臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00944號原 告 溫慶球
柯文龍共 同訴訟代理人 陳慧玲律師（兼送達代收人）複 代理 人 陳絲倩律師被 告 新竹縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 呂清雄律師
丙○○兼送達代收乙○○
參 加 人 偉盟工業股份有限公司代 表 人 賴文正訴訟代理人 陳適庸律師上列當事人間因環境影響法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國94年2 月3 日環署訴字第0930072978號訴願決定，提起行政訴訟，並經本院裁定命參加人獨立參加被告之訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣參加人於民國（下同）92年2 月27日向被告申請開發新竹縣橫山鄉與關西鎮交界處座落於新竹縣○○鄉○○○段80小段21、21-1、21-3及沙坑段443 、443-1 、445 地號等89筆土地，提出「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置工程」環境影響說明書（下稱環說書）送審。經被告先後於92年3 月11日辦理現場勘查、召開初審會議、同年4 月7 日召開第2 次審查會後認可作成「有條件通過環境影響評估」（下稱有條件通過環評）之審查結論，並於92年4 月8 日公告府授環綜字第0920038414號「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」之審查結論（下稱系爭公告）。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告及參加人聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、查系爭公告係被告依據環境影響評估法（下稱環評法）就特定開發行為進行審查所作成之結論，屬行政機關之單方行為，且對外發生直接之法律效果，對於開發單位亦具有一定之拘束力，系爭公告屬行政處分。原告為新竹縣橫山鄉沙坑村之村民，居住地點極為鄰近系爭該發案之開發場址，系爭公告之作成對於原告之權利或法律上之利益影響甚大。此等事實亦經訴願機關確認在案，原告自得依行政訴訟法第4 條第
1 項之規定提起撤銷訴訟。
二、系爭公告違反行政程序法第96條之規定：㈠系爭公告中僅表示有條件通過環評審查，而未依行政程序法
第96條之規定指明該行政處分之相對人即開發單位為何，亦未就開發場址、開發範圍、基地面積以及開發內容等事實加以說明。本案之處分相對人及事實均不明確，且已達到無法辨識之程度，顯已違反該規定。
㈡本件訴願決定中另以93年8 月12日環署綜字第0930055733號
函為依據，認為審查結論之公告係屬程序行為。然而，並未說明審查結論之公告係屬程序行為，與行政處分所應記載內容為何，二者間有何關聯？且本案審查結論之公告並未併同環說書一起公告，單就該一公告完全無法了解該處分相對人及開發行為究竟為何？查行政處分之公告，係行政處分對外發生效力之要件，而公告之內容即係對外發生效力之內容。公告之內容自須明確表示出該行政處分之內容。行政處分若未依法記載應記載之事項，該行政處分即可能為無效或得撤銷；行政處分若未依法公告，則對外不發生效力。故二者雖皆關係著行政處分之效力是否發生，惟事實上係屬二事。又由環評法之規範目的可知，環境影響評估（下稱環評）之公告，主要目的即係使受到該開發行為影響之當地居民得有知悉該一開發行為之內容，以評估、了解該一開發行為所可能帶來的衝擊。該公告省略所有重要之訊息，至幾無實質內容之程度，單就該一公告完全無法了解該開發行為究竟為何，也無法知悉該一開發行為對當地之影響。且由其他地方政府依據同一法律所為之同種公告內容觀之，此一公告內容之簡略，實非常態。縱不論其是否為刻意隱匿相關事實，此行為已嚴重違反環評法立法之精神。顯見系爭公告有嚴重之程序上瑕疵，自應依法予以撤銷。
三、系爭公告程序違反環評法施行細則第30條、第20條之規定。按該施行細則第30條規定：「本法第7 條第2 項及第13條第
3 項之公告，應於開發行為所在地附近適當地點陳列或揭示至少15日，或刊登於新聞紙連續5 日以上。」同施行細則第20條規定：「本法第8 條第1 項第2 款及本細則所稱之適當地點，指開發行為附近之左列處所：開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室。毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區）公所。距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集。開發行為所在地
5 百公尺內公共道路側之處所。其他經主管機關認可之處所。」而被告92年4 月8 日府授環綜字第0920038413號函，僅函請被告所屬行政室、橫山鄉公所、環境保護局於該機關之公告欄張貼15日，並未依上開施行細則第20條第1 項規定於所列之適當地點張貼，故當地居民於當時根本不知該開發案，直至93年7 月始知該開發案，才提起訴願，本案之行政處分未依法公告，對外係不發生效力，系爭公告有嚴重之程序上瑕疵，自應依法予以撤銷。
四、行政機關在行使判斷之權限時，若未充分斟酌相關之事項甚或以無關之因素做為考量，或判斷係基於不正確之事實關係等，即構成判斷濫用，而屬判斷瑕疵之一種。此種判斷瑕疵之行政處分，即為違法之行政處分，而應予以撤銷。查系爭公告之作成，不僅被告所依據之調查資料有多項錯誤、不實及缺漏，且被告於作成審查結論時亦漏未就多項重要因素加以考量，原處分已構成判斷之瑕疵。按環評法第20條規定：
「依第7 條、第11條、第13條或第18條規定提出之文書，明知為不實之事項而記載者，處3 年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣3 萬元以下罰金。」是故參加人提出之環說書中，有明知不實而記載之事項，依法尚須負刑事責任，就其違法之事證，說明如下：
㈠據以作為判斷基礎之資料有顯而易見之錯誤、不實及缺漏：
被告就本件環評所為審查結論，係依據參加人即「一般事業廢棄物（垃圾焚化灰渣）最終處置場」ＢＯＯ（興建、營運、所有）案之開發單位所提供之環說書所做成。若該等資料有錯誤、不實及疏漏，則以之為基礎所做成之審查結論即係基於不正確之事實而作成，而構成違法。系爭公告所依據之環說書，內容有諸多錯誤、不實及闕漏不足之處，列舉如下：
⒈「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」有多項係明顯
提供不實證明及記載事項：依「開發行為環境影響評估作業準則」（下稱「開發行為環評作業準則」）第5 條規定：「開發單位應先查明開發行為之基地，是否位於環境敏感區位及特定目的區位限制調查表所列之環境敏感區位及特定目的區位，並應檢附有關單位公函、圖件或實地調查研判資料等文件，並敘明選擇該開發區位之原因。開發基地位於環境敏感區位或特定目的區位者，依下列規定辦理：開發基地位於相關法律所禁止開發利用之區域，從其規定；其說明書或評估書經提請主管機關環境影響評估審查委員會審查後應不予通過。位於相關法令所限制開發利用之區域，應取得有關主管機關之同意。區位中應予保護之範圍及對象，應詳予評估及研訂因應對策。」由上開規定可知本調查表為環評委員審查之重要參考依據，亦為被告判斷之重要考量點，其內容是否完整詳實極為重要。然而，參加人故意以不實之說明及不齊全之公文資料，企圖矇混被告，使被告依此做出錯誤之判斷，而被告身為專責機關，竟亦率爾未加深入調查即予審查通過，其顯然有重大違法，茲將參加人提供不實、不完整資料列舉如下：
⑴本表項目2 「是否位經河口、海岸瀉湖、紅樹林沼澤、草澤
、沙丘、沙洲、珊瑚礁或其他溼地」，參加人答覆「否」，查本基地雖非位於海岸或河口區，但仍屬於「溼地」之一種，查「溼地」係指陸地與水域的過渡地帶，包括林澤、草澤、泥沼、水塘、低漥積水區及潮汐灘地等區域，參照參加人之「計畫場址位置圖」，可知本基地之「一般事業廢棄物及底灰掩埋區」內有一大型水塘，查該池塘長約140 公尺以上，寬約20公尺，池塘面積約2,800 平方公尺，其水域生態極為豐富，有為數眾多的魚類、蝦類，螃蟹、兩棲類、水生昆蟲及水生植物等，其應屬於本項之「其他濕地」，應列入敏感區位，參加人就本項為不實說明。
⑵本表項目9 「是否有保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動
物？」，參加人答覆「否，新竹縣政府91年11月8 日府農銷字第0910125269號」，查環說書之附錄D-4 「生態調查」部分已明白提及保育等級－合計兩次調查共發現7 種保育鳥類，其中大冠鷲、鳳頭蒼鷹、松雀鷹、領角鶚、黃嘴角鶚與畫眉是屬於珍貴稀有的2 級保育類，而紅尾伯勞則是屬於3級保育類。蛙類部份則有莫氏樹蛙屬於2 級保育類。按被告91年11月8 日府農銷字第0910125269號函僅表示「目前尚未指定公告為野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、獵捕區、垂釣區。」本項經自救會行文被告查詢上開文號得否作為無保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物之證明，經被告以93年8 月12日府農銷字第0930105574號函表示「前開文號不得作為無保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物之證明，業者應自行委託學者專家或保育團體進行調查研究工作」，參加人就本項明顯為不實證明。
⑶本表項目16「是否位經河川行水區域、地下水管制區、洪水
平○○○區○○道治理計畫用地或排水設施範圍？」，參加人答覆「否，經濟部水利署91年11月15日經水工字第09150534660 號函及新竹縣政府91年11月6 日府建水字第0910125707號函」查經濟部水利署91年11月15日經水工字第09150534
660 號函僅證明非「地下水管制區」及「洪水平原管制區」，而被告91年11月6 日府建水字第0910125707號函也僅證明非「地下水管制區」；至於「河○○○區○○○○○道治理計畫用地」及「排水設施範圍」均未予證明，參加人未依水利署公文所示，再向水利署第二河川局及被告行文現勘查證，而擬以魚目混珠方式欺騙過關，由此可證參加人就本項明顯為不實證明。
⑷本表項目21「是否位經軍事管制區（含軍事飛航管制區）或
要塞地帶或影響四周之軍事雷達、通訊、通信、放射電波等設施之運作？」，參加人答覆「否，新竹縣政府工務局91年12月2 日91工建字第32801 號」，本項經自救會行文被告查詢該號函得否作為證明文件？被告以93年8 月23日府工建字第0930109821號函復：「查本府工務局91年12月2 日91工建字第32801 號函，係函轉相關文件至交通部民用航空局查詢相關事項。應俟交通部民用航空局函復後，始可證明是否屬位經旨揭限制範圍與否。」由上可證，該號函明顯不得作為證明文件，本項亦明顯為不實證明。
⑸本表項目27「是否位經特定農業區或山坡地保育區（古蹟保
存用地、生態保護用地、國土保安用地）？」，參加人答覆「是，本基地部分位於山坡地保育區」，查依據參加人所提之土地清冊，可知本基地84% 為山坡地保育區，該基地絕大部分為山坡地保育區，非如業者所稱「部分」位於山坡地保育區，且5 級坡及6 級坡（平均坡度大於40% ）之面積，即佔開發面積53.37%，參加人就本項明顯為不實說明。⒉生態調查未依相關環評法規調查且內容有隱匿、不實及缺漏之情事：
⑴按「開發行為環評作業準則」附表6 開發行為環境品質現況
調查表規定，生態調查之頻率應為6 個月進行2 次，但調查區域具季節性之重要生態特性，如候鳥季節等，調查時間則應含括其季節性。又行政院環境保護署（下稱環保署）於91年3 月28日公告之「植物生態評估技術規範」之「植物生態背景調查」，亦規定應比較季節性之變化。由上開規定可知生態調查至少應包含兩季節以上，其之所以有此一要求，乃係因動植物生態環境受到季節性影響頗大，物種亦往往隨季節之變換致有所變化。然觀諸該環說書中之生態調查報告，其係分別於91年12月中旬及92年1 月中旬進行，此2 次調查時間僅間隔1 個月，又屬同一季節之冬季調查，顯已違反前二開生態調查之法定頻率規定，其調查內容自難涵蓋該一場址完整之生態，有偏頗之虞。
⑵且參加人上揭調查幾乎未依照上開規定內容做調查，如生態
氣候圖、植被與地質土壤調查、溼地、飲用水取水口、調查地點及路線圖、季節變化調查、開發行為對生物的影響預測表等等重要事項都未繪製圖表或做調查，舉例來說，依據「植物生態評估技術規範」之「植物生態背景調查」有關「水生植物」範圍之調查規定：「水生植物之調查範圍應於預定開發區之上游和下游水域各選取採樣點，以進行採樣調查。預定開發區內有河川、溪流、池塘、水庫、海域、沼澤等不同類型之水域時，應分別選取具代表性之水域以進行調查。」按參加人在生態調查內表示計畫區內的水域主要為新城溪與排水溝渠，故僅在新城溪的東沙橋及計畫區內的排水溝內進行水域生態調查，並於該調查報告第5 點之水域生態部分，說明：「本計畫區內的小型排水溝由於已完全水泥化，加上其流量極小，因此並未發現魚類。」查該計畫掩埋區內並無水泥化之排水溝，卻有一大面積之池塘，該池塘長約140公尺以上，寬約20公尺，池塘面積約2,800 平方公尺，此可由空照圖中明顯觀之，其水域生態極為豐富且該池塘之魚類、蝦類、水生昆蟲、水生植物等種類眾多，其調查報告中之排水溝究指何處，實令人費解。且依上開規定開發單位應於預定開發區之上游和下游水域各選取採樣點，並於開發區內找代表性之水域作調查，為何業者不對該大型池塘作調查呢？另查該區域參加人擬做為「一般事業廢棄物及底灰掩埋區」，參加人豈有不知之道理，顯然是刻意隱瞞並為不實之說明。另依附件2 之「壹、陸地植物」「植物種類調查」「㈠採集及鑑定」規定：收集調查區域近年來之相關文獻，再配合現場採集工作，進行全區之植種調查，包含原生、歸化及栽植之種類。調查時沿可行之路線進行採集及記錄工作，並參照Flora of Taiwan （19 78 ,1993,1994,199 6 &1998
） 、圖鑑及標本館資料，逐一鑑定核對，以確定種類無誤。調查之地點及路線需於地圖上標示出來，查參加人對於上開重要的「植物及植被調查路線及樣區分佈圖」亦未製作，由上述可知參加人之植物生態調查根本不符合規定，所提供之調查資料明顯不實，且參加人其他未依「植物生態評估技術規範」作調查。
⑶該生態調查報告中指稱該預定場址內共有7 種保育鳥類，然
本環說書「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」中第
9 項以及第10-1頁之「預防及減輕行為對環境不良影響對策摘要表」中竟均表示：「據調查計劃場址內並無保育類之動植物。」其前後矛盾，至為顯然。且按野生動物保育法第18條第1 項之規定，野生動物應予保育，不得騷擾、虐待、獵捕、宰殺或其他利用。而廢棄物最終處置場之興建勢必嚴重騷擾甚至破壞該等稀有保育動物之生活及生存，參加人以前後矛盾之資料，誤導被告做成該有瑕疵之行政處分，自應予以撤銷。
⑷該調查係於冬季進行之短期調查，何能就該場址所有之爬蟲
類、水生昆蟲、蝶類等之生態，等作完整之觀察？又，其既係於冬天完成之調查，何以竟可發現夏季生長之作物如絲瓜、苦瓜等？此外，該地村民常見之野生動物如野兔、果子狸、臺灣藍鵲、藍腹鷴等，何以皆未於文中提及？此等明顯之疑問，一般未經生態相關領域專業訓練之人皆可知之，是該生態調查報告之草率可見一般。查前述僅係列舉生態調查報告中若干調查未依法定之評估作業方式為之及明顯可見之錯誤而已，此一生態調查報告闕漏錯誤之處甚多，令人懷疑其若非係調查者未親至現場觀測，即恐係以不實之說明企圖矇混被告，使被告依此做出錯誤之判斷。蓋生態調查為環境影響評估實施之重要一環，亦為被告判斷之重要考量點，其內容是否完整詳實極為重要。參加人草率做成調查報告，提供不完整甚至相互矛盾之資料予被告。被告則以輕忽之態度，不思深入了解、調查即予審查通過，且參加人若干調查均未依法定之評估作業方式為之，被告居然未要求更正或補正，要謂該行政處分無違法，何能取信於民？⒊水質調查未依環評法規調查，並說明本計畫對於鄰近之沙坑
