臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00701號原 告 唐都建設開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 簡良夙 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 戊○○
己○○
參 加 人 丙○○
參 加 人 丁○○共同代理人 沈朝標律師上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國94年 1月案號：0000000000訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）87年間在桃園縣中壢市○○○段舊社小段97之1及97之6等2筆土地，申請地下 5層地上26層168戶建築物建造執照，經領有桃園縣政府核發87年桃縣工建執照字第其 178號建造執照，該執照依建築法第54條規定，於88年
5 月31日經桃園縣政府工務局以桃縣工建字第5456號通知開工報告准予備查，並依建築法第53條規定，核定建築期限為94年8月31日。嗣該不動產因拍賣抵押物事件，經臺灣桃園地方法院公開拍賣，由丙○○及丁○○2人買受，依強制執行法第97條規定發給權利移轉證書，並自領得權利移轉證書之日起，取得該不動產所有權，買受人持權利移轉證書辦理變更起造人，桃園縣政府以93年9月3日府工建字第0930226887號函准予備案，並副知原告。原告於93年9月16日函請被告機關撤銷原處分，被告機關以93年9月30日府工建字第09302 42586號函復：「二、依據內政部93年7月28日台內營字第09 30085435號函…拍定人變更起造人後，新起造人與原起造人間如有爭執，因屬私權糾紛，應循司法途徑解決，俟法院判決確定後再議。」原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分（即93年9月3日核准變更起造人處分函）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關變更系爭建築物起造人之處分？是否
適法？㈠原告主張之理由：
⒈按建築法第12、30、31、32、33、34、34之 1條分別規
定「本法所稱建築物之起造人，為建造該建築物之申請人，其為未成年或禁治產者，由其法定代理人代為申請；本法規定之義務與責任，亦由法定代理人負之。起造人為政府機關公營事業機構、團體或法人者，由其負責人申請之，並由負責人負本法規定之義務與責任。」、「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」、「建造執照或雜項執照申請書，應載明左列事項：1.起造人之姓名、年齡、住址。起造人為法人者，其名稱及事務所。
2.設計人之姓名、住址、所領證書字號及簽章。3.建築地址。4.基地面積、建築面積、基地面積與建築面積之百分比。5.建築物用途。6.工程概算。7.建築期限。」、「工程圖樣及說明書應包括左列各款︰1.基地位置圖。2.地盤圖，其比例尺不得小於1200分之 1。3.建築物之平面、立面、剖面圖，其比例尺不得小於200分之1。
4.建築物各部之尺寸構造及材料，其比例尺不得小於30分之 1。5.直轄市、縣（市）主管建築機關規定之必要結構計算書。6.直轄市、縣（市）主管建築機關規定之必要建築物設備圖說及設備計算書。7.新舊溝渠及出水方向。8.施工說明書。」、「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關收到起造人申請建造執照或雜項執照書件之日起，應於10日內審查完竣，合格者即發給執照。但供公眾使用或構造複雜者，得視需要予以延長，最長不得超過30日。」、「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書，應就規定項目為之，其餘項目由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責。對於特殊結構或設備之建築物並得委託或指定具有該項學識及經驗之專家或機關、團體為之；其委託或指定之審查或鑑定費用由起造人負擔。前項規定項目之審查或鑑定人員以大、專有關系、科畢業或高等考試或相當於高等考試以上之特種考試相關類科考試及格，經依法任用，並具有 3年以上工程經驗者為限。