臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00818號原 告 昱泉石油股份有限公司（籌備處）代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡進良律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 黃旭田律師上列當事人間因籌設加油站事件，原告不服經濟部中華民國94年1月20日經訴字第09406120800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣案外人朝隆營造有限公司（下稱朝隆公司）依據加油站設置管理規則、臺北市土地使用分區管制規則等相關法規，就位於都市計畫保護區內之臺北市○○區○○段3小段278、280及291等地號土地，於民國（下同）89年5月5日向臺北市政府工務局建管處申請核發加油站用地許可。92年6月13日被告臺北市政府以府工建字第09214836900號函，復以原則同意其申請設置加油站之用地許可，並於說明第3項指出；有關加油站申設之「籌建許可」、「建築許可」、「營運許可」階段，仍應依經濟部「加油站設置管理條例」及相關法令辦理。朝隆公司嗣將該用地許可移轉予原告昱泉石油股份有限公司（籌備處）。原告旋於92年9月29日檢附臺北市政府工務局核發之用地同意及相關資料向該府建設局申請「福德加油站」之設置許可（籌建之核准），其時適逢被告依據都市計畫法相關規定檢討該地區土地利用，並報奉行政院核准，以92年12月11日府都一字第09226125000號公告該市「為修訂臺北市○○路○段附近地區都市計畫辦理禁建案」，公告事項第3項中明定禁建範圍及面積為臺北市○○區○○路5段附近地區，約8.3公頃土地。被告乃於93年4月15日以府建二字第09220900700號函原告，認以將來無法實現之內容為標的發給原告「福德加油站」之籌設許可並無實益存在，駁回原告籌設加油站許可申請案。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠、原告聲明求為判決：
１、訴願決定（不含損害賠償部分)及原處分均撤銷。
２、被告應依原告申請就坐落臺北市○○區○○段3小段278、280及291地號土地核准加油站之籌建。
３、訴訟費用由被告負擔。
㈡、被告聲明求為判決：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以將來無法實現之內容為標的續發給原告
籌設許可，對原告有無實益存在？
㈠、原告主張之理由：
１、原告已繼受被告對朝隆公司之設站用地同意（許可），而得向被告申請核准福德加油站之籌建：
⑴、按本案行為時「加油站設置管理規則」（92年6月11日修正
）第6條規定：「加油站之設置用地應符合都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定。都市計畫主管機關及有關特定區主管機關為配合地區發展需要，得訂定加油站用地審查規定。」又同法第16條規定：「申請設置經營加油站者，除本規則另有規定外，應檢具下列文件向直轄市、縣（市）主管機關申請籌建之核准：一、申請書。二、設站基地之土地所有權狀影本或土地使用權同意書、土地登記簿謄本及地藉圖謄本。三、負責人身分證影本；其以公司法人或公司籌備處申請經營加油站業務者，並應檢附公司登記證明文件影本、經核符公司變更名稱或所營事業登記預查申請表影本或經核符公司設立登記預查名稱申請表影本。四、經建築師核章之加油站平面配置圖。五、設站位置及附近狀況圖。六、其他經中央主管機關指定之文件。前項申請設站用地屬都市計畫地區土地，且依有關法令規定須經核准始得供作加油站使用者，並應檢附直轄市、縣（市）政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。直轄市、縣（市）主管機關對第1項申請案件，得邀集相關權責單位現場查勘。」
⑵、查本案之設站用地同意（許可），乃被告依據91年3月13日
