臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00981號原 告 甲○○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○上10人共同訴訟代理人 陳清華律師被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 瓦歷斯．貝林（主任委員）訴訟代理人 丑○○○
寅○○輔助參加人 花蓮縣秀林鄉公所代 表 人 子○○訴訟代理人 卯○○上列當事人間因原住民保留地事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈請求確認臺灣省政府民政廳核准何桂花以登記耕作權期
間屆滿為由，於69年5月10日無償取得之系爭原住民保留地所有權之行政處分無效。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
二、兩造爭點：本件原告訴請確認臺灣省政府民政廳核准何桂花以登記耕作權期間屆滿為由，於69年5月10日無償取得之系爭原住民保留地所有權之行政處分無效，有無確認利益及無效事由？
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件原告等前認臺灣省政府時期之原住民保留土地主管
機關，即臺灣省政府民政廳，於69年間核准訴外人何桂花無償取得附表所示原住民保留地所有權之行政處分，違反當時之臺灣省山地保留地管理辦法第7條第1項第1款規定，具有明顯重大之瑕疵，先於94年2月2日根據行政程序法第111條第7款及第113條規定，請求承受臺灣省政府民政廳有關原住民保留土地業務之本件被告行政院原住民族委員會，確認當年核准訴外人何桂花無償取得系爭土地有權之行政處分無效，逾越30日之後，被告仍不為確答，依行政訴訟法第6條規定，提起本件確認行政處分無效之訴。
⒉63年10月9日修正之臺灣省山地保留地管理辦法第7條第
1項第1款規定，山地人民對其所使用之山地保留地，應按左列規定取土地權利：一、農地登記耕作權，於登記後繼續耕作滿10年時，無償取得土地所有權。又臺灣省政府民政廳前於68、69年間，作成准許訴外人何桂花以耕作權期間屆滿為由，無償取得系爭土地所有權之行政處分之際，礙於當時行政法法典尚未完備，諸多行政法之疑難雜症，實務上向以行政法學說及法理作為判決之依據，行政處分無效之認定，亦不例外，雖當時行政處分無效理論眾說紛云，各有所據，有謂應以缺乏重要之法律要素與否為標準者、有謂應以違反有強行性之重大法規與否為標準者、有謂應以瑕疵是否重大及外觀是否明白為標準者、有謂應以違反者為能力規定，抑係命令規定為標準者，不一而足，然由嗣後一躍成為行政處分無效理論通說，而為德國聯邦行政程序法採為第44 條行政處分無效規定制定依據，並為我國現行行政程序法第111條所繼受之德國行政法權威之一哈契克（
J.Hatschek）提倡之明顯理論（Eidenztheorie）以論，「行政處分倘罹患特別重大、明顯的瑕疵，一般理智、謹慎之市民（anfmerksamer und verstandigerStantsburger）依其一切足以斟酌之情況，在合理判斷上均可辨別出瑕疵之存在，或誠如哈契克自己所說，罹患『在某程度上猶如刻在額頭上般』明顯的瑕疵，則歸於無效；反之，罹患者倘係未達到重大、明顯境地之瑕疵，則依然有效，只是得撤銷。」。
⒉本件原告等為溫妮颱風受災戶，前於66年間，因原先居
