15項登記案件類別中，並不包括繼承登記（參附件4），本案原告以通信方式申辦土地繼承登記，顯與上述規定不符，本所不受理其通信申請，並無違法或不當。
⒊至於土地登記規則第41條列舉15款當事人得免親自到場
之規定，其修正理由為「為配合簡化使用印鑑證明之業務，以達停止使用印鑑證明之目標」（參附件5）。按申請登記時檢附義務人或當事人之印鑑證明，其目的在於證明登記之申請，係出於義務人或當事人本人之意思表示，又土地登記案件攸關民眾權益甚鉅，為保障真正權利人之權利避免不肖人士偽造證明文件辦理登記，土地登記規則第40條對於原應提出登記義務人印鑑證明之情形，修正為登記義務人應親自到該管地政事務所確認身分及同意辦理之真意，同規則第41條列舉當事人得免親自到場之規定，目的在使登記人員瞭解當事人得免親自到場之情形，洵與土地登記案件得否以通信申請無涉。
⒋末查行政程序法自90年1月1日施行，該法第3條第1項固
規定「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之」，惟土地法於90年10月31日修正公布之第37條第2項明定「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之」，土地登記規則第1條規定「本規則依土地法第37條第2項規定訂定之」，依特別法優於普通法之規定，有關土地登記案件自應優先適用土地法及土地登記規則等相關特別法之規定。原告訴稱依行政程序法第83條規定，人民不獨就繼承登記得循郵寄方式向地政機關提出申請，即其他土地權利變更登記亦同有適用云云，洵屬對法律適用之誤解，為不足採。
⒌綜上所陳，原告之訴為無理由，爰請判決如答辯聲明，以彰法制。
理 由
一、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「土地權利變更登記，應由權利人及義務人會同申請之。其無義務人者，由權利人聲請之。其係繼承登記者，得由任何繼承人為全體繼承人申請之。但其申請，不影響他繼承人拋棄繼承或限定繼承之權利。」、「土地登記之申請，得出具委託書，委託代理人為之。」、「非土地專業代理人擅自以代理土地登記為業者，其代理申請土地之件，登記機關應不予受理。」分別為土地法第73條第1項及第37條之1第1項、第3項所明定。次按土地登記規則第37條規定：「土地登記之申請，委託代理人為之者，應附具委託書；其委託複代理人者，並應出具委託複代理人之委託書。但登記申請書已載明委託關係者，不在此限。前項代理人或複代理人，代理申請登記時，除法律另有規定外，應親自到場，並由登記機關核對其身分。」第40條第1項規定：「申請登記時，登記義務人應親自到場，提出國民身分證正本，當場於申請書或登記原因證明文件內簽名，並由登記機關指定人員核符後同時簽證。」第41條規定：「申請登記時，有下列情形之一者，當事人得免親自到場：一、依第27條第4款規定，得由權利人單獨申請登記者。二、登記原因證明文件及同意書經依法公證、認證者。三、與有前款情形之案件同時連件申請辦理，而登記義務人同一，且其所蓋之印章相同者。四、登記原因證明文件經依法由地政士簽證者。五、登記義務人為無行為能力人或限制行為能力人，其法定代理人已依第39條規定辦理並親自到場者。六、登記義務人依土地登記印鑑設置及使用作業要點於土地所在地之登記機關設置土地登記印鑑者。七、外國人或旅外僑民授權第三人辦理土地登記，該授權書經我駐外領務人員認證或驗證者。八、大陸地區人民或香港、澳門居民授權第三人辦理土地登記，該授權書經行政院設立或指定之機構或委託之民間團體驗證者。九、祭祀公業土地授權管理人處分，該契約書依法經公證或認證者。一○、檢附登記原因發生日期前一年以後核發之當事人印鑑證明者。一一、土地合併時，各所有權人合併前後應有部分之價值差額在一平方公尺公告土地現值以下者。一二、建物所有權第一次登記協議書與申請書權利人所蓋印章相符者。一
三、依第43條第3項規定辦理更正登記所提出之協議書，各共有人更正前後應有部分之價值差額在一平方公尺公告土地現值以下者。一四、依第104條規定以籌備人公推之代表人名義申請登記提出協議書者。一五、其他由中央地政機關規定得免由當事人親自到場者。」
