臺北高等行政法院判決
94年度訴字第856號原 告 民間全民電視
股份有限公司代 表 人 甲○○(董事長)訴訟代理人 丁○○
丙○○原 告 甲○○被 告 中央選舉委員會代 表 人 張政雄(主任委員)訴訟代理人 乙○○上列當事人間因總統副總統選舉罷免法事件，原告依序不服行政院中華民國94年 1月21日及94年3月7日院臺訴字第0940080927號及0000000000號訴願決定，合併提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣臺北市選舉委員會以原告甲○○為原告民間全民電視股份有限公司（以下簡稱民視公司）代表人，原告民視公司於民國（以下同）93年 3月20日第11任總統副總統選舉投票日上
午 8時30分許播放電視廣告，從事助選活動，違反行為時（以下同）總統副總統選舉罷免法第50條第 2款規定，報由被告依同法第96條第4項前段及第5項後段規定，以93年 9月16日中選法字第0933500166號函附處分書，處原告民視公司及其代表人即原告甲○○罰鍰各新臺幣（以下同）70萬元。原告不服，各提起訴願，分別遭駁回後，遂併向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：原告甲○○未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀，聲明與原告民視公司同為求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
叁、兩造爭點：
被告及訴願決定機關是否錯將總統夫人所說之「雙方的支持者及雙方的候選人…」誤植為「最好支持人，最好候選人…」，進而作出錯誤之處分、決定？原處分是否漏而未備認定之事實基礎、理由？原告得否因製作「為總統祈福」及「為臺灣祈福」兩支短片，非政黨委託播出，亦未收取任何費用，而免責？
一、原告陳述：原告甲○○未於言詞辯論期日到場，據其提出之書狀，與原告民視公司為相同之陳述：
㈠、本件緣因被告前於93年8月6日以中選法字第0933500137號函，謂原告於93年 3月20日上午播放候選人電視廣告涉及於投票日從事助選活動，涉嫌違反總統副總統選舉罷免法規定，如有意見，應於七日內提出陳述。由於此與事實頗有出入，為維護權益，原告乃於規定期間內提出陳述，未料被告最終仍依其93年9月1日第 335次委員會會議決議，以中選法字第0933500166號函通知原告，謂原告於第11任總統副總統選舉投票日播放電視廣告，從事助選活動，違反總統副總統選舉罷免法第50條第2款規定， 依同法第96條第4項、第5項規定，處原告罰鍰各70萬元。原告不服，旋於 法定期間內向行政院提起訴願，惟最終仍遭駁回之判定。
㈡、按總統副總統選舉罷免法第50條第2款， 乃明定政黨及任何人不得於投票日從事競選或助選活動，查原告本屬電視傳播媒體，非屬政黨，亦非任何個人，平日除善盡報導之責外，對國家社會亦有一份責任與期許， 是本件遭檢舉於93年3月20日總統副總統選舉當日播出之所謂「廣告」，乃緣因前一日總統於拜票時突然遭受槍擊，頓時使整個社會陷入混亂與不安，原告基於媒體責任，遂主動製作播出「為總統祈福」、及「為臺灣祈福」兩支「宣導短片」，目的純在呼籲臺灣社會冷靜平和，絕非為特定候選人助選。何況，原告既身為大眾傳播媒體，深知應謹守媒體公正客觀立場原則，故選舉期間，原告從未有直接或間接為任何政黨或個人助選行為，是「為總統祈福」短片播出之出發點純係在安撫大選關鍵時刻因槍擊案而浮動之人心，並且為受傷總統祈福，所以才會使用陳總統之畫面，實則希望國家元首平安康復。至於「為臺灣祈福」短片，在畫面表現上一開始即是「全民有愛，台灣安心」、「冷靜看選舉」字樣。其後出現吳淑珍畫面，並說「雙方的支持者及雙方的候選人，都要有那個風度，也要有那個肚量」。