臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第00001號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○縣長）住同訴訟代理人 丁○○
戊○○己○○上列當事人間因有關建築事務事件，原告不服內政部中華民國91年10月8 日台內訴字第0910006020號訴願決定，提起行政訴訟。
經本院前審以91年訴字第5034號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，案經最高行政法院93年度判字第1536號判決，將原判決有關撤銷訴訟部分廢棄，發回本院重行審理，本院判決如下︰
主 文訴願決定撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要︰原告所有位於板橋市○○段○○○ ○號，歷年前後共指定三案區界線位置不一（即「71指- 板06-574號」、「84定- 板06-371號」、「90定- 板06-431」，下稱71年指定、84年指定及90年指定），案經套疊比對原都計圖及都計樁位後研判前兩核准案確實核發有誤，被告乃依行政程序法相關規定依職權以91年5 月10日北府城開字第0910135383號函（下稱系爭公函）及公告予以撤銷。原告不服，提起訴願，遭「不受理」決定，遂向本院提起本件行政訴訟。經本院以91年訴字第5034號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，案經最高行政法院93年度判字第1536號判決，將原判決有關撤銷訴訟部分廢棄（另原告訴請回復系爭土地以地籍分割線為區界線之原狀及徵收系爭土地部分，則遭上訴駁回），發回本院重行審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：系爭公函是否為行政處分？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈被告撤銷「71年指定」及「84年指定」，均為行政處分且「不法」：
⑴最高行政法院發回意旨，明指撤銷「71年指定」及「84年指定」係行政處分。
⑵被告撤銷「71年指定」及「84年指定」之理由係引據
行政程序法第110條及118條及行政程序法第113條及117條。而行政程序法第110條及第118條乃行政處分之效力及行政處分經撤銷之效力規定。另行政程序法第113條及117條係行政處分無效之確認及不得撤銷違法行政處分之情形。均係有關行政處分之規定，故被告撤銷「71年指定」及「84年指定」當係行政處分。
⑶被告對「71年指定」案係以「申請指示建築線呈核表
」審查後核發，並據「71年指定」核發71年板建字第1348號建造執照。而建築線之指定，依最高行政法院向來見解，均認是行政處分。
⑷「90年指定」，被告係以「台北縣政府指定建築線簽
核表」審核後核發。且原告並以該「90年指定」申請核發建造執照，該申請案因原告「未能取得公園管理單位對紅磚步道同意書」而駁回。
⑸原告之「84年指定」，如同「71年指定」及「90年指
定」，其作用均在申請核發建造執照。被告亦迭自承「申請區界線指示其目的係為該土地請領建築執照之使用」。
⒉無論「71年指定」及「84年指定」有無錯誤，依行政程序法規定及都市計畫圖法，被告之撤銷行為已罹時效：
⑴被告撤銷「71年指定」及「84年指定」其法律理由，
為於91年5月10日公告依都市計畫法第51條及行政程序法第110條、118條。被告另抗辯都市計畫法第15條第2項實施進度規定，係訓示規定，該法並無進一步規定超過年限之法律效果是否應予廢棄或逕予回復。
⑵被告依行政程序法第110條、118條及都市計畫法第51
條等規定而行使撤銷行為。惟行政程序法第117條、118條之撤銷權依同法第121條之規定為「應自原處分機關知有撤銷原因時起二年內」。被告於該等時間內除核准原告「71指定」及「84指定」外，復核准緊鄰原告876地號之「同所873、874、881、882、882-1、
883、884等地號」之「82定-板06-1160號」建築線，該時被告既於82年間已知876地號緊臨土地之區界線位置，則被告當然知道876地號之區界線位置。被告置辯承辦人換人，而新接手者於90年間始知悉等情，唯承辦人換手並不能推卸「承辦人之前手已知悉」，該置辯非僅非正當理由且與現時既存事實不符。