住之處遭溫妮颱風侵襲肆虐，家園全毀，無處容身，輔助參加人依據層報臺灣省政府民政廳核准之輔助參加人所屬崇德村公路局管制站興建建築物規劃實施要點之規定，取得當時編為花蓮縣○○鄉○○段○○○○號原住民保留地所有權人中華民國政府，以及自58年即在上開崇德段119地號原住民保留地上設定耕作權，當時耕作權登記期間尚未屆滿10年之耕作權人，即訴外人何桂花，二者之同意，由訴外人何桂花放棄耕作權，依法辦理抽籤分配作業之後，將原告等溫妮颱風受災戶，安置於上開崇德段119地號原住民保留地之上，重建家園，落地生根。而為補償耕作權人當時耕作權設定已滿8年（58年至66年），再過2年，即可依前揭臺灣省山地保留地管理辦法第7條第1項第1款之規定，無償取得上開原住民保留地所有權之損失，原告等人均依約定繳納3萬元予輔助參加人，其中1萬元作為訴外人何桂花拋棄其耕作權之補償，另2萬元則作為原告等人保證於抽籤分配土地上重建家園，不得擅自轉讓抽籤分配土地權利或將抽籤分配土地挪作他用之用，由於原告等受災戶，嗣後均信守承諾於抽籤分配土地上重建家園，並未將抽籤分配土地轉售圖利或挪作他用，因此上開2萬元保證金均由輔助參加人返還原告等人在案。又上揭花蓮縣○○鄉○○段○○○○號原住民保留地，前於75年9月20 日分割出崇德段119－1至119－10等地號原住民保留地，其中原告等人落地生根安置於此之崇德段119、119－2、119－3、119－4、119－7、119－8、119 －9及119－10等八筆原住民保留地，重測後現編為花蓮縣○○鄉○○○段375、376、377、378、381、382、383及384等八筆原住民保留地。
⒊系爭土地自耕作權登記第8年之66年之後，即因訴外人
何桂花拋棄耕作權，改由原告等人將訴外人何桂花「取而代之」使用迄今，前後已有28年之久，從無一刻間斷，因之，訴外人何桂花不可能依據當時之臺灣省山地保留地管理辦法第7條第1項第1款之規定，再以耕作權登記後繼續耕作滿10年為由，無償取得系爭土地之所有權，可謂一目了然，然嗣後訴外人何桂花或係與當時秀林鄉公所承辦人員相互勾結；或係利用當時輔助參加人承辦人員疏未向訴外人何桂花取得「拋棄耕作權同意書」及疏未辦理塗銷訴外人何桂花耕作權登記之隙，日後竟仍以耕作權登記已滿10年為由，「隻手遮天」，提出無償取得系爭土地所有權之申請，當時之原住民保留地主管機關臺灣省政府民政廳疏未詳查，誤予核淮，讓訴外人何桂花得於69年5月10日，搖身一變，成為系爭土地所有權人，令原告等人詫異萬分。而因一方面原告等人不具有原住民身分，礙於原住民保留地所有權人以具有原住民身分者為限之法令限制，原告等人無法直接訴請土地所有權人中華民國移轉系爭土地所有權；另一方面當時系爭土地真正所有權人中華民國政府，於輔助參加人承辦人員大擺烏龍之後，為解決其行政疏失，又屢屢經由輔助參加人及花蓮縣政府協調雙方，暫以權宜變通之「租賃」方式，作為緩兵之計，使得雙方長期相安無事；訴外人何桂花更一度於75年間配合按照原告等人占有系爭土地位置及面積辦理系爭土地分割手續，並將分割後之系爭土地所有權狀交付原告等人收執保有，從未異議，因此原告等人均對訴外人何桂花雖已登記為系爭土地所有權人，然不致出爾反爾，要求原告等人返還系爭土地，深信不疑，始終未對訴外人何桂花違法取得系爭土地所有權乙事，採取任何法律動作，確保權益。
⒋詎料訴外人何桂花對系爭土地覬覦已久，而且幕後似另
有高人指點，然原告等未悉已登記不動產所有人之回復請求權或除去妨害請求權，無民法第125 條消滅時效之適用（參大法官釋字第107 號及164 號解釋），一直誤以為一俟一般請求權15年時效消滅之後，即可高枕無憂，任何人均無法再請求其返還系爭土地，何桂花刻意於一般請求權15 年 時效完成之前按兵不動，苦苦等侯一般請求權時效15 年 屆滿，時機成熟之後，旋於86年間具狀向法院提出請求返還土地之訴，要求原告等人拆屋還地，而於上開返還土地事件審判過程中，包括前述原告等人為溫妮風受災戶，經當時政府依法安置，徵得訴外人何桂花同意拋棄耕作權，每位受災戶均繳納1 