發布之（舊）臺北市土地使用分區附條件允許使用核準標準第2條之「保護區」之「第12組：公用事業設施」之第11款加油站核准條件之規定，經核符合後所作成之行政處分。觀諸上開之核准條件，係針對加油站之設置地點、出入口及相關設施等為規範，全無有關申請人之條件限制。可見，該設站用地同意乃重在「物的屬性」，而非「人的屬性」。因此，由此設站同意（許可）之行政處分所具體化之行政法法律關係，自得為繼受，此亦即被告容許此項公法權利得予轉讓之故。準此，原告得依上開加油站設置管理規則第16條之規定，向被告申請核准福德加油站之籌建，並無疑義，合先敘明。
２、關於加油站籌建核准事項，係屬羈束行政領域，原告申請籌建若符合上開加油站設置管理規則之相關規定，被告即「應」予以核准：
⑴、按上開加油站設置管理規則乃中央主管機關經濟部依據石油
管理法第17條第3項之授權所訂定，就加油站之設置條件及申請程序等，規範申請人之應遵守事項。為維護公共安全及交通秩序，該規則已就設置加油站之相關事項為詳盡、嚴格之規範；申請人為設置加油站所須進行之行政程序，亦因此將耗費大量時間與費用。此從朝隆公司自89年5月5日申請核發設站用地同意，至92年6月13日始獲得被告之同意，歷時逾3年之久，其間須提送交通影響評估及環境安全評估、辦理社區參與公聽會、進行加油站建築規劃等，耗資逾百萬元，即足以明證。遑論原告尚須進行後續之申請籌建核准、申請建築許可及申請經營許可等程序。
⑵、上開加油站設置管理規則既已為詳盡、完全之規範，為保障
申請人財產權等權益，解釋上應認其規範事項屬於「羈束行政」領域，亦即凡申請人申請籌建之核准符合該規則之規定者，主管機關即「應」核准之。否則，主管機關就申請人無法預見之事由，動輒以公益為由而否准其申請（且無說明究竟公益是否大於原告籌設加油站之私益？），乃有違法明確性之要求，實不符憲法保障人民財產權之意旨。經查，原告申請籌建之核准既已符合上開加油站設置管理規則之相關規定，被告即應核准之，今以上開加油站設置管理規則規定以外之事由，否准原告之申請，揆諸前述，已然違法。
３、退萬步言，縱令被告關於加油站籌建核准具有裁量權，惟其否准之裁量處分乃以未來不確定之事實為基礎，且全然否准，亦有違比例原則，構成裁量濫用：
⑴、按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」行政程序
法第4條定有明文。同法第7條並規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是所謂比例原則。又「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。．．．前項所稱之附款如下：一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。
五、保留負擔之事後附加或變更。」行政程序法第93條亦有明定。此外，同法第9條亦規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」復按裁量權之行使若違反比例原則等一般法律原則，或基於不相關因素之考量，或與法律授權目的不符等，均構成裁量濫用，自屬違法而得為撤銷，此觀行政訴訟法第4條第2項及第201條規定自明。
⑵、查被告原處分駁回原告申請案之理由，略謂申請基地業經被
告公告自92年12月11日起禁建2年，未來如依法完成都市計畫變更即會辦理區段徵收，並以公平抽籤配地方式辦理，屆時原告配得之地已不是被告原核准加油站「用地同意」之地號，另因被告目前尚無申請籌設中之加油站遇都市計畫變更獲得「原位置保留」之特例，以將來無法實現之內容為標的發給籌建許可並無實益存在云云。惟縱認上開加油站設置管理規則有關籌建核准事項，屬於裁量行政領域，被告尚得本於裁量權行使，而為法規明定外事項之考量，依法其仍必須「合義務性裁量」，否則仍有裁量瑕疵：
①、今查原處分以上開未來不確定之事實（即都市計畫變更）為
基礎，進而推斷區域徵收、抽籤配地結果，原告配得之地已非原核准加油站「用地同意」地號，且無前例得以「原位置保留」，遂謂將來無法實現，發給籌建許可無實益云云，既未考量原告已花費時間、勞力、費用等利益損失，顯已違反前開行政程序法第9條應對當事人有利事項兼顧之規定；甚且非以處分時之事實及法律狀態為考量基準，難謂無考量不相關因素之裁量濫用。