⑶被告另依都市計畫法第51條及15條規定而行使撤銷權
。惟都市計畫法第15條第2項末段明文規定「其實施進度以5年為一期最長不得超過25年」，即明示「不得超過25年」當係強行規定，超過25年該系爭土地依「都市計畫法第二章所為之都市計畫之擬定、變更、發布及實施」當然逾越時效而失其效力而應回復原狀，即回復876地號全部為住宅區之原狀。被告屢陳板橋都市計畫法於60年1月25日發佈實施，並依該法於66年7月11日測定計劃樁位，則被告於91年5月13日公告在無任何依據下，片面撤銷876地號土地之「71指定」及「84指定」，當已逾越都市計畫法第15條之時效。
⒊被告之撤銷行為違反行政程序法第102條及第107條之強
行規定 （即被告於撤銷前未給予被剝奪權利人陳述或聽證或提示相關證據）：
被告發文日期94年9月7日之答辯狀，以「舉行聽證會僅在法律有明文規定、行政機關認有必要者」及「區界線之指定係行政機關對人民申請案件之准駁之行為，區界線之指定無明文規定須辦理聽證，故撤銷區界線亦係行政機關之職權，無明文規定應舉行聽證。」。惟依行政程序法第102條規定，行政機關做成剝奪人民自由或權利之行政處分應依行政程序法第39條或舉行聽證會給於該處分相對人陳述意見機會。核發區界線與撤銷區界線係二種迥然不同之行政處分，撤銷區界線明顯係剝奪人民權利之行政處分。則依行政程序法第107條及第102條等強行規定，撤銷區界線之行政處分已明文規定應舉行聽證會，應給予原告陳述意見機會。
⒋被告無法證明「被告於66年7月11日測定樁位時，地籍
分割線與區界線係二條線」；而原告所提證據則可證明地籍分割線與區界線係同一條線：
⑴被告於訴願卷稱其所附樁位圖、航測圖及都市計畫圖
等，依該圖片所示，該等樁位圖、航測圖及都市計畫圖均係80年以後所立樁界，80年以後所立之樁界等不能證明本案區界線於民國60年板橋都市計畫法公布或樁位測定時，該區界線已存在。屢經請求被告提出民國60年間標有「876、878地號」及「327及324號樁位」之永豐公園設計圖，該等鐵證係被告職權保管之資料，且明顯可證明區界線及地籍分割線係同一條線。
唯被告對該證據自始至今均不敢提出。
⑵因66年7月11日測定樁位時，區界線及地籍分割線係
同一條線，故板橋市公所及板橋地政事務所乃根據被告66年7月11日測定之樁位而核發區界線及地籍分割線係同一條線之區域證明及地籍圖。
⑶被告於訴願卷又辯稱之樁位圖係事後測繪肉眼可辨、
另航測圖其上在873 、874 、881 、882 、882-1 、
883 、884 等地號上已有建物，但該建物位置於82年之前明明是空地，該建物係82年核准建築線並取得建照及使用執照，故原行政處分機關以82年以後之航測圖用以證明60年之區界線，其中當然有誤。該航測圖係事後變更改造已極明確。
⑷因航測圖係民國82年以後始繪製，而被告提出之樁位
圖及都市計畫圖若係於60年間繪製，則斷不可能與「82年以後繪製之航測圖」相同，故該樁位圖及都市計畫圖當非民國60年間之樁位圖及都市計畫圖。
⑸78年10月6日所核發之地籍圖上明白標示「樁位327」
與原告地籍線重疊，即依78.10.6.所核發之地籍圖，原告所有之876地號與鄰地877之地籍分界線即為區界線。
⒌被告辯稱「今原告就被告機關撤銷他人申請之區界線核
准為由，使其權益受影響而提起撤銷訴訟，非但漫用救濟方法，亦非針對真正影響其權利提起救濟」，係草菅人民財產之詞：
⑴原告於77年6月9日取得所有權，所有權人當然承受該
土地之全部權益，該情為被告所明知。尤以該「84指定」及「90指定」均係土地所有權人之原告委託測量公司辦理指定區界線，被告竟歪曲稱原告不是利害關係人亦不是指定區界線之申請人，故凡所有有關書類無一樣須通知原告，豈能如此是非不分。
⑵原告是土地所有權人，當然是「撤銷」「71指定」及
「84指定」及「90指定」之最直接利害關係人，被告所稱「原告就被告撤銷他人申請之區界線提起撤銷訴訟」，並非實情。
⒍被告所稱「撤銷71年指定與84年指定無損原告權益」等詞，認事用法錯誤：