萬元作為訴外人何桂花拋棄耕作權之補償，自66年起即占用系爭土地迄今，已逾20年之久以及當時輔助參加人承辦人員疏未取得訴外人何桂花拋棄耕作權同意書及塗銷耕作權登記，讓訴外人何桂花有機可乘，違法取得系爭土地所有權等情，業據66年間時任秀林鄉公所建設課課長之證人劉萬泰、財政課課長之證人江朝枝及承辦人員之證人江學良證述綦詳；又訴外人何桂花於75年間按原告等人建物座落位置及面積，配合辦理土地分割手續，並將分割後之系爭土地所有權狀，交付原告等人收執保有之情，訴外人何桂花亦未於上開事件中加以爭執，並有原告等人提出保有之所有權狀加以佐證，據此，上開訴外人何桂花請求返還土地事件第一審判決，即認定訴外人何桂花當年取得系爭土地所有權之行政處分，明顯、嚴重違反當時之臺灣省山地保留地管理辦法之規定，應屬無效，不認訴外人何桂花可因錯誤之行政處分成為系爭土地之所有權人，而取得系爭土地所有權之權能，並認原告等人占用系爭土地應有徵得當時之耕作權人，即訴外人何桂花之同意，否則原告等人豈可居住長達20年之久之理？而為訴外人何桂花敗訴之判決；嗣該事件原第二審判決雖參酌時任秀林鄉公所建設課課長之證人劉萬泰、財政課課長之證人江朝枝及承辦人員之證人江學良之證詞，另認訴外人何桂花當年顯然有拋棄其使用系爭土地權利之意思，此項權利既經拋棄，自不因嗣後承辦人員之疏忽，未將系爭土地自訴外人何桂花耕作土地中剔除，乃至於訴外人何桂花於耕作期滿之後，一併取得系爭土地所有權而回復，再度判決訴外人何桂花敗訴，所持理由雖與第一審判決略有不同，然不認訴外人何桂花得以行使物上請求權之結論，則無二致；雖然該事件於訴外人何桂花上訴最高法院發回更審之後，終經更㈠審法院判決本件原告等人應拆屋還地確定在案，然該更㈠審確定判決不過係遵循最高法院「土地法第43條登記有絕對效力」之發回更審意旨，在系爭土地所有權移轉登記尚未塗銷以前，不得不為原告等人敗訴之判決，此觀該確定判決記載「上訴人既為系爭土地登記名義人，依據土地法第43 條 依本法所為之登記有絕對效力之規定，則在依法塗銷此項登記以前，自難謂本件訴外人並非系爭土地所有權人」自明，雖然如此，該確定判決對於上揭訴外人何桂花違反繼續耕作滿10年，無償取得系爭土地所有權規定部份，則同前認定，與第一審及原第二審判決確認之事實，彼此並無二致，此觀該確定判決另載「另前述土地係上訴人於58年取得耕作權，於66年間由秀林鄉公所以安置災民之原因，准許被上訴人等人在其該土地上蓋屋居住之事實，亦為兩造所不爭執，均堪認為事實。」等語甚明，是訴外人何桂花當年取得系爭土地所有權，並不符合繼續耕作滿10年之法定要件，當年臺灣省政府民政廳核淮訴外人何桂花無償取得系爭土地所有權之行政處分，違反當時之臺灣省山地保留地管理辦法第7 條第1項 第1 款之規定，具有重大明顯之瑕疵，於法不合，應認為無效，無須別事探求，由上開判決即已洞若觀火。
⒌不論被告於95年2月6月原民地字第0950003794號函中，
早已仗義執言，自承當年准予訴外人何桂花無償取得系爭土地所有權之行政處分，似符合行政程序法第111條第7款「具有重大明顯之瑕疵」之規定，被告針對本件行政處分是否無效之看法，非特未與原告各執一詞，僵持不下，反而是所見略同，並無二致，此種對於訴訟爭點「不謀而合」之結果，出現於彼此針鋒之訴訟兩造，甚為罕見，當年准予訴外人何桂花無償取得系爭土地之行政處分，應認為無效，早已無待詞費；何況，根據本件行政處分作成之程序及實體內容以觀，當年在准予訴外人何桂花無償取得系爭土地所有權之決策過程中，臺灣省政府民政廳除責成秀林鄉公所召開土地權利審查委員會進行書面審查以外，程序上承辦人員必須親赴系爭土地現場履勘，實地查明系爭土地究由何人占有？是否供作耕作之用？