②、再查如前述，無論「用地同意」處分或籌建核准處分，其法
規制內容均重在「物的屬性」而非「人的屬性」，因此縱使給予原告籌建核准處分之後，果真將來都市計畫變○○○區段徵收抽籤配地，原告配得之地已非原核准「用地同意」之地號，原告亦得經由私法上權益安排如買賣、交換等方式，再取得原核准「用地同意」地號相當之土地使用權，或將權利轉讓有意經營者，怎能說核准籌建無益？何況將來都市計畫審議委員會如何決議、都市計畫如何變更，亦未可知。如此，顯見被告所謂發給籌建許可無實益云者，實屬己意率斷，有違依法行政原則（行政程序法第4條參照）。更不用說，被告給予「設站用地同意」（許可）前（90年7月間），亦經被告都市發展局（都市計畫主管機關）參與，當時並無都市計畫上問題，如今卻出爾反爾，而為公告禁建2年，已然違反信賴保護原則（參照大法官釋字第525號）或禁反言原則。
③、末查，雖系爭土地經被告都市計畫公告禁建兩年，惟揆諸前
揭行政程序法第93條及第7條第2款（必要性原則）之規定，被告亦得以附附款之方式如條件等核准原告籌建加油站申請案，而非不顧原告利益逕予完全駁回，其裁量亦違反比例原則，而構成濫用。準上而論，被告縱有裁量權，其對於原告申請核准籌建加油站事項所為之原處分，於法難謂無瑕疵。另，公告禁建之兩年期間已滿，目前已經解禁。原告認為否准籌設許可是屬於羈束處分。
４、綜上所述，原處分未遵守加油站設置管理規則之規定；縱認其依法有裁量權，其裁量亦屬濫用。且依行政程序法第93條及第7條第2款之規定，被告亦得以附附款之方式，如條件等核准原告籌建加油站申請案，而非不顧原告之利益了完全駁回。訴願決定未予糾正，亦屬違法，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡、被告主張之理由：
１、本件被告依裁量判斷，否准原告之籌建許可申請，並非「羈束處分」，原告已有誤解：
⑴、行政法學中所謂羈束處分，係指凡有法規規定之特定構成要
件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為；反之，特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種行政處分稱為裁量處分。本件遍查加油站設置管理規則，並無明文於何種情況下，主管行政機關「應」核准申請；再者，縱加油站設置管理規則就申請籌設加油站之相關事項有所規範，並不能因此認為行政機關即不需考量其他相關法令或公益目的而為處分。事實上，加油站之籌設過程中，至少需受3種法規範之管制，即「土地之公法上管制」（主要是都市計畫法）、「加油站設置本身的規範」（即「加油站設置管理規則」）、「土地取得之私法權源」（即土地使用權）（被證四），更不要說交通法規、環保法規之要求，故本件性質上當非羈束處分已可斷言，原告所認似有誤會。
⑵、原告主張其申請籌建設可，遭被告以「無法預見之事由」而
否准之，與事實不符：按本件朝隆公司是在89年5月5日提出用地許可申請，而在90年7月26日所舉行社區參與公聽會中，臺北市議員李慶元即提出「應先進行都市計畫變更之主張」，未見諸書面協商程序中，朝隆公司也始終知悉都市計畫變更之作業在規劃中。嗣92年6月朝隆公司取得「用地許可」不久，因都市計畫變更之作業日漸成熟，被告乃在92年9月10日邀集朝隆公司懇切說明都市計畫變更作業情形，並以行政指導方式建議朝隆公司暫緩籌設，但原告卻執意在讓渡取得朝隆公司取得之「用地許可」後，進一步提出「籌建許可」，原告怎可稱被告是以其「無法預見」之理由否准其申請？
⑶、原告主張被告不得以將來未確定之事實（即都市計畫變更）
推斷其籌建無實益，但原告卻執意以將來不確定之事實（用買賣或交換取得土地使用權）要求被告核准其申請，豈非自相矛盾：按原告主張都市計畫如何變更乃將來不確定之事，自不可輕言其申請無實益，蓋原告可以由私法上權益安排，如買賣、交換等方式取得與原「用地同意」地號相當之土地使用權云云，惟申請加油站籌建，私法上土地使用權利之取得乃必備條件，原告又豈可以不確定之事實來申請？此豈非自相矛盾；更何況，原告既然主張本案性質上是羈束處分，則原告既無法確認原預定使用之土地狀況不因都市計畫而仍不變更，當然也無法保證變更後能重新取得使用權利，則要讓被告如何許可其申請？