第 1項之規定項目及收費標準，由內政部定之。」、「起造人於申請建造執照前，得先列舉建築有關事項，並檢附圖樣，繳納費用，申請直轄市、縣（市）主管建築機關預為審查。審查時應特重建築結構之安全。前項列舉事項經審定合格者，起造人自審定合格之日起 6個月內，依審定結果申請建造執照，直轄市、縣（市）主管建築機關就其審定事項應予認可。第 1項預審之項目與其申請、審查程序及收費基準等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」，是故前開建造執照，係原告依據建築法前開規定，備具申請書，土地權利證明文件，工程圖樣及說明書，並依法繳納建築規費及審圖費，由主管機關審查合核，發給建照執照。而原告委請建築師、技師制作申請建造執照所須之工程圖樣、結構計算書等相關文件，委請建築師設計監造酬金高達2 千餘萬元（附件2 ：建築師公會酬金計算辦法），委請結構技師及水電技設計監造酬金亦達參佰餘萬元，原告花費鉅資以取得建築法規規定應具備之工程圖樣等相關文件、圖說，原告檢具前開文件，並依法令繳納建築規費及審圖費630,465 元，以申請前開建造執照，被告遂依據原告花費鉅資請建築師及技師所制作之工程圖、設計圖等相關文件，核發原告為起造人之前開建造執照。
⒉再按建築法第55條明定「起造人領得建造執照或雜項執
照後，如有左列各款情事之一者，應即申報該管主管建築機關備案：1.變更起造人。2.變更承造人。3.變更監造人。4.工程中止或廢止。前項中止之工程，其可供使用部分，應由起造人依照規定辦理變更設計，申請使用；其不堪供使用部分，由起造人拆除之。」，是故變更起造人承造人及監造人應由領得建造執照之起造人始得為之，非建造執照之起造人並無法變更起造人、承造人及監造人，被告機關違背建築法第55條規定，以土地拍定人丙○○及丁○○等 2人之申請，持法院權利移轉證明書，辦理變更起造人，原處分准予變更顯然於法無據，違背建築法第55條規定，至為明確。
⒊又按土地拍定人丙○○及丁○○等 2人，所持之興執92
年執字第 23728號不動產權利移轉證書內容所載，僅係取得不動產所有權，應持前開證明向地政機關辦理所有權移轉登記，然前開拍定人取得前開權利移轉證書，並不含變更起造人名義之權益，此有拍賣公告備註第 5點載明：「…本院拍賣標的不含該變更起造人名義之權益」可證（附件 3），再者，前開不動產權利移轉證書亦未載明包含變更起造人之權益，此有權利移轉證書可證（附件4），被告機關竟以拍定人丙○○等2人執有不動產權利移轉證書為由，逕以變更起造人，顯然違法。
⒋訴願決定另以內政部台內營字第 093085435號為據主張原處分合法云云，惟查：
⑴「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」行政程
序法第 4條定有明文，再按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」中央法規標準法第11條定有明文，內政部前開函令，顯然違反建築法第55條等相關規定，應係無效，被告依據違法無效之行政命令所為之處分，亦屬違法行政處分，合先敘明。
⑵建造執照雖為建築行為之許可，為一行政處分，惟行
政處分之對象係為建造執造之起造人，係由建造執照之起造人依據建築法規，依建築法第30條規定備具申請書，土地權利證明文件、工程圖樣及說明書，並依法繳納建築規費及審圖費，始得取得建築執照，起造人為申請建造執照，需費鉅資委請建築師、技師以取得工程圖樣、結構計算書等相關文件，始得符合建築法第30條申請建造文件之規定，是故，並非土地所有權人即可當然取得建造執照，而係由起造人依據建築法檢具工程圖樣等文件，申請建造執照，由主管機關依據起造人檢具之文件，審查後決定是否為建築行為之許可。是故，前開內政部函認：「建造執照僅為聲請建築行為之許可，為一行政處分，並非法律上權利，是否得予許可，憑藉其是否有在土地上建築之權利」云云，顯然違背建築法第30條之規定，前開函令見解至為謬誤，令人匪夷所思。
⑶承上，主管機關核發建造執照係依據起造人申請，審
查起造人所檢具之工程圖樣等文件是否適妥，而為准予起造人於建築基地上建築之許可，起造人如有變更應由起造人申請始可變更起造人，此有建築法第55條規定至明，設若土地權利人變更，則應由原起造人申請變更起造人，或係取得原起造人之同意始可變更起造人，否則受建築許可之起造人既未申請變更起造人，第三人豈可就原起造人所取得之建造執照許可建築之權利，申請變更起造人，內政部之前開函令顯然至為荒謬，嚴重損害原起造人之權益。