有無違法使用等相關問題，以為准許與否之憑據，否則徒憑土地權利審查委員會之書面作業，無異流於「紙上談兵」之形式，難令信服，而原告等人經依法抽籤分配於系爭土地之上落地生根，重建家園所興建之房屋，於訴外人何桂花耕作權屆滿10年之68 年以前，早已存在，此觀原告等人興建坐落於系爭土地上之房屋，泰半早於67年間即已設籍課稅有案，足可一覽無遺，因之，對於訴外人何桂花業已拋棄系爭土地耕作權，無法再以耕作權屆滿為由無償取得系爭土地所有權，心知肚明之輔助參加人建設課長劉萬泰、財政課課長江朝枝及技士江學良等相關承辦人員，不論是並未實地履勘系爭土地，對於系爭土地早已「更換其主」，非由訴外人何桂花自任耕作，而由原告等人興建房屋在上，「渾然不知」；抑或曾經親臨系爭土地履勘，面對矗立系爭土地上之龐然建物居然「視而不見」，一味將早已興建房屋，並無任何花、草、樹木耕作跡象之系爭土地，認定為「繼續耕作期滿10年」，如以當時之行政處分無效理論中，成為今日通說並為現行行政程序法第117條所採納之明顯、重大瑕疵理論之標準加以判斷，本件行政處分之瑕疵如同刻在額頭上般，一望即知，任何一位謹慎、理性之市民，不費吹灰之力，即可一眼識破瑕疵之存在，應認為無效，至為灼然。
⒍訴外人何桂花早於66年間即已拋棄系爭土地之耕作權，
除迭據當年輔助參加人所屬建設課課長劉萬泰、財政課課長江朝枝及承辦人員江學良等人，於民事案件證明無訛之外，復有卷附本件參加人提出載明崇德段119地號原土地使用人已同意拋棄之輔助參加人69年4月14日69鄉字第1265號函在卷可稽，原告等人並非無權占有系爭土地，早已一目了然。
⒎何況根據花蓮縣政府報請當時臺灣省政府民政廳核准之
花蓮縣○○鄉○○村○路局管制站興建建築物規劃實施要點第7條第1項第3款規定，抽籤決定後10日內向鄉公所辦理保留地申請租用手續，但超過10日未辦理申請手續者，視同棄權論取消資格，嗣後不得再申請。以及同條第2項第5款規定，每戶自籌金額奉准後，15日內向鄉公所辦理承租及使用各種手續，俟奉核准租用及辦妥複丈分割地目變更簽訂租賃契約書後，自行動工。原告等人必須於抽籤決定後10日內，先向鄉公所辦理申請租用手續，並於簽訂租賃契約書後，方可動工興建建物，否則視同棄權論，而原告等人均已興建建物，長期定居於此，資格未被取消，足見原告等人當年係與秀林鄉公所訂立租賃契約之後，本於承租人之法律地位，在系爭土地上重建家園，落地生根，本件行政處分一經確認無效之後，系爭土地即非屬訴外人何桂花私人所有，而是回復至國有土地之原始狀態，原告等人即可依據承租人之地位繼續使用系爭土地，足見原告等人提起本件確認行政處分之訴，非無即受確認判決之法律上利益。而縱令當年秀林鄉公所承辦人員疏未辦理租賃契約簽訂作業，由於不論根據當時之臺灣省山地保留地管理辦法第35條規定，抑或現行之臺灣省原住民保留地管理辦法第28條之規定，非原住民均可承租原住民保留土地，原告等人亦可於確認本件行政處分無效，系爭土地回復至國有土地原始狀態之後，依據上揭崇德村公路局管制站興建建築物規劃實施要點之規定，依法要求輔助參加人補辦租賃契約，正式取得承租人之法律地位，是被告抗辯原告等人提起確認之訴，並無即受確認判決之法律上利益，洵不足採。
⒏原告等人刻正面臨訴外人何桂花以民事拆屋還地確定判
決為執行名義，聲請法院強制執行之命運，一旦本件行政分確認為無效之後，訴外人何桂花即非系爭土地之所有權人，強制執行法第14條所定，消滅或妨礙債權人請求之事由因此而發生，原告等人即可據以排除該執行名義之效力，請求法院撤銷強制執行程序，此亦為原告等人提起本件確認之訴之目的之一，在在可證原告等人提起本件確認之訴，非無即受確認判決之法律上利益云云。
⒐提出請求確認行政處分無效書暨回執、系爭土地分割暨
