臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00902號原 告 南投縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 行政院農業委員會代 表 人 蘇嘉全（主任委員）訴訟代理人 乙○○上列當事人間因森林法事件，原告不服行政院中華民國94年1月19日院臺訴字第0940080069號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件被告以原告於辦理南投縣信義鄉雙龍野溪整治工程時，未經核准，進入巒大事業區第50、51林班地施工，經被告所屬林務局南投林區管理處（下稱南投林管處）查獲，認其違反森林法第9 條第1 項第2 款及第3 款規定，乃依同法第56條，以93年7 月13日投政字第0934210351號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）44萬元。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告以原告未經核准，進入巒大事業區第50、51林班地施工，違反森林法第9 條第1 項第2 款及第3 款規定，依同法第56條，處原告罰鍰44萬元，是否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈南投縣信義鄉雙龍野溪，因歷年該區豪暴雨致使山坡地
邊坡崩塌裸露、且河床嚴重淤積崩塌土石，為避免爆發土石流災情，被告考量防災減災原則，緊急辦理野溪疏濬工作，惟該流域多屬行水區，辦理地籍套繪工作時林班地地界不明確，無法比對整治工程是否使用到林班地，原告事先並無法得知施工範圍位於林班地內，故無法事前辦理申請程序，自無過失；又本件原處分書違反事實內載明略以，因整治區域前大多屬行水區，於套繪地籍圖時與本轄管巒大事業區第50、51林班地界限不明，而無法比對出有使用林班地，故未經申請核准等語。益證本件雖經被告套繪地籍圖，惟因該土地係○○○鄉○○段與林班地之交界地帶，由於地籍資料老舊，再加上測量之誤差，而且林班地界不明，導致有越界之行為，則原告既無過失，依司法院釋字第275號解釋，應免受行政處分。
⒉依據行政院農業委員會林務局南投林管處丹大工作站93
年4月8日投丹第0000000000號函略以，雙龍野溪整治工程，所規劃區域一部分為本站轄巒大事業區第51林班地，屬林地範圍請立即停止作業，已開挖部分應恢復原狀等語；另該工作站93年5月26日投丹第0000000000號函略以，今後如有類似涉及林班之行為請事先協調處理為宜等語。上開二函均顯示各級政府之工作宜先以行政協調為先，而被告也都遵從其協調指示事項辦理，實不宜再以行政處分先於行政協調。
⒊本件原處分書指被告違反森林法第9條規定，於森林內
為興修道路者，應報經主管機關實地勘查同意後，依指定工界限施工之規定等語，顯與事實不符，蓋依據93年4月30日會勘紀錄結論一認定，南投縣政府辦理信義鄉雙龍野溪整治工程，經查本工程位於流水區，為水土保持處理需要之措施，無礙國土保安及林業經營。故被告辦理之工程，為水土保持處理需要之措施，無礙國土保安及林經營，係二造不爭之事實。故被告辦理之土石流清淤工作，係以土石流防災為目的之水土保持處理需要之措施，而非為土石採取行為。再者，原處分書是由行政院農委會授權「投政字」「行政院農業委員會林務局南投林區管理處 處長：林義雄代行」；但更正函內卻是「農授林務字」「授權林務局代行（決行）」，其授權不同，故本件處分之更正並不合法。
⒋被告既稱本件被害地旁即有群生林木存在等語，亦即承
認「被害地無群生林木存在」，應不屬森林法第9條所規範之圍範云云。
⒌提出證據被告92年1月14日流保字第09200142690號函、
93年1月6日府流保第00000000000號函、93年2月2日府流保字第09300244600號函、93年4月15日府流保字第09300757200號函，信義鄉公所92年3月18日信鄉建字第0920003297號函，經濟部水利署93年2月24日水授四管字第09384003250號函、91年9月12日經水政字第09150410860號函，丹大工作站93年4月8日投丹字第0934600622號函、93年5月26日投丹字第0934600952號函，南投林管處於93年4月27日訂期於93年4月30日會勘、93年4 月30日會勘紀錄及本件原處分書等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈原告於辦理南投縣信義鄉雙龍野溪整治工程時，未經核
准，進入巒大事業區第50、51林班地施工，面積合計
