臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00708號原 告 甲○○訴訟代理人 林道啟律師被 告 福建省金門縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國94年1月7日台內訴字第0930008550號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落金門縣金城鎮城段832、832-4地號土地，位於金門縣金城鎮區徵收範圍內，經被告以民國（下同）93年6月25日府地權字第09300275011號公告徵收，被告並以93年6月25日府地權字第0000000000-0號函通知原告，公告期間自93年6月30日起至93年7月30日止。原告於93年7月29日以系爭土地補償地價違反土地徵收條例第30條第1項規定，未按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，即每平方公尺新台幣（下同）8,676元補償為由，提出異議，案經被告以93年9月6日府地價字第0930033237號函復：「．
．．查城段832及832-4地號土地於81年都市計畫編定為停九及道路用地，因而劃入毗鄰之機關保留地之地價區段。至91年因都市計畫檢討變更，將都市計畫圖套繪地籍圖，依據相關法令規定，劃分地價區段，依法並無違誤。」原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)被告為辦理金門縣金城鎮區徵收，經依法報准徵收原告所有坐落金門縣金城鎮城段832地號土地（本地號於90年8月30日逕行分割為832、832-1、832-2、832-3地號土地）並一併徵收其土地改良物，徵收公告日期自93年6月30日起至93年7月30日止公告30日。原告所有坐落金門縣○○鎮○段832、832-1（本地號於93年5月12日逕行分割增加832-4地號）、832-2、832-3地號土地，於90年公告之土地使用分區，832地號為「停九」、832-1地號為「道路」、832之2地號為「機關」、832-3地號為「農業」，其土地現值均為每平方公尺8,600元，此有被告所屬地政局地價改算通知書可稽。嗣於92年間被告調整上揭土地之公告土地現值，其中第
832、832-1地號調降為每平方公尺3,700元，第832-2、832-3地號土地調升為每平方公尺8,676元，再於93年間將832-1地號分割增加832-4地號後，832-1地號之公告現值為每平方公尺8,676元，832之4地號之公告現值為3,700元。
(二)依被告93年1月19日府地權字第00930002555號函釋，金門縣金城鎮城段832、832-1土地於92年調降公告土地現值之理由為該土地依都市計劃編訂為停車場及道路用地，故將其劃入毗鄰之公共設施用地之地價區段，原告不服（補償費計算方式），提出異議，經被告以93年9月6日函復原告謂：「查金城鎮城段832及832-4號土地於81年都市計劃編定為停九及道路用地，因而劃入毗鄰之機關保留地之地價區段。至91年因都市計畫檢討變更，將都市計畫圖套繪地籍圖，依據相關法規定，劃分地價區段，依法並無違誤。」云云。
(三)查土地徵收條例第30條第1項、第2項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」暨都市計劃法第49條第1項規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。」所謂「毗鄰非公共設施保留地」係指與依法徵收之公共設施保留地相緊臨之非公共設施保留地而言，所謂「平均公告土地現值」係指該毗鄰之公共設施保留地若有數筆時，應以該數筆之平均公告現值為計算地價之標準言。揆諸土地徵收條例第30條、都市計劃法第49條之立法旨趣，係因都市計劃檢討變更，每有將原非屬公共設施保留地之土地，劃入為公共設施保留地，況且土地每因都市計劃之檢討變更，致同一筆土地因被劃入為公共設施保留地、亦或住宅區、商業區等而導致地價發生天壤之別，為使所有人得到充份之補償，並祈公平，自不應仍依該被徵收之土地公告現值計算徵收補償金，而應以毗鄰之非公共設施保留地之平均公告現值補償，又僅如此可能仍不能補償原所有人之損失，故又明定得視情形加成補償。足認政府於徵收公共設施保留地時，有依法使所有人得到充分補償之義務。查原告被徵收之土地，被告於91年間為都市計劃檢討變更前，其公告現值每平方公尺為8,600元，嗣因都市計劃檢討變更將系爭土地劃入為公共設施保留地之緣故，遂將系爭土地公告現值由每平方公尺8,600元調降為3,700元。系爭土地若非經編定為公共設施保留地，其公告現值至少為每平方公尺8,600元。參照被告為辦理金門縣金城鎮區徵收，將原告所有原僅乙筆832地號土地逕行分割，其中未徵收之第832-1、832-2、832-3等3筆土地之公告現值，於系爭土地徵收時為8,676元，被告應以此比毗鄰之非公共設施保留地之土地公告現值計算徵收補償金。
(四)行政機關依依法行政原則，應依法令行使公權力，本即無權逾越法律文義，恣意擴張解釋的權限，土地徵收條例第30條及都市計劃法第49條所謂「徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」所指係相毗鄰之土地之公告現值，而非毗鄰非公共設施保留地之地價區段公告土地現值，與系爭土地相毗鄰之非公共設施用地為第832-1、832-2、832-3、
