臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00759號原 告 甲○○訴訟代理人 陳河泉律師被 告 桃園縣中壢地政事務所代 表 人 乙○○主任）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國94年1 月13日府法訴字第0930286677號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告以其就坐落桃園縣○○鄉○○段110 之11、110 之12、
110 之13、110 之17、110 之18、110 之20、110 之21、111之1 、112 之1 地號等9 筆土地〔下稱系爭土地㈠〕時效取得地上權，及同段110 之12、110 之13、110 之18、111之1 、112 之1 地號旁之未登錄土地〔下稱系爭土地㈡〕時效取得所有權，分別以民國（下同）93年8 月10日（被告收文日期）壢登字第412040號、第412030號登記申請書，檢據向被告分別申請系爭土地㈠時效取得地上權登記及系爭土地㈡時效取得所有權登記。案經被告審核，認原告所附資料不齊全，乃以93年8 月11日壢登補字第002101號土地登記案件補正通知書通知原告，關於申請時效取得地上權登記部分，補正主張時效取得地上權之理由書、登記清冊並填明地上權範圍、占有目的之證明文件、主管機關認定不違反土地使用管制法令之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件等事項；關於申請時效取得所有權登記部分，補正主張時效取得所有權之理由書、主管機關認定不違反土地使用管制法令之證明文件、占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件、分區證明及占有範圍位置圖等事項，並請原告於接到通知之日起15日內補正，逾期不補正即依土地登記規則第57條規定駁回。上開補正通知書於93年8 月23日由原告之申請代理人王招義收受。嗣因原告逾15日未補正完成，被告乃依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以93年
9 月9 日壢登駁字第000358號駁回通知書（下稱原處分）駁回原告之上開二件申請。原告不服，於93年10月5 日（被告收文日期）經由被告向桃園縣政府提起訴願。另原告不服上開補正通知書，於93年9 月1 日（被告收文日期）向被告提出申請暨異議書，請求廢棄補正內容或明示具體之補正內容，經被告以93年10月15日中地登字第0930008561號函復（下稱系爭函復）復知原告略以：「…二、…依時效取得地上權登記審查要點第3 點規定…查本案占有之土地部分屬非都市土地之特定農業區水利用地，部分屬特定農業區特定目的事業用地，經現場勘查現況為建築、盆栽及竹木使用，惟是否符合前開規定，仍請依補正事項檢附主管機關認定不違反土地使用管制法令之證明文件辦理。三、…依地籍測量實施規則第211 條規定…本所依上開規定通知關係人到場會同辦理測量並無不當。」等語。原告不服系爭函復，於93年11 月1日（被告收文日期）經由被告向桃園縣政府提起訴願，經被告以此次訴願與不服原處分所提訴願，係屬同一事件，原告於93年11月1 日提起之訴願書，應視為原告93年10月5 日提起訴願之補充理由書，二件併案辦理。嗣桃園縣政府以94年
1 月13日府法訴字第0930286677號訴願決定書駁回訴願後，原告仍不服，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告就原告93年8 月10日壢登字第412030號申請案作
成准許登記時效取得所有權、就原告93年8 月10日壢登字第412040號申請案作成准許登記時效取得地上權之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈被告應依土地法第59條第2 項規定辦理，始為正辦。被告
依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以逾15日未補正為由駁回本件，與事實不符，蓋原告係未依補正事項完全補正，而非逾15日未補正。又上開瑕疵已逾訴願階段，未見被告補正，顯已不能治癒。縱讓原告登記後，土地權利關係人仍得於公告期間內異議，並非毫無救濟之途。且被告應履踐查詢程序，確定本件已違反土地使用管制規定，而非驟命原告舉證消極之不存在事實，其審查密度有瑕疵。
⒉按土地法第54條規定所稱總登記期間內，係指同法第48條
規定全面辦理土地總登記時，各登記區內之登記期限而言。且依內政部90 年1月16日台（90）內地字第8918054 號函，臺灣地區光復後辦理土地總登記地區，經發現尚有部分土地漏未申請登記，亦未依無主土地處理者，嗣後此類土地補辦總登記，仍應受理，截至77年底止，臺灣地區仍在辦理未登錄土地之登記，且已完成1,775,068 公頃，占臺灣土地總面積49.30%。次按68年8 月21日最高法院68年度第13次民事庭會議決議㈢針對民法第769 條、第770 條規定取得所有權時認：「…地政機關受理聲請，經審查證明無誤者，應即公告之，（土地法第55條）在公告期間內，如有土地權利關係人提出異議，地政機關應依同法第59條第2 項規定予以調處，不服調處者，應於接到調處通知書後15日內向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。…足徵地政機關處理此類事件並無困難…。」故被告謂本件已逾上開登記期限，而不得登記云云，顯係誤會，而不可採。本件未逾土地法第54條規定之登記期限。
⒊時效取得所有權部分。系爭土地㈡，目前為水泥造平房、