0.9644公頃，疏浚土石43,439.52立方公尺，有被告所屬南投林管處卷附處理違反森林法查報書、現場照片、位置圖及93年4月30日會勘紀錄可查。又應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，業經司法院釋字第275號解釋在案。查本件發生於行政罰法施行前，有關受行政罰之行為人過失責任應以大法官釋字275號為準據，原告未經核准即在南投林管處所轄林班地施工（約20餘件），該處爰於90年8月17日與原告召開協調會議，作成原告爾後施設工程應依照森林法相關規定辦理；倘適用九二一震災重建暫行條例第62條第2款規定者，得簡化行政程序，於需用林業用地時，同時通知林管處工作站人員會勘同意施工，再補送申請書件之決議，原告並未依協調決議辦理，所稱因林班地界線不明確，無法比對整治工程是否使用林班地，故未申請核准即進行施工云云，尚難作為無過失之論據。至有關前揭函文所稱：「今後如有類似涉及林班之行為請事先協調處理為宜」。係因原告逕行施作本件工程，造成與被告有租賃關係之租地承租人抱怨，致影響林地管理工作，乃函請原告嗣後類此行為，除應事先協調外，仍應再依法提出申請，此觀上開函件即可明瞭，原告顯係誤解該函之意旨。又原告以93年4月15日流保字第0000000000-0號函請被告所屬南投林管處同意本項工程，並於93年4月30日再由該林管處派員會同縣府人員會勘，其結論三略以，本工程未經主管機關同意前即先行發包施工乙節，依森林法第9條及56條規定事項辦理等語，是以原告已自認違反森林法第9條規定至為明確。
⒉原處分書違反事實欄項下後段文字略以，於森林內為興
修道路者等語，經查係屬誤繕，被告業依行政程序法第101條第1項規定，以93年11月16日農授林務字第0931720775號函南投縣政府予以更正為「於森林內為探採礦或採取土、石及興修其他工程者」。又該行政處分之更正，係法之所許。
⒊森林法第3條第1項規定，森林係指林地及其群生竹木之
總稱。故是否為森林，應就林地整體為觀察，非原告所稱施工地點並無林木存在為判斷依據（最高法院88年度台上字第2123號判決參照）。本件被害地旁即有群生林木存在，自屬森林法第9條規範之範圍。矧查93年11 月19日原告及雙龍野溪整治工程承包商李木清於南投縣水里鄉調解委員會與巒大事業區第50林班地承租人謝英文達成損害賠償之和解，更證明原告亦同意該地區係屬森林法所規範之林地應無庸置疑。
⒋森林登記規則第3條第2項規定，林地尚未依土地法及土
地登記規則之規定完成總登記者，其土地標示及權利範圍，以林業主管機關之圖簿登載為準，由於原告施工地點，確屬林業主管機關圖簿內所登記之國有林班地範圍無疑，如原告對土地權屬有所疑義，自應於施工前協調解決，豈可於逕行施作後，再執此陳詞抗辯。
⒌原告既已參加93年4月30日會勘並簽名以示負責，顯見
肯認會勘結論，且原告亦多次引述此會勘結論作為答辯之理由，焉能將會勘記錄作選擇性之適用，以此觀之，亦屬推委卸責之詞。
⒍原告之行為業已違反森林法第9條之強行規定，事後被
告所屬丹大工作站函請原告之恢復行為，僅屬避免事後違法狀態造成之損害繼續擴大，並非謂被告為避免損害擴大之積極行政作為得阻卻原先違法之情形。
⒎原告疏浚土石未經合法申請且侵入林班面積計0.9644公
頃，並疏浚土石高達43,439.52立方公尺，情節難謂非重大，實難稱係公益之考量，依此損害範圍之比例，爰依森林法第56條及「行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準」之規定，並衡酌實際情況處以44萬元之罰鍰，洵無不當等語。⒏提出被告所屬南管處丹大工作站93年5月26日投丹字第
0934600952號函、被告所屬南管處93年5月5日投政字第093410469號函、93年11月19日南投縣水里鄉調解委員會調解筆錄、行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準等件影本為證。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為李金龍，嗣已變更為蘇嘉全，並由蘇嘉全聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽；另原告起訴時，其代表人為林宗男，嗣已變更為甲○○，並由甲○○聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽。上開承受訴訟，均核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：二、探採礦或採取土、石者。三、興修其他工程者；違反第9 條、第34條、第36條及第45條第1 項之規定者，處新台幣12萬元以上60萬元以下罰鍰，森林法第9 條第1 項第2 款、第3 款及第56條各定有明文。又按違反森林法第9 條規定，造成林地損害面積範圍在0.5 至1 公頃者，依同法第56條規定，處罰鍰44萬元以上60萬元以下罰鍰，為行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準（下稱罰鍰案件裁罰基準）第2 點亦定有明文。
