臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00509號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○
共同被 告 交通部代 表 人 丙○○部長）住同訴訟代理人 戊○○上列當事人間因補助費事件，原告不服行政院中華民國94年1月31日院臺訴字第0940080275號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠被告及被告所屬郵政總局 (於民國92年1月1日改制為中華郵
政股份有限公司，下稱郵政總局）向原告租用新店市○○○○○段94-1、94-2、90-1、125等地號土地（下稱系爭土地），因原告等地主表示，租期屆滿，不再續約，乃由被告及郵政總局多次召開會議，協調現住戶搬遷，經應地主要求由被告召開退租事宜會議，並於81年8月31日獲致會商結論略以：「地主同意於81年10月3日，先撥付現住戶每戶新台幣壹拾伍萬元正之搬遷費供現住戶先行支用，餘款新台幣肆拾萬元正於82年3月1日現住戶搬遷時支付」，並由原告本於個人意願，支付現住戶搬遷補助費新台幣（下同）18 0萬元。
㈡嗣原告於93年7月27日93年新店安坑字9302號陳情書，陳情
被告於45年至81年間以44年12月29日總統令公布「防空疏散建築用地徵用領用條例」向原告租用新店市○○○○○段○○○○○號等土地疑義，經被告93年9月2日交總字第0930009030號函復略以，有關原告給付現住戶搬遷補助費180萬元乙節，既係經原告同意本於個人意願辦理，尚無被告故意或過失不法侵害台端自由或權利情事，自無國家賠償法之適用，原告提出國家賠償法，退還180萬元，並加計利息損失乙節，於法未合，礙難辦理。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告180萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起按年息百分之五計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告是否有違法侵害原告權利或法律上利益之行為？㈠原告主張之理由：
⒈被告於45年至81年間以44年12月29日總統令公布的「防空
疏散建築用地徵用領用條例」向原告租借系爭土地，於75年7月1日至81年6月30日止續租土地6年，土地租賃契約上載明以44年12月「奉令疏散」，亦載明因「政府防空疏散政策」所需，但「防空疏散建築用地徵用領用條例」於72年4月15日已公告廢止，被告於72年與原告續租時仍沿用此條例，實有明顯疏失。
⒉契約明載「奉令疏散」，亦載明被告因「政府防空疏散政
策」所需才向原告租借土地，被告不但未保持空地的空曠，反而在地上建蓋眷舍供其員工居住，明顯違背契約之租借用途。
⒊被告以「疏散」名目向原告租借土地，原告為配合政府政
策，以公告地價5%微薄之租金租借給被告。81年租期屆滿，被告退租。租賃契約明載，若政府防空疏散政策改變或因應戰時需要而報准拆屋還地，得提前解約。故81年被告退租理應編列預算而未編列預算拆遷，卻無理要求地主等人支付拆遷補償費，每戶55萬元，12戶共計660萬元。原告依被告以坪數計算下共付180萬元（81年10月30日支付15萬元之支票共4張、82年1月3日支付40萬元支票3張），支票全是當時的現住戶以個人名義簽收，並非繳給被告，明顯是被告之行政疏失，不當圖利契約以外之第三人。
⒋原告與土地共有人邱丰松、邱民松、邱照蘭及邱芳蘭等人
，因認為當時被告所要求之拆遷補償費不合理，所收之微薄租金不足以支付拆遷補償費用，故從未出席任何會議也從未繳交任何金額，至今被告亦從未催繳，邱丰松等人之土地被告卻也一併歸還，被告明顯處理不當，行政上有疏失。
⒌原告於82年1月依照搬遷協調會上之協議支付180萬元給被
告，現住戶員工。被告只有拆屋沒有還地，卻又將原告之土地劃定為被告疏散辦公室，以致原告之土地從82年迄今仍在被告之掌控下。原告之土地，只能等待被告編列預算，再以公告地價徵收。政府限制地主私有土地自行開發買賣，卻又不編列預算徵收土地長達11年之久。待地主於93年9月提出陳情後，始以土地已不須使用，歸還地主。被告以公權力任意侵占人民之私有土地。
