臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第00103號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○共 同訴訟代理人 盧世欽律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 胡勝正（主任委員）住同上訴訟代理人 辛○○
黃文琪上列當事人間因信用合作社事件，原告不服行政院中華民國91年12月24日院臺訴字第0910092012號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定後，原告提起抗告，經最高行政法院裁定廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用及發回前訴訟費用均由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告乙○○、丁○○、戊○○為屏東縣東港鎮信用合作社（下稱東港信合社）理事，原告甲○○為該社監事，原告丙○○、己○○及庚○○為該社社員。中央存款保險股份有限公司（下稱中央存保公司）於民國（下同）88年6月1 日至11日派員前往東港信合社辦理一般業務查核，發現該社總社疑有私設電腦偽造定期存單、篡改定期存科目日結單暨偽造不實存放合作金庫屏東支庫對帳單等情事，總計挪用金額新台幣（下同）9.04億元，基準日（88年5 月31日）東港信合社帳列淨值僅1.5 億元，乃於88年7 月2 日陳報財政部金融局。財政部（下稱原被告，被告自93年7 月1 日起承受原財政部金融局業務）以該社挪用金額如未能追回，其淨值恐將有嚴重不足之虞依存款保險條例第17條規定，即以88年7 月3 日台財融第00000000號函請中央存保公司派員進駐輔導並隨即成立監管小組進行監管。另為整飭金融紀律、維護存款人權益，以88年7 月3 日台財融第00000000號函移請台灣屏東地方法院檢察署偵辦。嗣經監管小組續行查核，鑒於東港信合社之損失約23億餘元，致調整後淨值已為負數，已無自救及繼續經營能力，亦喪失支付能力，原被告財政部遂依信用合作社法第27條及第37條準用銀行法第62條第2項、金融機構監管接管辦法（下稱監管接管辦法）第11條、第14條及存款保險條例第17條規定，以88年9 月15日台財融第0000000 0 號函（下稱原處分一）指定中央存保公司為接管人，組成接管小組接管該社，接管期間該社社員代表大會、理事及監事職權應予停止，相關職權由接管人行使之，接管人並得為接管辦法第14條規定之行為；另以88年9 月15日台財融第000 00000 號函（下稱原處分二）准將東港信合社自88年9 月15日24時起由台灣銀行概括承受並繼續營業。原告不服提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起行政訴訟。本院以92年度訴字第858 號裁定駁回後，原告提起抗告，經最高行政法院94年度裁字第1150號裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告是否為原處分一、二之利害關係人？㈠原告主張之理由：
⒈原告應係原處分一及原處分二之相對人或利害關係人：原
告提起訴願時，固於書狀上僅列對原處分二同意台灣銀行概括承受東港信合社函不服，惟原被告係於同日先以原處分一通知東港信合社，停止該社員代表大會、理事及監事職權，指定中央存保公司為接管人，復接續於同日核定由台灣銀行概括承受該合作社營業，故原處分二係以停止該合作社社員代表大會、理事及監事職權為前提。因此原告非僅對台灣銀行接管東港信合社之處分不服，更包括不服同日其社員、理監事資格被停權等之處分。
⒉鈞院前審原裁定理由無非略以原告並非系爭行政處分之利害關係人，惟查：
⑴按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之
相對人及利害關係人得提起訴願」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」訴願法第18條及行政訴訟法第4條第3項定有明文；此所謂「利害關係人」係指「法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係」有行政法院（現改制為最高行政法院）75年判字第362號判例可稽。
⑵另按「社團以總會為最高機關。左列事項應經總會之決