磚造平房、空地（庭院），並非交通、水利用地，故非屬土地法第2 條第3 項、第14條第3 款及第4 款規定之標的甚明。揆諸最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院，下同）74年度判字第1994號判例意旨，應無土地法第41條規定免予編定登記之適用。最高法院65年度台上字第2558號判例所指之水利用地係指排水溝間堤防用地（即土地法第14條第1 項第3 款、第4 款），因與公益有關，本不得為時效取得之標的；而本件為水泥造平房﹑磚造平房﹑空地（庭院）…等，非屬土地法第2 條第3 項及第4項之交通﹑水利用地，應無同法第41條免予編號登記等情。
內政部77年4 月21日台（77）內地字第592060號函亦同。
本件就所有權部分有爭執者，僅為位置圖乙事，於測量階段，原告有檢附應被測量標的物之略圖，惟被告未依照原告所提出之略圖製作，係不可歸責於原告事由。且所有權與地上權二位置圖併為一圖，業經被告自認作業有疏失，亦為不可歸責於原告之事由。原告連件送件為法所允許，且原告既已申請測量並檢附略圖，被告即有義務依原告所檢附之略圖施測，位置圖縱有瑕疵亦與原告無涉。又依土地登記規則第108 條規定之標的僅為地上權、地役權，所有權並不適用，故要求補正檢附位置圖即無理由。第2次施測之理由係為慎重起見，再次的理由謂中華電信股份有限公司未收到複丈通知書。惟未收到通知書係時效取得地上權部分，與時效取得所有權之案件顯然無涉。另依93年
8 月20日修正發布之時效取得地上權登記要點第17點規定，不準用同要點第3 點，即關於時效取得所有權部分，不適用不違反土地使用管制法令管制規定，被告嗣亦不要求原告補正。職是，不得取得所有權之說，顯然無據。
⒋時效取得地上權部分。按水利法第63條之3 第2 項規定係
92 年2月8 日公布實施之法律，自不拘束本件59年7 月建管前所建造之建物，且本件與該項所定標的無涉，自無適用。桃園縣政府94年9 月28日府水區字第0940258211號函及同年11月1 日府水區字第0940292883號函僅陳述法條規定，而非以系爭土地㈠現是否仍作與公益有關之水道使用，同時有無妨礙交通水利等情為答覆。況前開桃園縣政府94年11月1 日府水區字第0940292883號函認水利用地即為依法免於為所有權之編號登記，無從因時效之完成而取得及請求登記其地上權云云，顯屬速斷。參酌最高法院65年度台上字第2558號判例見解，土地法第14條第1 項第3 項、第4 款及第2 條第3 類所定「交通﹑水利用地作與公益有關之水道使用，同時妨礙交通﹑水利設施」土地，始為土地法第41條之標的。查系爭土地㈠妨礙排水﹑灌溉之用，則非屬農業發展條例第3 條第10款之農業用地，亦非同法第3 條第11款之耕地，故仍有編號登記，並非水利用地。交通部94年11月2 日交總字第0940012592號函僅陳述法條規定，而非以系爭土地㈠現是否仍作與公益有關之水道使用，同時有無妨礙交通水利等情為答覆。查系○○○鄉○○段○○○○○ ○號土地業於73年11月編定為特定目的事業用地，同段112-1 地號土地則於92年8 月更正編定為特定目的事業用地。惟原告之系爭建物建於建管前之59年7 月，而非都市土地使用管制規則於65年3 月30日發布實施，實施區域計畫地區建築管理辦法則於66年1 月19日發布，依土地登記規則第79條第2 項規定，系爭建物為合法建物，並無所謂違反法令管制之情事。況土地法第82條係於89年1 月28日公布施行，惟原告自59年7 月即建築使用迄今，依非都市土地使用管制規則第6 條、第8 條規定尚有容許使用、臨時使用等情，在政府令其變更使用或拆除建築物前尚且得為「從來之使用」，故無違法。又建管前之建物，因建築之初，無法可管，法律上推定為適法。若鈞院認為特定目的事業用地部分為違法，茲因，時效取得地上權部分之「水利用地」與「目的事業用地」係可分之行政處分，請鈞院就水利用地部分為原告勝訴之判決。財政部國有財產局臺灣北區辦事處桃園分處及桃園縣觀音鄉公所均非權責機關，且原告已申請登記在先，案件尚未確定，在後申請之財政部國有財產局即不得為第1 次登記。又依財政部國有財產法第19條、土地法第10條及第53條規定，國有財產局僅有請求登記之權利，仍應辦理登記始符土地法第43條所定登記有絕對效力、公示性及公信力之意旨，未辦登記前國家尚未取得所有權，否則將致土地法第54條、民法第769 條、第770 條形同具文。又本件係屬國有財產法第2 條第2 項所稱「除法律另有規定」之例外情形，即有土地法第54條、民法第769 條、第770 條規定等情。
綜上，桃園縣政府94年9 月28日府水區字第0940258211號函、同年11月1 日府水區字第0940292883號函、交通部同年11月2 日交總字第0940012592號函、觀音鄉公所同年10月18日桃觀鄉財字第0940016476號函及財政部國有財產局臺灣北區辦事處桃園分處同年11月23日台財產北桃一字第0930011287號函，就系爭土地不得請求所有權登記，不得請求地上權登記之意見顯不足採。
⒌關於測量部分：實務上，測量課至現場測量，並未當場製
作複丈成果圖，亦不拍照及作紀錄，只是先找幾個座標點後即在空白複丈成果圖要求當事人蓋章確認（地籍測量實施規則第215 條第1 項規定），本件亦是如此。第1 次93年7 月14日於現場並未施測，被告係向世和測量有限公司索取系爭土地之原測圖底稿製作而成。原告93年6 月28日（被告收文日期）土地複丈申請書關於時效取得所有權部分，已依前臺灣省政府地政處81年4 月30日（81）地一字第3535號函及土地複丈申請書之記載，以地政事務所核發之地籍圖劃定範圍為附件，作為略圖。又原告93年8 月23日（被告收文日期）向被告申請補正時，及同年9 月1 日（被告收文日期）提出申請暨異議書時，均未談及第2 次施測之事，直至原告接獲第2 次施測通知書，始知有第2次施測。被告稱第2 次施測時，原告之申請代理人王招義曾答應更正云云非實。本件時效取得所有權部分僅有一筆，規費新臺幣（下同）4,000 元，早於93年6 月28日同時申辦測量、登記時，即已繳納完畢並無再補繳之問題。茲因當日申辦時，原告完納之8,000 元中，除上開時效取得所有權部分4,000 元外，其餘另繳之4,000 元係針對時效取得地上權部分，原告向收件人員主張地上權部分全部繳納，惟收件人員告知先繳納一筆餘俟測量後再補繳。本件本為可分之行政處分，時效取得所有權部分為一件，一筆土地；另一件為時效取得地上權部分，九筆土地。二者本可分為二案件，僅原告一起送件，地政分案由同一人處理。至93年11月1 日補繳之32,000元應係針對時效取得地上權部分，故被告命補繳之行政處分（指93年10月15日中地測字第0930 008240 號函）及收據均書寫所有權與地上權二部分，即為有瑕疵之行政處分。