村大平地聚落及沙坑聚落水源（公共用水）所產生之影響，被告亦怠於調查且未斟酌此一關係重大之因素：
⑴依「鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化
灰渣）最終處置場設施設置規範」第3 章3.4 場址勘選之考量項目(C) 環境(C1)地面水：場址附近水源灌溉取水口或河川等受污染之虞，考慮其距離及流向。依據「開發行為環評作業準則」附表6 「開發行為環境品質現況調查表」規定水質調查應於「放流口上游未受影響段至少一點、放流口至少一點、放流口下游10公里內或影響段內及重要取水口至少一點」。查參加人於「東大平橋」與「福興村活動中心前」作調查，該二點均為放流口之下游處，其放流口之上游處及放流口下游之重要取水口（沙坑、大平地簡易自來水廠之取水口）處均未調查，另依據「開發行為環境品質現況調查表」規定「於雨季（5 月－10月）及旱季（11月－4 月）各至少
1 次流量調查」，查業者未依規於雨季及旱季進行流量調查。有關集水區特性、流速、水體利用（水權分配、用水情形）也都未依規定調查。綜上法規規定，參加人應針對公共用水作詳細調查，並評估是否對該公共用水會造成污染。
⑵環評審查委員於第1 次審查意見中曾提出質疑「有關地下水
敘述過於粗略，本場址之地下水流向未見說明，亦未見說明日後開發營運期間對地下水衝擊之影響」，參加人答覆「當地居民係利用地下水作為簡易自來水水源，但其取水點位於場址上游，故基地開發應不致影響其既有使用情形」第2 次審查意見中亦有委員提出質疑「P8-12 說明福興村所使用之簡易自來水水源為地下水，而「經」詢問其水源位於計畫之上游，此點相當關鍵，不能以詢問結果一筆帶過，應以專業及科學方法證明設置位於該水源之下游，且不會對該水源造成水質及水量任何影響。」可見本案開發廢棄物掩埋場是否位於簡易自來水廠之上游，是否會影響簡易自來水廠之水質及水量，是否會影響當地居民飲用水、灌溉水安全，應為環評委員審查之重要考量點，然該環說書第8-10頁水質部分之說明，就地下水水質之說明，僅及於福興村，指稱該村之水源來源係位於該預定場址之上游處，本最終處置場之設置將不致有所影響。
⑶然查，該一預定場址鄰近處尚有「沙坑村簡易自來水廠」及
「大平地簡易自來水廠」二取水口，前者僅距離預定場址僅約4 百公尺，後者更僅距離2 百公尺，且皆位於預定場址之下游，該地區之居民日常飲用之地下水及簡易自來水皆由此而來，若於此地設置廢棄物之最終處置場，必將對於該等水源造成嚴重之影響。此由場址之空照圖及地下水流向研判圖即可明顯看出。更何況此廢棄物之最終處置場尚設有「飛灰固化掩埋場」，恐有毒性物質之滲透！此外，該最終處置場之下游尚有關西鎮之渡船頭、新埔鎮寶石大橋自來水淨水廠二大自來水廠取水口，是故，該一最終處置場之設置，其影響絕非僅沙坑村與福興村之居民而已，而係將近20萬名之民眾！蓋此種最終處理場屬高污染風險之設施，稍有不慎即會造成對附近水質之影響而戕害當地民眾之生命健康。被告身為水質監測之主管機關，且該等簡易自來水廠、取水口皆有列冊定期檢驗並上網公告監測結果，被告實無不知其重要性之道理，此應為被告考量之重點。
⑷另依「開發行為環評作業準則」第28條規定開發單位應評估
開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響；並對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。依上開規定，參加人應就下游之「沙坑簡易自來水廠」、「大平地簡易自來水廠」做調查，但參加人僅就上游之「福興村簡易自來水廠」做調查及說明，縱經環評審查委員數度提出質疑，並要求參加人應以專業及科學方法證明該場址係設置位於該水源之下游，且不會對該水源造成水質及水量任何影響。」參加人仍惡意隱瞞，僅以福興村不受影響迴避委員所提之問題，可證參加人確實係提供不實說明。
⑸此一重要考量因素，雖亦曾有環評審查委員於第2 次審查意
見中提出「承受水體鳳山溪下游之渡船頭及新埔寶石大橋均有本處之取水口，為維護飲用水水質安全，除依相關規定辦理處理水質監測外，應明列水質監測異常時之通報系統，以及時通知下游本公司淨水廠取水口採取必要因應措施」，惟開發單位僅粗略以「遵照辦理，請參閱說明書P.8-29」等寥寥數語帶過。而詳閱該說明書P. 8-29 ，則其中根本未敘及此一問題，更遑論其解決方法，可見參加人態度之輕忽草率！被告依據此等闕漏不全之資料作成之審查結論，即屬違法之行政處分，應依法撤銷。
㈡應審酌之重要事項漏未斟酌：
⒈本件開發案預計處理之廢棄物處理量遠遠超過實際之需求量
，由系爭環說書中之資料即可知之，被告竟全未就此加以考量。
⒉參環說書第6-27頁之表6-24「新竹縣事業廢棄物90年申報量
統計表」所示，90年度新竹縣內產業需要委外處理之廢棄物量全年總計為38,298公噸（包含「委託或共同」及「廠內暫存」），換算為每日廢棄物量則為每日105 公噸，與本件開發案所規劃之一般事業廢棄物處理量每日280 公噸差距甚大，顯較需求量高出太多。顯見新竹縣內產業需委外處理之廢棄物需求量遠低於本開發案規劃之處理量，本案實無開發之必要。蓋此種廢棄物最終處置場之設置，所需耗費的不僅是國家公帑，更是環境資源以及居民種種權益之犧牲等社會成本，主管機關在決定是否要准許開發時，自應就該種種成本、因素綜合考量，以做出最妥適之決定。然本開發案既有前述之問題存在，其是否有興建之必要、該開發行為是否符合需求性及合理性，以及該案是否合乎整體之規模與經濟效益，皆為被告應予考量者。然被告未就此加以審酌，遽爾草率做出系爭公告，該審查結論顯然違法，應予撤銷。
⒊本件計畫處置之廢棄物包括焚化後之垃圾灰渣，然灰渣往往
具有強烈毒性，並非開發單位以「均無毒害」一詞即可輕率帶過，被告機關竟未予詳察。查垃圾經焚化爐焚化後，其灰渣含有高量之重金屬，包括鉛、鎘及戴奧辛等對人體有極大危害之成分。此種有害之重金屬成分會嚴重損害人體之健康，尤其易導致癌症及中樞神經失常等。被告本身即係廢棄物處理之專責機關，對此應有深入之了解，竟昧於該等事實而怠於進行進一步之調查，片面聽信開發單位片面之說明即作成審查結論。按環評法第1 條即開宗明義說明該法之立法目的，係「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法」。依前揭立法目的，此等重要之因素即屬做成環境影響審查結論之重要基礎，無庸置疑。若未予判斷即輕率做成結論，則其判斷即有瑕疵，該行政處分違法，至為顯然。
⒋本處置場開發案涉及多種敏感區位，又在「沙坑簡易自來水
廠」、「大平地簡易自來水廠」之上游，處置之廢棄物尚包括焚化後之飛灰及灰渣，被告應依職權調查證據卻未加調查，致未依法作出應繼續進行第2 次環境影響評估之決定，該行政處分亦有違法：
⑴按環評法第8 條規定，被告認為對環境有重大影響之虞，應
繼續進行第2 階段環境影響評估。同法施行細則第19條規定：「本法第8 條所稱對環境有重大影響，係指左列情形：．
．．對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。」且按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第42條第1 項並規定：「行政機關為了解事實真相，得實施勘驗。」基此，主管機關就環評為審查、判斷是否對環境有重大影響之時，即應依前開行政程序法之要求，依職權切實調查證據，若認為有必要時，並得至現場實地勘驗，以求獲得充分之了解及充足之證據，並依此做出適當、合法之行政處分。
⑵本件最終處置場預定設置之場址涵蓋多種敏感區位，包括有
溼地、保育類動物、地質構造不穩定區、水污染管制區、山坡地保育區、開發面積50% 以上之面積為超過40% 之坡度，且開發面積範圍中約84% 為山坡地保育區，尤其該場址係位於斷層帶，又位於新竹縣重要河川之上游，加以坡度陡峭、雨量豐沛等因素，一旦雨量增加、地震、斷層位移而有所滲漏，則不僅原生長於此的多種稀有保育動物將因開發而受到影響，當地居民甚或新竹縣居民亦皆受有重大之影響。另本場址位於「沙坑簡易自來水廠」、「大平地簡易自來水廠」之上游，且該掩埋場所計畫處置之廢棄物包括焚化後之垃圾灰渣，具有強烈毒性，將嚴重影響當地居民飲用水及灌溉水安全，對當地居民健康或安全，有明顯不利之影響，可見本件環評實已達環評法第8 條所規定進行第2 次評估之要件。
然而被告明知系爭場址涵蓋敏感區位甚多，且會影響當地居民飲用水及灌溉水安全，對環境之影響深遠，竟未能履行其應負之責任，依職權進行調查，而逕依參加人所提供不實、闕漏、錯誤百出之資料，作成審查通過之結論，顯屬違法。且參加人提出之環說書中，諸多錯誤闕漏係顯而易見者，一般人皆可發現，身為主管機關之被告對此自更為熟悉，實無未能發現之可能，而若雖已知悉卻仍未依職權加以調查，反逕予通過審查，則姑不論是否有圖利廠商之嫌，被告怠乎職守即屬顯然，其所為之審查結論自屬違法。
五、被告將原應於做成該審查結論時予以審查之重要事項，列作該行政處分之附款，違背行政程序法第94條之規定，亦違背行政處分內容明確性之要求：
㈠行政機關做成行政處分有裁量權時，得為附款，行政程序法
第93條定有明文。惟依同法第94條規定，附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。蓋行政處分附款之目的係在補充或限制行政處分之效力，行政機關得以附條件、負擔、期限或保留廢止權等方式為之，為附加於行政處分之主要內容之意思表示，其本身基本上非獨立之意思表示。因此，行政處分之附款既為附屬之意思表示，係額外附加於主要意思表示之外的「條件」，故前揭法律規定不得違背行政處分之目的，且應與處分之目的具有正當合理之關聯。若一事項本身係屬決定是否做成該一行政處分之基礎，且會影響該一行政處分本身之內容者，即不得置於附款之中。否則不啻允許行政機關以附款之方式規避本應為之考量決定，推卸其責任，而違背前揭法律規定之精神與行政法之法理。此外，因附條件之行政處分其效力繫於將來可能發生之事實，為不確定之狀態。若將行政處分是否得以或應予作成之要素置於附款之中，即使得該一行政處分之內容及效力繫於高度之不確定狀態，而違反行政處分內容明確性之要求。
㈡本件審查結論係有條件通過環評審查，並要求開發單位仍應
辦理之事項包括：「檢討廢水處理廠設置地點是否合理，並說明處理功能、廢水量、處理流程、設計參數及排放方法式，另廢水處理至放流水標準，並加設緊急不排放設施。．．．Ａ○○○區○○○道路開闢。．．．檢附地下水水文觀測數據。．．．」然查，該等所謂之「條件」事實上皆為決定該一環評是否應予通過之重要審查事項。依照開發單位原提出之環說書，早已設定該廢水處理廠之位置，並亦已於該Ａ集水區設定要開闢緊急聯外道路，是故，無論是廢水廠或緊急聯外道路，二者皆係該一最終處置場設置之重要規劃內容，而地下水文觀測數據，依據「開發行為環評作業準則」規定應事先調查並評估是否對公共用水造成影響，今若欲改變該廢水處理廠之設置位置，或改變該一緊急聯外道路之開闢位置或地下水文數據呈現對環境有不利影響，皆恐將致使該計畫之本身發生變更，進而使該計畫所造成之可能影響有所不同，而需重行進行環評之審查。被告何能將該等牽一髮即動全身之重要要件做為行政處分之附款條件？此外，該等事項之變動事實上影響及於該一環評是否得以通過，以此列作附款，無疑係將該審查結論之效力及內容交由未來不確定之事實。此種作法或可簡化審查過程之處理程序，加速審查之過程，但此種做法亦恐使被告之職責未能徹底履行，使進行環評之美意與目的破壞殆盡，亦置該地全體民眾權益於不顧。此種處置方式誠屬可議，要謂該審查結論並無違法，豈合乎法理？㈢原告於提起訴願後更得知被告於訴願審理過程中曾發函參加
人，就於Ａ集水區設置緊急聯絡道路乙節，要求參加人依環評法第16條及施行細則第37條之規定提出環境影響差異分析報告送其審核。惟查，Ａ集水區本屬不得設置道路之區域，開發單位既早於環說書中即在該區域規劃緊急聯外道路，若欲變更計畫，則屬系爭開發計劃之重要變更，被告自應待開發單位變更計畫後，進行通案審酌，確定對環境無重大不利之影響，方得做出審查通過之決定。被告草率任其通過，而將此重要事項列於處分之附款，實已嚴重違法。今又於原告等於訴願程序中指出此一瑕疵後，企圖以要求參加人做差異分析報告來朦混補正系爭公告之瑕疵，更突顯出該事項之重要性，以及對於整個開發計畫之影響重大，否則何以需要補做差異分析？是否被告因原告提出訴願之後，方發現到該問題之嚴重性，而為此一取巧行為？被告之行為顯屬可議，而原處分之違法更屬顯然。
㈣被告於前揭要求參加人補作差異分析之府授環綜字00000000
00號函中尚表示，其所依據者係環評法第16條及施行細則第37條。然查，環評法第16條係規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」由此可知，其係對於已通過之環說書，且必須要經過主管機關之核准方得變更。於本案中，參加人本已計劃於該處設置緊急聯外道路，被告本已知悉，且由環說書I-7 頁第2 次審查意見補正第3 點可知，縱經大會委員決議「○○○區○○○○道路開闢」，參加人仍執意為之，最終被告竟仍予以通過審查，而致該重要之事項淪落隱蔽至附款中。此與同法第16條所欲規範之狀況顯不相當，自無該條之適用，而被告事後發函要求進行差異分析，亦不足以補正原處分之瑕疵。原處分既具有無法補正之瑕疵，自應依法撤銷。
㈤從環說書之定稿本可以發現參加人最後還是違背審查結論，
藉此規避環評委員會之審查，茲將參加人違背審查結論部分列舉如下：有關檢討廢水處理廠設置地點是否合理，並說明處理功能、廢水量、處理流程、設計參數及排放方法式，另廢水處理至放流水標準，並加設緊急不排放設施：查在附錄I-26頁「審查意見回覆」第2 次修正審查意見補正時，委員已要求開發單位：「p5-5依Q ＝CIA 計算，C ＝0.6 ，修正為244.13mm/ 月或8.14mm/ 日，A ＝44,400m2，Q ＝217CMD＝220 CMD ，建議修正，p7-6內容亦建議一併修正。」參加人亦答覆：「遵照辦理，經重新檢核飛灰掩埋區及一般事業廢棄物（含底灰）掩埋區面積約為42950 m2，降雨強度為
8.14mm/ 日，C ＝0.6 ，推估滲出水量Q ＝209.8CMD，再加上員工生活污水4.8 CMD ，洗車廢水10.5 CMD，雜項用水污水4.12 CMD，總廢水量為229.22 CMD（設計量為230CMD）。
相關章節內容亦併同修正。」惟查，參加人之附錄J 「廢水處理廠工程計畫書」內相關所有參數之設計，其C 仍以0.5計算，總廢水量仍以200 CMD 為設計值，開發單位根本未依委員意見修正附錄J 「廢水處理廠工程計畫書」之廢水量、設計參數及加設緊急不排放措施。關於○○○區○○○○道路開闢：查開發單位仍自行認定係依「非都市土地開發審議作業規範總則第26條」規定進行道路開闢。又檢附地下水水文觀測數據：依「開發行為環評作業準則」附表6 「開發行為環境品質現況調查表」規定：「地下水文觀測應有水位、流向、目前抽用情形、含水層厚度及深度、庫床與附近水層的水力連結性。地下水位之調查頻率為雨季至少2 次，旱季至少1 次。」查參加人未依上開規定作調查，其水文觀測數據不全，另地下水位觀測集中在91年12月底及92年1 月初，皆屬旱季之調查，雨季則完全未調查。本案審查結論諸多項目都未完成，被告仍審查通過予以定稿，顯見被告確實違法。
六、系爭公告違反水污染防治法第30條之規定：㈠按水污染防治法第30條規定：「在水污染管制區內，不得有
下列行為：使用農藥或化學肥料，致有污染主管機關指定之水體之虞。在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。使用毒品、藥品或電流捕殺水生物。在主管機關指定之水體或其沿岸規定距離內飼養家禽、家畜。其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為。」故在水污染管制區內不得「棄置」垃圾或其他污染物，乃為法律所明文規定。依據前揭條文之規定，其所謂「棄置」應包括「丟棄」與「堆置」二行為，掩埋場之開發行為應屬前開之「堆置」行為，且該垃圾或其他污染物，無論為經處理或未經處理，亦不論係直接或間接污染水源皆在禁止之列，顯見其立法之初即已認知到水源保護之重要，舉凡可能造成水源污染之行為皆予以禁止，以預防任何可能之危害。
㈡依環保署91年7 月31日環署水字第0000000000Ａ號公告「台