議：一、變更章程。二、任免董事及監察人．．．」「理監事之選舉，採登記候選方式，由社員（代表）大會以無記名限制連記法行之．．．」「理事應依照法令、章程及社員大會之決議執行職務。」民法第50條、信用合作社法第16條第4 項及第18條第1 項定有明文；次按「信用合作社監事之權責準用公司法第二百十八條第一項、第二項、第二百十八條之一至第二百十九條第二項、第二百二十條至第二百二十三條及第二百二十五條之規定。」信用合作社法第36條亦有明文。由上開相關法律規定可知，信用合作社之社員得透過社員大會之集會，選舉理事、監事，或被選為理事、監事，進而參與合作社之經營，依理事、監事角色之不同，分別行使及負擔各該法令所賦予之權利或義務。準此，無論信用合作社之社員、理事或監事，於各該法律所賦予身為社員、理事或監事之權利，受有來自於行政機關之剝奪或侵害時，即應享有依法提出行政救濟之機會；處分相對人固勿論，即使非處分相對人之第三人，亦符合「利害關係人」之概念。另觀諸司法院釋字第488 號解釋意旨「前述銀行法、信用合作社法及金融機構監管接管辦法所定之各種措施，對銀行、信用合作社之股東（社員）、經營者及其他利害關係人，既皆有重大影響．．．皆與憲法保障人民財產權之意旨未盡相符，前述法規主管機關均應依本解釋意旨儘速檢討修正。」明白宣示信用合作社之股東（社員）、經營者所受影響者為憲法上之財產權，而非僅為事實上之利害關係而已。
⑶本件原處分一、二，停止社員、理監事職權並將東港信
合社之權利義務准由台灣銀行概括承受，形式上觀之，處分之相對人固為東港信合社，惟此處分內容之實現，亦使東港信合社之社員、董事或監事之前揭法律上權利，受到剝奪或限制。原告既分別為東港信合社之社員、董事或監事，自屬訴願法第18條及行政訴訟法第4 條第
3 項之「利害關係人」，得主張行政救濟。⒊原處分二將東港信合社之權利義務准由台灣銀行概括承受，惟查：
⑴原被告依據信用合作社法第27條、第37條、銀行法第62
條及監管接管辦法第14條等規定，88年7 月5 日指定中央存保公司為東港信合社之監管人，嗣於88年9 月15日先由財政部指定中央存保公司為接管人，並由中央存保公司依監管接管辦法第14條規定代行東港信合社社員代表大會職權，議決將東港信合社全部之營業、資產、負債由台灣銀行概括承受，原被告並於同日以原處分二准台灣銀行概括承受東港信合社之權利、義務。財政部所依據之信用合作社法第27條第1 項、銀行法第62條第1項及監管接管辦法第11條第1 項第3 款、第14條第4 款等法規係屬違憲無效而失其效力：按「憲法第15條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，迭經本院解釋在案。信用合作社法第27條第1 項及銀行法第62條第1 項係為保障存款人權益，並兼顧金融秩序之安定而設，金融機構監管接管辦法第11條第1 項第
3 款及第14條第4 款雖亦有銀行法第62條第3 項授權之依據，惟基於保障人民權利之考量，法律規定之實體內容固不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨；法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範。前述銀行法、信用合作社法及金融機構監管接管辦法所定之各種措施，對銀行、信用合作社之股東（社員）、經營者及其他利害關係人，既皆有重大影響，該等法規僅就主管機關作成行政處分加以規定，未能對作成處分前，如何情形須聽取股東、社員、經營者或利害關係人陳述之意見或徵詢地方自治團體相關機關（涉及各該地方自治團體經營之金融機構）之意見設置明文。又上開辦法允許主管機關逕行指派機關（機構）或人員為監管人或接管人，並使接管人取得經營權及財產管理處分權，復由接管人及主管機關決定概括讓與全部或部分業務及資產負債，或與其他金融機構合併，無須斟酌受接管之金融機構股東或社員大會決議之可行性，亦不考慮該金融機構能否適時提供相當資金、擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法，皆與憲法保障人民財產權之意旨未盡相符。前述法規主管機關均應依本解釋儘速檢討修正。」司法院釋字第48 8號著有解釋。是本件中央存保公司監管接管東港信合社及嗣後議決由台灣銀行概括承受之法規依據（信用合作社法第27條第1 項、銀行法第62條第1 項及監管接管辦法第11條第1 項第3 款、第14條第4 款），均屬違反憲法第15條保障人民財產權之規定而違憲，是上開法規既屬違憲無效，則中央存保公司監管、接管東港信合社之行為失所依據，進而中央存保公司代東港信合社與台灣銀行訂立概括承受之契約亦屬無權代理，是財政部准台灣銀行概括承受東港信合社之原處分二要屬違法。添⑵再查本件東港信合社於88年7 月間發生弊案之後，曾召