㈡被告主張：
⒈按訴願法第1 條第1 項規定：「人民對中央或地方機關之
行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」第3 條第1 項及行政程序法第92條第
1 項規定，所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。被告以原處分駁回原告之申請，原告不服已於93年10月5 日提起訴願。另原告就被告之補正通知書內容於93年9 月1 日提出申請暨異議書，被告以系爭函復復知原告，係為法令解釋之行政公文書，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之另一單方行政行為，故原告對系爭函復於93年11月1 日另提訴願，充其量僅能視為原告前93年10月
5 日提起訴願之補充理由書，蓋揆其內容，與前揭原告不服原處分於93年10月5 日提起之訴願，實屬同一事件。
⒉關於時效取得地上權登記部分：
⑴經被告至現場勘查結果，現況為水泥造平房、磚造平房
、空地、盆栽、磚造矮牆及鐵皮矮牆使用。依時效取得地上權登記審查要點第3 點規定：「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：㈠屬土地法第14條第1 項規定不得私有之土地。㈡供墳墓使用者。㈢使用違反土地使用管制法令者。㈣屬農業發展條例第3 條第11款所稱之耕地。㈤其他依法律規定不得主張時效取得者。」及參照內政部78年3 月2 日台（78）內地字第673550號函釋謂：「按都市計○住○區○道路預定地『田』地目土地申請以竹木為使用目的之地上權登記，至其使用目的是否違反都市計畫法規定，係屬實質認定問題，應請該管都市計畫主管機關，依實際情況，依法認定之。故為配合都市計畫土地使用管制，申請該項地上權設定登記時，應由申請人檢附該管市縣（市）都市計畫主管機關認定不違反上開都市計畫法規定之證明文件以憑辦理。」等語，故原告占有之系爭土地㈠，經依區域計畫法編定使用種類及用地類別後，其管理使用各有業務權責機關，是否違反相關管制法令，係屬實質認定問題，僅依登記簿記載仍無從得知，應由主管機關，按實際使用情況，依法認定之。原告既為登記案件之申請人，自應就申請事項負責檢具上述證明文件，方為正辦，且原告占有之土地是否符合土地使用管制法令規定，並非被告管轄權限，理應由原告依上開函釋規定檢附相關文件辦理。上開內政部78年3 月2 日台（78）內地字第673550號函釋，自發布後皆納入歷年內政部地政法令彙編，屬於行政程序法第159 條規定行政規則全國統一解釋函令。至內政部印製之土地登記審查手冊，內容限於篇幅無法容納所有地政類行政規則，應可理解。又上開函釋文意固指都市土地，然參諸上開時效取得地上權登記審查要點第3 點第3 款規定：「…㈢使用違反土地使用管制法令者。…。」本件屬於非都市土地水利用地及機關用地案件，亦應類推適用，蓋不論都市土地或非都市土地，同樣應遏阻違反土地使用，以利管制目的。
⑵被告前以94年9 月15日中地登字第0940007919號函、94
年10月18日中地登字第094000 8906 號函請桃園縣政府查明原告所占有之土地使用是否違反土地使用管制法令，該府以94年9 月28日府水區字第0940258211號函略以：「經查旨揭土地使用依據水利法第63條之3 第2 項規定：『排注廢污水或引取圳路用水，於埤池或圳路設施上或其界限內施設建造物，非經主管機關核准不得為之』」等語，嗣該府以94年11月1 日府水區字第0940292883號函略以：「本案系爭土地既係水利用地，依法免於為所有權之編號登記。上訴人（甲○○）自無從因時效之完成而取得及請求登記其地上權。…本案依據貴所派員至現場勘查結果，現況為水泥造平房、磚造平房、空地、盆栽、磚造矮牆及鐵皮矮牆使用，涉嫌違反水利法第63條之3 第2 項規定（排注廢污水或引取圳路用水，於埤池或圳路設施上或其界限內施設建造物，非經主管機關核准不得為之）乙節，本府將錄案依法查處。」等語。被告再以94年9 月15日中地登字第0940007920號函請交通部查明原告所占有之土地使用是否違反土地使用管制法令，案經交通部以94年11月2 日交總字第0940012592號函略以：「本案經轉請土地所有權人中華電信公司查復土地使用情形略以：『旨揭崙坪段111- 1地號為本公司大同機房及崙坪海岸電台天線場基地，73年11月即屬特定農業區特定目的事業用地；崙坪段11 2-1地號原編定為特定農業區農牧用地，因於桃園縣非都市土地使用編定公告前即作為海岸電台（天線場）使用，經大部查核屬實在案，92年8 月間更正編定為同區特定目的事業用地完竣。』依土地法第82條前段規定：『凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。』爰此，本案崙坪段111-1 及112-1 地號2 筆土地業依『非都市土地使用管制規則』第3 條等規定，編定為『特定農業區－特定目的事業用』，並分別作為電信機房及海岸電台用地，甲○○先生（即原告）占用本案土地作水泥造（磚造）平房等使用，與上開用途不合，確已違反土地使用管制相關法令。…陳君占用本案土地既已違反土地使用管制法令，爰不得申請時效取得地上權登記。」等語。被告以94年9 月29日中地登字第0940008317號函請觀音鄉公所查明原告所占有之土地使用是否違反土地使用管制法令，觀音鄉公所以94年10月18日桃觀鄉財字第0940016476號函略以：「本案甲○○先生占有之上述特定農業區水利用地上之構造物，經查本所無相關核准證明文件。」等語。依上述調查結果原告占有系爭土地㈠違反土地使用管制，與時效取得地上權登記審查要點第