灣地區除淡水河系以外涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」，已明列水污染管制區之管制目的：為改善水污染，確保水資源之清潔，以維護生活體系，改善生活環境，增進國民健康。並規定前開主管機關指定之沿岸規定距離係指河川主管機關劃定之河川區域（指行水區、堤防用地、維護保留使用地及安全管制地），查原處分所涉之開發案開發場址係位於鳳山溪流域水污染管制區內，且該開發案之場址已在行水區域內，依前揭法律之規定，不得建置廢棄物最終處理場，以避免造成水源之污染。更何況該一最終處置場不僅將處置一般事業廢棄物，尚包括焚化爐燃燒後之灰渣！是其所將處理者，不僅為前開水污染防治法所稱之垃圾或其他污染物，更包括較一般廢棄物具有更高毒性與污染可能性者。依前開規定，自當在禁止之列，實不待言。然被告竟未考量該等規定，完全忽略水污染管制區之管制目的，仍任其審查通過，其違法之情甚明。而訴願機關更枉顧此一明顯違法情事，本件訴願決定對於此一問題隻字未提，顯見其輕忽縱容之態度。身為環境保護之主管機關，竟率爾作出此種違背法律之行政處分，原告等何能甘服？系爭公告違法應予撤銷，實已顯然。
七、被告及訴願機關辯稱系爭公告之作成，係經專業之人員之審查，具專業性而應予尊重。然而，形式上之專業性不足作為證明實質上是否踐行其審查責任之證據：
㈠被告於形式上雖以具有專業背景之成員審查本件環說書，然
實際上無論環說書之內容或其審查之過程皆盡疏漏草率之能事，而未能盡其依法審查之責任，實不足以作為推諉責任之藉口。蓋即便認為作成之處分係被告判斷權限之行使，亦須充分斟酌相關事項，且基於正確之事實關係而為判斷，方無判斷濫用之情事，該處分亦方不致構成違法之行政處分。亦惟有於此種情形下，行政機關之判斷方有予以尊重之必要。然於本案中，被告所依據做為審查決定之資料多有不實、缺漏及錯誤，若干與本開發案密切相關之因素未予考量，而應予調查之證據未加詳實調查，其處分違法之情顯然。此由原告委請環境工程方面之權威即臺灣省環境工程技師公會針對本案環境影響評估之內容深入評析，而做出之評析意見即可知之。其評析意見中所舉有明顯疑問者包括：⒈掩埋區推估使用年限與雨量估算之不足；⒉推估污水量所採方式之不合學理；⒊掩埋物之性質即有害性資料欠缺致無法確定掩埋物質是否確屬無害；⒋本開發案擬處置之一般事業廢棄物數量及性質皆未予以概估，致無法推衍其影響之嚴重性；⒌如何防範不透水布不致發生掩埋場常見之狀況，即於短期內破損滲漏；⒍本開發案與新竹縣竹北拔子窟垃圾掩埋場興建計畫相互間影響性之評估；⒎未就本開發案規劃處理量與實際事業廢棄物量，評估有無興建之必要；⒏採用之空氣污染量所採用之模式未配合該預定場址之地形，至推估結果恐不精確。
㈡前揭評析意見所指出有明顯疑問者，多係與本案應否予以審
查通過、該地是否適宜興建廢棄物處置場、開發單位是否翔實進行檢測評以及是否提供充足之資訊供被告參考，有密切之關係。更可見被告強要以其審查成員具有一定資格為由，即謂此屬專業領域而應予尊重，難以令人甘服。以被告之專業，就該等如此重大之缺漏或不合理，何以竟未能發現？若非審查過於輕率，怠忽職守，即恐有蓄意圖利開發單位之嫌。
㈢訴願機關亦未盡其責，未能切實審查原處分之作成是否有不
當或違法之情，甚至強調：「環境影響評估審查委員會之環評會議辦理開發案件之審查事項、審查程序及審查結論等權責，為具專業性、技術性、獨立性之特性，遍查環境影響評估法之條文並無上級機關介入變更之規定」云云，然查，一行政處分是否違法或不當，首應由行政機關內部進行審查，若有違法或不當則應予撤銷，以使行政機關有自行矯正之機會，並減輕行政法院之負擔，此為訴願法所由設之基礎。訴願機關竟以上級機關無法介入變更之荒謬且違背訴願法規定之論點駁回原告之訴願，其論據由何而來，實令人費解。
八、被告於95年7 月3 日召開「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置計畫環境影響差異分析」第1 次專案小組初審會，開發單位即本件參加人送審之環境影響差異分析報告書內容，有多項係依據原告所指摘不實內容作修改更正，更證實參加人原所送之環說書確實未依法調查並提供不實資料。按開發單位本應就開發場所事先做詳實調查，始能擬訂環境影響對策，然而本件參加人事先應調查而未調查，現卻以環境影響差異分析的方式補充之，更彰顯其違法及不實之處，茲將參加人之環境影響差異分析報告書配合原告所指摘不實事項作修改更正部分，臚列如下：
㈠參加人違背環評審查結論Ａ○○○區○○○道路開闢。查
本件審查結論係有條件通過環境影響評估審查，並要求開發單位仍應辦理之事項包括：．．．Ａ○○○區○○○道路開闢。查Ａ集水區本屬不得設置道路之區域，參加人既於環說書中即在該區域規劃緊急聯外道路，若欲變更計畫，則屬系爭開發計劃之重要變更，被告自應待開發單位變更計畫後，進行通案審酌，確定對環境無重大不利之影響，方得做出審查通過之決定。被告草率任其通過，現又要求開發單位做差異分析，而開發單位依據上開內容作差異分析，詳如差異分析報告書1-1 頁所述「由於本計劃原環境說書審查結論第三點述明Ａ○○○區○○○道路開闢，但依『非都市土地開發審議作業規範』總編第26條規定，基地開發需有至少2 條聯絡道路，故參加人於原環說書定稿本中補充說明Ａ○○○區○○○○道路開闢，惟承諾僅作緊急通路使用，不供日常運輸通行，並獲委員同意後完成定稿程序，卻造成環評審查結論與報告書定稿本不一致之現象，故本次提出變更說明，以修正環評審查結論，使與報告書定稿本相符」由此可證參加人確實違背審查結論，而被告違法審查通過環評。
㈡「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」第17項為不實
說明本表第17頁－是否位經地質構造不穩定區（斷層、地震災害）或海岸侵蝕區，開發單位答覆「是，經現場查勘及地質鑽探資料核對，僅知大平地斷層穿越基地西側，並未其他地質構造不穩定區」，但原告嗣後查出，依經濟部中央地質調查所92年11月5 日經地工字第09200280370 號函示「在該基地有石門斷層及軟橋斷層通過。部分地區有順向坡與楔型坡之潛在災害」，非如參加人所稱「僅知大平地斷層穿越基地西側，並未其他地質構造不穩定區」，按本項開發單位應行文「經濟部中央地質調查所」查詢，但卻未行文查詢，並企圖以本身不實調查資料提供審查，顯然有明知為不實之事項而記載之故意。而被告身為審查主管機關，居然未要求行文查詢，嗣後於內政部區域計畫委員會審查時，內政部營建署本於職權調查，自行行文至經濟部中央地質調查所查詢，始得知該資訊，現參加人依據上開內容作差異分析，詳如差異分析報告書2-8 頁所述「鄰近範圍內之主要地質構造則包括石門斷層、軟橋斷層、大平地斷層、楠湖背斜及馬武督斷層．．．」由此可證，參加人確實提供不實資料。
㈢水質調查未依環評法規調查，並說明本計畫對於鄰近之沙坑
村大平地聚落及沙坑聚落水源（公共用水）所產生之影響。查參加人於「東大平橋」與「福興村活動中心前」作調查，該二點均為放流口之下游處，其放流口之上游處及放流口下游之重要取水口（沙坑、大平地簡易自來水廠之取水口）處均未調查，且環評審查委員於第1 次審查意見中曾提出質疑「有關地下水敘述過於粗略，本場址之地下水流向未見說明，亦未見說明日後開發營運期間對地下水衝擊之影響」，參加人答覆「當地居民係利用地下水作為簡易自來水水源，但其取水點位於場址上游，故基地開發應不致影響其既有使用情形」；第2 次審查意見中委員再度提出質疑「P8-12 說明福興村所使用之簡易自來水水源為地下水，而「經」詢問其水源位於計畫之上游，此點相當關鍵，不能以詢問結果一筆帶過，應以專業及科學方法證明設置位於該水源之下游，且不會對該水源造成水質及水量任何影響。」，但參加人仍無視委員所提問題，僅以福興村不受影響迴避問題，現參加人依據原告所提內容作差異分析，詳如差異分析書2-20頁所述「本基地附近並無自來水系統，故目前鄰近村落居民均使用取自地下水之簡易自來水，於基地附近之簡易自來水取水口共有3 處，其中一處福興取水口位於竹26線之福興2 號橋附近，為地下5 公尺之淺井，因為於本場上游，故不受本案開發影響；另二處取水口分別位於沙坑東沙橋附近及太平東大平橋附近，其位於本案下游」由此可證，參加人所提供之資料確實不實，本案開發廢棄物掩埋場是否位於簡易自來水廠之上游，是否會影響簡易自來水廠之水質及水量，是否會影響當地居民飲用水、灌溉水安全，應為環評委員審查之重要考量點，但參加人故意以不實資料矇蔽委員，以遂其通過環評審查。
㈣生態調查未依相關環評法規調查且內容有隱匿、不實及缺漏
之情事。按「開發行為環評作業準則」附表6 開發行為環境品質現況調查表規定，生態調查之頻率應為6 個月進行2次，但調查區域具季節性之重要生態特性，如候鳥季節等，調查時間則應含括其季節性。又環保署於91年3 月28日公告之「植物生態評估技術規範」之「植物生態背景調查」，亦規定應比較季節性之變化。由上開規定可知生態調查至少應包含兩季節以上，惟參加人於91年12月中旬及92年1 月中旬做調查，係屬冬季調查，且幾乎未依照「植物生態評估技術規範」規定內容做調查，如生態氣候圖、植被與地質土壤調查、溼地、飲用水取水口、調查地點及路線圖、季節變化調查、開發行為對生物的影響預測表等等重要事項都未繪製圖表或做調查。另參加人在生態調查內表示計畫區內的水域主要為新城溪與排水溝渠，故僅在新城溪的東沙橋及計畫區內的排水溝內進行水域生態調查，並於該調查報告第5 點之水域生態部分，說明：「本計畫區內的小型排水溝由於已完全水泥化，加上其流量極小，因此並未發現魚類。」等等，現開發單位依據原告所提內容作差異分析，詳如差異分析書附錄
E 補充生態調查成果所述「水、陸域生態調查範圍、方法內容及報告之撰寫係依據行政院環保署公告之『動物生態評估技術規範』及『植物生態評估技術規範』進行．．．生態實地調查於95年5 月2 日至5 日（夏季）完成．．．水域生態則於預定地附近之承受水體新城溪流域中選定福興5 號橋、東沙橋、東大平橋及開發預定地內一處魚池共設立4 處採樣點進行調查．．．」由參加人所提補充生態調查成果觀之，該調查內容完全參照原告所提問題作修改，由此可證，參加人確實未依「植物生態評估技術規範」作調查，且生態調查資料明顯不實。
九、被告所稱要求參加人提出環評差異分析僅為修正環評審查結論，並使其與報告書定稿本相符云云，實係包庇參加人：
㈠原告質疑參加人為規避環評法之責任，欲以環評差異分析之
方式，修正於環評階段所提出之不實資料，被告竟表示：「除為符合『非都市土地開發審議作業規範』另開發2 條聯絡道路外，並無其他更動。」㈡但事實上，參加人所提出之變更，除前述者外，更包括修正
道路線形，路寬加寬、加設避車道四處、飛灰固化物掩埋區容量自20,000m3增加至35,881m3等等，依環評法施行細則第38條第5 款規定：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：．．．對環境品質之維護，有不利影響者。」今參加人所變更，包括「路寬加寬、加設避車道、飛灰固化物掩埋區容量自20,000m3增加至35,881m3等等」，姑不論路寬加寬，加設避車道，掩埋區容量增加75% ，則依等比例計算，該變更之污染量，自也是增加75% ，是以原相關設備、計劃，能否承受此倍數之改變，亦是未知數，而對環境品質之維護，更是有不利影響，依前開法令規定，當然須重新辦理環境影響評估。對於參加人以假環評差異分析之方式夾帶其他須重做環評之變更，並將原告於訴訟中主張其記載不實之事項予以修正，被告身為主管機關，豈可違法袒護。
㈢雖已通過之環說書，得申請變更部分內容，但所變更者，應
為開發之內容，如參加人所提之2 條聯外道路，但若為就環境調查等涉及事實之不實記載，則非得以申請差異分析之方式變更之，否則開發一但遭人發現記載不實，便主張變更內容，則環評法第20條之規定，豈非形同虛設。
㈣參加人除提出2 條聯外道路之差異分析報告外，更在內容中
夾帶修改前所提供之不實資料，被告為環保專業單位，安能讓參加人為所欲為？㈤Ａ集水區道路，被告亦自承參加人未依程序擅自變更。按內
政部區域計畫委員會第178 次會議紀錄「有關本案環境影響說明書審查結論公告事項Ａ○○○區○○○道路開闢之內容與核定環說書定稿本圖文不符，依新竹縣環境保護局說明，有關前開說明書審查結論與定稿本圖文不一致部分，因環說書審查結論公告內容甚為重要，且係一行政處分，故應以該公告內容為準，業已函請開發單位按環評法規定辦理提出環境影響差異分析報告（含聯絡道路）」。查被告於該會議內已自承參加人未依環境影響評估變更程序，擅自變更Ａ○○○區○○○道路開闢之審查結論，而其也確實違法通過環評定稿本，足證原告所主張者，並非虛構，參加人主張「Ａ集水區並非本屬不得設置道路之區域」，並無實益，確屬不實之陳述。
十、原通過環過環評之處分明顯違法，再提差異分析也無實益：㈠被告一再以參加人事後所提之差異分析，欲合理化其原環境
影響評估程序違法通過之情事。然所謂差異分析，被告亦非常清楚，係指「涉及環境保護事項之變更」，環評法施行細則第37條第1 項定有明文，今參加人於差異分析程序即被告所稱「環評委員會就上開變更內容進行審核中，尚未作成最後決定」之程序，所提出之變更，除「涉及環境保護事項之變更」外，還包括其先前所記載之不實事項，然而環評法並未規定開發單位就違反該法第20條之不實記載，得以差異分析之方式變更之。顯而易見，被告就此質疑一直多所迴避，卻主張「實體面之判斷有無瑕疵亦言之過早」，實是不知所云。是以原通過環評之處分已明顯違法，依法又不可能變更不實記載之部分，再提差異分析又有何實益？若差異分析通過，只是被告再為另一違法之處分，待利害關係人主張撤銷而已。
㈡原告之所以將參加人所提之環境差異分析報告書列為證物，
主要該報告書內容確實有多項係依原告所指摘違法不實事項予以修改更正，例如原告指摘其於「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」內謊稱無「溼地」一節，參加人即將基地之「一般事業廢棄物及底灰掩埋區」內之池塘列入差異分析報告書附錄E 補充生態調查成果內之調查地點；原告指摘其於「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」之「地質構造不穩定區」有不實說明，參加人即於差異分析報告書2-
8 頁更正說明為「鄰近範圍內之主要地質構造則包括石門斷層、軟橋斷層、大平地斷層、楠湖背斜及馬武督斷層．．．」；原告指摘生態調查未依「植物生態評估技術規範」規定做2 季以上之調查，參加人即於差異分析報告書附錄E 補充生態調查成果內增加夏季之調查；原告指摘生態調查未依「植物生態評估技術規範」規定內容，如生態氣候圖、植被與地質土壤調查、溼地、飲用水取水口、調查地點及路線圖、季節變化調查、開發行為對生物的影響預測表等等重要事項繪製圖表或做調查，原告即於差異分析報告書附錄E 補充生態調查成果內予以補充；原告指摘未依「開發行為環評作業準則」第28條規定調查公共給水並故意為不實之記載，參加人即於差異分析報告書2-20頁更正說明為「本基地附近並無自來水系統，故目前鄰近村落居民均使用取自地下水之簡易自來水，於基地附近之簡易自來水取水口共有3 處，其中一處福興取水口位於竹26線之福興2 號橋附近，為地下5 公尺之淺井，因為於本場上游，故不受本案開發影響；另二處取水口分別位於沙坑東沙橋附近及太平東大平橋附近，其位於本案下游」等等。原告上述所指摘之事項均為原本已存在之事實，該事實至始至終均未改變也未變動，故根本無變更之問題，如開發單位藉由差異分析之機會，企圖修改原所提出不實之記載，本案因參加人未依規定調查並為不實說明，事後以差異分析方式來使其合法化，更證明其「明知」為不實之事項，證實參加人確實違法。
、參加人提供不實說明，也未對區位中應予保護之範圍及對象詳予評估及研訂因應對策，被告如何綜合考量、如何裁量作成合情、合理、合法之審查結論：
㈠依「開發行為環評作業準則」第5 條規定，同法第27條規定
開發單位應參考文獻資料進行實地補充調查，說明開發基地及毗鄰受影響地區植物之種類、群落與分布、動物之種類、相對數量及棲息狀況；分析將來因開發對生物數量及棲息地之影響，包括影響範圍及干擾程度等，並針對上述影響提出可行之保護或復育計畫。開發行為在水域中施工者，應調查該水體之水生物、底質與水質現況，分析可能之影響，提出減輕對策與維護管理或保育措施。同法第28條規定開發單位應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響；並對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。