⒌「查建築法第55條規定，起造人領得建造執照或雜項執
照後，如變更起造人，應即申報該管主管建築機關備案。該法雖未規定申報變更起造人應提出何項資料，惟原建造執照係准原起造人興建房屋，起造人為建造執照內容之一，變更起造人即係變更該建造執照之一部分，是與原申請核發建造執照關於起造人部分之資料自應由申報人提出，以供核發建造執照主管機關審核是否准新起造人興建，此乃當然之解釋。」此有最高行政法院93年判字第1019號判決（附件 5）可稽，則原告既未申請變更起造人，被告自無理由依據第三人之申請而變更原告申請許可之建築執照，被告如認原告申請之建築許可因無土地權利證明文件而失其效力，則亦應由拍定人重新聲請建築執照，而非允許拍定人聲請變更原告所申請許可之建築執照。
⒍綜上陳述，訴願決定及原處分顯係錯誤，請撤銷原訴願決定及原處分，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈按建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執
照時，應備其申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明」。本案雖由原告取得建築許可，惟於施工中土地所有權人因土地公開拍賣而轉移出所有權，而拍定人無提供土地使用同意書予原起造人，原申請之建築許可即因無土地權利證明文件而失其效力。而拍定人得主張其所有權而為使用收益處分，如建造執照未逾期失其效力，則拍定人得單憑法院權利移轉證明書（包括土地及未完工建物）辦理變更起造人，繼續原建築許可事項之執行。
⒉再按建築法第55條明定「起造人領得建造執照或雜項執
照後，如有左列各款情事之一者，應即申報該管主管建築機關備案： 1、變更起造人。2、變更承造人。3、變更監造人。4、工程中止或廢止。 」本法所稱變更起造人、承造人、監造人及工程中止或廢止等事項應由起造人向主管建築機關備案，而申請變更起造人、承造人、監造人及工程中止或廢止等事項並無規定須由原起造人始得為之。
⒊另有關93年7月7日桃院興執92年執字第 23728號不動產
權利移轉證書備註欄第 5點載明：「…本院拍賣標的不含該變更起造人名義之權益」，然依93年 7月28日內政部台內營字第0930085435號函「二、…（三）建築工程已申報開工，並已構築建築物結構體（如基礎或梁柱結構）者：倘土地與地上物併同拍賣且原起造人即為所有權人，其所有權（包括土地及未完工建物）既因拍賣而喪失，就該土地已無任何權利可供行使，縱建造行為未完工，原起造人亦無請求繼續建造之權利，拍定人得主張其所有權而為使用收益處分，如建造執照未逾期失其效力，則拍定人得單憑法院權利移轉證明書（包括土地及未完工建物）辦理變更起造人，是故被告依該解釋令執行變更起造人並無不妥。另有關備註五之含意，為得否變更起造人應回歸建築法辦理，與原告所稱不得辦理變更起造人之說法不符。
⒋再按民法第66條：「稱不動產者，謂土地及其定著物。
不動產之出產物，尚未分離者，為該不動產之『部分』。」依據王澤鑑民法物權之解釋，所謂『部分』即為物之成分，指物之構成部分; 德國民法將物之成分分別為二種：重要成分與非重要成分。前者係指各部分互相結合，非毀損或變更其性質，不能分離者; 除此之外，物之其他成分，均屬非重要成分。區別物之重要成分與非重要成分之實益，在於：非重要成分得分離而單獨為權利客體，不必與合成物同一法律命運，至於重要成分則否。經查本案於臺灣桃園地方法院公開拍賣時，已依當初核准之建築許可進行土地開挖，且已施作連續壁及擋土牆工程。然連續壁及擋土牆與土地是互相結合的，非毀損或變更其性質不能分離，是故屬物之重要成分，必須與土地同一法律命運。而連續壁及擋土牆是依當初核准之建築許可所施作的，故建築許可亦應與土地為同一法律命運。而臺灣桃園地方法院不動產權利移轉證書備註欄第 6點載明：「本件拍賣之標的物上因有施工，關於現場支撐安全擋土牆及連續壁之各式銅材及平台等材料，係屬第三人永裕鋼鐵工程股份有限公司所有，目前無法移置，該等鋼材不在拍賣之列，拍定後拍定人應自行與第三人協商將該等材料返還於第三人」。此備註事項只要求係屬第三人之鋼材不在拍賣之列，拍定後拍定人應自行與第三人協商將該等材料返還於第三人，因此其他屬於此土地之重要成分者，仍應與此土地同一法律命運。