開2 次臨時社員代表大會；第1 次臨時大會（88年7 月間召開）因代表出席人數不足而流會；第2 次臨時大會（88年8 月19日召開），當時之監管小組共提出兩案；第一案：係提供東港信合社資產設定抵押權或權利質權擔保對外借款，對外借款額度提高20億元。第二案：則係建議全體社員按原股金增資30倍，計增資為二十五億九千餘萬元；若無法提高股金增資，由其他金融構合併或概括承受，相關處理事宜授權監管小組人員全權處理。惟與會之社員代表對於第一案提案內容認為該案此舉只會加深負債而無法接受，另對於第二案亦提出文字修正，將第二案修正為：「要求其他金融機構概括承受時，授權監管人員全權接洽後，然後再交由代表大會公決。」然大會主持人即監管小組召集人周鴻明及中央存保公司副總經理潘隆政對於上開社員代表之第二修正案則以須請示財政部為由頻頻拖延並堅持提案不修正云云，致引發與會之社員代表強烈反彈，認為監管小組之作法反客為主，毫不重視社員意見，而紛紛離席，致主席最後宣佈清點人數，因人數不足又告流會。是以，本件東港信合社之監管小組完全未理會社員大會之共識，對於社員大會所要求：「金融機關概括承受時，授權監管人員全權接洽後，然後再交由代表大會公決。」之訴求相應不理，完全未斟酌信合社由其他金融機關概括承受或合併時經社員大會決議之可行性；正與司法院釋字第48
8 號解釋相違背。添⑶88年7月18日及88年8月19日二次臨時社員代表大會期日，中央存保公司當時僅係居於監管人之地位，僅有監督
及輔導之權責，而非變成受監管金融機關之意志決定機關。而當時東港信合社之最高權力機關仍為社員大會，此觀信用合作社法第18條第1項、監管接管辦法第8條規定可知。易言之，中央存保公司於88年7月18日及88年8月19日二次臨時社員代表大會期間，東港信合社之最高意志決定機構及權力機構仍為社員大會，而非監管人中央存保公司，是除依監管接管辦法內有關監督、輔導之職權外，監管人仍受社員大會之制約，監管人當然亦須遵守社員大會之決議。88年8月19日社員代表大會已就監管人中央存保公司所提出之方案，修正為：「為保障存款人權益，同意讓與本社營業及資產負債由其他金融機構概括承受，讓與對象及相關處理事宜授權監管人員全權接洽再提代表大會公決」提案，惟監管人中央存保公司當日不敢逕作修正提案之決定而數度請示財政部，嗣至監管人欲依修正提案表決時，又因與會代表已離去大半，仍因人數不足而流會。是中央存保公司當時既僅居於監管人之地位，竟不依東港信合社最高權力機構－社員代表大會之決議提案進行討論，以請示財政部為由而拖延，顯已嚴重侵犯社員大會職權並干涉私法自治。
㈡被告主張之理由：
⒈司法院釋字第488 號及第489 號解釋文，其重點為主管機
關在核准接管人決定概括讓與前，如何情形須聽取股東、社員、經營者或利害關係人陳述意見或徵詢地方自治團體相關機關意見，並應考慮該金融機構能否適時提供相當資金、擔保或其他解決資產不足清償債務之有效方法，且主管機關如擬依銀行法第62條及信用合作社法第27條等規定為其他必要處置時，亦應踐行上開程序，始符必要處置意旨。另應就上述應踐行之程序設置明文規定，檢討修正法律以符合憲法保障人民財產權之意旨。然其於解釋文亦敘明信用合作社法第27條第1 項及銀行法第62條第1 項係為保障存款人權益，並兼顧金融秩序之安定而設，監管接管辦法第11條第1 項第3 款及第14條第4 款亦有銀行法第62條第3 項授權之依據，並未認定上揭規定違反憲法第15條保障人民財產權意旨而違憲無效。
⒉88年6 月初經金融檢查東港信合社，發現該社疑似偽造定
期存單及竄改存款科目日結單餘額等情事。總計挪用金額
9.04億元。基準日（88年5 月31日）該社帳列淨值僅1.5億元，如遭挪用金額未能追回，該社淨值恐將有嚴重不足之虞，為整飭金融紀律暨保障存款人權益，於88年7 月3日函請中央存保公司派員進駐輔導並隨即成立監管小組進行監管。監管小組續行查核，該社損失擴及約23億餘元，且調整後淨值已為負數，已無自救及繼續經營能力，實際上亦已喪失支付能力。為避免資產負債差額持續擴大，損及存款大眾之權益，有立即處理必要。由於問題金融機構之處理首重時效性，避免發生連鎖性效應，危及整體金融市場安定，當時狀況符合行政程序法第103 條第2 款，有關「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。
」得不予陳述意見機會之規定。本案雖發生在行政程序法施行前，然財政部仍然依照解釋文就聽取社員代表陳述意見，及尚須考慮被概括承受之信用合作社能否適時提供相當資金以解決其資產不足清償債務之有效方法等程序方面，及行政程序法第102 條規定給予受處分人陳述意見機會之精神確實處理。監管期間，東港信合社監管小組已於88年7 月18日召集該社社員代表大會，討論：（一）提供該社資產作為擔保對外借款，對外借款額度提高為20億元。