三、本件原告與訴外人林蔡好、林坤洋、蔡林妙季、林妙雲等5人於93年7月15日以通信方式向被告機關申辦土地分割繼承登記，經被告機關認不符桃園縣各地政事務所受理通信申請案件實施要點第2點所定適用範圍，以93年7月23日溪地登字第0930006145號函通知原告依土地法第73條第1項、第37條之1第1項之規定，親自或委任代理人到場辦理並檢還全部資料及現金袋，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，循序起訴意旨略以：人民就土地權利變更登記，當然得依土地法第73條規定親自聲請並依行政程序法第83條規定指定送達代收人，而非以委託代理人為必要；又土地法及土地登記規則並未排除行政程序法第83條以郵寄方式提出申請書件規定之適用，且土地登記規則第40條僅規定登記義務人有親自到場核對身分之義務，而不及於登記權利人，同規則第41條猶且明定申請登記之當事人（含登記義務人及權利人）得依該條列舉15款程式而免於親自到場，是土地法第73條與土地登記規則第40條、第41條及行政程序法第83條原即本於簡政便民之立法原則而為相輔之規定，人民不獨就繼承登記得循郵寄方式向地政機關提出申請，即其他土地權利變更登記亦同有適用云云。
四、查有關土地登記之申請，依上開土地登記規則相關規定觀之，原則上應由權利人及義務人會同申請之；惟亦可委託代理人為之；若係由義務人申請，應提出國民身分證正本，當場於申請書或登記原因證明文件內簽名，並由登記機關指定人員核符後同時簽證；其若係委託代理人為之，除法律另有規定外，應親自到場，並由登記機關核對其身分；再參以土地法第37條之1第2項規定：「土地登記專業代理人，應經土地登記專業代理人考試或檢覈及格…。」第3項規定：「非土地專業代理人擅自以代理土地登記為業者，其代理申請土地之件，登記機關應不予受理。」是參照上揭規定，地政機關受理人民申請登記案件時，為瞭解當事人或代理人是否存在，並防杜冒矇申請，以保障人民產權，負有核對其身分之職權，且法律上就土地登記代理人之資格亦設有嚴格之要求，揆其原因，當是因土地之登記及其相關變動事項，關係人民之權利義務甚鉅，須訂定嚴謹之程序及嚴格要求代理人之專業資格，以保障當事人之權益。至於土地登記規則第41條列舉15款當事人得免親自到場之規定，其修正理由為「為配合簡化使用印鑑證明之業務，以達停止使用印鑑證明之目標」；申請登記時檢附義務人或當事人之印鑑證明，其目的在於證明登記之申請，係出於義務人或當事人本人之意思表示，又土地登記案件攸關民眾權益甚鉅，為保障真正權利人之權利避免不肖人士偽造證明文件辦理登記，土地登記規則第40條對於原應提出登記義務人印鑑證明之情形，修正為登記義務人應親自到該管地政事務所確認身分及同意辦理之真意，同規則第41條列舉當事人得免親自到場之規定，目的在使登記人員瞭解當事人得免親自到場之情形，與土地登記案件得否以通信申請無涉。
五、原告雖主張本件依土地登記規則第41條第10款規定當事人得免親自到場，自得以郵寄通訊方式申請繼承分割登記；惟參照上揭說明，應解為當事人雖得免親自到場，惟仍須委託專業代理人為之，以符法理，並防杜冒矇申請，維護土地權利登記之正確性。另為推動簡政便民政策，內政部中部辦公室88年10月15日台內中地字第8886352號函示：「申請人未親自到場而以書函向登記機關申請登記者，其項目及程序由各直轄市、縣市政府自行訂定實施要點據以實施」；桃園縣各地政事務所受理通信申請案件實施要點第2點規定適用通信申請之15項登記案件類別中，並不包括繼承登記案件，是被告認原告以通信方式申辦土地繼承分割登記，顯與規定不符，否准其通信申請，洵屬有據。
六、末查行政程序法自90年1月1日施行，該法第3條第1項固規定「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之」，惟土地法於90年10月31日修正公布之第37條第2項明定「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之」，土地登記規則第1條規定「本規則依土地法第37條第2項規定訂定之」，依特別法優於普通法之規定，有關土地登記案件自應優先適用土地法及土地登記規則等相關特別法之規定。原告主張依行政程序法第83條及第49條之規定，人民不獨就繼承登記得循郵寄通訊方式向地政機關提出申請，即其他土地權利變更登記亦同有適用云云，洵屬對法律適用之誤解，容非可採。
七、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採；被告機關認原告與訴外人林蔡好等5人以通信方式申辦土地分割繼承登記與規定未符，否准其申請，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告應重新受理原告以郵寄方式為繼承登記之申請並賠償原告因訴願程序及重行郵寄申請書件所增生之費用200元，均為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第3項前段判決如
主文。中 華 民 國 94 年 12 月 29 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 29 日
書記官 吳芳靜