重測前後土地登記簿暨土地登記謄本、臺灣花蓮地方法院86年度訴字第326號民事判決、臺灣高等法院花蓮分院87年度上字第48號民事判決、最高法院89年度臺上字第2533號民事判決、臺灣高等法院花蓮分院89九年度上更㈠字第22號民事判決、臺灣花蓮地方法院92年度存字第253號提存書暨92年度聲字第59號民事裁定、被告調查本件行政處分有效與否相關資料及花蓮縣稅捐稽徵處房屋稅籍證明書等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈就行為當時臺灣省政府所作之行政處分之內容及效力為何乙節：
依臺灣省63年10月9日府民四字第98703號令修正之臺灣省山地保留地管理辦法第7條第1項規定，山地人民對其所使用之山地保留地，應按左列規定取得土地權利：一、農地登記耕作權，於登記後繼續耕作滿十年時，無償取得土地所有權，復依行為時山地保留地所有權移轉登記工作要點第9點作業程序規定，㈥核定移轉：⒈、依據申請書及調查資料編造審查清冊，提請鄉土地權利審查委員會作實質審查後，由鄉公所編造土地所有權移轉清冊，連同審查會議紀錄暨土地建物所有權登記申請書（附登記清冊），層報民政廳核定後，由鄉公所轉送當地地政事務所，分別辦理土地所有權移轉登記、他項權利塗銷登記。參酌訴願法第3條規定：本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。本件臺灣省政府核准何桂花於69年5月10日，無償取得原住民保留地所有權之行政處分，係依據上開山地保留地所有權移轉登記工作要點第九點之規定，經秀林鄉土地權利審查委員會實質審查後，由秀林鄉公所檢附土地所有權移轉清冊及審查會議紀錄，報請花蓮縣政府層轉臺灣省政府核定，顯屬行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為之行政處分，故臺灣省政府核准何桂花於69年5月10日，無償取得原住民保留地所有權之行政處分，並無違誤。
⒉本件原處分是否有行政程序法第111條其他具有重大明顯之瑕疵而無效之行政處分乙節：
系爭土地於58年設定耕作權予現所有權人何桂花，復於69年依行為時臺灣省山地保留地管理辦法第7條及山地保留地所有權移轉登記工作要點第9點之規定，依當地鄉土地權利審查委員會實質審查後，經輔助參加人層報臺灣省政府核定，究何桂花是否有於登記耕作權後繼續耕作滿10年，係為當地鄉土地權利審查委員會進行實質審查，臺灣省政府僅就花蓮縣政府所報之相關資料核定。惟本件如有原告所敘，66年為配合風災安置原告，何桂花同意提供系爭土地做為興建房屋之用，因輔助參加人疏失未向地政事務所申辦耕作權塗銷登記等情勢，倘有上開行政程序法第111條第1項第7款其他具有重大明顯之瑕疵，但仍須由輔助參加人查明後報請上級機關另為適法之處分。
⒊縱使原處分係屬無效之行政處分，原告得否提起確認臺
灣省政府核准何桂花無償取得原住民保留地所有權之行政處分無效之訴乙節：
原告為系爭土地之使用人，因現所有權人何桂花提起返還土地民事訴訟案件，經臺灣高等法院花蓮分院更審判決敗訴在案，故原告提起本件確認何桂花無償取得原住民保留地所有權之行政處分無效之訴，系為維護於系爭土地之使用權，原告應為受確認判決之事實上之利益，而非屬有即受確認判決之法律上利益者，原告逕自提起確認之訴，依法應予以駁回。
⒋原告等應有權利濫用之情形：
依原告起訴狀所敘，原告於66年間已開始使用系爭土地，所有權人於69年5月10日成為系爭土地所有權人，令原告等人詫異萬分。又屢經由秀林鄉公所、花蓮縣政府協調雙方，以權宜變通之「租賃」方式，讓原告等人得以繼續占用系爭土地，嗣原告等人於75年1月8日向花蓮縣秀林鄉公所申請租用系爭土地內為自有房屋基地，故原告對於系爭土地於69年間即為何桂花為所有權人之事知悉甚詳，直至94年2月2日方以臺灣省政府核准何桂花無償取得原住民保留地所有權之行政處分，有行政程序法第111條第1項第7款其他具有重大明顯之瑕疵，請求確認該行政處分無效云云，任由權利睡眠達25餘年之久，應有權利濫用之情形。原告等權利業生失權效，竟又於25年後之今日復行爭執，不應准許等語。