3 點第3 款規定有違，應不予受理時效取得地上權登記。
⒊關於時效取得所有權登記部分：
⑴原告係占有未登錄之系爭土地㈡，而未登記土地適用國
有財產法以辦理土地總登記為時間分界線，若辦理土地總登記之後還有未編號之土地，均屬國家所有，不能再辦理登記。我國上次辦理土地總登記係於34年10月25日以後。
⑵按87年2 月11日增修地籍測量實施規則第204 條規定：
「土地有下列情形之一者，得申請土地複丈（以下簡稱複丈）：…五、因主張時效完成，申請時效取得所有權、地上權或地役權者。」（現行即92年10月27日修正發布地籍測量實施規則未修正上開條文內容。）另按土地登記規則第108 條規定：「…（第2 項）因主張時效完成，申請地上權或地役權登記時，應提出占有範圍位置圖。（第3 項）前2 項位置圖應先向該管登記機關申請土地複丈。」、第34條規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。…五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。…。」又按時效取得地上權登記審查要點第2 點及93年8 月22日修正發布之第17點規定：「占有人就土地之全部或一部申請時效取得地上權登記時，應先就占有範圍申請測繪位置圖。…。」、「…第2 點…之規定，於申請時效取得所有權登記時，準用之。」查時效取得所有權應就占有範圍申請測繪位置圖，並非
93 年8月20日修正時效取得地上權登記審查要點始為新規定，地籍測量實施規則第204 條早於87年2 月11日即發布實施，故申請時效取得所有權登記，原告檢附位置圖應無爭議。
⑶又申請時效取得所有權登記時，應先向該管登記機關就
占有範圍申請測繪位置圖，且測量非一般行政作業，須實地至現場勘查、比對，若申請登記時未能確定何時完成複丈位置圖，恐有延誤登記等後續行政作業之虞，是以，一般地政機關就申請測量及登記案件係分開受理，必先依上述規定完成土地複丈，檢附複丈位置圖始可進行申請登記作業。被告依上述規定請原告檢附占有土地範圍位置圖，並函知15日之補正期間請其補正，惟原告因可歸責於己之事由（詳後述）於補正期間未能補具上揭資料，被告依法行政據以駁回原告之申請，並無違誤。可見行為當時原告確實無法於期限內完成補正，原告所陳述顯然與事實不符。況且被告既已於嗣後93年11月
5 日核發原告複丈成果圖在案，本點雙方繼續爭執已無實益。
⑷依內政部77年4 月21日台（77）內地字第592060號函謂
：「依法免予編號登記之土地，占有人無從因時效之完成而取得所有權。」故為查明原告占有之未登錄土地是否屬土地法第41條規定之免予編號登記之土地，乃地政機關執掌瞭解，被告依職權已以93年10月22日中地測字第0930008760號函請財政部國有財產局查明，該局所屬臺灣北區辦事桃園分處業以93年11月23日台財產北桃一字第0930011287號函復被告略以：「國有財產法第19條規定：『尚未完成登記應屬國有之土地，…得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記』…綜上規定，該未登記土地應辦理國有登記，是陳君（即原告）之申請時效取得所有權登記乙案，於法不符應予駁回」等語。
⑸原告之申請代理人王招義雖於93年8 月23日補正期間至
被告辦理補正，但就補正事項中應檢附時效取得未登錄土地所有權之占有範圍位置圖、主管機關認定不違反土地使用管制法令之證明文件等項未補正完成，該代理人知悉後仍執意將案件留置於被告補正櫃檯，並聲明若無法於期限內補齊證件，被告可將其案件駁回，並採用訴願方式解決，原告顯然並無意願補正，原告所稱被迫駁回之說顯然與事實不符。且原告嗣後仍未依前述規定完成補正，復於93年9 月1 日提出申請暨異議書。按土地登記規則第57條第1 項規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。
」故原處分既已明確敘明係依土地登記規則第57條第1項第4 款規定予以駁回，顯然包括該款所指之逾期未補正或未照補正事項完全補正二情形在內，並無違誤。又原告於登記案件駁回後當可重新檢具相關證明文件，再次向被告申請辦理土地登記，惟原告不積極作為，亦從未向被告詢問溝通，顯然無意願將案件辦好。
⒋有關原告應補正占有範圍位置圖部分，原告於93年6 月28
日向被告申請時效取得所有權及地上權土地複丈時，因被告受理申請時效取得地上權及所有權複丈案極少，故誤發
1 份複丈成果圖。惟業已重新測量後請原告之代理人領取更正後之複丈成果圖。因本案第1 次現場施測後，經時效取得地上權土地之所有權人中華電信股份有限公司來電指稱未收到複丈通知書，被告依地籍測量實施規則第211 條規定：「（第1 項）地政事務所受理複丈申請案件，應予收件，經審查准予複丈者，隨即排定複丈日期、時間及會同地點，填發土地複丈定期通知書，交付申請人或代理人並通知關係人。…（第3 項）第1 項所稱關係人，…於主張時效取得地上權或地役權時，係指土地所有權人。」再以掛號信通知關係人即系爭土地㈠管理機關，重新排定日期測量。被告於93年7 月14日、同年9 月7 日2 次赴現場複丈，做成複丈成果圖，惟原告於93年9 月20日（被告收文日期）申請辦理前開93年6 月28日申請複丈案撤銷退費事宜，經被告以93年9 月24日中地測丈字第0930115400號函准退還規費8,000 元，惟應扣除勞務費600 元。嗣原告反悔，於93年10月5 日表示無意申請撤回複丈案，申請被告更正。