㈡參加人為隱瞞該計畫場址旁有居民居住之事實，更是篡改地
籍圖，按參加人所提出之地籍圖（環說書第4-4 頁），計畫場址附近似乎並無建地，應是無人居住。但事實上，位於計畫場址三面包夾之處，即前開地籍圖中央，地號田22-4之左側緊臨計畫場處，為一數十年歷史之民宅古厝建築，而地政事務所之地籍圖亦顯示該處確有建地473-5 、473-11至473-16等，參加人提出之地籍圖竟然將該等建地之資料塗銷，造成人煙罕至之假象，審查委員雖曾質疑參加人所稱「幾乎不見人建築」等陳述，但參加人竟答稱最近之敏感點為福興村，距離尚有約500m。事實上，該建築距離計畫場址僅約50m，並受三面包圍，如何能將之視而不見？被告依該遭篡改之地籍圖，如何能作出一合理、合法之審查結論。此舉顯忽視當地居民之權益，現當地居民亦已經依環評法規定提出刑事之告發，以保自身權益。
㈢從上述法規觀之，法律上皆課予開發單位應負誠實調查及說
明之責任，並預測、分析及提出環境管理計畫，事後亦要求開發單位應依環說書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行，並明文規定開發單位所提之環說書有明知為不實之事項而記載應課予刑罰之規定，若開發單位事先未依環評相關法規作調查且故意提供不實說明，則環評委員如何對開發場所預測、分析及提出環境管理計畫？㈣參加人於審查時確實係提出不實及不正確之公文作證明，已
如前所述，而事後也證明開發場址確實位於「區域排水及灌溉排水區域」之敏感區位，而被告竟不察，依參加人所提出之不實資料即通過環評審查，參加人已構成環評法第20條規定明知為不實之事項而記載者之違法事實，縱使其於審查後試圖補充環說書，仍無法掩飾其違法事實。參加人既於審查時提供不實說明及證明，也未對區位中應予保護之範圍及對象詳予評估及研訂因應對策，如此審查委員如何據以作出正確的判斷。被告辯稱縱使參加人未能遵守該作業準則，被告仍有綜合考量作成審查結論之裁量權，顯然不足採信。
㈤被告依據上開不實調查及資訊所作之審查結論，當然違法，
其非但不以人民之公益為依歸，反以要求參加人提出差異分析之方式，試圖維護參加人之私益並遮掩其違法事實，並且為參加人提出審查結論公告後始查詢之公文，為其合法化正當化其先前之違法行為，更證實參加人於審查時所提出之公文確實不實，被告之違法情事，昭然若揭。
㈥參加人辯稱已據實記載所得調查結果如84% 位於山坡地，生
態調查得保育類鳥類等，按參加人既已調查得84% 位於山坡地及保育類鳥類，那為何在「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」內表示「本基地部分位於山坡地保育區」及無保育類動物呢？可證參加人確實係惡意隱瞞，並提供不實說明，因參加人非常了解環評委員之習性，面對厚厚一本環評說明書，環評委員不可能從頭到尾詳細閱讀並查對資料，而「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」又是非常重要的調查表，故參加人逕自在該調查表內為不實說明，企圖蒙騙審查委員，而委員也確實不查通過環評。
㈦另參加人亦自承區域/ 灌溉排水區域（新城溪）則係因主管
單位事權不明，致造成未取得明確證明文件，按參加人既未取得明確證明文件，即應繼續查詢，豈可隨意取用不相關的公文來做證明？此已明顯涉及違法。
㈧誠如參加人所言環境敏感區位及特定目的區位查詢之目的，
在於提醒開發單位及審查單位注意開發案之環境影響較敏感處，此調查若不屬實則會嚴重影響到審查委員之判斷及心證，甚至會影響到審查委員是否做出進入第2 階段之環評審查，惟參加人於本調查表內有多處提供不實公文及不實說明，確實也影響到審查委員未做出進入第2 階段環評審查之判斷，系爭公告實屬違法之行政處分。
、被告提出一簡單之會議記錄，即以中央政策合法化其違法事實，不足採信：
㈠被告聲稱係配合中央政策，決定興建灰渣場，然觀之被告所
提，亦僅是環保署之科長與新竹縣市之環保局長開會討論之結論，未見環保署任何正式會議或公文，如何以此證明其為「中央政策」？而原告早於94年3 月起訴，被告與所謂「中央」開會時間為95年1 月27日，根本不可能以此會議決定灰渣場之興建，足認其開會之目的根本是為配合本件訴訟所為。事實上，所謂「中央政策」，依行政院94年3 月9 日臺環字第0940008504號函核定「公民營機構興建營運垃圾渣再利用廠及最終處置設置計畫」之內容：「依行政院92年12月4日臺環字第0920063196號函核定『垃圾處理方案之檢討與展望』之內容明示，未來焚化火渣處理應以『再利用為主，掩埋為輔』為原則本署爰調整本計畫推動方向，再度修正計畫內容，以鼓勵設置灰渣再利用廠為主．．．以達到垃圾焚化灰渣100%妥善處置之目標。」「依本署『零廢棄』政策，不再鼓勵設置位中處置場．．．」足知中央政策早在92年即不主張興建灰渣掩場。
㈡此外，前述計畫更規定「．．．對於最終處置場設置．．．
有下列情形者，本署將停止補助，並終止該計畫繼續推動。．．．㈡已簽訂合約者：⒈興建營運公司未於合約規定期限內動工，或簽訂合約2 年內未動工者。．．．」更證明中央政策完全不鼓勵興建。被告明知此一政策，竟為爭取5,000萬元獎勵金，而於合約到期之際與興建營運之參加人延展合約，試問此舉是被告所謂配合中央政策？㈢被告執意通過環評，實是為取得5,000 萬之獎勵金。被告之
所以一意孤行，而縣長更違背對當地居民之承諾，實是因環保署於2 年前曾針對興建灰渣掩埋場撥下5,000 萬之獎勵金，並強調不執行就收回（參自由時報95年5 月18日報導）。
被告為順利取得該5,000 萬元獎勵金，不得不興建灰渣掩埋場，上開報導中亦質疑「環保署日前才宣布停建新竹縣的焚化廠，沒有焚化廠燒垃報，哪來的灰渣要埋？」。雖被告於當庭辯稱是縣市合作，送至新竹市焚燒之垃圾，要自行處理灰渣。然查，各焚化廠興建之初皆已被要求須有處理灰渣之管道，且送去焚燒已給付費用，豈有再自行處理灰渣之理？被告以此辯解，不足採信。
㈣退萬步言，縱被告所稱興建灰渣掩埋場是配合中央之政策云
云屬實，則其說法更突顯原處分之瑕疵，蓋被告受中央指示，不得不通過興建之決定，則被告之環評委員豈非橡皮圖章。是以為達此一政策，環說書中竟可皆係不實之記載，甚且篡改地籍圖，亦不足為奇。而「變更說明，以修正環評審查結論，使與報告書定稿本相符」，益證參加人確已違背審查結論，而被告更係違法審查通過環評。
、被告主張「開發單位已自陳有斷層通過基地情形下，自無再函詢其他機關之必要。」等語，實是推托責任：
㈠被告表示若參加人蓄意隱瞞基地有斷層通過，當不至於答覆
「是」（經地質構造不穩定區）。問題在於，參加人表示「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」第17項「是否位經地質構造不穩定區」係委託專業公司針對基地進行較詳細之地質鑽探及調查，故該公司憑其專業能力應可調查出該地區確實有其他地質構造不穩定區，但是參加人卻於調查表內表示「僅知大平地斷層穿越基地西側，並未見其他地質構造不穩定區」，事實上卻隱瞞了石門斷層、軟橋斷層、大平地斷層、楠湖背斜及馬武督斷層等。地質構造和生物種類之調查不同，生物物種可能會一段時間未曾出沒，所以未經調查到，但地質構造是固定的，且各專家學者的報告資料非常多，大部分之斷層應早就被發現。而參加人應是查詢相關研究報告，不可能至現場查看有無斷層。其他地質構造不穩定區」，其惡意隱瞞了石門斷層、軟橋斷層、大平地斷層、楠湖背斜及馬武督斷層等。地質構造和生物種類之調查不同，生物物種可能會一段時間未曾出沒，所以未經調查到，但地質構造是固定的，且各專家學者的報告資料非常多，大部分之斷層應早就被發現，因此可得知，參加人在環說書送審時，早就知道基地有諸多斷層通過，而答覆時竟表示「僅知大平地斷層穿越基地西側」，更謊稱「並未（見）其他地質構造不穩定區。」被告僅以參加人答覆「是」經地質構造不穩定區，即認為「無函詢其他機關之必要」，根本係為自已審查不周之事實強辯，推託責任。
㈡被告又表示：「至於有斷層通過之基地是否適合進行本案之
開發行為，乃委員會全體委員依其專業素養及豐富審查經驗，審酌各重要事項後之合議裁量行為，不應遽指為違法處分。」然問題在於，委員會所依據之事實為「僅知大平地斷層穿越基地西側」之不實資料，如何依其專業素養及豐富審查經驗審查？依據不實資料之環評結論當然為違法。而真正的事實是有石門斷層、軟橋斷層、大平地斷層、楠湖背斜及馬武督斷層等，事後的差異分析報告依被告所言，僅審查新增二條道路，又豈能在此修正前環評結論所依據之事實而主張環評結論不違法？
、參加人所論述環評差異分析部分，並無法掩飾其就環說書所為不實之記載：
㈠參加人一再以事後所提之差異分析，欲合理化其原環評程序
違法通過之情事，然所謂差異分析，參加人亦非常清楚係指「涉及環境保護事項之變更」，環評法施行細則第37條第1項定有明文，今參加人於差異分析程序所提出之變更，除「涉及環境保護事項之變更」外，還包括其先前所記載之不實事項，環評法並未規定參加人就違反環評法第20條之不實記載得以差異分析之方式變更之。
㈡原告之所以將參加人所提之環境差異分析報告書列為證物，
主要該報告書內容確實有多項係依原告所指摘違法不實事項予以修改更正，按原告所指摘之事項均為原本已存在之事實，該事實至始至終均未改變也未變動，故根本無變更之問題，本案因參加人未依規定調查並為不實說明，事後以差異分析方式來使其合法化，更證明其「明知」為不實之事項，證實參加人確實違法。
㈢參加人於原環說書之「環境敏感區位及特定目的區位限制調
查表」內所檢附之公文證明文件，白紙黑字，清楚可辨識係無法當作證明文件之不實公文，參加人深知評審委員無暇逐一查對上開公文是否正確，所以膽大妄為逕以不實公文列為證明文件，而被告及環評委員也未逐一查對公文是否屬實而逕為核准環評，是應予以撤銷。
㈣參加人於95年11月環境影響差異分析第2 次修正本就民眾意
見：「原環境敏感區位及特定目的區位限制調查表，有多項提供不實公文及不實說明，應配合更正修改，並重新做環評」回覆說明表示：「有關原環說書有所疏漏或誤繕處，特此致歉」，並另就民眾意見：「本案之環境敏感區位及特定目的區位限制調查表、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表、生態調查、公共給水、附近住家調查不實事項。」回覆表示：「有關原環說書之疏漏或不足處，於本次環差報告可配合部分已盡量補充，以釋眾疑。」雖避重就輕迴避民眾之問題，然而如無更是承認原環說書確有不實之記載，何需向民眾致歉？而該等就事實部分之不實記載，已違反環評法第20條規定，且並非得以環境影響差異分析之方式彌補，原環評結論所依據者為虛偽之事實，當然應予撤銷。
乙、被告主張之理由：
一、系爭公告之審查結論僅為程序行為而非行政處分：㈠按行政機關之行為，未對外發生法律效果者，均應排除於行
政處分之外；行政處分之作成，須2 個以上機關本於各自職權共同參與，具有行政處分性質者乃屬最後階段之行為，亦即直接對外生效之部分，至於先前階段之行為則仍為內部意見之交換。系爭公告之審查結論係被告依據環評法第7 條規定之程序行為，屬開發單位申請許可開發行為流程中先期作業階段諸多審查項目之一環，開發單位除須完成環評審查外，尚須通過興辦事業計畫、土地使用計畫、水土保持規劃及水土保持計畫等審查項目，俟審查全部通過後始核發開發許可，開發單位始得為開發行為。是以，准否核發開發許可之決定始為行政處分，本案系爭公告審查結論，僅為程序行為，屬內部意見之交換，非行政處分。
㈡按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環說書，向目的
事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環說書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第2 階段環評並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」環評法第7 條定有明文。查其立法例，原行政院提出之環評法草案第7 條作成審查結論並無公告之規定，係於立法院二讀會中朝野協商為建立公正評估、審議機關，使公眾得以對審議機關的決議信服，故增列公告之規定以示負責；本條第2 項之立法目的係明定環說書應於50日內完成審查，以免影響開發行為之進行；第3 項即明定主管機關認不須進行第2 階段環評並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會，以透明化作法，讓民眾瞭解，顯見此階段之目的始為使當地居民知悉開發行為之內容，作詳細說明，故本條第
2 項之公告性質僅為建立公正評估，使公眾得以對審議機關的決議信服，以示負責，而非產生直接對外法律效果之行政處分。是以，系爭公告之審查結論即係依上開規定公告，故非屬行政處分甚明。
二、所謂權利泛指個人在國家法律秩序中之法的地位，包括憲法或法律上所保護之利益；所謂利益則指尚未成為權利之各種值得保護之利益。值得保護之利益，通常不包括法律以外之政治上、宗教上、文化上、經濟上或感情上之利益在內。且主張權益受損害之原告，必須限於現已存在之處分，有直接損害其權利或利益之情形者，始足當之，故若恐將來有損害之發生，而預行請求行政救濟，則非法之所許。查本案開發計畫雖經公告有條件通過環評審查，開發單位即本件參加人仍須受環評法規範，切實依審查結論執行，達到環境保護之目的，況且本案至今尚未取得開發許可，仍不得動工，即未有開發行為，何來原告所稱對於其權利或法律上之利益影響甚大之情事。
三、原告以「被告未依前揭法律之規定指明該行政處分之相對人為何，亦未就開發場址、開發範圍、基地面積以及開發內容加以說明」，進而主張系爭公告違反行政程序法第96條之規定，應予撤銷，惟查：
㈠記載處分相對人姓名之目的，在於令相對人知悉本身受行政
處分，進而得於法定期間內提起救濟。本件被告已另發文通知處分相對人，自無再於公告內記載之必要。至於「開發場址、開發範圍．．．」皆非行政程序法96條規定之記載內容，自無強制記載之必要。
㈡行政程序法第97條規定：「書面之行政處分有下列各款情形
之一者，得不記明理由︰．．．一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙者。」乃同法第96條之例外規定。現行法既已明文規定「一般處分經公告」不必記明理由，已無其他解釋空間，則學者縱使有反對見解，亦僅屬立法論上之學理探討，不足以作為被告違法之依據。故原告主張系爭審查結論未附理由屬違法處分，顯屬無據。
㈢被告依環評法第3 條組成環評審查委員會，該委員會依其專
業客觀立場，審酌本件有無同法施行細則第9 條所列之「對環境有重大影響」之各項情形後，依同施行細則第43條所規定之形式作成「有條件通過環評」之結論，完全遵守環評法及其施行細則之相關規定辦理。其次，該委員會為就本件開發單位所提出環說書進行審查，不僅曾至現場會勘、並召開數次會議進行評估、討論及判斷，過程可謂嚴謹仔細，有歷次現勘暨會議紀錄可稽。原告以依法無據之「理由說明」來指控被告所作之系爭審查結論內容，顯屬牽強。
㈣環評法第7 條第2 項規定：「主管機關應於收到前項環境影
響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。」其施行細則第43條復規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：通過環境影響評估審查。有條件通過環境影響評估審查。應繼續進行第2 階段環境影響評估。
認定不應開發。其他經中央主管機關認定者。」環評法及其子法為行政程序法之特別法，依特別法優於普通法適用之原則，原行政處分自不受行政程序法第96條之限制。此由環保署所辦理環評審查案件之審查結論公告亦可清楚觀之。㈤退步言之，縱使原行政處分有行政程序法第96條之適用，但
因原告已知悉並於法定期間內得知該處分並提起訴願，「公益」並未受損；但處分之相對人即本件參加人因原行政處分而獲得信賴利益，若撤銷原行政處分將使參加人之信賴利益受損。因此，依行政程序法第117 條但書第2 款不得撤銷原行政處分。
四、被告並未違反行政程序法第94條規定及行政處分內容明確性，說明如下：
㈠「附款」可能直接與處分內容一併敘明，成為行政處分之主
要部分。因此，原告所謂「若屬用以決定是否做成該一行政處分之基礎，．．．，即不得置於附款中。」並無法律依據，亦非通說見解。
㈡行政處分得為附款之要件為「有裁量權」或「法律有明文規
