臺北高等行政法院判決
94年度訴字第453號原 告 國立臺中技術學院代 表 人 甲○○(校長)訴訟代理人 周進文律師被 告 行政院人事行政局代 表 人 周弘憲(局長)訴訟代理人 蔡進良律師上列當事人間因有關眷舍事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告（原為國立臺中商業專科學校，88年7月1日改制為國立臺中技術學院）原經管台中市○○路（現已改址為錦平街）中商新村國有眷舍房地（基地坐落台中市○區○○段252之2、252之59地號土地，以下簡稱系爭土地），擬辦理就地改建公教住宅，經被告審查報請行政院核定結果，於82年6月4日以台82院人政肆22566號函同意變更為非公用財產，專案讓售辦理就地改建公教住宅。原告為免建照失效，土地公告調漲致增加成本、實施容積率影響品質戶數等困擾，乃函請訴外人公務人員住宅及福利委員會（以下簡稱住福會）籌撥經費以辦理工程發包，經被告於87年8月14日以87局住福字第309653號函復略以，關於各機關學校國有眷舍房地已核定辦理就地改建而仍未動工之案件，因中央公務人員購置住宅貸款基金已嚴重短絀，應請停止改建等語。茲原告以其就地改建所支付之必要費款，依中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點（以下簡稱作業要點）第9點規定，應由被告給付，惟被告迄仍未支付，為此，原告依法提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告新台幣5,921,658元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：兩造間就有無成立行政契約？原告是否因此而有
公法上之給付請求權？㈠原告主張之理由：
⒈按「改建住宅所需費款，由住福會在公教住宅貸款基金墊
付。」、「處理國有眷舍房地，其所需之直接費用，應由國有財產局檢據向住福會核實列支。」，分別為作業要點第9點、第35點所規定。
⒉查行政院為配合推行中央公教人員購置住宅政策，處理中
央各機關學校國有眷舍房地，特訂定中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（已於92年12月8日廢止，以下簡稱處理辦法），另為使執行處理辦法作業有所依據，尚訂有作業要點，其中處理辦法第2條就國有眷舍房地之處理明定被告為主管機關，住福會為執行機關。因作業要點將眷舍房地處理方式區分為騰空標售及就地改建二者，被告並就關於就地改建部分，頒布中央各機關學校就地改建作業注意事項（以下簡稱注意事項）作為規範。本件中央各機關學校國有眷舍房地處理係行政院為輔助中央公教人員購置住宅政策所推動，屬公法關係殆無疑問，故依處理辦法、作業要點及注意事項等規定所成立之就地改建意思表示合致，應屬行政程序法第135條規定之行政契約。茲被告辯稱兩造皆隸屬於同一行政主體（國家-中華民國），非2個行政主體，故不可能成立行政契約等語，經查行政契約除於人民及行政機關間可成立（隸屬關係契約）外，行政主體間亦可成立（平等關係契約），是行政主體間成立行政契約並非法所禁止。況依被告所稱，則所有行政機關皆屬於同一行政主體，各行政機關間勢必不可能成立行政契約，可見被告抗辯內容前後矛盾，不足採據。再者，原告為國立技術學院，而被告為辦理人事行政及眷舍改建之主管單位，兩造並未有隸屬或監督之關係存在，眷舍處理並非原告原本之事務範圍，本件行政契約係原告依處理辦法第4條規定報請處理後，由被告基於主管機關之地位與原告成立行政契約，可知本件並非單純行使公權力，原告為執行該項政策而與被告成立行政契約，依據作業要點第9點規定，即應由住福會以公教住宅貸款基金墊付予原告改建住宅所需費款，再由原告執行興建等相關事宜，住福會再依作業要點第5點規定分配30%之住宅，此與行政契約之要件相合。
⒊次查行政程序法第139條固然明定行政契約之締結應以書
面為之，以求明確而度爭議，然於該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。茲參酌我國行政程序法第139條之立法依據即德國行政程序法第57條之相關德國學說及裁判見解，可知「書面」之意義應從行政契約之意義及內容加以解釋及運用，法律明定應以書面締結行政契約之目的僅具有證明、警告功能，故若由行政主體間之往來文件得查知係就公法上法律關係所為之設定、變更或消滅，而雙方確已達成具有拘束力及表示知悉之意思表示之合意者，即可認定已具備書面之要件。是所謂書面，實不以單一性文件為必要，此觀最高行政法院92年度判字第1685號判決意旨亦明。另因行政契約與私法契約類似之處頗多，為免掛一漏萬，行政程序法特於第149條明定「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。