⒌綜上所述，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴。
理 由
一、按「本法所稱建築物之起造人，為建造該建築物之申請人，其為未成年或禁治產者，由其法定代理人代為申請；本法規定之義務與責任，亦由法定代理人負之。起造人為政府機關公營事業機構、團體或法人者，由其負責人申請之，並由負責人負本法規定之義務與責任。」、「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」、「建造執照或雜項執照申請書，應載明左列事項：1.起造人之姓名、年齡、住址。起造人為法人者，其名稱及事務所。2.設計人之姓名、住址、所領證書字號及簽章。3.建築地址。4.基地面積、建築面積、基地面積與建築面積之百分比。5.建築物用途。6.工程概算。7.建築期限。」、「前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期一年，並以一次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」
建築法第12條、第30條、第31條、第53條第2項分別定有明文；又「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關收到起造人申請建造執照或雜項執照書件之日起，應於10日內審查完竣，合格者即發給執照。但供公眾使用或構造複雜者，得視需要予以延長，最長不得超過30日。」、「起造人於申請建造執照前，得先列舉建築有關事項，並檢附圖樣，繳納費用，申請直轄市、縣（市）主管建築機關預為審查。審查時應特重建築結構之安全。前項列舉事項經審定合格者，起造人自審定合格之日起6個月內，依審定結果申請建造執照，直轄市、縣（市）主管建築機關就其審定事項應予認可。第1項預審之項目與其申請、審查程序及收費基準等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」、「起造人領得建造執照或雜項執照後，如有左列各款情事之一者，應即申報該管主管建築機關備案：1.變更起造人。2.變更承造人。3.變更監造人。4.工程中止或廢止。前項中止之工程，其可供使用部分，應由起造人依照規定辦理變更設計，申請使用；其不堪供使用部分，由起造人拆除之。」建築法第33條、第34之1條、第55條亦分別規定甚明。
二、本件原告於87年間在桃園縣中壢市○○○段舊社小段97 之1及97之6等2筆土地，申請地下5層地上26層168戶建築物建造執照，經領有桃園縣政府核發87年桃縣工建執照字第其178號建造執照，嗣該不動產因拍賣抵押物事件，經臺灣桃園地方法院公開拍賣，由丙○○及丁○○2人買受，依強制執行法第97條規定發給權利移轉證書，買受人即持權利移轉證書辦理變更起造人，經被告桃園縣政府以93年9月3日府工建字第0930226887號函准予備案，並副知原告，原告於93年9月16日函請被告機關撤銷原處分，被告機關以93年9月30 日府工建字第09302 42586號函復：「二、依據內政部93年7 月28日台內營字第09 30085435號函…拍定人變更起造人後，新起造人與原起造人間如有爭執，因屬私權糾紛，應循司法途徑解決，俟法院判決確定後再議。」原告不服，提起訴願遭決定駁回，循序起訴意旨略以：原告委請建築師、技師制作申請建造執照所須之工程圖樣、結構計算書等相關文件，委請建築師設計監造酬金高達2千餘萬元，委請結構技師及水電技師設計監造酬金亦達參佰餘萬元，原告花費鉅資以取得建築法規規定應具備之工程圖樣等相關文件、圖說，原告檢具前開文件，並依法令繳納建築規費及審圖費630,465 元，以申請前開建造執照，被告遂依據原告花費鉅資請建築師及技師所制作之工程圖、設計圖等相關文件，核發原告為起造人之前開建造執照；再依建築法第55條規定變更起造人承造人及監造人應由領得建造執照之起造人始得為之，非建造執照之起造人並無法變更起造人、承造人及監造人，被告機關違背建築法第55條規定，以土地拍定人丙○○及丁○○等