經被告計算，原告原繳納測量費用合計為8,000元，申請土地位置合計共8 筆，惟經被告之測量人員至現場由原告之申請代理人王招義指出時效取得地上權及時效取得所有權實際使用位置，測量後發現原8 筆增加2 筆應為10筆土地，依土地複丈費及建築改良物測量費標準第7項規定：「土地他項權利位置之測量費或鑑定費，每單位以新臺幣4,00 0元計收。」本案應收測量費用合計40,000元，扣除原告已繳8,00 0元，應補繳32,000元，乃以93年10月15日中地測字第0930008240號函復原告補繳規費，俾憑核發複丈成果圖。惟原告遲至同年11月1 日始繳納，被告並以93年11月5 日中地測丈字第0930115400號函核發複丈成果圖。原告於93年11月19日（被告收文日期）申請就被告複丈成果圖遺漏、加註竹木乙事，被告以93年12月10日中測字第09 30010297 號函加註竹木於複丈成果圖並函復原告。
理 由
一、原告主張：被告應履踐查詢程序，確定本件已違反土地使用管制規定，而非驟命原告舉證消極之不存在事實，其審查密度有瑕疵。關於時效取得所有權部分：系爭土地㈡，目前為為水泥造平房、磚造平房、空地（庭院）等使用，並非交通、水利用地，故非屬土地法第2 條第3 項、第14條第3 款及第4 款規定之標的甚明，應無土地法第41條規定免予編定登記之適用；本件就所有權部分有爭執者，僅為位置圖乙事，於測量階段，原告有檢附應被測量標的物之略圖，惟被告未依照原告所提出之略圖製作，係不可歸責於原告事由。且所有權與地上權二位置圖併為一圖，業經被告自認作業有疏失，亦為不可歸責於原告之事由。原告連件送件為法所允許，且原告既已申請測量並檢附略圖，被告即有義務依原告所檢附之略圖施測，位置圖縱有瑕疵亦與原告無涉。又依土地登記規則第108 條規定之標的僅為地上權、地役權，所有權並不適用，被告要求補正檢附位置圖即無理由。關於時效取得地上權部分：水利法第63條之3 第2 項規定係92年2 月8 日公布實施之法律，自不拘束本件59年7 月建管前所建造之建物，且本件與該項所定標的無涉，自無適用。桃園縣政府94年9 月28日府水區字第0940258211號函及同年11月1 日府水區字第0940292883號函僅陳述法條規定，而非以系爭土地㈠現是否仍作與公益有關之水道使用，同時有無妨礙交通水利等情為答覆。況前開桃園縣政府94年11月1 日府水區字第0940292883號函認水利用地即為依法免於為所有權之編號登記，無從因時效之完成而取得及請求登記其地上權云云，顯屬速斷。系爭土地㈠妨礙排水﹑灌溉之用，則非屬農業發展條例第3 條第10款之農業用地，亦非同法第3 條第11款之耕地，故仍有編號登記，並非水利用地。交通部94年11月2 日交總字第0940012592號函僅陳述法條規定，而非以系爭土地㈠現是否仍作與公益有關之水道使用，同時有無妨礙交通水利等情為答覆。系○○○鄉○○段○○○○○ ○號土地業於73年11月編定為特定目的事業用地，同段112-1 地號土地則於92年
8 月更正編定為特定目的事業用地。惟原告之於其上之構造物建於建管前之59年7 月，而非都市土地使用管制規則於65年3 月30日發布實施，實施區域計畫地區建築管理辦法則於66年1 月19日發布，依土地登記規則第79條第2 項規定，為合法建物，並無所謂違反法令管制之情事。況土地法第82條係於89年1 月28日公布施行，惟原告自59年7 月即建築使用迄今，依非都市土地使用管制規則第6 條、第8 條規定尚有容許使用、臨時使用等情，在政府令其變更使用或拆除建築物前尚且得為「從來之使用」，故無違法。又建管前之建物，因建築之初，無法可管，法律上推定為適法。據此，依行政訴訟法第5 條第2 項及土地登記規則第27條第15款規定，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以：案經被告審核，認原告所附資料不齊全，乃以93年8 月11日壢登補字第002101號土地登記案件補正通知書通知原告，關於申請時效取得地上權登記部分，補正主張時效取得地上權之理由書、登記清冊並填明地上權範圍、占有目的之證明文件、主管機關認定不違反土地使用管制法令之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件等事項；關於申請時效取得所有權登記部分，補正主張時效取得所有權之理由書、主管機關認定不違反土地使用管制法令之證明文件、占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件、分區證明及占有範圍位置圖等事項，並請原告於接到通知之日起15日內補正，逾期不補正即依土地登記規則第57條規定駁回。上開補正通知書於93年8 月23日由原告之申請代理人王招義收受。嗣因原告逾15日未補正完成，被告乃依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以原處分駁回原告之上開二件申請，並無違誤；另就原告占有系爭土地㈠有無違反使用管制法令，經被告逕依職權調查結果，原告占有系爭土地㈠違反土地使用管制，與時效取得地上權登記審查要點第3 點第3 款規定有違，應不予受理時效取得地上權登記，求為判決駁回原告之訴等語。