定時」或「確保行政處分之履行」行政程序法第93條參照；其限制則為「不得違背行政處分之目的」及「與該處分之目的具有正當合理之關聯」行政程序法第94條參照。此外別無其他法定限制。被告作成「有條件通過環評審查」，有環評法施行細則第43條之明文依據，且所列之條件皆符合行政目的，兩者間亦有正當合理之關聯，並無不當。
㈢附條件之行政處分並無礙於行政處分內容之明確性，另行政
處分並無要求於作成當時即須確定效力，否則即無得為附款之空間，此乃自明之理。原告認為具附款之行政處分違反行政明確性原則，顯有誤會。
五、系爭公告之審查結論僅為程序行為，非行政處分，依環評法施行細則第43條之規定，審查結論內容即依該規定第2 款辦理。環評審查委員會係依環評法授與環評之審查權，而審查委員各依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，自已納入各項因子通盤考量。且本案審查過程皆依環評法相關規定程序辦理，此非為行政機關之裁量權範圍，而屬行政機關適用不確定法律概念之判斷餘地者，即該委員會之審查已涉及科技、環保、生態、公衛、都市計劃等專業知能，從而其所為之審查內容，自應受尊重，行政機關或司法機關並不得以其自己之判斷，替代該委員會之審查而為再審查（判斷）作為，自不生違法問題。此一特定事實關係中，既含有環保法規上危險預估或價值判斷，是具專業性及獨立性委員會所為之審查決定事項，應認定為行政機關有相當之判斷餘地，當無行政裁量可言。詳言之，環評委員係具有類似鑑定事實之專業能力，並依據環評相關法定程序獨立行使職權，其審認所得之具體結果，自與行政機關本於權責自行判斷裁量之行政處分迥異。
六、被告作成系爭公告亦無「逾越權限」或「濫用權限」，說明如下：
㈠按「行政法院審查行政機關依裁量權所為之行政處分，以其
作為或不作為逾越權限或濫用權力為限，行政法院得予撤銷；又逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行政訴訟法第201 條及第4 條第2 項分別定有明文。亦即行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。」最高行政法院92年度判字第1725號裁判要旨明文揭示。
㈡縱使參加人之說明書內容未能完全符合當地環境現況（事實
上要完全精確描述某區域之環境現況顯難期待），惟被告已依法組成環評委員會指派委員至現場會勘，就與原處分相關之重要事項為專業、獨立之判斷，被告始依委員會之決議作成原處分。故原告以說明書內容部分不符現況即指摘原處分「依據之事實內容有隱匿、不實及缺漏」，顯有誤會。
㈢就生態調查部分：
⒈原告爰引之法令載明「應考量開發之需要及環境情況，調查
野生種及當地栽植種，是否有季節性變化。．．．調查頻度：調查次數以最近6 個月內2 次。」可知原告將法定義務解釋為「每3個月1次」，顯為誤解。
⒉由於生態環境特性係屬區域性，故生態調查範圍一般涵蓋開
發基地及周邊區域，說明書所述之「小型排水溝」係指鄰近道路之水泥邊溝，應屬無誤。
⒊開發單位於生態調查所記錄之7 種保育鳥類，均為冬候鳥或
過境鳥。然開發區位並非其棲地，亦未劃設為野生動物保護區或重要棲息地，故參加人另於「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」中表示「無保育類野生動物」，應無矛盾之處，也無違反野生動物保護法之虞。
㈣就沙坑、大平地簡易自來水部份：
⒈水質調查。本開發案放流水並非直接排入新城溪，而是經新
城溪支流再至新城溪，而該支流起點即接近基地周界處而無更上游段。參加人依環評相關調查規定，監測點一設於放流口附近（福興村活動中心前），另一點設於下游段（即東大平橋）。其中放流口監測點特意選定較靠近聚落處，目的即在於了解既有聚落對現況水質之影響，以作為未來本案開發水質監測之比對基礎。
⒉本開發案基地附近並無自來水系統，故目前均使用取自地下
水之簡易自來水，於基地附近之取水口共有3 處，其中一處福興取水口位於竹26線之福興2 號橋附近，為地下5m之淺井，因位於本場上游，故不受本案開發影響。另二處取水口分別位於沙坑東沙橋附近及大平東大平橋附近，位於本開發案下游。
⒊簡易自來水雖經指定為飲用水之來源之一，然依「飲用水管
理條例」第5 條規定，僅於飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，始明定禁止污染水源水質之開發行為。而本開發案基地非屬飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，故依法並未限制開發，惟需確保其簡易自來水水源之水質達法定標準。
⒋本開發案產生之污水均須經由污水處理廠處理至符合放流水
排放標準始得排放，且其污水處理廠為高級處理場，其處理後污水水質可符合前述飲用水水源水質管制標準，否則將無法取得污水廠之操作許可。另依開發單位之營運規劃，預定將污水廠放流水回收作掩埋區灑水以抑制揚塵之用，原則上為零排放，對下游之可能影響應可減至最低。
⒌另因本地區簡易自來水源即因水井深度不深致水質狀況不甚
佳，被告亦亟思改善，故依公告之「新竹縣一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場營運管理監督委員會設置暨回饋金運用管理辦法」第7 條規定，回饋金應用於最終處置場相關地區（處置場所在地1.5 公里範圍之村里）之公共服務事項第1 項即為「公共飲用水設施之改善」。
⒍原告所援引之審查意見第53點「本案雖非位於頭前溪水源水
質水量保護區中，惟其承受水體－鳳山溪下游之渡船頭及新埔寶石大橋均有本處之取水口，為維護飲用水安全，除依相關規定辦理水質監測外，應明列水質監測異常之通報系統，以及時通知下游本公司淨水場取水口採取必要應變措施。」據以指摘開發單位說明書之疏漏，正足以證明：⑴原告肯認原處分之妥適。⑵被告對開發單位之說明書確有實質專業審查，並對開發內容予以限制或要求。⑶原告將開發單位所擬說明書內容不當之處，誤指為原處分之違法。
七、原告另以系爭公告違反水污染防治法第30條規定為由，主張撤銷系爭公告，惟查：
㈠系爭公告審查結論公告並非允許參加人為「棄置」之行為，顯無該條之適用。
㈡依環保署83年08月13日環署水字第35635 號函公告：「水污
染防治法第28條第2 款所稱之「垃圾」係指廢棄物清理法中一般廢棄物之垃圾；所稱之「其他污染物」係指垃圾、水肥等列舉污染物以外，符合水污染防治法第2 條第4 款污染物定義，經主管機關依權責認定或公告者。」查本件所處置者乃經過「無害化、安定化」之灰渣及一般事業廢棄物，並非「垃圾」，亦非經主管機關依權責認定或公告之「其他污染物」，故無該條之適用。
㈢系爭公告所涉之開發案開發場址雖位於鳳山溪流域水污染管
制區內，但並非位於「水體」或「沿岸規定距離內」。按該法條所稱「水體」，依環保署91年7 月31日環署水字第0000000000A 號函公告事項第4 點：「主管機關指定之水體如附表2 」。系爭公告所涉之開發案開發場址並非位於「鳳山溪主流及其支流霄裡溪」，故非位於該附表所指之「水體」內。另所稱「沿岸規定距離」，依同函文第5 點：「主管機關指定之沿岸規定距離指㈠水污染防治法第30條第1 項第2 款係指河川主管機關劃定之河川區域（指行水區、堤防用地、維護保留使用地及安全管制地）。㈡水污染防治法第30條第
1 項第4 款係指河川主管機關劃定之行水區（指兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水達到地區內之土地）。」本案開發場址經被告所屬建設局依職權認定，並未位於縣管河川行水區域，亦非軍事管制區。
㈣就原告以92年8 月13日府建水字第0920084611號函表示「本
案基地座跨越區域排水設施範圍及灌溉排水區域」即認定本案基地位於行水區域內，殊屬對專業名詞之誤解。蓋新竹縣政府府建水字第0920084611號函文已明文表示系爭申請該開發案基地未位於縣管「河川行水區域」，僅跨越區域排水設施區域及灌溉排水區域。而水污染防治法第30條第1 項第2款所稱之「水體或其沿岸規定距離」，前揭環保署91年7 月31日環署水字第0000000000A 號公告已有嚴格之定義性解釋，「區域排水設施範圍及灌溉排水區域」並不屬於「水體或其沿岸規定距離」。因此，系爭開發案並未違反上揭規定，原告望文生義，其主張顯不可採。
八、新竹縣一般事業廢棄物委託及共同處理量至92年已成長至43,395公噸，換算每日廢棄物量為119 公噸，本案規劃之一般事業廢棄物處理量每日280 公噸，依環保署於作業要點六規定不得限制跨區營運，故本案除處理本縣一般事業廢棄物外，亦不得限制收受其他縣市之一般事業廢棄物。又本案雖位水污染管制區內，惟只要確實執行各項環境保護工作，可有效減輕或避免對環境造成不良影響，其與水污染防治法第30條規定，在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物等「未經處理直接污染之行為」有別。又本案因准予進入最終處置場之一般事業廢棄物，其皆以無機物為主要掩埋物，其與一般廢棄物衛生掩埋場所掩埋者皆為有機物、可分解、不安定之廢棄物，性質並不相同。故本案最終處置場掩埋後之滲出水之污染負荷遠低於一般廢棄物衛生掩埋場，是以最終處置場與一般廢棄物衛生掩埋場之設置規範自有其差異。本案環說書審查之學者專家皆已納入整體考量並關注有關水源污染之問題，此由定稿本初審及第2 次審查修正之委員審查意見中可得知，故責令開發單位設置高級處理污水處理廠，除採生物處理、化學處理及RO逆滲透處理設備，平時經處理後之放流水將回收作為噴水灌溉邊坡植披養護用水及洗車用水，暴雨滲出水量增大時並設有回流掩埋區之回流系統，可做緩衝調節之用，開發單位亦已承諾遵照委員意見辦理，依其所提送之污水處理工程計畫書，其高級處理設施採用RO逆滲透處理設備，可去除殘留污水中之重金屬及有機氯化物（包括戴奧辛、夫喃等），而RO逆滲透設備係半導體廠用來製造純水之設備，大高雄地區飲用水亦採RO逆滲透處理，故處理後之放流水水質可達環保署92年公告之放流水標準，並可回收使用。此外，所謂焚化灰渣包含細渣、爐渣、鍋爐灰、飛灰4 種，習慣上將細渣與爐渣合併統稱底渣；鍋爐灰與飛灰合併統稱飛灰，兩者合稱為灰渣。焚化飛灰因含有重金屬及戴奧辛、夫喃，應先經「無害化、安定化」處理，目前處理的方法有固化法、高溫融熔法等技術，處理後飛灰溶出之毒性物質應低於有害事業廢棄物認定標準附表3 之溶出試驗標準，方得進入最終處置場。底渣性質較為單純，經磁選、粉碎、篩選等處理後，重金屬溶出試驗亦需符合上述標準方得進入，否則應再行無害化處理後方准進入最終處置場。本案入場之灰渣，皆須經上述處理後，並經檢驗確定屬一般事業廢棄物，方准入場，並非原告所述高危險、高污染之物質。
九、系爭公告程序並未違反環評法施行細則第30條及第20條之規定。原告以被告未依施行細則第20條第1 項規定，將公告張貼於適當地點為由，主張原告程序違法，惟查：
㈠環評法施行細則第20條第2 項規定：「開發單位應擇定前項
5 處以上為環境影響說明書陳列或揭示之處所，並力求各處所平均分佈於開發環境區域內。」可知規範義務人為開發單位，惟開發單位所應陳列或揭示之客體乃「環說書」（即同法第8 條第1 項第2 款之客體），而本件之客體乃「主管機關審查結論公告」（即同法第7 條第2 項之客體），因此參加人並未違反本條項，遑論非受規範對象之被告。
㈡施行細則第30條規定：「本法第7 條第2 項及第13條第3 項
之公告，應於開發行為所在地附近適當地點陳列或揭示至少15日，或刊載於新聞紙連續5 日以上。」由被告92年4 月8日府授環綜字第0920038413號函可知，被告發函要求橫山鄉公所張貼於公告欄15日，因橫山鄉公所乃細則第20條所列之適當地點，15日符合法定期間，故被告公告行為完全符合施行細則第20條及30條之規定，原告之指摘顯有誤會。
㈢被告係依環評法第7 條第2 項公告，其公告方式的補充規定
乃施行細則第30條而非第20條。查施行細則第30條僅就公告的地點及時間加以規範，並未就「公告地點之數目」規範。因此，被告公告方式符合符合施行細則第30條所要求之地點及時間，自無違法可言。反觀原告依施行細則第20條要求被告於「鄉公所」及「村里辦公室」等處均應張貼公告，於法無據。
㈣「村里辦公室」在組織法上「鄉、鎮、市公所」自治法人之
內部單位，行政慣例上，被告只要通知「鄉、鎮、市公所」此一機關（法人）即可，並無再通知其內部單位之必要。
㈤原告已於法定期間內提起訴願，訴願決定以實體駁回，並非程序駁回，故被告之公告地點並未影響原告之程序利益。
十、有關簡易自來水淨水廠鄰近是否禁止或限制設置廢棄物最終處置場，參加人曾發函請釋中央主管機關經濟部，經濟部回函95年5 月18日經授水字第09500071220 號函表示：「經查自來水法對於簡易自來水淨水廠鄰近，並無禁止或限制設置廢棄物最終處置場之規定，．．．」
、系爭公告並未違反「開發行為環評作業準則」第5 條之規定，說明如下：
㈠按該作業準則第5 條規定：「開發單位應先查明開發行為之
基地，是否位於環境敏感區位及特定目的區位限制調查表所列之環境敏感區位及特定目的區位，並應檢附有關單位公函、圖件或實地調查研判資料等文件。」本件參加人就前述區位，同時行文函詢經濟部水利署及被告，而被告於91年11月06日府建水字第0910125707號函曾函覆非屬地下水管制區，但未回覆其他查詢項目。參加人亦依經濟部水利署91年11月15日經水工字第09150534660 號函所囑，持續查詢水利署第二河川局、縣府及橫山鄉公所，由於基地鄰近之新城溪僅屬鳳山溪上游之支流，所詢各單位均表示非其主管，造成參加人無從查詢，實非意欲含混欺瞞。其後被告雖以92年8 月13日府建水字第0920084611號函敘及本案基地座跨越區域排水設施區域及灌溉排水區域，然僅係新城溪流經本案之小部分河段及聯外道路，且本案聯外道路係採橋梁方式跨越新城溪，並維持其通水寬度，故不影響其既有排水功能。另新城溪尚有小部分河段流經本案區內，但本計畫於該處並無規劃任何設施，而保留其既有地形地貌，亦即仍維持新城溪現有流況，故亦不影響其既有排水功能。綜上，參加人已盡作業準則所要求之義務。
㈡依「開發行為環評作業準則」附件2 ，有關環境敏感區位調
查之「註」載明：「可明顯判定不位於表列區位者，可免附證明文件。」而基地鄰近之新城溪僅屬鳳山溪上游之支流，於水利系統中通稱「野溪」，依工程常識即可知其未公告劃○○○區○○○○道治理計畫。事後亦證明開發單位之判斷尚屬正確。
㈢該作業準則規範對象為開發單位，非被告。退步言之，縱使
參加人未能完全遵守該作業準則規定，被告仍有綜合考量後作成審查結論之裁量權。原告以參加人未遵守該作業準則為由，即跳躍式指控被告作成審查結論違法，尚屬牽強。
、由95年1 月27日環保署召開「研商協助新竹縣垃圾緊急跨區轉運處理事宜」會議之會議結論「㈡本署將推動新竹縣、市朝長期區域合作模式處理，由新竹市提供焚化容量，新竹縣提供灰渣衛生掩埋場容量，．．．。務請新竹縣環境保護局積極辦理灰渣掩埋場之設置工作。」可知：
㈠中央主管機關環保署在政策雖然停止新建焚化爐，但已運作
之焚化爐其灰渣掩埋仍須有合法之場址掩埋。且現況因新竹縣無垃圾焚化爐，各鄉鎮垃圾掩埋場又多瀕臨飽和，本縣垃圾亟需新竹市政府協助焚化處理，基於區域合作及互惠平等原則，環保署遂要求被告能積極辦理灰渣掩埋場之設置工作，以容納新竹縣及新竹市垃圾焚化後之灰渣。
㈡原告或對於環保署之政策及新竹縣市間之垃圾處理現況未臻
完全了解，以致產生「新竹地區之焚化爐已停建，哪來灰渣要埋？」之嚴重誤解。
、就原告以參加人提出「環境影響差異分析報告」，指控被告違法部份，說明如下：
㈠環評法第7 條第2 項規定：「主管機關應於收到前項環境影
響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。」系爭公告審查結論公告第3 點為：
「Ａ○○○區○○○道路開闢。」依法此事項即為已通過環說書之部分內容。
㈡同法第16條第1 項規定：「已通過之環境影響說明書或評估
書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」及同法施行細則第37條第1 項規定：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」可知，開發單位對於已通過之環說書，若依上開法定程序，非不得申請變更部分內容。本件參加人囿於「非都市土地開發審議作業規範」總編第26條規定必須於開發基地規劃出至少2 條聯外道路，因此欲申請變更說明書中有關「Ａ○○○區○○○道路開闢」此部分內容，乃依前揭規定向被告提出「環境影響差異分析報告」；被告目前正依法定職權辦理，由環評審查委員會審查開發單位申請變更內容之環境影響，以及是否達須「重新進行環評」之程度，此程序完全符合環評法施行細則第37條及第38條等相關規定。