2 人之申請，持法院權利移轉證明書，辦理變更起造人，原處分准予變更顯然於法無據，違背建築法第55條規定，至為明確；又土地拍定人丙○○及丁○○等2 人，所持之興執92年執字第23728 號不動產權利移轉證書內容所載，僅係取得不動產所有權，應持前開證明向地政機關辦理所有權移轉登記，然前開拍定人取得前開權利移轉證書，並不含變更起造人名義之權益；又建造執照雖為建築行為之許可，為一行政處分，惟行政處分之對象係為建造執造之起造人，並非土地所有權人即可當然取得建造執照，設若土地權利人變更，則應由原起造人申請變更起造人，或係取得原起造人之同意始可變更起造人，否則受建築許可之起造人既未申請變更起造人，第三人豈可就原起造人所取得之建造執照許可建築之權利，申請變更起造人，是內政部93年7 月28日台內營字第0930854 35號函，顯然違背建築法第30條之規定，見解有誤，損害原起造人之權益；爰請撤銷原訴願決定及原處分等語。
三、查原告於87年間在桃園縣中壢市○○○段舊社小段97之1及97之6等2筆土地，申請地下5層地上26層168戶建築物建造執照，經領有桃園縣政府核發87年桃縣工建執照字第其178號建造執照，該執照依建築法第54條規定，於88年5月31日經桃園縣政府工務局以桃縣工建字第5456號通知開工報告准予備查，並依建築法第53條規定，核定建築期限為94年8月31日，嗣該不動產因拍賣抵押物事件，經臺灣桃園地方法院公開拍賣，由丙○○及丁○○2人買受，並領得執行法院核發之權利移轉證書之情，為兩造所不爭，並有建築執照存根、臺灣桃園地方法院93年5月14日桃院興執92年執字第23728號公告、93年7月7日桃院興執92年執字第23728號不動產權利移轉證書等附本院卷可稽。
四、「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」行政程序法第4條定有明文；又建築法所稱建築物之起造人，為建造該建築物之申請人，此觀首揭建築法第12條規定自明；查建造執照主管機關核發建造執照係依據起造人申請，審查起造人所檢具之工程圖樣等文件是否妥適，而為准予起造人於該建築基地上建築之許可，是建造執照乃為建築行為之許可，為一授益之行政處分，且該授益行政處分之對象係為建造執照之起造人；起造人為建造執照內容之一，變更起造人即係變更該建造執照之一部份（最高行政法院93年判字第1019號判決意旨參照）；建造執照之取得，固須就該建築基地有土地使用之權限，惟與土地所有權之歸屬，並無必然關係；換言之，土地所有人以外之人，亦得於取得土地所有人之同意使用建築基地後，申請取得建造執照，是故，並非土地所有權人即可當然取得建造執照；設若土地權利人變更，自應由原授益行政處分之相對人即原起造人，申請變更屬於建造執照內容一部之起造人名義，或係取得原起造人之同意，始可變更該建造執照內有關起造人名義之記載。是內政部93年7 月28日台內營字第093085435 號函認：「主旨：有關已領有建造執照之土地經法院拍賣後，原起造人與土地所有權人相同時，拍定人得否持法院土地權利移轉證明書辦理變更起造人乙案，請查照辦理。說明：…建造執照僅為申請建築行為之許可，為一行政處分，並非法律上之權利，是否得予許可，憑藉其是否有在土地上建築之權利，原起造人與土地所有權人相同時，即原起造人為土地所有權人，其土地所有權既因拍賣而喪失，就該土地已無任何權利可供行使。拍定人得主張其所有權而為使用收益處分。如建造執照未逾期失其效力，則拍定人得單憑法院土地權利移轉證明書辦理變更起造人。
」云云；與首揭建築法第12條、第30條、第55條等規定意旨及建造執照係屬授益行政處分且處分相對人為特定起造人，並非土地權利人即得當然申請變更建造執照起造人之法律性質，尚有未合。次查系爭土地拍定人丙○○及丁○○等2 人，所持之臺灣桃園地方法院93年7 月7 日桃院興執92年執字第23728 號不動產權利移轉證書內容所載，僅係取得不動產所有權，應持前開證明向地政機關辦理所有權移轉登記，然前開拍定人取得前開權利移轉證書，並不含變更起造人名義之權益，此觀拍賣公告備註第5 點載明：「…本院拍賣標的不含該變更起造人名義之權益」可稽；是被告機關以拍定人丙○○等2 人執有不動產權利移轉證書為由，引據上揭內政部函旨，逕准拍定人變更系爭建造執照起造人之申請，容有違誤，訴願決定未予糾正，仍予維持，亦有未合；原告據以指摘原處分及訴願決定，為有理由，應將原處分及訴願決定，均予撤銷，以資適法，並昭折服。
五、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 13 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 4 月 13 日
書記官 吳芳靜