臺北高等行政法院判決
94年度訴字第450號原 告 甲○○原 告 兼訴訟代理人 乙○○被 告 行政院農業委員會林務局代 表 人 顏仁德（局長）住同上訴訟代理人 丙○○上列當事人間因請求發給獎勵金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國93年12月7日農訴字第0930135410號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國93年5月24日向雲林縣政府申請位於雲林縣古坑鄉、二崙鄉及崙背鄉等6筆農業用地自87年起至造林砍伐日止之造林獎勵金，雲林縣政府就該案是否可併入現行獎勵造林補助，或有其他獎勵方案乙節，於93年6月3日以府農林字第0930052903號函請被告表示意見，案經被告以93年6月10日林造字第093161191號函復雲林縣政府，並副知原告，略以：「本案甲○○、乙○○君所有農業用地已於87年起造林，屬已成林地，因不符合獎勵新植造林之原則，無法併入現行獎勵造林辦理；另查該用地亦不符合平地造林的集團造林之原則，及造林面積應毗連2公頃，或同一地段應毗鄰5公頃以上」等語。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予發給原告造林獎勵金之處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告等兩人係夫妻關係，共有農業用地坐落於雲林縣○○
鄉○○段373之1、373之8地號、雲林縣二崙鄉1405地號、雲林縣○○鄉○○○段1127、1128地號及雲林縣○○鄉○○○段1551之2地號等6宗農業用地，總面積13,376平方公尺，全部種植「樟樹」，林木尚且存在，成長狀況良好，且經原告繼續管理中。林木成長需耗費工資、肥料、農藥等農業資材，期間原告等兩人就上開農地毫無收入，然就農地休耕之農民卻可獲得政府獎助，原告配合造林反而無法獲得補助，可見造林絕非一般農民可接受。原告造林係基於遵照政府德政，為確保農業生產資源之永續利用及綠色生態，維護國土永續利用及國民健康，故應獲得獎勵金。
⒉被告稱按獎勵造林實施要點第1點及全民造林運動綱領第7
點之規定，駁回原告之聲請核發造林獎勵金，然被告依上開規定處分係準據森林法之規定，應僅適用於山坡地造林，與原告在平地特定農業區農牧用地造林有別。經查72年8月1日修正公佈之農業發展條例並無第55條規定，直至89年1月28日修正公佈之農業發展條例增訂第55條規定：「農業用地做為休耕、造林等綠色生態行為予以獎助」，按現在農業用地休耕係以每年兩期獎勵，僅在農業用地上翻耕種植綠肥，不受面積限制即可獲得政府獎勵，目前極少農民在平地造林，係因長期間無收入並且付出高成本，農民生計無法可維持，造成農民在農業用地造林缺乏興趣，被告又不遵守修正後之農業發展條例辦理獎勵，未切實執行有違政府德政。
⒊查現在臺灣地區之農民個人耕作面積達2公頃者極其少數
，被告稱造林應毗連3公頃或同一地段應毗鄰5公頃以上之規定，顯不合時宜，而且可能造成財團藉機謀取利益獲得獎勵，而非實際用心於造林。
⒋原處分係依據「平地景觀造林及綠美化方案」、「獎勵造
林實施要點」等行政規則所作成，對於農業發展條例第55條避而不提，顯然不符行政程序法第150條第2項、第158條第1項第2款之規定。另外，被告制定之獎勵造林辦法與農糧署訂定之休耕獎勵辦法相比，確有差別待遇，違反行政程序法第6條及第8條之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈按「獎勵造林實施要點」係依據行政院核定之「全民造林
運動綱領」第7點所訂定，其目的在增加新植造林，以擴大森林面積，增加森林覆蓋率，俾能加強樹根固土力量，保持水土，減少颱風豪雨災害。依前開要點之規定，申辦獎勵造林者，須經書面申請、審核、核准造林後，登入造林登記卡，並須符合一定條件者，始依第7點第1項發給造林獎勵金，亦即採申請許可制之方式為之，以配合政府每年之預算和育苗數量。
⒉本件原告雖於87年起造林種植樟樹，姑不論其是否符合「
平地景觀造林及綠美化方案」之標準，其既未依「獎勵造林實施要點」之程序事先辦理申請，目前屬已成林，自無從列入現行獎勵造林辦理。故被告所為之處分，並無違誤，應予維持。
理 由