」，最高行政法院92年度判字第1685號判決可資參照。
⒋本件原告為辦理系爭土地之就地改建，依作業要點第3點
規定附具土地登記謄本、建物登記簿謄本、地籍圖騰本、建物平面圖謄本、土地當期公告現值證明書、都市計畫土地使用區分證明書等資料，報請被告依照處理辦法第3條規定審查，並依處理辦法第4條規定層報行政院，經該院核定同意變更為非公用財產，專案讓售辦理就地改建公教住宅。嗣原告於84年10月24日以84中商專總營字第2973號函向住福會提報修正詳細計畫，住福會業已以84年11月28日函復「．．．所送修正之詳細計畫既經貴屬國立台中商業專科學校補正，本會合先予錄案。」等語，同意原告所提計畫，亦即就系爭土地之就地改建事宜互為意思表示一致，揆之前揭說明，兩造間已成立行政契約，應可認定。蓋於辦理本件眷舍改建案之前，原告亦曾分別就「三民路中商新村」及「林森路、貴和街」眷舍改建案，依處理辦法之規定申請撥款，參照住福會發予原告之公文，所用文句相較於本件更屬不明確，惟未曾聽聞被告就兩造有成立眷舍改建之意思表示有所爭執，應足以認定兩造就本件眷舍改建之意思表示已達一致。且原告辦理本件眷舍改建案，除支付建築師報酬外，亦曾辦理地質鑽探，所需費用則由住福會先行支付，迄本件眷舍改建案經被告片面廢止後，住福會曾行文教育部要求該部返還系爭費用，有教育部93年10月14日台總㈠字第0930129140號函可稽，可知兩造確已就本件眷舍改建一事達成意思表示之合致，否則住福會身為行政機關，不可能於兩造達成意思表示合致前先行代墊系爭地質鑽探款項。另本件眷舍改建案經被告片面廢止後，兩造就系爭眷舍改建所需費用（包括原告所支付之建築師報酬及由被告先行墊付之地質鑽探費用）之處理曾為若干協調，經住福會於93年9月24日以住福工字第0930308100號函知教育部與原告略以系爭費用於系爭土地將來辦理標售，原改建案已支付之土地鑽探費及依約應付建築師之費用，均得列入土地標售成本，處理所得扣除作業費後，悉數撥交住宅基金循環運用等語，益證兩造就本件眷舍改建案確實意思表示一致，住福會亦認原告所支付之費用（即建築師之報酬）應由住宅基金負擔，只不過住福會主張其支付方式係列入系爭土地之標售成本，於土地標售後自標售價金扣回予原告，扣除該費用後剩餘之標售價金始歸被告所有，否則住福會不可能同意以原本應歸屬於被告之標售價金支付原告所支付之建築師報酬費用。退步言，縱兩造並未成立公法契約，惟依行政程序法第149條準用民法第245條之1規定，若相對人於準備或商議訂立契約有顯然違反誠實及信用方法者，對於非因過失而信賴契約能成立致受損害之他方當事人，應負賠償責任。本件原告為本件眷舍改建案辦理地質鑽探，所需費用則由住福會先行支付，該等事實皆係因原告信賴契約成立，故被告為該等行為造成原告之信賴，其嗣後再抗辯兩造未成立公法契約，即屬民法第245條之1第3款規定之「其他顯然違反誠實及信用方法者」，被告亦應負擔原告支付予建築師之費用。
⒌又系爭改建住宅所需費款，依作業要點第9點規定，既應
由住福會以公教住宅貸款基金墊付，其即有履行行政契約之義務，原告自有權要求其墊付系爭改建住宅所需費款，縱住福會於88年3月17日以88住福配字第302903號函（以下簡稱住福會88年3月17日函）廢止行政契約之行為有效，行政院上開函亦屬可歸責於被告之事由，被告固得依此廢止系爭行政契約，惟就原告因履約所生之損害，依行政程序法第149條準用民法等相關規定，應得按債務不履行及不完全給付之法理，請求賠償。至被告辯稱改建住宅所需費款由住福會在公教住宅貸款基金墊付，意指改建完成分配房地時仍須由住福會從所得款及分配款房地中歸扣，是尚非終局給付予原管理機關，故原告以之為據而為本件請求，於法顯不相符一節，因本件眷舍改建尚未完成亦未取得配售款，現無歸扣可言，尚不解被告應給付系爭費款之義務。
⒍縱上論述，本件無論是否成立公法上契約關係，依作業要
點第9點規定，被告均有義務給付系爭就改建住宅所需費款，原告請求其給付其依最高法院93年度台上字第1579號判決支付予建築師之委託規劃設計酬金5,715,450元、墊付款173,575元及法定利息等，共計5,921,658元，並非無據，故被告應給付原告5,921,658元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息。
㈡被告答辯之理由：
⒈本件不存在行政契約關係，原告之訴不符合行政訴訟法第8條第1項後段規定之要件：
①按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產