三、按土地法第37條規定：「（第1 項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之權記。（第2 項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地登記規則第1 條規定：「本規則依土地法第37條第2 項規定訂定之。」第27條第15款規定：「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：…十五、依民法第769 條、第770 條或第772 條規定因時效完成之登記。…。」第34條規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。…五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。…。」第57條第1 項第4 款規定：按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」第108 條第2 項、第3 項規定：「（第2 項）因主張時效完成，申請地上權或地役權登記時，應提出占有範圍位置圖。（第3 項）前2 項位置圖應先向該管登記機關申請土地複丈。」地籍測量實施規則第204 條規定：「土地有下列情形之一者，得申請土地複丈（以下簡稱複丈）：…五、因主張時效完成，申請時效取得所有權、地上權或地役權者。」第211 條規定：「（第1 項）地政事務所受理複丈申請案件，應予收件，經審查准予複丈者，隨即排定複丈日期、時間及會同地點，填發土地複丈定期通知書，交付申請人或代理人並通知關係人。…（第3 項）第1 項所稱關係人，…於主張時效取得地上權或地役權時，係指土地所有權人。」申請時（92年10月17日）時效取得地上權登記審查要點第2 點規定：「占有人就土地之全部或一部申請時效取得地上權登記時，應先就占有範圍申請測繪位置圖。」第3 點規定：「占有人有左列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：
㈠占有之土地屬土地法第14條第1 項規定不得私有之土地。
㈡占有土地屬農業發展條例第3 條第11款所稱之耕地。㈢占有土地供墳墓使用者。㈣使用違反土地使用管制法令者。㈤（刪除）。」〔原處分作成時即現行（93年8 月20日修正公布）時效取得地上權審查要點第3 點規定：「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：㈠屬土地法第14條第1 項規定不得私有之土地。㈡供墳墓使用者。㈢使用違反土地使用管制法令者。㈣屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地。㈤其他依法律規定不得主張時效取得者。」第17點規定：「第1 點、第2 點、第4 點至第7 點、第10 點 及第11點之規定，於申請時效取得所有權登記時，準用之。」〕
四、原告以其就系爭土地㈠時效取得地上權，及系爭土地㈡時效取得所有權，分別以93年8 月10日（被告收文日期）壢登字第412040號、第412030號登記申請書，檢據向被告分別申請系爭土地㈠時效取得地上權登記及系爭土地㈡時效取得所有權登記。案經被告審核，認原告所附資料不齊全，乃以93年
8 月11日壢登補字第002101號土地登記案件補正通知書通知原告，關於申請時效取得地上權登記部分，補正主張時效取得地上權之理由書、登記清冊並填明地上權範圍、占有目的之證明文件、主管機關認定不違反土地使用管制法令之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件等事項；關於申請時效取得所有權登記部分，補正主張時效取得所有權之理由書、主管機關認定不違反土地使用管制法令之證明文件、占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件及分區證明等事項，並請原告於接到通知之日起15日內補正，逾期不補正即依土地登記規則第57條規定駁回，上開補正通知書於93年8 月23日由原告之申請代理人王招義收受。嗣因原告逾15日未補正完成等情，為兩造所不爭，並有土地登記申請書（所有權第1 次登記）、土地登記申請書（地上權登記）、被告93年8 月11日壢登補字第002101號土地登記案件補正通知書、地籍圖謄本、土地地籍整理清冊附原處分卷可稽，為可確認之事實。
五、關於原告申請時效取得地上權登記部分：㈠系爭土地㈠中110 之11、110 之13、110 之18、110 之20、
110 之21地號等土地屬桃園縣觀音鄉（管理者：桃園縣觀音鄉公所）所有；110 之12、110 之17地號等土地屬臺灣省桃園農田水利會所有；111 之1 、112 之1 地號等土地屬中華民國（管理者：財政部國有財產局）及中華電信股份有限公司公司共有。原告占有之系爭土地㈠屬非都市土地，其○○○鄉○○段110 之11、110 之12、110 之13、110 之17、11
0 之18、110 之21地號土地之使用分區及使用地類別為特定農業區水利用地，同段110 之20、111 之1 、112 之1 地號土地之使用分區及使用地類別為特定農業區特定目的事業用地，有土地登記簿謄本附本院卷可稽。
㈡依時效取得地上權登記審查要點第3 點規定：「占有人占有
土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：㈠屬土地法第14條第1 項規定不得私有之土地。㈡供墳墓使用者。㈢使用違反土地使用管制法令者。㈣屬農業發展條例第
3 條第11款所稱之耕地。㈤其他依法律規定不得主張時效取得者。」準此，原告主張占有系爭土地㈠而申請時效取得地上權登記，自不得違反土地使用管制法令規定。所謂「使用違反土地使用管制法令」，應指土地使用有無違反法令所定土地使用區劃分之管制規定而言，至其使用目的是否違反法令之管制規定，係屬事實認定問題。而系爭土地㈠之使用究竟有無違反土地使用管制法令，既屬地政機關審查時效取得地上權登記之要件，自應由被告依職權調查認定之。如被告因法律上或事實上之原因，不能獨自調查者，基於行政機關應發揮一體之行政機能，亦應由被告請求該管機關協助認定之。按「內政部78年3 月2 日台（78）內地字第673550號函所指申請地上權設定登記時，應由申請人檢附該管都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件以憑辦理云云，使長期占有他人私有土地，本得依法因時效取得地上權之人，因無從提出都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件，致無法完成其地上權之登記，自與憲法保障人民財產權之意旨不符。是內政部78年3 月2 日台（78）內地字第673550號函在上述函釋範圍內，應不予援用。」最高行政法院90年度判字第760號判決要旨參照。