㈢依上揭規定可以得知，主管機關「審查結論」在先，開發單
位「申請變更」在後。原告卻謂：「被告自應待開發單位變更設計後，進行通案審酌，確定對環境無重大不利影響，方得做出審查通過之決定，．．．，可證開發單位違背審查結論，被告違法審查通過環評。」云云，顯為對法定程序之重大誤解。蓋環評係開發單位申請許可開發行為流程中之一環，完成環評審查後，尚須通過興辦事業計畫、土地使用計畫、及水土保持計畫等等之審查，俟全部通過，始得獲核發開發許可，而後開發單位方得申請雜照、建照等及開始為開發行為。是以，環評法允許變更環說書或評估書，詳參同法第16條及其施行細則第36條至38條規定。本件參加人即依上開規定提出變更申請，被告亦依規提送環評委員會審查，倘經委員會審查通過，本案仍得公告變更審查結論內容。再者，本案系爭審查結論之「○○○區○○○道路開闢」非法律禁止之規定，係爰於審查會之列席單位橫山鄉公所所提之意見，經審查會委員同意後納入審查結論。今開發單位須依「非都市土地開發審議作業規範」總編第26條規定，於開發基地規劃出至少2 條聯外道路。倘開發單位依上開法令，規定提出合理之因應對策並經環評委員會審查通過，本案依環評法規定仍允許變更審查結論。易言之，辦理環境影響差異分析絕非意謂原審查結論違法。
㈣參加人至今尚未取得開發許可，亦未著手進行開發行為，依
法不能認定開發單位「違背」審查結論公告而予以處罰，環評法第22條參照。
㈤退步言之，本件系爭訴訟標的乃92年4 月8 日被告發文府授
環綜字第0920038414號之行政行為即審查結論公告，而參加人所提出之「環境影響差異分析報告」，乃時間點在系爭訴訟標的之後發生之事件，與判斷系爭訴訟標的是否合法無關，原告據以為攻擊方法，顯有誤會。
、參加人就「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」第17項：是否未「經」地質構造不穩定區（斷層、地震災害）或海岸侵蝕區」答覆為「是，經現場查勘及地質鑽探資料核對，僅知大平地斷層穿越基地西側，並未其他地質構造不穩定區」，乃原告所不爭執，可見參加人已將「本開發基地有斷層穿過」之事實載明於說明書供委員會審酌，若參加人蓄意隱瞞基地有斷層通過，當不至於答覆「是」。委員會在參加人已自陳有斷層通過基地情形下，自無再函詢其他機關之必要。至於有斷層通過之基地是否適合進行本案之開發行為，乃委員會全體委員依其專業素養及豐富審查經驗，審酌各重要事項後之合議裁量行為，不應遽指為違法處分。
、就原告指控參加人就水質調查有違法部份，說明如下：㈠按依「開發行為環評作業準則」附表6 規定水質調查應於「
放流口上游未受影響至少一點、放流口下游10公里內或影響段內及重要取水口至少一點」。查參加人於說明書已載明「將於地下水上游處設置一處水質監測井，於下游處設置3 處井，以加強監控，．．．」可見參加人於說明書初稿之規劃內容尚未違反上開作業準則。然被告組成之委員會為確保開發基地附近居民之飲水品質，於系爭審查結論公告第6 點另再要求開發單位應辦理「營業期間地下水每季監測乙次，且地下水監測項目增加鉛、鋅、汞、鎘等重金屬。」，可知系爭公告不僅未違法，還制定比法令規範更嚴格之事項要求參加人辦理，作為參加人通過環評之條件。
㈡法令並未限制簡易自來水廠上游不得有開發行為，且被告所
組委員會依法採合議制，原告據個別委員之意見，以指責參加人故意提供不實資料，實有誤解之處。且當時參加人已對該委員意見有所答覆：「福興村目前所使用之飲用水，係為簡易自來水，經現地勘查，．．．，其位置位於本計畫場址之上游處．．．」，並非原告所稱無視委員所提問題。
、就參加人申請變更環說書內容，是否當然須重新辦理環評，說明如下：
㈠參照環評法施行細則第37條第1 項、第38條第1 項規定，就
實體面而言，開發單位申請變更環說書內容最後是否必須重新辦理環評，有賴主管機關之環評委員會就申請變更內容有無構成細則第38條第1 項所列之各款情形，作出專業客觀之判斷。然就程序面而言，開發單位自可先選擇依細則第37條先提出「環境影響差異分析報告」送交主管機關審核，設若主管機關最後認為變更內容已達「對環境品質之維護，有不利影響者」等情事而不予審核通過，而開發單位又執意變更原環說書內容時，才必須重新辦理環評。
㈡參加人依環評法施行細則第37條有提出「環境影響差異分析
報告」之權利，程序面並無違法；而目前被告之環評委員會就上開變更內容進行審核中，尚未作成最後決定，故就實體面之判斷有無瑕疵亦言之過早。原告引用開發單位「環境影響差異分析」報告部分內容即指摘被告違法袒護，顯然混淆程序面與實體面之規定。
㈢再就參加人「環境影響差異分析」報告內容觀之，修正原環
說書「底灰及一般事業廢棄物掩埋區容量」由原來1,140,500m3 降為1,123,969 m3，減少16,531m3，「總容量」亦由1,160,500m3 變更為1,159,850 m3，減少650 m3。故總體而言，參加人申請變更內容係以降低原開發計畫規模為方向，污水處理量僅係其開發內容之部分並非其開發主體內容，整體變更內容並未顯然達「對環境品質之維護，有不利影響者。」之情形。且本開發行為係依據「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第28條第4 款提送環評委員會審查，被告所為符合依法行政。
、就原告稱被告執意通過環評，實是為取得5,000 萬之獎勵金乙節，說明如下：
㈠該筆獎勵金早於被告與參加人簽約後，環保署已撥入被告縣
庫，並無所謂「取得」問題。報載「不執行就收回」指的是再不動支那筆經費的話，環保署就打算要收回那筆錢，所謂「執行經費」，是指參加人取得開發行為許可後完成開發行為，被告委由開發單位處置廢棄物所支付之費用。因此被告是否得執行該筆經費，仍視其他中央行政機關就系爭該開發行為是否審核通過予以許可而定。故「通過環評」與「獎勵金被收回」之間並無關聯性，原告無端揣測，並不合理。
㈡本件訴訟標的為「環說書審查結論公告」是否違法，原告以
「為獎勵金通過環評」之動機論式指控，實欠缺理性及法律上基礎。
、就被告質疑環保署「中央政策」之說明：「區域合作」及「平等互惠」是環保署對於國內垃圾處理的長期政策。就目前新竹縣、新竹市現況而言，確實是新竹縣仰賴新竹市焚化爐焚燒垃圾及掩埋灰渣，此現況不僅違反上述政策，亦造成新竹市政府不小的民意壓力。職是，環保署基於貫徹上述政策，分層授權由科長層級召開會議，作成「由新竹市提供焚化容量，新竹縣提供灰渣衛生掩埋場容量」之結論。原告之攻擊對於政策、現況等多所曲解。
、被告於系爭公告「審查結論」後，對於參加人提送環說書定稿本所為之核定行為，並非本件之訴訟標的。按本件之訴訟標的即原告所欲撤銷之行政處分乃系爭公告「審查結論」，則縱使被告於作成審查結論之後所為之「核定定稿本」有所瑕疵，亦與本件訴訟標的無關。被告之「核定定稿本」行為實質上不發生效力，已為參加人所接受，故參加人才會以先前之「審查結論」為依據，向被告提出「差異分析報告」，申請變更環說書。原告引述內政部會議記錄，主張應以原審查結論公告為準。就此點而言，被告表示同意，目前即是以「審查結論」為依據，來審查參加人所提出之「差異分析報告」。
、本案開發行為不免涉及部分環境敏感區位，惟參加人已依環評法精神進行事前之開發影響預測，並據以規劃環境保護對策，此皆列於環說書中。環評審查委員會依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，經專業之綜合考量後認為本案無須進行第2 階段環評，並依環評法規定程序，作成有條件通過環評之審查結論。其程序皆依法辦理，所作之審查結論，即屬合法並應予尊重。
、本案審查結論及系爭公告皆依環評法及相關規定辦理，原告雖委請臺灣省環境工程技師工會針對本案環說書之原評析意見，提及所附資料不足、推估方式稍嫌簡略及建議增列或補充部分資料等，應不至於做為撤銷環評委員會審查結論之理由，原告摘錄其部分意見，並擅自據以認為本案審查過於輕率，或蓄意圖利參加人，實過於武斷。本案依環評法及相關規定先後辦理專案小組現場勘查、初審會及環境影響評估審查委員會會議，其所有紀錄均分送各有關機關、單位及人員，參與委員所提之審查意見均經參加人彙整補正資料後，於會議中提出公開討論並附載於環說書中，全案係經由審查委員審查後作成「有條件通過環評」之結論，並無違法之情事。
、基於「法安定性」，及對於行政處分相對人之「信賴保護原則」，被告認為系爭公告既然適法妥切，即無自行撤銷之理由。至於原告要求被告對開發單位之完工期限拒絕展延，因本開發案尚在內政部區域計畫委員會審查中，歷多次委員會議仍未決，且亦無因開發單位未依該委員會審查意見進行補正而遭駁回之情事，因此本開發案遲未能動工應屬「非可歸責於乙方（開發單位）之原因」，依被告與參加人所簽訂之行政契約，被告並無足以拒絕開發單位申請展延完工之事由。故對於原告之和解方案，被告礙難接受。
、被告主張原處分之前提事實有判斷餘地並為合法之裁量性處分。退步言之，若鈞院仍認為原處分有違法之虞，請鈞院斟酌原處分遭撤銷，將使新竹縣（及其他縣市）之一般事業廢棄物及垃圾焚化灰渣之合法處置場所遙遙無期，可能導致非法處置猖行，對環境品質將造成極大破壞。是請依行政訴訟法第198 條規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」仍駁回原告之訴。
丙、參加人主張之理由：
一、關於環評差異分析部分，說明如下：㈠環評審查結論並非不可變更，因環評審查為開發案件審查之
第1 道程序，若後續審查程序基於不同專業考量，而對開發內容有所調整，仍為法所允許，故環評法第16條及其施行細則第37條即規定有關變更原計畫內容之作業程序。而本案此次環境差異分析即針對前述部分及其他水土保持規劃、開發許可審查程序所產生之計畫內容調整部分，提出環境影響差異分析報告送被告審核。
㈡由於環評審查結論於環評委員會審議通過後即予公告，而環
說書定稿本則係將環評委員會審議意見修正完竣，並再送經委員確認後始予定稿，故造成定稿本內容與原審查結論有所不符。
㈢因現行開發案件之審查程序係包括興辦事業計畫、環評、水
土保持規劃及開發許可等，審查主管機關分別為目的事業主管機關：本案為被告所屬環保局事業廢棄物管理課、環評主管機關：本案為被告所屬環保局環境資源發展課、水保主管機關：本案為行政院農委會，及土地利用主管機關：本案為內政部營建署，其各自審查重點不同，難免造成計畫內容之修正，故於各主管法規均明列計畫變更之作業程序，以求不同審查書件之一致性。更甚者，對於若干大型開發案，其開發年期較長，於案件開發中，若開發單位因應工程潮流、市場需求或實際環境因素等變動，亦可提出變更，以期推動最有效最切適之開發案件，而對社會及環境產生較佳之效益，故提出計畫變更乃為開發單位之權利，可依實際需求提出；亦為義務，法所明定，有變動即需提送，以利主管機關追蹤查核，並非進行環境影響差異等變更作業即代表原環評報告有問題，特此說明。
㈣比較原環評報告及後來之水土保持規劃之計畫內容，最主要
者即○○○區○道路路線，且其調整原因係降低挖填及確實保留周界之緩衝帶，故其對環境影響應為正面助益，至於其他如掩埋區容量等變更內容則是配合道路路線變更所造成，實不可倒果為因。且本環境影響差異案尚在審查中，容量調整之合宜性亦需經審議，開發單位僅能依審查意見配合辦理，並非任其恣意調整。再者，所述「掩埋區面積」係為估計污水量之面積，因審查委員建議採用較保守之估計以增加安全性，故將掩埋面及其旁之整個邊坡坡面均計入，估計之污水量乃隨之增加。事實上，由變更前、後之一般事業廢棄物掩埋區之容量幾乎相近，可知實際掩埋區面積並無明顯增加，而污水廠為控制本案對下游水質影響之重要環保設施，容量愈大，開發單位所需之建造成本及日後操作維護費用愈高，對下游水質愈有保障，參加人並無法因污水廠容量增加而獲利，故此部分變更係屬對環境品質維護有利之事項，實不可混為一談。
二、○○○區○設○道路之需要：㈠有關本案環說書審查結論「○○○區○○○道路開闢」之緣
起係因當日與會之橫山鄉公所意見：「進場道路反對由竹26線進場，應由台3 線設專用道路進場，減少對居民之干擾」，故委員會乃討論本案既已設置專用道路，則銜接至竹26路段是否可不開闢，以降低對居民之干擾，並作成該結論，故此結論純為減少對竹26沿線居民之干擾，並非因Ａ區本身有任何限制開發因素，亦即Ａ集水區並非本屬不得設置道路之區域。
㈡惟因本案尚需提送開發計畫至內政部審核，為符「非都市土
地開發審議作業規範」總編第26點之規定，即「基地連絡道路應至少有獨立2 條通往聯外道路，其中1 條其路寬至少8公尺以上，另1 條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行。」據此，本案仍有設置緊急連絡道路之需要，故參加人於定稿本回覆說明，Ａ集水區道路係依前述審議規範所設置之緊急通路，僅供救災及緊急疏散之用，平時將設置活動式紐澤西護欄及圍籬予以封閉，運輸車輛均經專用道路由台3線進出而不由竹26線進出，以降低對居民之影響。前述說明並送經環評委員確認同意，始據以製作定稿本，被告則以92年11月12日府授環綜字第0920124974號函同意備查在案。
三、環境敏感區位調查表部分，說明如下：㈠因經濟部中央地質調查所對於有關環境敏感區位調查表第17
項「是否位經地質不穩定區」之查詢回文，均函請參考基地附近地質圖幅及「臺灣活動斷層分布圖」，且僅簡述附近有何斷層，對於是否位經地質不穩定區，則請進行地質調查而未明確答覆。此類回文並無法作為環境敏感區位調查表之依據文件，故後期之環評案件均係參考地調所回文指導，由參加人委託專業公司針對基地進行較詳細之地質鑽探及調查，再將調查成果納入報告。
㈡本案亦採同樣作業方式，相關地質鑽探及調查成果均於原環
評報告6-2-7 節明述，其中亦包含大平地斷層及石門斷層，由於石門斷層非屬活動斷層，對於基地開發影響程度較低，故於調查表僅述明屬活動斷層之大平地斷層，並無不實或欺瞞之處。
㈢至於內政部行文地調所部分則為開發許可審查之固定程序，
因中央地調所為區域計畫委員會之一員，加上地質評估有其專業性，故內政部歷來均會將開發單位檢附之地質鑽探報告轉送地調所，其重點在於協助內政部評估基地地質及開發安全性，而非環境敏感區位之回覆，兩者並無衝突。
四、未作沙坑聚落及大平地聚落之水源影響調查部分：㈠本案基地附近並無自來水系統，故目前均使用取自地下水之
簡易自來水，於基地附近之取水口共有3 處，其中沙坑東沙橋附近及太平東大平橋附近之2處取水口位於本案下游。
㈡簡易自來水雖經指定為引用水之來源之一，而依「飲用水管
理條例」相關規定，僅於飲用水水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，始明定污染水質之開發行為，其他飲用水僅訂定水質標準，而無限制開發條文。而本案基地經查非屬飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，故依法並未限制開發，惟需確保其簡易自來水水源之水質達法定標準。
㈢本案對於放流口上、下游水質均進行背景監測，而區內污水
均經污水處理廠處理至符合放流水標準始得排放，另依開發單位之營運規劃，預定將污水廠放流水回收作掩埋區灑水以抑制揚塵之用，故平日原則上為零排放，且其污水處理廠為高級處理場，故若暴雨時，則啟用RO系統，其處理後污水水質可符合前述引用水水源水質管制標準，故本案對下游水源之可能影響均已納入環評報告。
五、生態調查程序並無不當：㈠生態調查並無不由於生態環境特性係屬區域性，故生態調查
範圍一般涵蓋開發基地及周邊區域，而報告所述小型排水溝所指為鄰近道路之水泥邊溝，應屬無誤。
㈡有關生態調查季節性部分，本案係依「開發行為環評作業準
則」規定於6 個月內進行2 次無誤，然由於本區域並非明顯或重要之候鳥棲息地或過境點，故未特別針對季節特性進行調查。
㈢本案環境影響差異主要係配合水土保持規劃、開發許可審查
程序所產生之計畫內容調整部分提出變更，依規並無須再辦理生態調查。惟因地方居民對於本案原生態調查有所疑義，故再予以補充生態調查，將其置入環境影響差異報告附錄，以示參加人解除民眾疑慮之誠意，其調查結果顯示兩次調查之物種略有增減，惟並無明顯影響開發之季節性差異，故可知本案原生態調查方式之擬定並未影響全案之開發影響評估。