902、902-2等地號土地，其徵收當期公告現值為每平方公尺8,676元，目前又調整為9,084元。訴願決定擴張解釋，以系爭土地所在為金城鎮區，其毗鄰之第四、第九、第十七、第一五八及第五一地價區區線比例加權平均計算結果，公告土地現值為每平方公尺2,705元，反而對原告不利為由，維持被告之處分，應有違誤。又系爭土地為公共設施保留地，徵收當期之公告土地現值為每平方公尺3,700元，揆諸常情，其毗鄰之非公共設施保留地之公告現值應遠高於系爭土地，惟如果將「毗鄰土地」擴張解釋為與系爭土地所在地價區段相關連之全部地價區段，結果竟產生非公共設施保留地之公告現值遠低於公共設施保留地之公告現值等不合常理的情形，益證所謂「徵收當期毗鄰非公共設施保留地」係指與被徵收土地事實上相毗鄰之土地而言，而非指地價區段。
(五)按土地徵收條例第22條第1項、第2項規定：「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」「被徵收土地權利關係人對於徵收補償額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」，原處分顯有違誤，請判決如原告訴之聲明。
二、被告主張之理由：
(一)按土地徵收條例第30條第1、2項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價及標準地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」
(二)次按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣市政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，．．．並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」地價調查估計規則第3條、第5條、第18條分別規定：「地價調查估計之辦理程序如下：1、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。．．．」「第3條第1款所稱基本圖籍及資料包括下列事項：1、不動產相關資料、都市計畫地籍套繪圖、．．．」「劃分地價區段時，．．．於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地為劃為同一地價區段。．．．公共設施保留地應單獨劃分地價區段。．．．」故有關地價區段之劃分，係依都市計畫主計畫圖套繪地籍圖劃分，如有平均地權條例施行細則第3條規定：「本條例施行區域內之都市土地範圍及其土地使用分區與公共設施保留地界線，應由直轄市或縣市主管機關依都市計畫法第23條規定，．．．於辦理規定地價或重新規定地價前，．．．地政機關依前項規定在已規定地價地區，辦理測量及分割後，應將都市土地或非都市土地，及使用分區或都市計畫公共設施用地之類別，並通知當地稅捐稽徵機關，據以註記稅籍。」之情形者，應將土地使用分區及公共設施用地測繪於地籍圖上，並調整地價區段；可知地價區段實屬配合都市計劃之變更而調整。
(三)原告所有之金門縣金城鎮城段832、832-4地號土地，既依上開規定經細部計畫公布訂立界樁等程序後移交地政機關，地政機關依都市計畫法第23條及平均地權條例施行細則第3條規定逕為辦理分割，於地籍分割後，依前開法令查估地價，提經地價及標準地價評議委員會評議通過，編製土地現值表，並依法公告，迄公告期間截止原告並無提出異議；該公告土地現值即為當年期作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。
(四)綜上所述，本案依都市計畫圖套繪劃分地價區段界線，於地籍分割後，依上述法令規定查估地價，提供地價及標準地價評議委員會評議通過，依法公告，在公告期間原告亦無異議，原告之訴應為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
壹、本件應適用之法條與法理：
一、按土地徵收條例第30條第1項、第2項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」，又平均地權條例第四十六條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」，平均地權條例施行細則第七條、第六十三條第一項第一款、第五款規定：「本條例第十條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於每年編製土地現值時，依第六十三條規定計算之。」、「直轄市或縣（市）政府依本條例第四十六條查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：一、保留地處於繁榮街道路○○區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路○○區段○○○路線價為其地價。．．五、前四款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。」，可知都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，且所謂「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，係指被徵收土地所屬地價區段毗鄰之非保留地之「區段地價」平均計算。