三、本件被告以原告於辦理南投縣信義鄉雙龍野溪整治工程時，未經核准，進入巒大事業區第50、51林班地施工，經被告所屬南投林管處查獲，認其違反森林法第9條第1項第2款及第3款規定，乃依同法第56條，以93年7月13日投政字第0934210351號處分書處原告罰鍰44萬元。原告不服，提起訴願，亦遭駁回等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分及訴願機關卷可稽。
四、原告主張南投縣信義鄉雙龍野溪整治區域多屬行水區，該溪河床嚴重淤積抬升，套繪地籍圖時，林班地界線不明確，無法比對整治工程是否使用林班地，故未申請核准即進行施工，非出於故意，亦無過失，依司法院釋字第275 號解釋，應免受處罰；且原告係基於水土保持防災目的，清除土石流淤積之土石，並非以疏浚為目的之採取土石；又原處分書是由行政院農委會授權「投政字」「行政院農業委員會林務局南投林區管理處 處長：林義雄代行」；但更正函內卻是「農授林務字」「授權林務局代行（決行）」，其授權不同，故本件處分之更正並不合法云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱原告並未依協調決議辦理，所稱因林班地界線不明確，無法比對整治工程是否使用林班地，故未申請核准即進行施工云云，尚難作為無過失之論據；而原處分書之違反事實欄項，經查係屬誤繕，被告業依行政程序法第101 條第1 項規定，予以更正，其更正係法之所許等語，資為爭議。
五、經查，原告於辦理南投縣信義鄉雙龍野溪整治工程時，未經核准，進入巒大事業區第50、51林班地興修工程，面積合計
0.9644公頃，其疏浚而採取土石43439.52立方公尺等情，有處理違反森林法查報書、現場照片、位置圖及93年4 月30日會勘紀錄等件影本附原處分卷可稽，原告違章之事實，洵堪認定。又應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，業經司法院釋字第275 號解釋在案，而據原處分卷附南投林管處會簽資料所載，原告曾未經核准即在該處所轄林班地施工（約20餘件），該處爰於90年8 月17日與原告召開協調會議，作成原告爾後施設工程應依照森林法相關規定辦理；倘適用九二一震災重建暫行條例第62條第2款 規定者，得簡化行政程序，於需用林業用地時，同時通知林管處工作站人員會勘同意施工，再補送申請書件之決議，有該會簽資料可憑；而本件原告並未依該協調決議辦理，所訴因林班地界線不明確，無法比對整治工程是否使用林班地，故未申請核准即進行施工云云，尚難持為無過失之論據；至於原告未經核准，於森林內採取土、石及興修工程，已違反森林法第9 條第1 項第2 款及第3 款規定，而其施設工程之目的為何，要不影響違章行為之認定。再者，行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，行政程序法第
101 條第1 項定有明文；是以就同一於森林內採取土石及興修工程之事實，被告原處分書之「違反事實」欄項，原記載「於森林內為興修道路者」之誤，被告於訴願程序中之93年16日以農授林務字第0931720775號另發函予以更正為「於森林內為…採取土、石及興修其他工程者」，有原處分書及更正函影本附卷可稽，依前揭規定，其更正並未變更原處分之性質，亦未妨礙原告之防禦權，於法並無違誤。又原告另稱原處分書是由行政院農委會授權「投政字」「行政院農業委員會林務局南投林區管理處 處長：林義雄代行」，而更正函是以「農授林務字」「授權林務局代行（決行）」，其授權不同，本件處分之更正為不合法云云；惟按機關首長出缺由代理人代理首長職務時，其機關公文應由首長署名者，由代理人署名。機關首長因故不能視事，由代理人代行首長職務時，其機關公文，除署首長姓名註明不能視事事由外，應由代行人附署職銜、姓名於後，並加註代行二字。機關內部單位基於授權行文，得比照前二項之規定辦理，公文程式條例第4 條定有明文；且各級主管人員對於已授權之事項，得逕行決定或代行，行政院農業委員會辦事細則第23條設有規定。由此等授權行文之規定以觀，被告行政院農業委員會就原處分書及更正函之授權層級雖有不同，然該等函文均係以「被告名義」發函，其授權之層級不同，並不影響同屬被告發函「處分」及「更正」之效力；故原告所稱本件處分之更正為不合法云云，核係對於相關法規之誤解，亦非可採。
六、從而，被告以原告所為違反森林法第9 條第1 項第2 款及第
3 款規定，依同法第56條及罰鍰案件裁罰基準第2 點規定，處以罰鍰44萬元，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 25 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 26 日
書記官 蕭純純