六、參加人並無篡改地籍圖：
㈠ 依「開發行為環評作業準則」，並未規定環評報告書應檢附地籍圖，故本案因土地筆數較多，為顯示基地所涵蓋之土地地號及地籍範圍而繪製原環評報告所附之地籍圖（申請當時地籍尚未數化，僅有藍晒圖），其繪製目的以基地範圍為主，基地外之土地地籍僅為參考，如北側土地因屬另一段別（大平地段），故均未繪入。而報告書其他圖面（如航照圖）均將周邊土地圖面納入，亦可看出周邊住戶之零星散居及聚集狀況，並無刻意隱瞞或篡改圖面之情事。
㈡另就開發案環評審議觀點而言，並非有住戶即不得開發，而
需視其影響程度而定，而報告書所述「幾乎不見人為建築」係指基地範圍內，而最近敏感點定位為福興村，係以明顯之住宅聚落為主，因環評報告不可能一一明列基地周邊之每一「散居」住戶，故本案環境評估係以基地及周邊範圍作為基礎，相關影響及因應對策亦已列入報告，應符合環評之作業原則。
七、未對區位中應保護範圍及對象評估及研訂因應對策部分，說明如下：
㈠查環評相關法規可知環評涵蓋範圍十分廣泛，本案開發單位
於環評作業過程實已盡力調查基地及周邊地區之環境特性，並據實記載所得調查結果，如：84% 位於山坡地、生態調查得保育鳥類等。另如區域/ 灌溉排水區域（新城溪）則係因主管單位事權不明，致造成未取得明確證明文件，但因其為既有河川，故相關之開發影響及因應對策均已列明於報告（即新城溪區域僅作橋梁跨越，並無其他開發行為），故本案原環評報告或有未臻完盡之處，惟絕無記載不實，或未作影響評估及因應對策之情事。
㈡敏感區位及特定目的區位查詢之目的在於提醒開發單位及審
查單位注意開發案之可能環境影響較敏感處，只要開發區非位於法規明訂「不可開發」區位，原則上均可開發，惟需針對環境較敏感處提出影響評估及因應對策，並經專家學者審議可行，作為日後開發單位執行及主管單位追蹤查核之依據，以降低對環境之衝擊程度，此為環評之真正意義，而非開發案涉及一處環境敏感區位，即不可開發，否則以臺灣70%之面積為山坡地之狀況，所有開發豈不均應集中於平原區。理 由
一、按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」、「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。前項委員會任期2年 ，其中專家學者不得少於委員會總人數．．．」、「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第
5 條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第1 階段、第2 階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」、「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：．．．」、「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論，主管機關認不須進行第2 階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」、「前條審查結論，認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第2 階段環境影響評估，開發單位應辦理下列事項：．．．」、「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關」、「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇」、「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。」、「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會．．．」、「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「開發單位於未經主管機關依第7 條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5 條第
1 項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰，．．．」環評法第1 條、第2 條、第3 條第1 、2 項、第4 條、第5 條第1 項、第7 條、第8 條第1 項、第9 條、第10條第1 項、11條第1 項、第12條第1 項、第16條、第
17 條 、第22條分別定有明文。次按「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」、「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無需重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，送主管機關及目的事業主管機關審核。但．．．」、「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述及分類如下：通過環境影響評估審查。有條件通過環境影響評估審查。應繼續進行第2 階段環境影響評估。認定不應開發。其他經中央主管機關認定者。」環評法施行細則第12條、第37條第1 項、第43條亦分別定有明文。足見對環境可能發生影響之開發行為而屬中央主管機關之管轄權限範圍者，須於事前提出環說書，以供中央主管機關即本件被告依上開法律規定進行評估及審核，以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響；而上開環評法所規定評估範圍，包括開發行為的規劃、進行及完成後的使用，且環評之內容不僅關涉自然環境之保育，尚包括開發行為對生活環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能的影響。又已通過之環說書或評估書，並非不得聲請變更，惟如欲聲請變更，應依環評法第16條、環評法施行細則第37條等相關規定辦理之。
二、被告於參加人「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環說書」審查會審查結論謂：「本案有條件通過環評審查，開發單位仍應辦理事項如下：檢討廢水處理廠設施地點是否合理，並說明處理功能、廢水量、處理流程、設計參數及排放方式，另廢水處理至放流水標準，並加設緊急不排放設施。生垃圾及有害廢棄物不得進場。Ａ○○○區○○○道路開闢。加強防範臭味產生之措施。檢討活性碳設置之必要性。營運期間地下水每季監測乙次，且地下水監測項目增加鉛、鋅、汞、鎘等重金屬。說明封場復育計劃。運輸路線應減輕對居民干擾。檢討地下水文觀測數據。委員意見（如附）修正後，再送所有委員確認後才得通過。本計劃如經許可，開發單位應於施工前依環境影響評估法第7 條第3 項規定，至當地舉行公開說明會。應於施工前依環境影響說明書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行計劃，並記載執行環境保護工作所需經費，如委託施工，應納入委託之工程契約書，該計劃或契約書開發單位於施工前應送府備查。」此有92年第2 次環評審查會議紀錄及系爭公告附原處分卷可稽。參諸環評法第16條第1 項及第22條規定以觀，此項環評之審查結論公告，對開發單位具有拘束力，對外直接發生法律效果，自屬行政處分（最高行政法院92年裁字第519 號裁定參照）。查本件原告皆係新竹縣橫山鄉沙坑村之居民，居住地點極為鄰近開發場址一節，此為被告所不爭，自堪信為真正。則被告為系爭公告「有條件通過環評」之審查結論，而未繼續進入第2 階段環評之審查結論公告處分，不單純是行政機關間之程序，實際上具法律效果，並對開發單位具拘束力。且依上揭環評法規定可知，第
2 階段之環評程序，當地居民乃有相當程度之參與權，系爭公告係決定有條件通過環評而未繼續進入第2 階段環評之處分，確已影響原告參與第2 階段環評之正當法律程序之參與權，對原告之法律上利益有所影響，原告如有異議，當可對之提起訴願及行政訴訟，是本件自應予以實體審理，合先敘明。
三、本件參加人於92年2 月27日向被告申請開發新竹縣橫山鄉與關西鎮交界處座落於新竹縣○○鄉○○○段80小段21地號等89筆土地，提出「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置工程」環說書送審。經被告先後於92年3 月11日辦理現場勘查、召開初審會議、同年4 月7 日召開第2 次審查會後認可作成「有條件通過環評」之審查結論，並於92年4月8 日以系爭公告公告之。原告不服被告所為系爭公告，認系爭公告有多項違法情事，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟，並以如事實欄所載各點為其主張依據。
四、查被告將參加人所提出之資料，其所有紀錄均分送被告、被告所屬環境保護局、工務局、農業局、橫山鄉公所、四海工程顧問有限公司等各有關機關、單位及人員。其先後參與委員之相關審查意見均經開發單位彙整補正資料後於下次會議提出公開討論，該審查委員所提意見及開發單位補正答覆說明資料，皆附載於環說書中，由與會委員審查在案，最後經委員認可方作成「有條件通過環評」之審查結論，並於92年
4 月8 日公告等情，有系爭開發案之環說書定稿本及被告所屬環境保護局初審會會議紀錄、審查會會議紀錄各1 份及被告公告等影本附原處分卷可稽，揆諸首揭法條之規定，並無不合。
五、原告主張被告系爭公告違法，以被告未依法律規定指明該行政處分之相對人為何，亦未就開發場址、開發範圍、基地面積以及開發內容加以說明，認系爭公告違反行政程序法第96條之規定，程序嚴重瑕疵應予撤銷云云，惟查：
㈠記載處分相對人姓名之目的，在於令相對人知悉本身受行政
處分，進而得於法定期間內提起救濟。本件被告已另發文通知處分相對人（即參加人），此為兩造所不爭，自堪信為真正，故無再於公告內記載相對人之必要。至於原告所稱之開發場址、開發範圍等項，並非行政程序法96條規定應記載內容，自無強制記載之必要。
㈡次依行政程序法第97條規定：「書面之行政處分有下列各款
情形之一者，得不記明理由︰．．．一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙者。」乃同法第96條之例外規定。由上揭法律既已明文規定「一般處分經公告」不必記明理由，因此縱被告所為系爭公告並未記明理由，亦不足以為本件被告違法之依據。故原告以此主張系爭公告未附理由屬違法處分云云，亦屬無據。
六、至原告認系爭公告程序違反環評法施行細則第30條、第20條之規定，認系爭公告並未依法公告，對外不生效力，有嚴重之程序瑕疵，應予撤銷云云，經查：
㈠按「本法第8 條第1 項第2 款及本細則所稱之適當地點，指
開發行為附近之左列處所：開發行為所在地之鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公室。毗鄰前款鄉（鎮、市、區）之其他鄉（鎮、市、區）公所。距離開發行為所在地附近之學校、寺廟或市集。開發行為所在地500 公尺內公共道路側之處所。其他經主管機關認可之處所。（第1 項）、開發單位應擇定前項5 處以上為環境影響說明書陳列或揭示之處所，並力求各處所平均分佈於開發環境區域內。（第
2 項）」、「本法第7 條第2 項及第13條第3 項之公告，應於開發行為所在地附近適當地點陳列或揭示至少15日，或刊載於新聞紙連續5 日以上。」環評法施行細則第20條、第30條分別定有明文。由上揭規定可知，環評法第7 條第2 項之公告方式，應依環評法施行細則第30條規定辦理，又該公告之適當地點，應為同法施行細則第20條所列處所甚明。
㈡查本件系爭公告之公告方式，依被告92年4 月8 日府授環綜
字第0920038413號函可知，被告業有發函要求橫山鄉公所張貼於公告欄15日，茲因橫山鄉公所乃環評法細則第20條所列之適當地點，15日符合法定期間，故被告公告行為應已符合施行細則第20條及30條之規定。又參以環評法施行細則第30條僅就公告的地點及時間加以規範，並未就「公告地點之數目」規範，因此，被告公告方式符合符合施行細則第30條所要求之地點及時間，自已生效，並無違法可言。次查「村里辦公室」在組織法上「鄉、鎮、市公所」自治法人之內部單位，行政慣例上，被告要通知「鄉、鎮、市公所」此一機關（法人）即可認已生效，原告認系爭公告未張貼村（里）辦公室即屬違法云云，顯有誤會。
㈢況查縱系爭公告之張貼地點略有瑕疵，此僅係該公告之送達
對於利害關係人之程序上權益是否有影響。查本件原告就系爭公告已於法定期間內提起訴願，訴願決定以實體駁回，並非程序駁回，故被告之公告地點並未影響原告之程序上利益，亦難認有達違法應予撤銷之情形。
七、又原告主張被告系爭公告將原應於做成該審查結論時予以審查之重要事項，列作該行政處分之附款，違背行政程序法第94條之規定，亦違背行政處分內容明確性之要求云云，經查：
㈠按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量
權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款者為限，始得為之。（第1 項）前項所稱之附款如下：．．．條件．．．」、「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」行政程序法第93條、第94條分別明有明文。本件被告作成系爭審查結論公告具有裁量權，並於該公告內列舉開發單位應辦理之事項，而為「有條件通過環評審查」，依環評法施行細則第43條規定可知，乃屬於法有據；且參諸該審查結論所列之條件亦屬符合行政目的，兩者間亦有正當合理之關聯，並無不當之處。
㈢原告雖主張被告系爭公告列舉開發單位應辦理事項，包括：
「檢討廢水處理廠設置地點是否合理，並說明處理功能、廢水量、處理流程、設計參數及排放方法式，另廢水處理至放流水標準，並加設緊急不排放設施。．．．Ａ○○○區○○○道路開闢。．．．檢附地下水水文觀測數據。．．．」該等所謂之「條件」事實上皆為決定該一環評是否應予通過之重要審查事項，以此列作附款，無疑規避本應為之考量決定，並將該審查結論之效力及內容交由未來不確定之事實云云。然被告雖作成上開附款，惟參加人是否完成附款之內容，被告仍應隨時予督飭履行，且附條件之行政處分，並無礙於行政處分內容之明確性，另行政處分並無要求於作成當時即須確定效力，否則即無得為附款之空間。原告上述主張顯有誤會。
㈣至原告主張被告嗣於系爭公告後發函參加人，就於Ａ集水區
設置緊急聯絡道路，要求參加人依環評法第16條及施行細則第37條之規定提出環境影響差異分析報告送其審核。惟Ａ集水區本屬不得設置道路之區域，參加人既早於環說書中即在該區域規劃緊急聯外道路，若欲變更計畫，則屬系爭開發計劃之重要變更，被告自應待開發單位變更計畫後，進行通案審酌，確定對環境無重大不利之影響，方得做出審查通過之決定，被告將此重要事項列於處分之附款，實已嚴重違法云云。然本件據參加人陳明有關本案環說書審查結論「○○○區○○○道路開闢」之緣起係因當日與會之橫山鄉公所意見：「進場道路反對由竹26線進場，應由台3 線設專用道路進場，減少對居民之干擾」，故委員會乃討論本案既已設置專用道路，則銜接至竹26路段是否可不開闢，以降低對居民之干擾，並作成該結論，此結論純為減少對竹26沿線居民之干擾，並非因Ａ區本身有任何限制開發因素。惟因本案尚需提送開發計畫至內政部審核，為符「非都市土地開發審議作業規範」總編第26點之規定，即「基地連絡道路應至少有獨立