接下來是國民黨秘書長林豐正說「大家要理性，要自制」。最後副總統呂秀蓮則說「我們希望族群和諧，政黨和諧，臺灣人是這麼樣的有修養，有民主素養」。其目的即是期待藉由政治人物之呼籲，社會大眾勿再浮動脫序、共同理性冷靜為臺灣祈福。事實上，前開兩則短片，僅有善意呼籲，並未出現任何競選話語或字樣，亦未有任何助選動作。何況畫面先後出現總統夫人、國民黨秘書長、以及呂副總統，目的純欲取其代表性來撫平動盪之人心，若說僅以畫面呈現方式即做為判斷是否違反總統副總統選舉罷免法之依據，而不探究其播出之真正意涵，對原告言，誠屬不公，亦將間接阻礙爾後媒體人善盡社會道德責任之一份熱忱。
㈢、本件被告原所做之行政處分，僅於函內說明原告於第11任總統副總統選舉投票日（93年3月20日上午） 播放電視廣告，從事助選活動，違反總統副總統選舉罷免法第50條第 2款規定，至於認定之事實基礎、理由，則漏而未備，不僅有違行政程序法第96條第1項第2款規定，且與行政程序法第 9條：
「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」之規定相違背。惜訴願決定以被告認定系爭短片畫面雖穿插不同競選陣營人士，但出現特定候選人之競選造勢活動，整體內容即屬為候選人助選之活動；又認被告作出中選法字第0933500166號函及所附處分書，均已載明原告違規事實、理由及法令依據，且在作成處分前，曾函請原告陳述意見，故無所稱原處分未附事實及理由，對其有利及不利之事項一律注意情事。首先，被告來函僅表示「貴公司於第11任總統副總統選舉投票日播放電視廣告，從事助選活動，違反總統副總統選舉罷免法第50條第2款規定…」， 並未出現「畫面雖穿插不同競選陣營人士，但出現特定候選人之競選造勢活動，整體內容即屬為候選人助選之活動」之字樣，當然更未有其認定屬違法理由之敘述；再者，請原告提出陳述意見，亦僅屬依行政程序法之規定，非能謂此即屬對原告有利事項已盡注意。此外，本件被告於其訴願答辯書中錯將總統夫人所說之「雙方的支持者及雙方的候選人…」誤植為「最好支持人，最好候選人…」，由於此誤植或許即為其認定原告有為特定候選人助選之依據，因此原告隨後乃以書狀及於其後言詞辯論時以口頭提出更正，惜訴願決定中對此卻隻字未提。凡此種種，先姑且不論行政院做此等判斷之原因為何，單就決定書中僅引述被告說法，卻並未就自身立場提出對本件之看法及理由，即屬與前開法律規定相違背。
㈣、行政程序法對於證據調查之要求，仍以「發現實體真實」為目的，依此原則加以推論，則在無法闡明事實或無法充分闡明事實時，即應適用「客觀之舉證責任」，由行政機關承受其不利益，而對人民作出較為有利之處分或行政行為。此參之行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」應可確認政府為任何行政行為，仍需以民眾利益為優先考量。觀之本案，原告確於93年 3月20日上午播放「為總統祈福」、及「為臺灣祈福」兩支短片，然究其是否如被告所言屬候選人電視廣告？以及是否屬助選活動？被告本應就客觀立場依事實認定之。查本件系爭短片製作內容明顯與競選廣告有別，亦非政黨委託播出，原告亦未收取任何費用，被告固可單純以「為總統祈福」短片上出現陳總統畫面，即認定屬助選活動，為何不能反面思考該兩則短片所表達之意涵，是否確屬原告真正希望臺灣社會安定和平之原意，如此亦方能符合對當事人有利及不利事項一律注意之法律規定。