一、按獎勵造林實施要點第2點規定：「本要點所稱林業管理經營機關，指直轄市政府、縣（市）政府、行政院農業委員會（以下簡稱農委會）林務局林區管理處、各大學實驗林管理處」；第3點規定：「獎勵造林之種苗，依下列方法供應之：（一）由林業管理經營機關培養，無償供應⒈造林人攜帶土地登記簿謄本、地籍圖謄本、他項權利證明書或承租契約書影印本，向造林所在地所屬鄉（鎮、市、區）公所或農委會林務局林區管理處工作站（以下簡稱工作站）提出種苗無償配撥申請書（格式之（一）），經查核土地有關證件無誤後，在申請書上「核對土地有關證件」欄內核章受理之。⒉鄉（鎮、市、區）公所、工作站，應切實審核需要種苗數量，並填造種苗無償配撥申請具領清冊（格式（二））連同種苗無償配撥申請書一份，送各該林業管理經營機關審核。第5點規定：「造林成果檢測方法如下：各林業管理經營機關，依據造林登記卡，排定日期，於造林3個月後，派員會同鄉（鎮、市、區）公所或工作站或出租機關人員，赴實地核對地籍圖，必要時予以實測，檢查造林情形，並將實際檢測結果，登記於造林檢查紀錄卡」；第9點規定：「造林獎勵金核發程序如下：（一）經依第五點檢測符合標準者，由原受理申請單位，編造造林獎勵金提領清冊（格式（三））四份，送各該林業管理經營機關審核。（二）各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所或工作站所送之造林獎勵金提領清冊後，應逐筆詳為審核。無誤後，由各林業管理經營機關逕行獎勵金發給造林人，並通知原送清冊之鄉（鎮、市、區）公所或工作站及造林人。（三）各林業管理經營機關核發獎勵金後，應將清冊一份，送農委會林務局備查」。由以上規定即知，關於造林獎勵金核發，須經書面向造林所在地所屬鄉（鎮、市、區）公所或農委會林務局林區管理處工作站提出申請，經審核獲准造林並通過檢測後，由林業管理經營機關審核發給。而林業管理經營機關依上開要點第2點規定，係指直轄市政府、縣（市）政府、行政院農業委員會林務局林區管理處、各大學實驗林管理處等，顯非本件被告。
二、經查，本件原告於93年5月24日向雲林縣政府申請位於雲林縣轄區內之6筆農業用地自87年起至造林砍伐日止之造林獎勵金，雲林縣政府乃以93年6月3日府農林字第0930052903號函請被告表示意見，經被告以93年6月10日林造字第093161191號函復雲林縣政府，並副知原告，略以：「本案甲○○、乙○○君所有農業用地已於87年起造林，屬已成林地，因不符合獎勵新植造林之原則，無法併入現行獎勵造林辦理；另查該用地亦不符合平地造林的集團造林之原則，及造林面積應毗連2公頃，或同一地段應毗鄰5公頃以上」事實，有原告93年5月24日申請函、雲林縣政府93年6月3日府農林字第0930052903號函及被告93年6月10日林造字第093161191號函等各一件附於原處分卷可稽，復為兩造所不爭執，堪予認定。揆諸前開要點規定，本件屬於雲林縣政府之轄區，關於造林獎勵金之核發權限應屬雲林縣政府。復稽之前開雲林縣政府93年6月3日府農林字第0930052903號函，略以：「本縣崙背鄉民甲○○、乙○○君等二人，所有農業用地計六筆，面積合計一．三三七六公頃，於民國八十七年起造林種植樟樹，申請得依農業發展條例第五十五條之規定予以獎勵，按年核發補助金乙案，併入現行獎勵造林補助是否可行，或有其他獎勵方案，轉請核示惠復」等語，核其性質應屬下級機關向上級機關請求釋示之意旨，且被告訴訟代理人於本院亦陳稱：「93年2月1日後，獎勵造林要點，有關林務局的地，獎勵金發放是由林務局審核，有關縣市政府所屬，就是縣市政府審核。本件是在縣市政府轄區，核發獎勵金的權責機關是縣市政府……，縣政府遇有疑義的案子就會問我們是否符合獎勵金發放，如果准的話，縣政府就可以辦理，獎勵金是縣政府逐年編列預算，再由我們統籌撥到縣政府名義下」（以上見本院卷第69頁）。則被告就雲林縣政府請示事項，正本函復雲林縣政府，並副知原告，其性質似應屬上級機關就個案適用法規之結果，本於闡釋法規之職權所為之釋示，應非主管機關就具體事項所為發生公法上法律效果之單方行為，自不具行政處分之性質。
三、又按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，訴願法第77條第8款定有明文。本件被告所為函復，應屬對雲林縣政府請示事項而為釋示，並非行政處分，訴願決定以之為行政處分，而就實體理由予以審酌並為駁回之決定，難謂合法。又按「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於10內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人」，同法第61條亦有明文。本件原告既表示不服不准獎勵補助之意思，究竟雲林縣政府已否遵照被告所為上開函釋對原告作成否准處分，及原告本件訴願意旨有無隱含對雲林縣政府之處分表示不服之意，訴願機關亦應一併予以查明，並參照訴願法第61條辦理。
四、綜上，本件訴願決定既有未合，本院爰予撤銷，應由訴願決定重為適法之決定或處置。至兩造實體上之主張則應待訴願結果後再為主張，自無法於本案中加以審酌，併此敘明。
據上論結，本件為原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
第七庭審判長法 官 劉 介 中
法 官 黃 秋 鴻法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
書記官 林 苑 珍