上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」，行政訴訟法第8條第1項後段定有明文。而所謂公法上契約，主要係指行政契約，亦即2個以上之法律主體，為達成共同之法律效果，互為要約、承諾之意思表示而獲得合意，惟此所謂之法律主體，就公行政而言，係指具有法律人格之行政主體（由行政機關代表作成），從而若係同一行政主體（如國家）內不同機關間，即不可能成立行政契約，遑論援用上開條文提起一般給付訴訟。易言之，因公法上契約發生之財產上或非財產上給付，得依行政訴訟法上開規定提起一般給付訴訟者，縱不限於人民與中央或地方機關間（即隸屬關係契約），而得包括行政主體間（即平等關係契約），要不能就同一主體內2個機關間認定成立行政契約而提起一般給付訴訟，此為法理之所當然。又法規如就某行政事項賦予特定行政機關權限，則不僅不相隸屬機關間須相互尊重，即便係同一主體內之機關間亦然，惟若法規授與上級機關監督權限，則上級機關於法規授與監督權之範圍內，自得為監督權之行使，此皆係基於「機關權限互相尊重原則」、「管轄恆定原則」及「行政一體原則」等法理使然。
②原告為國立技術學院，與被告均隸屬於同一行政主體（
國家－中華民國），揆之前述行政契約法理及行政訴訟法第8條第1項後段規定，形式上已難謂原告與被告間得成立行政契約，其依行政契約關係請求被告給付系爭費款，自屬欠缺提起一般給付訴訟之實體判決要件。況關於系爭房地處理事項，住福會為執行機關，就原告經管之國有眷舍房地是否得自行就地改建公教住宅，並無決定權限。從而兩造間不存在行政契約關係，原告提起本件訴訟，於法不合。
⒉次查原告無非係以其就系爭就地改建案提報詳細計畫，經
行政院於82年6月4日核定專案讓售辦理就地改建，嗣原告於84年10月24日向住福會提報修正興建住宅詳細計畫，該會業於84年11月28日同意，兩造已成立行政契約為由，依作業要點第9點規定，請求被告給付系爭改建所生費款。
惟查：
①對於原告送審之詳細計畫，住福會84年11月28日函僅係
「先予錄案」，依作業要點第5點第2項規定，仍應由被告審查。且原告於行政院82年核定同意就地改建後提報之詳細計畫及被告之審查行為，均係依行政院所訂定之處理辦法、作業要點所為，並非基於雙方意思表示之合致而使法律關係發生、變更或消滅，即無原告所稱被告具有行政契約上之承諾可言，是兩造間不存有行政契約關係。故原告以該函作為行政契約承諾之意思表示，顯有誤解。
②原告取得系爭土地改建（新建）之建造執照後，尚未將
工程發包前，住福會曾於86年4月11日以（86）住福工字第04958號函通知原告略以「因經費有限，建請是否考慮暫緩辦理」等語，原告對此於86年4月19日函復暫緩辦理不妥，請求籌撥經費惠允辦理工程發包等語，住福會乃專案簽行政院擬因應措施。嗣行政院於87年12月9日以台87院人政住字第315874號函（以下簡稱行政院87年12月9日函）令個案停止改建，復於88年6月28日以台88人政住字第306609號函（以下簡稱行政院88年6月28日函）通案停止就地改建法令之適用，並就已核定辦理就地改建有案者，視辦理程度，分別依不同方式處理，其中第3點明示「已核定計畫大綱及詳細計畫之就地改建案，迄本規定發文之日止，尚未辦理工程簽約發包者，不論原因，原核定案均自動註銷。．．．」等語。
是基於行政院個案及通案停止就地改建並註銷原核定之函令，無論住福會以84年11月28日函表示「先予錄案」之行為得否視同作業要點第5點第2項所定須經被告審查詳細計畫一事，其既因行政院註銷原核定而失所附麗，住福會或被告即無續行辦理就地改建案後續事宜之權限及義務，從而原告認住福會以88年3月17日函作為廢止行政契約之意思表示，顯有誤解。
③除憲法與法律有規定外，行政組織權應屬於行政部門本
身，是國有眷舍房地之處理，於憲法與法律未有明文規定之情形下，作為國家最高行政機關之行政院自有訂定命令以資規範之權力。經查行政院87年12月9日函、88年6月28日函分別為個案停止改建及通案停止就地改建之命令，於形式上及實質上均屬有效規範，且性質上得歸屬於「內部行政法」，對於所屬或下轄機關均生拘束力。又原告或可依行政院88年6月28日函說明2⑹點，層報行政院另行核定處理方式，事實上，其亦確曾轉而爭取系爭土地改撥用作為興建推廣教育大樓之用，亦經財政部國有財產局（以下簡稱國有財產局）同意暫緩標售系爭土地，並表示應辦理有償撥用。另原告前因委任之建築師催付規劃設計費，曾於89年5月12日以（89）中技總營字第891142號函請住福會「撥借」款項支付，住福會則於89年6月9日以（89）住福工字第307436號函覆略以，國有財產局奉院核定標售，該等依約應付建築師規劃設計費得列入土地標售成本，至撥借一事尚值斟酌（尤其加計利息部分），且系爭土地已經國有財產局同意暫緩標售，擬改採其他處理方式等語，予以婉拒，嗣行政院並於91年5月15日以院授人住字第0910308886號函明示原眷舍房地經管機關、學校，如另有公共需要，得依國有財產法第38條規定辦理撥用云云。準此，原告請求住福會給付之建築師費用，行政院既已核准作為土地標售成本，且得改採其他報核方式處理或依國有財產法第38條規定辦理撥用，原告亦應受此法令拘束，姑不論其以行政契約為基礎之請求是否於法無據，原告向被告請求系爭給付予建築師之費用，實與其先前請求住福會「撥借」系爭費款之行為相互矛盾，有違誠信原則。