２、被告之否准乃完全合法：
⑴、被告之否准，符合行政程序法第4條所要求遵求「一般法律
原則」中之「公益原則」與「應予衡量原則」：按「公益原則」屬行政法上一般法律原則，行政裁量上尤須考量「公益原則」，本件如准原告籌建，嗣後無法取得土地使用權利時，即使是原告並不受信賴利益保護，但其投資化為烏有，對整個社會而言，即屬浪費而違反公益；退萬步言，若承認原告受有信賴利益保護，則籌設順利，由原告獲利、籌設不順利則由全民買單予以補償，更與公益原則嚴重相悖。其次，行政法上有所謂「應予衡量原則」，強調要衡量「時間因素」，查因申請基地位於臺北市○○路○段都市計畫保護區內，業經被告公告自92年12月11日起禁建2年，未來如依法完成都市計畫變更即會辦理區段徵收，並以公平抽籤配地方式辦理，屆時原告配得之地已不是被告原核准加油站「用地同意」之地號，另依「加油站設置管理規則」第17條第4項，申請人可預見將喪失原設站基地該3筆土地之土地所有權或土地使用權，被告得廢止原籌建核准。又即便申請人可交換取得原基地相同區位土地，但屆時核准地號及鄰近之土地所有權人定將與原舉辦之社區公聽會參與人有所不符，相關申請用地許可程序仍須依「加油站設置管理規則」重新辦理。本件既然在將來因都市計畫變更作業後有種種不確定因素，被告自不可存而不論，從而被告所為否准處分，自屬適法允當。
⑵、被告之否准，亦符合行政程序法第7條之「比例原則」：本
件原告在訴願階段，即主張單單加油站申請已花費8百多萬元，先不論原告是否得受信賴利益保護，然而一旦准許原告繼續籌建，其花費成本更是驚人，惟都市計畫變更土地取得既有困難，則龐大損害勢必無法避免；則被告縱使准許原告籌建非但無法達到其目的，反而對其權益有重大損害，則若被告率予准許，顯然違反比例原則矣！
３、綜上所述，被告考量以將來無法實現之內容為標的續發給其籌設許可並無實益存在，乃不予核發籌設許可。另公告禁建期間確實已滿，惟都市計畫審議即將完成，不可能核准籌設許可。而都市計畫變更如依法完成，會辦理區段徵收，並以抽籤方式配地，不可能抽籤抽到原地號土地，而有關都市計畫變更之方案目前已送到內政部，大約半年內就會審核通過。被告認為否准籌設許可是屬於裁量處分。本件原告之訴為無理由。原處分及訴願決定並無違誤，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
一、按申請設置經營加油站者，應檢具申請書等相關文件向直轄市、縣（市）政府主管機關申請籌建之核准。申請設站用地屬都市計畫地區土地，且依有關法令規定須經核准始得供作加油站使用者，並應檢附直轄市、縣（市）政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。直轄市、縣（市）政府主管機關對前揭申請案件，得邀集相關權責單位現場查勘。分別為加油站設置管理條例第16條第1、2及第3項所規定。
二、本件案外人朝隆公司前就臺北市○○區○○段3小段278、280及291等位於都市計畫保護區之土地，於92年6月13日經被告核准設置加油站之用地許可，原告繼受取得上開用地許可之權利；另上開土地位於都市計劃範圍內，雖公告禁建期間已滿，惟都市計畫審議即將完成，不可能核准籌設許可。而都市計畫變更如依法完成，會辦理區段徵收，並以抽籤方式配地，幾乎不可能抽籤抽到原地號土地，且有關都市計畫變更之方案目前已送到內政部，大約半年內就會審核通過之事實為兩造均不爭執，應堪認定，合先敘明。
三、原告主張加油站設置管理規則乃中央主管機關經濟部依據石油管理法第17條第3項之授權所訂定，就加油站之設置條件及申請程序等，規範申請人之應遵守事項。為維護公共安全及交通秩序，該規則已就設置加油站之相關事項為詳盡、嚴格之規範；為保障申請人財產權等權益，解釋上應認其規範事項屬於「羈束行政」領域，亦即凡申請人申請籌建之核准符合該規則之規定者，主管機關即「應」核准之，並無裁量餘地。縱令被告關於加油站籌建核准具有裁量權，惟其否准之裁量處分乃以未來不確定之事實為基礎，且全然否准，亦有違比例原則，構成裁量濫用云云。