㈢被告以93年8 月11日壢登補字第002101號土地登記案件補正
通知書通知原告補正檢附主管機關認定不違反土地使用管制法令之證明文件，逾期不補正即予駁回云云，此部分即非允洽。惟被告就原告占有系爭土地㈠有無違反使用管制法令，尚依職權調查結果如下：
⒈經被告至現場勘查結果，現況為水泥造平房、磚造平房、
空地、盆栽、磚造矮牆及鐵皮矮牆使用，有93年6 月28日中地測丈字第115500號複丈成果圖、照片、被告94年9 月15日中地登字第0940007920號函附卷可稽。被告以94年9月15日中地登字第0940007919號函、94 年10 月18日中地登字第0940008906號函請桃園縣政府查明原告所占有之土地，就其○○○鄉○○段110 之11、110 之12、110 之13、110 之17、110 之18、110 之21及系爭土地㈡使用是否違反土地使用管制法令，該府以94年9 月28日府水區字第0940258211號函略以：「經查旨揭土地使用依據水利法第63條之3 第2 項規定：『排注廢污水或引取圳路用水，於埤池或圳路設施上或其界限內施設建造物，非經主管機關核准不得為之』」等語，嗣該府以94年11月1 日府水區字第0940292883號函略以：「本案系爭土地既係水利用地，依法免於為所有權之編號登記。上訴人（甲○○）自無從因時效之完成而取得及請求登記其地上權。…本案依據貴所派員至現場勘查結果，現況為水泥造平房、磚造平房、空地、盆栽、磚造矮牆及鐵皮矮牆使用，涉嫌違反水利法第63條之3 第2 項規定（排注廢污水或引取圳路用水，於埤池或圳路設施上或其界限內施設建造物，非經主管機關核准不得為之）乙節，本府將錄案依法查處。」等語。⒉被告再以94年9 月15日中地登字第0940007920號函請交通
部查明原告所占有之土地，其○○○鄉○○段111 之1 、
11 2之1 土地使用是否違反土地使用管制法令，案經交通部以94年11月2 日交總字第0940012592號函略以：「本案經轉請土地所有權人中華電信公司查復土地使用情形略以：『旨揭崙坪段111- 1地號為本公司大同機房及崙坪海岸電台天線場基地，73年11月即屬特定農業區特定目的事業用地；崙坪段112-1 地號原編定為特定農業區農牧用地，因於桃園縣非都市土地使用編定公告前即作為海岸電台（天線場）使用，經大部查核屬實在案，92年8 月間更正編定為同區特定目的事業用地完竣。』依土地法第82條前段規定：『凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。』爰此，本案崙坪段111-1 及112-1 地號2 筆土地業依『非都市土地使用管制規則』第3 條等規定，編定為『特定農業區－特定目的事業用』，並分別作為電信機房及海岸電台用地，甲○○先生（即原告）占用本案土地作水泥造（磚造）平房等使用，與上開用途不合，確已違反土地使用管制相關法令。…陳君占用本案土地既已違反土地使用管制法令，爰不得申請時效取得地上權登記。」等語。
⒊被告以94年9 月29日中地登字第0940008317號函請桃園縣
觀音鄉公所查明原告所占有之系爭土地㈠及系爭土地㈡使用是否違反土地使用管制法令及其上構造物有否向該所申請核准，桃園縣觀音鄉公所以94年10月18日桃觀鄉財字第0940016476號函略以：「本案甲○○先生占有之上述特定農業區水利用地上之構造物，經查本所無相關核准證明文件。…該土地使用是否違反土地使用管制法令，非屬本所權責。」等語。
⒋綜上，可知原告占有系爭土地㈠違反土地使用管制，與時
效取得地上權登記審查要點第3 點第3 款規定有違，不得申請時效取得地上權登記。本件原告就申請時效取得地上權登記係提起課予義務訴訟，裁判之基準時點，係以事實審行政法院言詞辯論時之法律及事實狀態為基準時，被告以原處分駁回原告申請時效取得地上權登記，理由雖有不同，結論並無二致，仍應予維持。
六、關於原告申請時效取得所有權登記部分：㈠按87年2 月11日增修地籍測量實施規則第204 條規定：「土
地有下列情形之一者，得申請土地複丈（以下簡稱複丈）：…五、因主張時效完成，申請時效取得所有權、地上權或地役權者。」土地登記規則第108 條規定：「…（第2 項）因主張時效完成，申請地上權或地役權登記時，應提出占有範圍位置圖。（第3項）前2項位置圖應先向該管登記機關申請土地複丈。」第34條規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。…五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。…。」時效取得地上權登記審查要點第2 點規定：「占有人就土地之全部或一部申請時效取得地上權登記時，應先就占有範圍申請測繪位置圖。…。」及93年8 月22日修正發布之第17點規定：「…第2 點…之規定，於申請時效取得所有權登記時，準用之。」準此，時效取得所有權應就占有範圍申請測繪位置圖並非93年8 月22日修正時效取得地上權登記審查要點始為新規定，地籍測量實施規則第204 條早於87年2月11日即發布實施。且申請因時效取得所有權登記與主張時效取得所有權而申請土地複丈，為二階段行為。亦即，單獨向登記機關申請時效取得所有權登記時，應先向該管登記機關就占有範圍申請測繪位置圖，蓋測量須實地至現場勘查、比對，若申請登記時未能確定何時完成複丈位置圖，即有延誤登記等後續行政作業之虞。復觀之土地登記規則第108 條規定：「…（第2 項）因主張時效完成，申請地上權或地役權登記時，應提出占有範圍位置圖。（第3 項）前2 項位置圖應先向該管登記機關申請土地複丈。」依舉輕以明重之法理，原告申請時效取得所有權登記，自應先依上述規定完成土地複丈，檢附複丈位置圖。職是，被告以93年8 月11日壢登補字第002101號土地登記案件補正通知書通知原告於收到通知後15日內補正檢附占有土地範圍位置圖，逾期不補正即依土地登記規則第57條規定駁回，於法並無不合。