最高行政法院發回意旨略以，經查被上訴人作成系爭函，其形成之結果僅使71年指定及84年指定被撤銷而不存在，上訴人既已訴請撤銷系爭函，即可回復71年指定及84年指定之原狀而除去系爭函形成之結果。故被告答辯狀屢抗辯「核准案之有效期間僅有8個月，惟本府基於維護行政正確性，依職權更正71年間及84年間二次錯誤之區界線指示核准案，然此對原告權益不生影響等語，認事用法錯誤等語。
⒎提出78年10月6 日核發之地籍圖、77年7 月27日使用分
區證明、80年4 月13日使用分區證明、80年5 月8 日使用分區證明、71指- 板06-574區界線指示申請書圖、84定- 板06-371區界線指示申請書圖、876 地號土地謄本、78年10月6 日所核發之地籍圖、77年7 月27日使用分區證明、80年4 月13日使用分區證明、80年5 月8 日使用分區證明、71指- 板06-574區界線指示申請書圖、84定- 板06-371區界線指示申請書圖、876 地號土地謄本等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈⑴本件應論就系爭是否為行政處分，及若為行政處分，
該公函是否違反法律規定或違反行政程序之原則，合先敘明。
⑵退萬步言，縱係爭公函屬行政處分，被告撤銷該錯誤
之區界線案指定案（71年指定、84年指定），係依行政程序法第117 條之規定，依職權詳查並依同法第
110 條及第118 條之規定，辦理公告撤銷有重大明顯瑕疵之區界線指定案，於法並無不符，原告之訴，應予駁回。
⑶又申請區界線指示其目的係為該土地請領建築執照之
使用，建築線（區界線）核准案之有效期間僅有8 個月，雖被告基於維護行政正確性，依職權撤銷71年間及84年間二次錯誤之區界線指示核准案，然此對原告權益不生影響，該土地所有權人或其所委託之建築師、測量公司，仍可視需要依建築法相關規定及被告申請建築線（區界線）標準作業流程至被告申請建築線（區界線）指定，其權利並不受影響，今原告就系爭公函撤銷該二次區界線指示核准案，提起本件行政訴訟，顯欠缺權利保護必要，應予駁回。
⑷本件876地號土地係座落板橋擴大都市計畫區，該計
畫於60年1月25日發布實施，其都市計畫樁位亦於66年7月11日測訂並完成法定程序迄今並無變更，人民若對系爭都市計畫法樁位之測定，有違反都市計畫樁測定之情事，自應循都市計畫樁測定及管理辦法等相關規定辦理。今原告就被告機關撤銷他人申請之區界線核准案影響其權益而提起撤銷訴訟，非但誤用救濟方法，亦非針對真正影響其權益之「都市計畫樁位測定位置之正確與否」提起救濟。是以，原告請求殊無理由。
⑸有關原告所稱被告撤銷行為已罹時效而不得撤銷，依
行政程序法第121條規定，第117條之撤銷權，應自原處分機關或上級機關知有撤銷原因時起兩年內為之…。本件係被告於90年11月核發90年指定建築線，經調閱原核准案始查知71年指定及84年指定區界線指定案，指定之區界線位置有誤，未免將來誤用，遂於91年
5月10日以北府城開字第0910135383號函依職權公告予以撤銷，並無罹法定撤銷期間（自90年11月起發現有撤銷原因2 年內）。
⒉原告主張請被告提供板橋市永豐公園當時開闢之設計圖
，被告已於94年9月2日北府城測字第0940629271號函，函請開闢機關板橋市公所提供，案經板橋市公所94 年9月14日北縣板建字第0940059600號函說明二略以，本案因年久及工程承辦人易手，旨揭公園開闢之設計圖說查閱不到，另檢呈相關徵收範圍資料如附供參，惟依板橋都市計畫該公園用地僅局部開闢，且公園是否開闢與被告系爭公函撤銷區界線指定分屬二事，並不具直接關連性云云。
⒊提出最高行政法院87年判字第2603號判決、土地登記謄
本、被告94年9月2日北府城測字第0940629271號函、板橋市公所94年9月14日北縣板建字第0940059600號函、板橋都市計畫（埔墘地區）樁位、地籍、現況整合圖成果等件影本為證。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為林錫耀，嗣已變更為丙○○，並由丙○○聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1 項定有明文。且按建築基地面臨計畫道路或供公眾通行之既成巷路者，得申請指定建築線，為當時台灣省建築管理規則第二條第一項所規定，是故聲請指定建築線人，認為指定建築線之處分為違法不當者，固得請求行政救濟，改制前行政法院79年度判字第1426號著有判決，依此實務見解，係認建築線之指定，屬於行政處分。準此實務見解，區界線之指定或撤銷，若具有行政機關單方就具體事件所為決定，對外直接發生法律效果之性質者，應可認為係行政處分，得請求行政救濟，合先敘明。