經查，所謂「羈束處分」係指凡有法規規定之特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為；反之，特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種行政處分稱為裁量處分。依上開加油站設置管理規則第16條規定，申請設置經營加油站者，除應檢具申請書、土地所有權狀．．．等必備文件外，主管機關對申請案件，尚得邀集相關權責單位現場查勘，並非申請人備妥文件，主管行政機關即「應」核准申請；再者，縱加油站設置管理規則就申請籌設加油站之相關事項有所規範，亦難據此認定行政機關即不需考量其他相關法令或公益目的而為處分。事實上，加油站之籌設過程中，至少需受3種法規範之管制，即「土地之公法上管制」（主要是都市計畫法）、「加油站設置本身的規範」（即「加油站設置管理規則」）、「土地取得之私法權源」（即土地使用權）（被證四），更不要說交通法規、環保法規之要求，故性質上籌籌設許可之處分應解為裁量處分，應無疑問。
四、本件朝隆公司是在89年5月5日提出用地許可申請，而在90年7月26日所舉行社區參與公聽會中，臺北市議員李慶元即提出「應先進行都市計畫變更之主張」，未見諸書面協商程序中，朝隆公司也始終知悉都市計畫變更之作業在規劃中。嗣92年6月朝隆公司取得「用地許可」不久，因都市計畫變更之作業日漸成熟，被告乃在92年9 月10日邀集朝隆公司說明都市計畫變更作業情形，並以行政指導方式建議朝隆公司暫緩籌設等情，為原告所不爭執，並有被告所屬建設局歷來函文附於原處分卷可參。本件如前所述，申請籌設許可之基地位於臺北市○○路○段都市計畫保護區內，業經被告公告自
92 年12月11日起禁建2年，雖禁建期滿，惟都市計劃已報請內政部核定，未來如依法完成都市計畫變更即會辦理區段徵收，並以公平抽籤配地方式辦理，屆時原告配得之土地無論地段、地號、位置、面積、土地形狀與被告原核准加油站「用地同意」之上開土地均已不同，另依「加油站設置管理規則」第17條第4項，申請人可預見將喪失原設站基地即上開3筆土地之土地所有權或土地使用權，被告得廢止原籌建核准。又即便申請人可交換取得原基地相同區位土地，但屆時核准地號及鄰近之土地所有權人定將與原舉辦之社區公聽會參與人有所不符，相關申請用地許可程序仍須依「加油站設置管理規則」重新辦理。被告慮及本件如准原告籌建，嗣後無法取得土地使用權利時，即使是原告並不受信賴利益保護，但其未能達到投資目的，因而花費及損失繼續擴大，對整個社會而言，即屬浪費而違反公益；且若承認原告受有信賴利益保護，則籌設順利，由原告獲利、籌設不順利須由政府予以補償，更與公益原則嚴重相悖；另原告主張光加油站申請用地許可耗資已逾百萬元，原告於提起訴願時，且曾主張被告如不通過籌設許可申請，即應賠償原告8,256,000元，是以姑且不論原告是否得受信賴利益保護，被告一旦准許原告繼續籌建加油站，原告之花費及投資繼續增加勢所難免。惟如前所述，都市計畫變更後，原告欲取得原有土地取得幾不可能，則原告繼續籌建將遭受龐大損害亦將無法避免，被告選擇防止原告損害擴大之方式，而為否准籌設許可之處分，不僅未濫用裁量權，且符合行政程序法第7條所定之「比例原則」及「必要性原則」。至於行政處分之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的有正當合理之關聯，行政程序法第94條規定甚明。行政機關對於行政處分有裁量權時，是否另為附款，本亦有裁量餘地，本件原告於條件成就後 (即都市計劃完成，並仍取得上開土地之使用權或所有權時)，非不可續為籌設許可之聲請，被告機關自無核發附條件籌設許可之必要，此亦與原告主張被告違反之「必要性原則」無涉。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷並請求判命被告應依原告申請就坐落台北市○○區○○段3小段278、280、291地號土地核准加油站之籌設，均為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 26 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 1 月 26 日
書記官 黃明和