㈤、綜上所論，由於93年3月19日槍擊案發生當天，乃至3月20選舉當日上午，整個社會皆因選情緊繃以及未明之槍擊案件，呈現緊繃氣氛，原告乃本諸媒體責任，期待整體社會理性平和，順利完成總統選舉之投開票，於是特別製作「為總統祈福」以及「為臺灣祈福」兩支短片，真心期望國內不同陣營選民切勿激化，讓臺灣安然渡過動盪之選舉情勢，實則該兩則短片，本質上與之前候選人競選廣告截然不同。加之以往每遇災難或特殊事件，原告均會主動製播類似宣導短片（如桃芝、納莉、賀伯風災； 921、331地震；721水災；以及蘆洲大火等），故若以此即認定原告違反總統副總統選舉罷免法規定，並欲加以處罰，對原告言，實屬不公。另被告最初以0000000000號函處原告民視公司及原告甲○○罰鍰各70萬元，原告分別以各自名義向行政院提起訴願，最終被告雖仍以不同案號做出決定，然由於代表人被罰，本係依附公司而來，兩者實不可分，因此為免各自提出而損及權益，並增加行政作業程序，爰一併提起本訴。為此，請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
㈠、按總統副總統選舉罷免法第50條第2款規定， 政黨及任何人，不得於投票日從事競選或助選活動。違反者，依同法第96條第4項、第5項規定，處法人、代表人及行為人新臺幣50萬元以上500萬元以下罰鍰。 揆其規定意旨，乃係不問任何人，均禁止於投票日從事競選或助選活動。因之，本案原告雖為電視媒體，即便係於投票日從事競選或助選活動，亦在限制之列，自屬當然。復查上開規定之違反，係採「三罰」之制，除法人外，併處罰其代表人及行為人。
㈡、查第11任總統副總統選舉投票日為93年3月20日， 本案原告於93年3月20日上午8時30分播放候選人電視廣告，側錄影帶播放之內容摘要「一、播報新聞後，播出陳總統舉出雙手大拇指做出勝利姿態（內含民眾呼喊聲：臺灣加油！臺灣加油！持續不斷）二、總統夫人：雙方支持人，雙方候選人，都應有風度，都要有度量。三、林豐正：大家要理性自制。四、呂副總統：臺灣人這麼樣的有修養，有民主素養。字幕：全民有愛，臺灣安心，冷靜看選舉。字幕：全民有愛，臺灣安心，請共同為總統祈福。民視新聞」等情，其播出之畫面出現同一組候選人及為之助選之人員，表現上雖出現有不同陣營人士，但其內容為為候選人助選之活動，尚無二致，本案經被告巡迴監察員會議及委員會議，均認定顯已違反總統副總統選舉罷免法第50條第2款， 政黨及任何人，不得於投票日從事競選或助選活動之規定。由於原告為電視媒體，對一般民眾影響層面較大，從而被告乃依同法第96條第 4項規定，裁處原告70萬元，並無違法或不當之處。至原告所提被告於其訴願答辯書中錯將總統夫人所說之「雙方的支持者及雙方的候選人…」誤植為「最好支持人，最好候選人…」一節，事實上，被告及行政院訴願審議委員會於召開委員會議審議時，均曾全程播放該側錄帶，行政院於訴願審議亦認定顯已違反總統副總統選舉罷免法第50條第2款， 政黨及任何人，不得於投票日從事競選或助選活動之規定。因之，其文字內容之誤植，尚不致影響其實質之判斷。
㈢、原告訴稱，行政處分以書面為之，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，本件認定之事實基礎、理由，漏而未備一節，查本案之事實，乃原告於投票日播放電視廣告，從事助選活動，其違法事實基礎–側錄影帶為原告已行知悉，被告委員會議認定為違法，亦無內容上之爭議，易言之，其違法事實於審視該側錄影帶時，一望即知，故其理由於事實中顯而可知，應無待被告說明應已知悉或可知悉。 故被告以93年9月16日中選法字第0933500166號函附之處分書明載「違法事實：原告於投票日播放電視廣告，從事助選活動。法令依據：依據總統副總統選舉罷免法第50條第2款、第96條第5項規定。」乃依行政程序法之規定辦理，並無違法或不當之處。
㈣、原告另稱「製作『為總統祈福』及『為臺灣祈福』兩支短片，既非政黨委託播出，原告亦未收取任何費用」一節，查總統副總統選舉罷免法第50條第2款規定， 並非以受政黨委託播出或係以未收取任何費用為構成要件，而係不問任何人，均不得於投票日從事競選或助選活動。
㈤、綜上論結，本件原告所提行政訴訟，顯無理由，爰請判決如被告答辯之聲明。
理 由