㈡有關原告應補正占有範圍位置圖部分，原告於93年6 月28日
（被告收文日期）向被告申請時效取得所有權及地上權土地複丈時，被告誤發1 份複丈成果圖（複丈日期93年7 月14日）；惟業依原告93年8 月23日（被告收文日期）申請，以93年8 月31日中地測字第0930006968號函通知重新測量後請原告之代理人領取更正後之複丈成果圖（複丈日期93年9 月7日），有上開申請書、函文附卷可稽。且因第1 次現場施測，時效取得地上權土地之所有權人中華電信股份有限公司未收到複丈通知書，被告依地籍測量實施規則第211 條規定：
「（第1 項）地政事務所受理複丈申請案件，應予收件，經審查准予複丈者，隨即排定複丈日期、時間及會同地點，填發土地複丈定期通知書，交付申請人或代理人並通知關係人。…（第3 項）第1 項所稱關係人，…於主張時效取得地上權或地役權時，係指土地所有權人。」再以掛號信（93年8月31日中地測字第0930006968號函）通知關係人即系爭土地㈠管理機關重新排定日期測量，而為第2 次施測。
㈢被告於93年7 月14日、9 月7 日2 次赴現場複丈，做成複丈
成果圖，惟原告於93年9 月20日（被告收文日期）申請辦理前開93年6 月28日申請複丈案撤銷退費事宜，經被告以93年
9 月24日中地測丈字第0930115400號函准退還規費8,000 元，惟應扣除勞務費600 元。嗣原告於93年10月5 日（被告收文日期）表示無意申請撤回複丈案，申請被告更正。經被告計算，原告原繳納測量費用合計為8,000 元，申請土地位置合計共8 筆，惟經被告之測量人員至現場由原告之申請代理人王招義指出時效取得地上權及時效取得所有權實際使用位置，測量後發現原8 筆增加2 筆應為10筆土地，依土地複丈費及建築改良物測量費標準第7 項規定：「土地他項權利位置之測量費或鑑定費，每單位以新臺幣4,000 元計收。」本件應收測量費用合計40,000元，扣除原告已繳8,000 元，應補繳32,000元，被告乃以93年10月15日中地測字第0930008240號函復原告補繳規費，俾憑核發複丈成果圖。惟原告遲至同年11月1 日始繳納，被告並以93年11月5 日中地測丈字第0930115400號函核發複丈成果圖。原告於93年11月19日（被告收文日期）申請就被告複丈成果圖遺漏、加註竹木乙事，被告以93年12月10日中測字第0930010297號函加註竹木於複丈成果圖並函復原告。上開事實為原告所不爭，並有上開申請書、函文附卷可稽。
㈣原告之申請代理人王招義雖於93年8 月23日補正期間至被告
辦理補正，但就補正事項中應檢附時效取得未登錄土地所有權之占有範圍位置圖未補正完成，且原告嗣後仍於93年9 月
1 日對於上開被告93年8 月11日壢登補字第002101號土地登記案件補正通知書提出申請暨異議書。依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」堪認原告無法於期限內完成補正。被告以原告逾15日未補正完成，依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以原處分駁回申請時效取得所有權登記，於法並無不合。
㈤何況，經被告以94年9 月15日中地登字第0940007919號函、
94年10月18日中地登字第0940008906號函請桃園縣政府查明原告所占有之系爭土地㈡使用是否違反土地使用管制法令，該府以94年9 月28日府水區字第0940258211號函略以：「經查旨揭土地使用依據水利法第63條之3 第2 項規定：『排注廢污水或引取圳路用水，於埤池或圳路設施上或其界限內施設建造物，非經主管機關核准不得為之』」等語，嗣該府以94年11月1 日府水區字第0940292883號函略以：「本案系爭土地既係水利用地，依法免於為所有權之編號登記。上訴人（甲○○）自無從因時效之完成而取得…本案依據貴所派員至現場勘查結果，現況為水泥造平房、磚造平房、空地、盆栽、磚造矮牆及鐵皮矮牆使用，涉嫌違反水利法第63條之3第2 項規定（排注廢污水或引取圳路用水，於埤池或圳路設施上或其界限內施設建造物，非經主管機關核准不得為之）乙節，本府將錄案依法查處。」等語。按土地法第14條第1項規定：「左列土地不得為私有：…二、天然形成之湖澤而為公共需用者，及其沿岸一定限度內之土地。三、可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地。○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地。…」第41條規定：「第二條第三類及第四類土地，應免予編號登記。…」第2 條規定：「土地依其使用，分為左列各類：…第三類：交通水利用地，如道路、溝渠、水道、湖泊、港灣、海岸、堤堰等屬之。第四類：其他土地，如沙漠、雪山等屬之。…」系爭土地㈡既經主管機關桃園縣政府查明係水利用地，依法免於為所有權之編號登記，且原告之占有使用違反水利法第63條之3 第2項規定，原告亦無從因時效完成而取得所有權登記，附此敘明。
七、綜上所述，原處分駁回原告之上開二件申請，訴願決定遞予維持，均尚無不合，應予維持，原告仍執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 6 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 黃本仁法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 4 月 6 日
書記官 陳幸潔