貳、兩造攻擊防禦要旨：原告主張被徵收之832、832-4土地係在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，被告將被徵收土地劃○○○鎮○○○○區段，並按第三地價區段公告土地現值每平方公尺3,700元另加4成補償，於法不合，且如果將「毗鄰土地」擴張解釋為與被徵收土地所在地價區段相關連之全部地價區段，結果會產生非公共設施保留地之公告現值遠低於公共設施保留地之公告現值之不合常理情形，可證明所謂「徵收當期毗鄰非公共設施保留地」係指與被徵收土地「事實上相毗鄰之土地」而言，而非指所毗鄰之地價區段，被告即應按事實上相毗鄰之非公共設施保留地即第832-1、832-2、832-3、902、902-2等地號土地，依其徵收當期公告現值（每平方公尺8,676元）來計算補償標準等語。
被告則以依平均地權條例第四十六條、平均地權條例施行細則第七條、第六十三條第一項第一款、第五款規定，所謂「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，係指被徵收土地所屬地價區段毗鄰之非保留地之「區段地價」平均計算，本案既依都市計畫圖套繪劃分地價區段界線，於地籍分割後，依法查估地價，經地價評議委員會評議通過，依法公告，在公告期間原告亦無異議，被告依被徵收土地公告現值加4成補償，對原告並無不利等語置辯。
參、兩造不爭之事實：金門縣金城鎮城段832、832-4地號二筆土地係原告所有，其中832土地在90年8月30日分割成832、832-1、832-2、832-3四筆，832-1在93年5月12日再分割出832-4，832係停九用地，832-4係道路用地，均係都市計畫區內之公共設施保留地，因為金門縣辦理金城鎮區徵收工程，報請區段徵收，經內政部93年6月21日核准，金門縣政府於93年6月25日公告30日，公告期間自93年6月30日到93年7月30日，金門縣政府於公告期間已通知領取補償費，補償費按金城鎮區 (被告將前揭被徵收土地一併劃入該地價區段)公告土地現值每平方公尺3,700元另加四成計算等情，有地籍圖影本、土地謄本、金門縣政府公告、補償清冊在卷可憑，為兩造所不爭執，堪信為真。
肆、兩造爭點：
一、系爭公共設施保留地之補償，以土地本身地價區段之公告現值為準，是否合法？
二、本件有無不利益變更禁止之適用？
伍、本院之判斷：
一、系爭公共設施保留地之補償，不得以土地本身地價區段之公告現值為準。
都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，所謂「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，係指「被徵收土地所屬地價區段毗鄰之非保留地之區段地價」平均計算，已如前述，被告依系爭土地本身地價區段之公告現值加計4成計算，與前揭規定不符，自屬違法。
二、本件有不利益變更禁止之適用。
(一)惟按「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，‧‧但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」，訴願法第81條定有明文，此「不利益變更禁止」之法理，於行政訴訟法亦有適用。
(二)本件系爭832、832-4地號公共設施保留地之補償，若按前揭「被徵收土地所屬地價區段毗鄰之非保留地之區段地價」平均計算，則系爭土地所在之金城鎮區，其毗鄰之非公共設施保留地為金城鎮區公告土地現值為每平方公尺1,000元、第九地價區段公告土地現值為每平方公尺3,100元、第十七地價區段公告土地現值為每平方公尺7,000元、第一五八地價區段公告土地現值為每平方公尺4,900元及金寧鄉第五一地價區段公告土地現值為每平方公尺1,000元，依平均地權條例施行細則第63 條規定，按上開各地價區區線比例加權平均計算結果，公告土地現值為每平方公尺2,705元，反而對原告較為不利等情，有被告94年12月9日府地價字第940057400號函可憑，為原告所不爭執，是被告按金城鎮區公告土地現值每平方公尺3,700元另加4成作為系爭土地之地價補償，雖有不當，但基於前揭不利益變更禁止原則，本院尚不得撤銷原處分，命為更不利原告之處分。
(三)原告雖認應按事實上相毗鄰之非公共設施保留地即第832-1、832-2、832-3、902、902- 2等地號土地，依其徵收當期公告現值（每平方公尺8,676元）來計算補償標準云云，惟都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，所謂「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，係指被徵收土地所屬地價區段毗鄰之非保留地之「區段地價」平均計算，為平均地權條例第四十六條、平均地權條例施行細則第七條、第六十三條第一項第一款、第五款所明定，原告主張純屬一己之見，尚不足採。
三、從而，原告處分雖屬違法，但基於不利益變更禁止原則，原處分不應撤銷，訴願決定遞予維持，亦無不當，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
陸、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
第五庭審判長法 官 葉百修
法 官 李玉卿法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
書記官 簡信滇