一、本件原告甲○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按政黨及任何人，不得於投票日從事競選或助選活動，為總統副總統選舉罷免法第50條第2款所規定。 違反者，依同法第96條第4項前段規定，處50萬元以上500萬元以下罰鍰。
三、本件原告民視公司於93年 3月20日第11任總統副總統選舉投票日上午 8時30分許，在新聞節目報導總統遭槍擊事件後，接續播放陳總統於競選造勢場合，張臂舉出雙手大拇指作出勝利姿態、鞠躬向民眾致意畫面，背景聲音為民眾持續不斷高呼臺灣加油，嗣出現「全民有愛 臺灣安心 請共同為總統祈福 民視新聞」、「全民有愛 臺灣安心 冷靜看選舉民視新聞」字樣；又總統夫人吳淑珍以閩南語向民眾說：
雙方的支持者，雙方的候選人，都要有風度，要有度量；接著為林豐正說：大家要理性，要自制；再者為呂副總統說：我們希望族群和諧、政黨和諧，臺灣人是這麼樣的有修養，有民主素養；末出現「全民有愛 臺灣安心 冷靜看選舉民視新聞」等字樣，此有側錄影帶附卷可稽，並經本院勘驗屬實。案經臺北市選舉委員會報由被告認為原告民視公司於投票日播放電視廣告，從事助選活動，違反總統副總統選舉罷免法第50條第2款規定， 依同法第96條第4項前段及第5項後段規定，以93年 9月16日中選法字第0933500166號函附處分書，處原告民視公司及其代表人即原告甲○○罰鍰各70萬元。原告不服，各循序提起訴願及本件行政訴訟。
四、原告於本件行政訴訟中訴稱，被告於其訴願答辯書中錯將總統夫人所說之「雙方的支持者及雙方的候選人…」誤植為「最好支持人，最好候選人…」，此誤植或許即為其認定原告有為特定候選人助選之依據。本件行政處分認定之事實基礎、理由，漏而未備。製作「為總統祈福」及「為臺灣祈福」兩支短片，既非政黨委託播出，原告亦未收取任何費用云云。惟查：
㈠、被告及行政院訴願審議委員會於召開委員會議審議時，均曾全程播放該側錄帶，被告撰作訴願答辯書之人員尚非審議委員，該撰作人員縱於訴願答辯書中錯將總統夫人所說之「雙方的支持者及雙方的候選人…」誤植為「最好支持人，最好候選人…」，惟尚難執此直指審議委員於審議時亦有此誤植，進而錯認原告有為特定候選人助選。又觀諸訴願決定書第3頁之記載： 「…又總統夫人吳淑珍以閩南語向民眾說：『雙方』的支持者，『雙方』的候選人，都要有風度，要有度量；…」，足見訴願審議委員亦無誤植、錯認之情事。
㈡、本案乃原告於投票日播放電視廣告，從事助選活動，其違法事實基礎–側錄影帶之內容，為原告所知悉，被告委員會議認定為違法，亦無內容上之爭議，易言之，其違法事實於審視該側錄影帶時，即已明瞭，故行政處分理由於事實中顯而易知，無待被告說明，即已知悉或可知悉。 故被告於93年9月16日中選法字第0933500166號函附之處分書載明：「違法事實：原告民視公司於第11任總統副總統選舉投票日（93年3月20日上午8時30分許）播放電視廣告，從事助選活動。法令依據：依據總統副總統選舉罷免法第50條第2款、 第96條第4項、第5項規定。」已依行政程序法之規定辦理，並無違法之處。
㈢、總統副總統選舉罷免法第50條第2款規定， 並非以受政黨委託播出或收取任何費用為構成要件，從而，不問任何人，於選舉投票日從事競選或助選活動，均違反該條款之規定。
五、綜上所述，原告之陳詞均不可採，則被告科處原告民視公司及其代表人即原告甲○○罰鍰各70萬元之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 9 日
第二庭審判長法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶法 官 吳慧娟上為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 3 月 9 日
書記官 劉道文