㈢輔助參加人主張：
⒈原告均為非原住民，依山地保留地管理辦法第35條規定
，平地人民非經呈准不得使用山地保留地。平地人民在山地鄉內設有戶籍者，得以0.03公頃為限租用自住建築用地，平地人民申請租用自住建築用地土地，均應依照山地保留地管理辦法第34條第1項規定手續向鄉公所提出申請，層報民政廳核准租用。（79年3月26日現頒原住民保留地開發管理辦法第28條規定亦同）。是以，非住民擬使用原住民保留地土地，依法定權限為承租權。⒉原告等依上述規定經於75年1月8日向輔助參加人檢具申
請書件，申請租用原住民何桂花登記所有權之座落花蓮縣○○鄉○○段○○○○號內自有房屋基地，輔助參加人以75年1月22日秀鄉建字第00855號函函陳花蓮縣政府層轉，花蓮縣政府75年2月25日府民經字第14824號函轉臺灣省政府民政廳75年2月17日民四字第7397號函核定：
本廳同意照辦，請轉（癸○○、壬○○、曾秀昌、劉承恩、己○○、游有利、林阿珠、甲○○○、鄧君山等9人）於1個月內逕向土地所有權人租用訂約報備，輔助參加人據核定函以75年4月7日秀鄉建字第2184號函函知原告等核定結果，土地所有權人復依該函示配合於75年9月20日將土地如原告建物使用範圍辦理分割後，惟據土地所有權人轉知迄今並未完妥訂約手續。
⒊原告指訴之土地登記情形於未為分割及重測登記前地籍
登記為花蓮縣○○鄉○○段○○○○號、旱地目、面積
0.2790公頃，本筆土地係於58年12月30日以新登錄為原因辦理土地總登記，所有權人登記中華民國（山地保留地）、管理者臺灣省政府民政廳、耕作權人何桂花，何桂花係依據前頒山地保留地管理辦法第6、7 條規定依法為其使用山地保留地登記耕作權，而何桂花若無本辦法第65條規定違規事項，依土地法第43、133條及民法758條規定，何桂花之土地登記權利有絕對效力。
⒋原告與本筆土地係無任何淵源，而縱經依據花蓮縣政府
66年1月11日府民經字第82616號函送秀林鄉公所略○○○鄉○○村○路車輛管制站兩側山地保留地規劃管理草案暨規劃圖，業經民政廳核准同意照辦，請照說明切實辦理見告之函示，原告依序向秀林鄉公所申請並經審查取得依規劃圖興建自住房資格，惟該資格審查之結果，與依程序上原告在土地權利未經塗銷耕作權、土地經核准變更為建地目得建築用地、土地管理機關臺灣省民政廳核准訂約並訂約取得土地承租權有間，原告在前述之程序訂約前與土地仍無任何權能得逕行使用土地，從而才有在75年間始申請承租土地等後續作業及奉核同意照辦，請與土地所有權人訂約報備。
⒌本件既經奉核請原告與土地所有權人承租訂約報備，仍請兩造自行協議訂約辦理等語。
⒍提出被告94年2月15日原民字第0940004463號函、花蓮
縣政府94年2月25日府原地字第09400243960號函、輔助參加人94年3月21日秀鄉建字第0940002839號函及94年3月份土地權利審查委員會會議、94年5月20日廖土審委員召集兩造協商紀錄情形、輔助參加人75年1月22日秀鄉建字第00855號函、花蓮縣政府75年2月25日府民經字第14824號函、花蓮縣政府66年1月11日府民經字第82616號函暨花蓮縣○○鄉○○村○路局蘇花公路車輛管制站兩側山地保留地建築商店用地規劃管理草案等件影本為證。
理 由
一、按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同，行政訴訟法第6條第1項定有明文。