⒍被告於80年著手規劃疏散辦公室，配合台北縣政府86年實
施新店安坑都市計畫之主要計畫，將原告之土地劃定為被告疏散辦公室。所謂疏散辦公室為發生戰爭時，政府機關為了躲避飛機炸彈轟炸而作為緊集徹離之疏散辦公室。時代在變、科技在更新，政府防空政策已改變，防空洞之設施都以拆除。被告以一廢止之法令，強制將系爭土地規劃為機關用地。
⒎被告在安康路3段571巷5號蓋1棟7層樓之建物，申請建築
地目為（五城廳檔案庫存辦公室）和新店安坑都市計畫徵收目的。此建物的土地取得來源來路不明，蓋地號為新店安坑段四城小段123地號，125地號為原告所有。而125地號包含在123地號內，屬於同一地主，但123地號如何變成被告所有。123地號在日據時代之土地登記為邱萬益、邱萬生（邱萬生為原告之父親，38年國民政府來台實施耕者有其田政策，將土地分割給廖清慶，由於廖清慶未繳納地租，土地又被台北縣政府收回），依耕者有其田條例，土地由政府收回後須重新放領，土地只能用於耕作，不能出租買賣，惟被告卻能於56年期間，以買賣方式取得土地，且將其變更地目，其以行政特權取得土地值得懷疑。
㈡被告主張之理由：
⒈按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政
處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之陳述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項陳述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，行政法院（現改制為最高行政法院）44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。經查，被告93年9月2日交總字第0930009030號函及93年11月15日交總字第0930061228號函，僅就原告對於被告租用土地及退租協調處理情事所產生疑義加以說明，非為行政處分，原告對此依法不得提起訴願，且訴願決定亦認本案性質上為私法契約，對私法行為有所爭執，係屬私權之爭執，應訴請普通法院裁判，非訴願程序所得救濟，原告對之提起訴願，於法未合，爰此，原告對之復提起行政訴訟，仍於法未合。
⒉原告非因配合政府政策而支付搬遷補助費，而係因租期屆
滿，不再續約，要求被告召開退租協調會，並依81年8月31日之會商結論，本於個人意願，給付現住戶搬遷補助費180萬元，並收回土地，被告並未收取上開補助費，於今復提取回上開款項，顯無理由。
⒊綜上所述，原告之訴於法不合，請判決決如被告答辯之聲明等語。
理 由
甲、程序方面：按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第57條前段及第3條第1項定有明文；又提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，係以政府機關違法之行政處分存在為前提，而同法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。本件原告既主張原處分係被告93年9月2日交總字第0930009030號書函，而該書函係被告函復原告93年7月27日之陳情函，陳情函之主旨雖為「有關交通部劃定陳情人土地為 (機關用地九)交通部疏散辦公室申請釋疑乙節」，惟陳情函說明欄第一項另述及「提出國家賠償法，盼望交通部退還陳情人之180萬元血汗錢，並加計利息損失。」等語，被告之書函除就原告不滿其所有土地因被告機關需求土地致都市計劃被劃為機關用地而向被告機關陳情部分釋疑外，亦就原告請求賠償部分說明「請求給付當時住戶搬遷補助費180萬元，既係經原告同意辦理，尚無被告故意或過失不法侵害原告自由或權利情事，自無國家賠償法之適用，所請退還180萬元並加計利息損失一節，於法未合，礙難辦理」等語，自係就原告之請求予以否准，自屬行政處分。原告不服提起訴願，經遭訴願機關為不受理之決定，進而提起本件課予義務政訴訟，自非法所不許，核先敘明。
乙、實體方面、