又所謂改建住宅所需費款由住福會在公教住宅貸款基金墊付，係指改建完成分配房地時，仍須由住福會從所得款及分配房地中歸扣，故並非終局給付予原管理機關，此觀處理辦法第15條、作業要點第10點即明。是原告以之為據而為本件請求，於法亦有不合。綜上論述，原告之訴不合法，實體上亦無理由，應予駁回。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人為張俊彥，嗣於本件訴訟程序進行中變更為周弘憲，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定」，行政程序法第139條定有明文。又按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付，得提起給付訴訟，復為行政訴訟法第8條所規定。是因公法上契約發生之財產上或非財產上給付，固得依上開規定提起一般給付訴訟者，縱不限於人民與中央或地方機關間（即隸屬關係契約），而得包括行政主體間（即平等關係契約），要不能就同一主體內2個機關間認定成立行政契約而得提起一般給付訴訟，此為當然之法理，先予敘明。經查原告提起本件給付訴訟係以兩造間有行政契約存在為前提，其主張有給付請求權無非係以其於84年10月24日以84中商專總營字第2973號函住福會提報修正詳細計畫，經住福會於84年11月28日以84住福配字第15157號函復同意為據。惟查住福會84年11月28日函略以「．．．所送修正之詳細計畫既經貴屬國立台中商業專科學校補正，本會合先予錄案。」等語，究其內容並無任何與原告締結行政契約之字樣，住福會亦未就系爭房地究係如何處理為任何具體承諾，僅係行政機關間彼此就相關業務之聯繫溝通，是上開函乃單純之事實通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，自非行政處分，更無行政契約存在，遑論該函之發文者係住福會，並非被告，自無拘束力可言，故原告對於被告並無任何可直接行使之給付請求權存在，堪以認定。且依作業要點第3點及第5點第2項規定，被告固為國有眷舍房地處理之主管機關，然其與執行機關住福會就系爭房地處理事項均無自由締約之權限，此觀行政院於82年6月4日核定專案讓售辦理就地改建，迨87年12月9日函令停止改建系爭專案，復以88年6月28日函通案停止就地改建法令之適用，並就已核定辦理就地改建有案者視辦理程度分別依不同方式處理等情即知，是有關國有眷舍房地之處理均須報經行政院核定，甚為顯然，則原告無視業經行政院個案及通案停止系爭就地改建案並註銷原核定之函令，徒以其與被告或住福會間之往來公文，即逕謂兩造間實質上有公法行政契約之存在，殊屬無據，委無可採。從而原告起訴請求被告給付5,921,658元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5%計算之利息，因不具公法上之給付請求權，揆之首揭法條規定，其訴為無理由，應予駁回。另本件兩造係隸屬同一行政主體（國家－中華民國），而自教育部93年10月14日台總㈠字第0930129140號函復原告內容略以原告函請撥付系爭建築師之規劃設計費及法定遲延利息乙案，請依住福會函復意見辦理等語，及住福會93年9月24日住福工字第0930308100號致教育部函說明欄四、略以有關以住宅基金先行墊付之土地價款及地質鑽探費由該部負責籌措財源歸墊，經教育部於88年10月19日以台88總㈠字第88127715號函知可由學校以校務基金籌措經費方式分期歸墊等節觀之，本件業經原告之上級行政機關即教育部介入甚明，是兩造苟對本件國有眷舍房地之處理猶有爭議，亦可循前開模式繼續協商溝通尋求解決，本不應藉由行政爭訟手段興訟，退步言，縱不能依上開2函處理，亦應循行政權機制，由其共同直接上級機關即行政院以行政權介入解決，方屬正辦，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
第四庭審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 畢乃俊法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
書 記 官 林惠堉