三、本件原告所有位於板橋市○○段○○○ ○號，歷年前後共指定三案區界線位置不一（即71年指定、84年指定及90年指定），案經套疊比對，原都計圖及都計樁位後研判前兩核准案確實核發有誤，被告乃依職權以91年5 月10日北府城開字第0910135383號函（即本件系爭公函）及公告予以撤銷。原告不服，提起訴願，遭不受理決定等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分及訴願機關卷可稽。
四、原告主張被告撤銷「71年指定」及「84年指定」之理由係引據行政程序法第110 條及118 條及行政程序法第113 條及
117 條，係有關行政處分之規定，故被告撤銷「71年指定」及「84 年 指定」當係行政處分等語，惟其主張為被告所否認。被告則稱系爭公函雖撤銷71年間及84年間二次錯誤之區界線指示核准案，然此對原告權益不生影響，該土地所有權人或其所委託之建築師、測量公司，仍可視需要依建築法相關規定及被告申請建築線（區界線）標準作業流程至被告申請建築線（區界線）指定，其權利並不受影響，今原告就系爭公函撤銷該二次區界線指示核准案，提起本件行政訴訟，顯欠缺權利保護必要，應予駁回等語，資為爭議。
五、按對於人民申請核發區界線指示圖，係對特定之申請案而發，應係對具體事件所為之決定；又核准機關嗣發函撤銷已核准之區界線，亦應屬於就具體事件所為之決定。且區界線為各種土地使用分區之界線，其為都市土地者，依都市計畫法第23條第3 項規定，細部計畫核定發布實施後，應於一年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。故區界線之劃定，決定各該土地分區使用之情形；而被告亦自承申請區界線指示，其目的係為該土地請領建築執照之使用等語（見被告95年3 月
6 日答辯狀第2 頁）；是以區界線之變動，足以影響各該土地所有人權利。且人民申請指定區界線，由主管機關核發區界線指示（定）圖，特為指示或指定，其指示或指定即具有確認已存在之區界線所在之作用，如用於建造執照申請之用，與建築線之指定（示）類同。準此，主管機關就人民申請區界線之核准或撤銷，將會影響其土地使用分區之情形，核係就具體事件所為決定而對外直接發生法律效果者，應可認係行政處分。
六、經查，本件71年指定案，被告係以申請指示建築線呈核表審查後核發，足證其指示或指定具有確認已存在區界線之作用，若用於申請建造執照，與建築線之指定（示）類同。且本件系爭公函之撤銷71年指定及84年指定，其說明之引據為行政程序法第110 條、第118 條，乃行政處分之效力及行政處分經撤銷之效力規定，是以系爭公函即以其為行政處分而處理。綜上以觀，本件原核准區界線之指定，即該當行政程序法第92條第1 項所謂之「行政處分」，則系爭公函將其核准之區界線予以撤銷，依前開規定及說明，亦屬於行政處分。
惟本件訴願機關不察，認為經人民申請所核發之區界線指示圖，僅係依都市計畫樁位劃定位置所為之觀念通知，尚未形成具體事件，非屬行政處分，系爭公函撤銷已核發之區界線指示圖，亦非行政處分云云，而為程序上不受理決定，顯有違誤；其訴願決定逕以前開理由駁回訴願，而未就原告主張之實體事項予以審酌，亦非適法。
七、從而，訴願機關以系爭公函非行政處分，原告逕行提起訴願，核與訴願法第3 條第1 項規定要件不符為由，依訴願法第77條第8 款規定，駁回其訴願，認事用法即有違誤。為顧及原告之程序利益，其訴請撤銷訴願決定，核無不合，為有理由，應予准許。至於兩造有關原處分之程序及實體之主張，應由訴願機關就原行政處分詳予審究，另為適法決定，本院於此尚毋庸予以審酌判斷，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 27 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 7 月 27 日
書記官 蕭純純