一、本件郵政總局於75年6月30日續向原告及其他地主租用系爭土地，租賃期限自75年7月1日起至81年6月30日止，租期屆滿，郵政總局未再續租，被告自81年3月起邀集原告及其他地主與當時住戶蕭功源等召開搬遷協調會。嗣原告93年7月
27 日陳情書向被告申請退還依協調會結論所支付180萬元之搬遷補助費及利息云云，經被告以93年9月2日交總字第0930009030號書函復原告，略以有關台北縣新店市○○段四城小段地區，目前僅有五城辦公廳舍及檔案庫房1棟（坐落該部經管之台北縣新店市○○段四城小段123、123-1及123-2地號土地），為該部辦公廳舍及置放檔案使用，其餘民地，業於84年間全數退租，無公用需要。被告及郵政總局自81年3月邀集原告及其他地主與當時住戶蕭功源等人召開搬遷協調會，迄於81年8月31日獲致會商結論，地主（原告為地主其中之一）及當時住戶雙方同意，由地主提供當時住戶（12戶）每戶55萬元作為搬遷補助費。原告給付當時住戶搬遷補助費180萬元，其後各該住戶亦如協議搬遷，將土地返還原告之事實，為兩造所不爭執，堪為認定。
二、本件原告係於土地收回多年後，發現90年12月19日公告之台北縣政府擬定新店安坑地區田部計劃並配合變更主要計劃書內將原告所有上開土地中部分列為機關用地 (交通部疏散辦公室用地)，致土地利用遭限制，故請求被告應返還82年度支付予交通部之搬遷費180萬元。惟查依原處分卷附之81年3月3日、同年5月7日、13日，同年8月31日之交通部五城三區租用民地 (郵政租用部分)租期屆滿，研商借住眷戶搬遷有關事宜會議紀錄及同年4月2日有關退租細節之協商會議紀錄所載，可得結論為：(一)向原告等租地之機關為郵政總局。
(二)郵政總局有依約繳納租金。(三)由交通部召集地主與現住戶及交通、郵政總局相關人員出席。(四)經協調由地主支付搬遷補助費並直接交付予原住戶。(五)其後原住戶依約將土地交返地主。則本件應係被告機關介入協調前開搬遷事宜，應給付之搬遷補償費，由地主與原住戶自行協調，並非因被告以公權力介入而獲致協議甚明。本件前開新店安坑都市計劃之主要計劃固將原告之部分土地 (同上地段109-2，127-1，125地號)劃定為機關用地，惟細部計劃尚未完成，亦未公告定案，為原告所不爭執。原告若主張因被告為需地機關致使原告之土地因都市計劃之結果可能被列為機關用地而受損，自因依平均地權條例及都市計劃法之相關規定尋求救濟，而市計劃之主管機關依，都市計劃法第4條之規定，在中央為內政部；在地方為縣 (市)政府，並非被告機關。而此亦與原告給付搬遷補償費予上開原住戶完全無涉。原告支付180萬元之搬遷補助費，係其與當時住戶相互協議，簽發支票由原住戶背書兌領，其協議之性質上為私法契約，原告對私法行為有所爭執，係屬私權之爭議，應以原住戶為被告訴請普通法院裁判。另本件原告之訴訟代理人並非法律專業人士，本院雖極盡闡明能事，仍無法探究原告訴之請求權基礎為何？從而原告向被告請求退還180萬元搬遷費，實乏法律上之依據，而無理由。被告機關否准其請求，於法並無不合。訴願機關不察，誤認上開被告書函之內容係針對原告之陳情函為釋疑，並說明原告國家賠償之請求於法不合，並非就原告依法申請之案件為准否之意思表示，非屬行政處分，而為訴願不受理之決定，雖然理由不同，而其結論同為駁回原告之請求，結果並無二致，本院仍予維持。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回，其聲明第二項請求之損害賠償及法定遲延利息，自亦失所附麗，應併予駁回。至於原告於94年11月28日另具狀主張因被告機關行政疏失造成原告所有土地94-5、94-11、94-16地號，建物所有權狀登記尚未塗銷，原告權益遭受損害乙節，因該建物已不存在，原告可依土地登記規則第31條之規定代位申請辦理塗銷登記，此為另案。又其請求賠償限制原告使用土地權益之損失，至都市計畫細部計畫通過撤銷編定機關用地日止，依公告地價計算每年5% 利息損失乙節均與本件訴訟爭點無涉，本院自毋庸併為裁判。其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
第二庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 黃秋鴻法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
書記官 簡信滇