二、原告主張其等可於確認本件行政處分無效，系爭土地回復至國有土地之狀態後，依據崇德村公路局管制站興建建築物規劃實施要點之規定，要求輔助參加人補辦租賃契約，正式取得承租人之法律地位，故其等提起確認之訴，有即受確認判決之法律上利益；且被告承受其業務之臺灣省政府民政廳及輔助參加人認定系爭土地為「繼續耕作期滿10年」，如以當時之行政處分無效理論，即成為今日通說並為現行行政程序法第117 條所採納之明顯、重大瑕疵理論之標準加以判斷，本件行政處分之瑕疵如同刻在額頭上般，一望即知，即可一眼識見瑕疵之存在，應認為無效云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱原告提起本件確認何桂花無償取得原住民保留地所有權之行政處分無效之訴，係為維護於系爭土地之使用權，惟原告與訴外人即系爭土地之所有權人何桂花或其前手中華民國間，均無租賃關係，其占有使用系爭土地，僅有事實上之利益，並無法律上之利益；本件縱有原告所述66年為配合風災安置原告，何桂花同意提供系爭土地做為興建房屋之用，因輔助參加人疏失未向地政事務所申辦耕作權塗銷登記等情事，倘有上開行政程序法第111 條第1 項第7 款其他具有重大明顯之瑕疵，但仍須由輔助參加人查明後報請上級機關另為適法之處分等語；輔助參加人亦陳稱原告等均非原住民，依山地保留地管理辦法規定，於75年1 月8 日向輔助參加人申請租用系爭土地，輔助參加人函陳花蓮縣政府函轉臺灣省政府民政廳以75年2 月17日民四字第7397號函核定同意照辦，並請轉原告等應於1 個月內逕向土地所有權人租用訂約報備，惟原告等迄未辦妥訂約手續；依土地法第43、
133 條及民法758 條等規定，何桂花登記為系爭土地之所有權人，有絕對效力；原告在完成訂約之前，並無任何權能得逕行使用系爭土地；本件既經奉核同意承租訂約報備，仍請原告與系爭土地之所有權人自行協議訂約辦理等語，資為爭議。故本件之爭點厥為原告等訴請確認臺灣省政府民政廳核准何桂花無償取得系爭原住民保留地所有權之處分無效，有無確認利益；該核准之處分，有無無效事由；茲分別說明如下。
三、原告等提起本件確認訴訟無即受確認判決之法律上利益：原告雖主張等可於確認本件行政處分無效，系爭土地回復至國有土地之狀態後，依據崇德村公路局管制站興建建築物規劃實施要點之規定，要求輔助參加人補辦租賃契約，正式取得承租人之法律地位，其等提起確認之訴，有即受確認判決之法律上利益云云。惟查，原告等現為系爭土地之占有使用人，對於系爭土地雖有事實上之利益，但其等與訴外人即系爭土地之所有權人何桂花或其前手中華民國間，均未訂立租賃契約等情，為兩造所不爭；故原告等對於系爭土地之占有使用，尚無合法之權源，自無法律上之利益可言。且系爭核准何桂花無償取得原住民保留地所有權之處分縱有無效事由而無效，使得系爭土地應回復中華民國所有；惟依原告據以主張之花蓮縣政府於64年間報請臺灣省政府民政廳核准之花蓮縣○○鄉○○村○路局管制站興建建築物規劃實施要點規定，抽籤決定後10日內向鄉公所辦理保留地申請租用手續，但超過10日未辦理申請手續者，視同棄權論取消資格，嗣後不得再申請（第7 條第1 項第3 款）；每戶自籌金額奉准後，15日內向鄉公所辦理承租及使用各種手續，俟奉核准租用及辦妥複丈分割地目變更簽訂租賃契約書後，自行動工（同條第2 項第5 款）；依此等規定以觀，原告等之承租系爭土地，須辦理申請租用手續，經輔助參加人秀林鄉公所核准租用，始取得系爭土地之承租權；而原告等尚未就系爭土地與輔助參加人訂立租賃契約，為兩造及輔助參加人所不否認；則縱使系爭土地回復中華民國所有，原告等尚未取得合法權源，其等對於系爭土地，亦無法律上之利益。由上以觀，原告等提起本件確認訴訟，並無即受確認判決之法律上利益存在，其等訴請確認系爭核准處分無效，於法尚非有據，不應准許。