2 條通往聯外道路，其中1 條其路寬至少8 公尺以上，另1條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行。」據此，本案仍有設置緊急連絡道路之需要，故參加人於定稿本回覆說明，Ａ集水區道路係依前述審議規範所設置之緊急通路，僅供救災及緊急疏散之用，平時將設置活動式紐澤西護欄及圍籬予以封閉，運輸車輛均經專用道路由台3 線進出而不由竹26線進出，以降低對居民之影響。前述說明並送經環評委員確認同意，始據以製作定稿本，被告則以92年11月12日府授環綜字第0920124974號函同意備查在案，據參加人陳明在卷，亦為被告所不爭，且有系爭公告、系爭環說書定稿本及參加人嗣所提出之環境影響差異分析等附卷可參，自堪信為真正。由上可知參加人就上揭○○○區設○道路乃因需有2 條聯絡道路，故於系爭公告後，於上揭環說書定稿就上揭事項為違反系爭公告審查結論附款之規定，然此既係被告於系爭公告「審查結論」後，對於參加人提送環說書定稿本所為之核定行為，並非本件訴訟標的，則縱使被告於作成審查結論之後所為之「核定定稿本」有所瑕疵，亦與本件訴訟標的無關。何況，被告之「核定定稿本」行為實質上不發生效力，已為參加人所接受，故參加人才會以先前之「審查結論」為依據，向被告提出「環境影響差異分析報告」，申請變更環說書，此應屬參加人所提環境影響差異分析報告是否符合環評法第16條、環評法施行細則第37條之規定，核與本件系爭公告審查有無違法無涉，原告以此指摘被告系爭公告違法，並無理由。
八、再原告主張被告所調查之資料諸多錯誤，作成之審查結論有多項重要事項漏未考量，質疑其合法性云云。惟查：
㈠按「行政法院審查行政機關依裁量權所為之行政處分，以其
作為或不作為逾越權限或濫用權力為限，行政法院得予撤銷；又逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行政訴訟法第201 條及第4 條第2 項分別定有明文。亦即行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。」最高行政法院92年度判字第1725號裁判要旨明文揭示。
㈡次按環評法第5 條規定之開發行為種類多樣，對環境可能發
生之影響不一而足，自不可能於環評法中，就各種開發行為影響環境之程度及範圍等事項均以法律條文明確規定，職是環評法第4 條第2 項乃明定「對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。．．．」明確表明此種屬於不確定法律概念中之規範概念，須經由科技專門知識或採取評價之態度，始能加以確定其概念內涵。而學理上認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，即承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：⒈行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。⒉行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⒊行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⒋作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⒌行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。
⒍行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由法院審查。而環評審查委員會係依環評法授與環評之審查權，而審查委員各依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，自已納入各項因子通盤考量。且本案審查過程皆依環評法相關規定程序辦理，此非為行政機關之裁量權範圍，而屬行政機關適用不確定法律概念之判斷餘地者，即該委員會之審查已涉及科技、環保、生態、公衛、都市計劃等專業知能，從而其所為之審查內容，自應受尊重。詳言之，環評委員係具有類似鑑定事實之專業能力，並依據環評相關法定程序獨立行使職權，其審認所得之具體結果，自與行政機關本於權責自行判斷裁量之行政處分迥異。
㈢查被告受理本件環境影響評估之審查過程，先後辦理一場現
場勘查、1 次初審會及審查會，其所有紀錄均分送各有關機關、單位及人員。環評審查委員會係依環評法授與環評之審查權，而審查委員各依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，即該委員會之審查已涉及科技、環保、生態、公衛、都市計畫等專業知能，從而其所為之審查內容，自應受尊重。且本案審查過程皆依環評法相關規定程序辦理，其先後參與委員相關之審查意見均經開發單位彙整補正資料後於下次會議提出公開討論，該審查委員所提意見及開發單位補正答覆說明資料，皆附載於環說書中，由與會委員審查在案，最後經委員認可方作成並公告「有條件通過環評」之結論，有環說書定稿本、現勘暨初審會會議紀錄、審查會會議紀錄各1 份及系爭公告等影本附卷可稽，則縱參加人之說明書內容有原告所指未能精確描述某區域之環境現況，致未完全符合當地環境現況情事，惟被告已依法組成環評委員會指派委員至現場會勘，就與原處分相關之重要事項為專業、獨立之判斷，被告始依委員會之決議作成系爭公告。故原告以說明書內容部分不符現況即指摘系爭公告「依據之事實內容有隱匿、不實及缺漏」，顯有誤會。
㈣再按「開發行為環境評估作業準則」第5 條規定「開發單位
應先查明開發行為之基地，是否位於環境敏感區位及特定目的的區位限制調查表所列之環境敏感區位及特定目的區位，並應檢附有關單位公函、圖件或實地調查研判資料等文件，並敘明選擇該開發區位之原因。開發基地位於環境敏感區位或特定目的區位者，依下列規定辦理：開發基地位於相關法律所禁止開發利用之區域，從其規定；其說明書或評估書經提請主管機關環境影響評估審查委員會審查後應不予通過。位於相關法令所限制開發利用之區域，應取得有關主管機關之同意。區位中應予保護之範圍及對象，應詳予評估及研訂因應對策。」本件原告指摘參加人所提出之環境敏感區位及特定目的區位限制調查表有下列之疏漏、違誤，系爭公告所據參加人提供之資料作成，乃有違誤云云，茲說明如下：
⑴原告指摘參加人有關生態調查部分違法，查依「開發行為環
評作業準則」規定生態之調查頻度之調查次數以最近6 個月內2 次，本件參加人確於6 個月內進行2 次無誤，然由於本區域並非明顯或重要之候鳥棲息地或過境點，故未特別針對季節特性進行調查，並無不合，原告將法定義務解釋為「每
3 個月1 次」顯有誤解。又由於生態環境特性係屬區域性，故生態調查範圍一般涵蓋開發基地及周邊區域，環說書所述之「小型排水溝」係指鄰近道路之水泥邊溝，應屬無誤。再參諸參加人於生態調查所記錄之7 種保育鳥類，均為冬候鳥或過境鳥。然開發區位並非其棲地，亦未劃設為野生動物保護區或重要棲息地，故參加人另於「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」中表示「無保育類野生動物」，應無矛盾之處，也無違反野生動物保護法之虞。至嗣參加人於環境影響差異案配合水土保持規劃、開發許可審查程序所產生之計畫內容調整部分提出變更，係因地方居民對於本案原生態調查有所疑義，故再予以補充生態調查，將其置入環境影響差異報告附錄，以示參加人解除民眾疑慮之誠意，其調查結果顯示兩次調查之物種略有增減，惟並無明顯影響開發之季節性差異，故可知本案原生態調查方式之擬定並未影響全案之開發影響評估。原告指摘參加人就「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」第9 項「是否有保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物？」，回覆「否」為不實說明即有未合。
⑵原告指摘參加人就「環境敏感區位及特定目的區位限制調查
表」第16項「是否位經河川水區域、地下水管制區、洪水平○○○區○○道治理計畫用地或水設施範圍？」回覆「否」為不實說明云云。然本件參加人就前述區位，同時行文函詢經濟部水利署及被告，而被告於91年11月06日府建水字第0910125707號函曾函覆非屬地下水管制區，但未回覆其他查詢項目。參加人亦依經濟部水利署91年11月15日經水工字第09150534660 號函所囑，持續查詢水利署第二河川局、縣府及橫山鄉公所，由於基地鄰近之新城溪僅屬鳳山溪上游之支流，所詢各單位均表示非其主管，造成參加人無從查詢，難認參加人有意含混欺瞞，因此環評審查委員會依上揭資料予以審核，難認當時資料有何不實之處。其後被告雖於系爭公告後，以92年8 月13日府建水字第0920084611號函敘及本案基地座跨越區域排水設施區域及灌溉排水區域，然僅係新城溪流經本案之小部分河段及聯外道路，且本案聯外道路係採橋梁方式跨越新城溪，並維持其通水寬度，故不影響其既有排水功能。另新城溪尚有小部分河段流經本案區內，但本計畫於該處並無規劃任何設施，而保留其既有地形地貌，亦即仍維持新城溪現有流況，故亦不影響其既有排水功能，依此尚難認與系爭公告結論有何影響。
⑶原告指摘參加人未作沙坑聚落及大平地聚落之水源影響調查
部分。經查據被告陳明本案基地附近並無自來水系統，故目前均使用取自地下水之簡易自來水，於基地附近之取水口共有3 處，其中沙坑東沙橋附近及太平東大平橋附近之2 處取水口位於本案下游。次查簡易自來水雖經指定為引用水之來源之一，而依「飲用水管理條例」相關規定，僅於飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，始明定污染水質之開發行為，其他飲用水僅訂定水質標準，而無限制開發條文。而本案基地經查非屬飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，故依法並未限制開發，惟需確保其簡易自來水水源之水質達法定標準。而本開發案產生之污水均須經由污水處理廠處理至符合放流水排放標準始得排放，且其污水處理廠為高級處理場，其處理後污水水質可符合前述飲用水水源水質管制標準，否則將無法取得污水廠之操作許可。另依參加人之營運規劃，預定將污水廠放流水回收作掩埋區灑水以抑制揚塵之用，原則上為零排放，對下游之可能影響應可減至最低，且被告組成之環評審查委員會為確保開發基地附近居民之飲水品質，於系爭公告第6 點另再要求開發單位應辦理「營業期間地下水每季監測乙次，且地下水監測項目增加鉛、鋅、汞、鎘等重金屬。」可知系爭公告要求參加人辦理上揭事項，作為參加人通過環評之條件。故依此尚難認此部分未作調查，對系爭公告之結論有何影響。原告據個別委員之意見，指責參加人故意提供不實資料，實有誤解之處。
⑷原告指摘參加人就「環境敏感區位及特定目的區位限制調查
表」第17項為不實說明部分。查依上揭調查表內就「是否位經地質構造不穩定區（斷層、地震、地質災害）或海岸侵蝕區」？參加人答覆為「是，經現場查勘及地質鑽探資料核對，僅知大平地斷層穿越基地西側，並未其他地質構造不穩定區」，此有該調查表附卷可參，亦為原告所不爭，可見參加人已將「本開發基地有斷層穿過」之事實載明於說明書供環評審查委員會審酌，因此該委員會在參加人已自陳有斷層通過基地情形下，自無再函詢其他機關之必要。至於有斷層通過之基地是否適合進行本案之開發行為，乃委員會全體委員依其專業素養及豐富審查經驗，審酌各重要事項後之合議裁量行為，不應遽指為違法處分。
⑸至原告指摘參加人篡改地籍圖部分，查依「開發行為環評作
業準則」，並未規定環評報告書應檢附地籍圖，參加人陳明本案因土地筆數較多，為顯示基地所涵蓋之土地地號及地籍範圍而繪製原環評報告所附之地籍圖，其繪製目的以基地範圍為主，基地外之土地地籍僅為參考，如北側土地因屬另一段別（大平地段），故均未繪入。而報告書其他圖面（如航照圖）均將周邊土地圖面納入，亦可看出周邊住戶之零星散居及聚集狀況，並無刻意隱瞞或篡改圖面之情事。另就開發案環評審議觀點而言，並非有住戶即不得開發，而需視其影響程度而定，而報告書所述「幾乎不見人為建築」係指基地範圍內，而最近敏感點定位為福興村，係以明顯之住宅聚落為主，因環評報告不可能一一明列基地周邊之每一「散居」住戶，故本案環評係以基地及周邊範圍作為基礎，相關影響及因應對策亦已列入報告，應符合環評之作業原則等語，查此部分參加人所提供之資料，縱略有簡漏之情形，然環評審查委員會之委員如認有需要且足以影響系爭公告之結論，自會要求參加人再予補充詳盡資料，其既認依上揭資料足以為其專業判斷之基礎，而作成系爭公告之結論，亦難認該資料足以影響系爭公告之結論，而有違法應撤銷之情形。
⑹原告另以系爭公告違反水污染防治法第30條規定為由，主張撤銷系爭公告，惟查：
㈠水污染防治法第30條第1 項規定：「在水污染管制區內，不
得為下列行為：．．．在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污染酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。．．．
」。
㈡系爭公告審查結論公告並非允許參加人為「棄置」之行為，
顯無該條之適用。又依環保署83年08月13日環署水字第3563
5 號函公告：「水污染防治法第28條第2 款所稱之『垃圾』係指廢棄物清理法中一般廢棄物之垃圾；所稱之『其他污染物』係指垃圾、水肥等列舉污染物以外，符合水污染防治法第2 條第4 款污染物定義，經主管機關依權責認定或公告者。」查本件所處置者乃經過「無害化、安定化」之灰渣及一般事業廢棄物，並非「垃圾」，亦非經主管機關依權責認定或公告之「其他污染物」，故無該條之適用。
㈢系爭公告所涉之開發案開發場址雖位於鳳山溪流域水污染管
制區內，但並非位於「水體」或「沿岸規定距離內」。按該法條所稱「水體」，依環保署91年7 月31日環署水字第0000000000A 號函公告事項第4 點：「主管機關指定之水體如附表2 」。系爭公告所涉之開發案開發場址並非位於「鳳山溪主流及其支流霄裡溪」，故非位於該附表所指之「水體」內。另所稱「沿岸規定距離」，依同函文第5 點：「主管機關指定之沿岸規定距離指㈠水污染防治法第30條第1 項第2 款係指河川主管機關劃定之河川區域（指行水區、堤防用地、維護保留使用地及安全管制地）。㈡水污染防治法第30條第
1 項第4 款係指河川主管機關劃定之行水區（指兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水達到地區內之土地）。」本案開發場址經被告所屬建設局依職權認定，並未位於縣管河川行水區域，亦非軍事管制區。
㈣原告以被告92年8 月13日府建水字第0920084611號函表示「
本案基地座跨越區域排水設施範圍及灌溉排水區域」即認定本案基地位於行水區域內，殊屬對專業名詞之誤解。蓋被告上揭函文已明文表示系爭申請該開發案基地未位於縣管「河川行水區域」，僅跨越區域排水設施區域及灌溉排水區域。而水污染防治法第30條第1 項第2 款所稱之「水體或其沿岸規定距離」，前揭環保署91年7 月31日環署水字第0000000000A 號公告已有嚴格之定義性解釋，「區域排水設施範圍及灌溉排水區域」並不屬於「水體或其沿岸規定距離」。因此，系爭開發案並未違反上揭規定，原告依此主張系爭公告違法，顯不可採。
⑺至原告指摘參加人就「環境敏感區位及特定目的區位限制調
查表」第2 項、第21項、第27項等亦為不實云云，經核並無所據，難認其主張為真正。
九、另原告以參加人於系爭公告後，另提出「環境影響差異分析報告」而指控被告違法云云，惟此乃系爭公告之後發生之事件，被告應另依環評法相關規定予以處理之問題，此核與判斷系爭公告是否合法無關，原告據以為本件之攻擊方法，亦顯有誤會。
十、綜上，本案開發行為不免涉及部分環境敏感區位，惟參加人已依環評法精神進行事前之開發影響預測，並據以規劃環境保護對策，此皆列於環評中。環評審查委員會依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，經專業之綜合考量後認為本案無須進行第2 階段環評，而作成有條件通過環評之審查結論，又環評審查委員會所為歷次會議及結論，查無出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊；亦未違反一般公認之價值判斷標準；且無違反法定之正當程序；更無組織不合法情形；而其判斷尤無與事物無關之考量等情事，揆諸前揭說明，其程序皆依法辦理，所作之審查結論，即屬合法並應予尊重。從而，被告為系爭公告「有條件通過環評」之結論，尚無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
、本件事證己臻明確，兩造其餘攻擊方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 10 日
第四庭審判長法 官 侯東昇
法 官 林惠瑜法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 5 月 10 日
書記官 楊子鋒