四、本件原處分並無重大明顯瑕疵而為無效：原告主張臺灣省政府民政廳及輔助參加人認定系爭土地為「繼續耕作期滿10年」，如依當時之行政處分無效理論，即成為今日通說並為現行行政程序法第117 條所採納之明顯重大瑕疵理論，本件行政處分之瑕疵如同刻在額頭上般，一望即知，即一眼可見瑕疵之存在，應認為無效云云。惟查，系爭土地於58年設定耕作權予現所有權人何桂花，復於69年依行為時臺灣省山地保留地管理辦法第7 條及山地保留地所有權移轉登記工作要點第9 點之規定處理，而何桂花是否有於登記耕作權後繼續耕作滿10年，係經當地鄉之土地權利審查委員會進行審查，由臺灣省政府民政廳就花蓮縣政府所報之相關資料而為核定之處分；本件縱有原告等所稱66年為配合風災安置原告等，何桂花同意提供系爭土地作為興建房屋之用，何桂花已拋棄系爭土地耕作權，輔助參加人疏失未向地政事務所申辦耕作權塗銷登記，審查時未確實履勘系爭土地等情事，而使臺灣省政府民政廳基於不實之事證資料而為核准之處分；惟按行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者，二、應以證書方式作成而未給予證書者，三、內容對任何人均屬不能實現者，四、所要求或許可之行為構成犯罪者，五、內容違背公共秩序、善良風俗者，六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，七、其他具有重大明顯之瑕疵者，行政程序法第111 條定有明文；該等例示概括之無效事由，在行政程序法施行之前之本件行為時，法理上亦可作為觀察行政處分是否無效之判斷基準。依此以觀，行政機關縱有基於不實之事證資料而為行政處分，雖其處分具有瑕疵，但依權責機關按一定程序作成之行政處分，其處分已成立生效，尚不至有重大明顯瑕疵而逕歸於無效，應屬違法而得予以撤銷之處分。故原告主張臺灣省政府民政廳及輔助參加人誤認系爭土地為「繼續耕作期滿10年」，臺灣省政府民政廳核准何桂花無償取得系爭土地之處分應為無效云云，核非有據，尚不足採。
五、又按違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者，二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者；違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。
但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期，行政程序法第117 條、第118 條各定有明文。本件原告主張臺灣省政府民政廳基於不實之事證資料而為核准之系爭處分，該處分雖不至有重大明顯瑕疵而無效，但仍屬違法得撤銷之處分，已如前述。有關於此，承受臺灣省政府民政廳業務之被告於本件審理中，曾以95年2月6 月原民地字第0950003794號函表示，系爭處分似符合行政程序法第111 條第7 款「具有重大明顯之瑕疵」之規定云云，有該函附卷可稽，雖其見解與本院前開法律意見不同，本院認事用法並不受其見解之拘束；惟依此函示內容，被告亦認同系爭處分存有瑕疵，則為導正系爭處分之違法情事，被告機關自可循前揭行政程序法「撤銷違法行政處分」之相關規定，妥為適法之處理，併此敘明。
六、從而，原告等徒執前詞，訴請確認臺灣省政府民政廳核准何桂花以登記耕作權期間屆滿為由，於69年5 月10日無償取得之系爭原住民保留地所有權之行政處分無效，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 95 年 8 月 17 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 17 日
書記官 蕭純純