（二）為保障存款人權益，同意讓與該社營業及資產負債由其他金融機構合併或概括承受。惟因人數不足流會，嗣為踐行88年7 月30日司法院釋字第488 號及第489 號解釋文之意旨，復於88年8 月9 日函請監管小組於文到後2 週內再進一步尋求召開社員代表大會之可行性。監管小組爰於88年8 月19日再次召開該社臨時社員代表大會（給予充分陳述表達提出解決問題之機會），該次大會出席人數已達法定人數，會中並請社員代表就中央存保公司評估該社高達23億餘元之損失提出清償債務之有效方法，而該社社員代表表示不願辦理增資，且無法提出清償債務之其他有效方法，擬進行表決時，因社員代表陸續離席，主席依會議規範規定進行清點人數，已不足法定出席人數，主席宣佈散會。監管小組續並召開該社理、監事座談會，出席理事、監事亦表示不願辦理增資或提供擔保，且未能提出其他解決該社資產不足清償債務問題之有效方法。基於該社當時係處於受監管並得隨時予以接管之狀態，且若依法接管時亦應停止社員代表大會職權，改由接管人行使，爰部分社員代表提出之該社概括讓與應先經社員代表大會決議之修正議案，即使決議通過亦將於該社遭接管後，因社員代表大會職權停止並交由接管人行使，而無實質之拘束效力。
⒊原被告依據監管小組續行查核結果，業顯示該社已無支付
能力，為保護存款人權益，避免基層金融體系與社會所受衝擊持續擴大，爰於88年9 月15日依據信用合作社法第27條及第37條準用銀行法第62條暨監管接管辦法等有關規定，指定中央存保公司為接管人，組成接管小組接管該社，並依職權核由台灣銀行概括承受，依法作成之行政處分並無交由社員代表大會決議確認之必要。
⒋原告主張「台灣銀行係以低價概括承受東港信合社，損害
全體社員權益」乙節：原被告為解決東港信合社經營危機，於88年8 月19日邀集台灣銀行，並於同年9 月4 日及15日邀集中央銀行、台灣銀行及中央存保公司會商，決議由財政部、中央銀行、台灣銀行及中央存保公司共同組成小組，儘速對東港信合社資產負債作進一步確認。後該小組確認該社資產不足負債約為23億餘元，即其淨值已呈負數，業無社員權益可言。
理 由
一、按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關。」行政訴訟法第24條第1 款及第25條前段定有明文。次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。」行政程序法第11條第1項、第2 項亦有明文。又按行為時信用合作社法第5 條規定：「本法稱主管機關，在中央為財政部，在省（市）為省（市）政府財政廳（局），在縣（市）為縣（市）政府。」惟行政院93年6 月24日院台財字第0930027180號公告以為配合行政院金融監督管理委員會於93年7 月1 日成立，相關法律及法規命令涉及該會掌理事項，原管轄機關為財政部或財政部證券暨期貨管理委員會者，自同日起變更為行政院金融監督管理委員會。本件原被告財政部既經改組，且依前開公告承受其業務之機關為被告行政院金融監督管理委員會，該會具狀聲明承受訴訟，於法有據。又原告起訴後，被告代表人先後變更為呂東英、施俊吉及胡勝正，業經分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、本件訴願決定不受理，係以原處分二准由台灣銀行概括承受東港信合社，原告雖為東港信合社之理事、監事及社員，然與東港信合社為不同之權利義務主體，並非原處分二之相對人，且非該行政處分之法律上利害關係人，應不得提起訴願等語為論據，固非無見。惟查：
㈠「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，
致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願」訴願法第1 條前段、第18條定有明文。又行政訴訟法第4 條第1 項亦規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟者，並非專以受處分人為限，就該處分有利害關係之第三人亦得提起之。而所謂利害關係係指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，換言之，第三人因行政處分，致其權利或法律上利益受有損害者，亦得提起訴願，並得因不服訴願決定而提起行政訴訟，有行政法院（現改制為最高行政法院）75年度判字第362 號判例可資參照。
㈡信用合作社法第27條第1 項及銀行法第62條第1 項規定，其
立法主旨固在於保障存款人權益，並兼顧金融秩序之安定，然如主管機關依上開規定所為之處分，因而剝奪人民之權利或法律上之利益，尚難以該規定主旨係為維護金融秩序所設，而置人民權益完全不顧，故依前開規定所為之處分，如直接侵害人民之權益，仍應認該人民係屬法律上之利害關係人，而准許其提起行政爭訟，以資救濟。
㈢本件原被告認東港信合社涉及重大弊案，業務財務狀況顯著
惡化，有損及存款人權益之虞，依信用合作社法第27條及第37條準用銀行法第62條暨金融機構監管接管辦法等有關規定，以原處分一停止東港信合社之社員代表大會、理事及監事職權，指定中央存保公司為接管人，且於同日以原處分二同意自88年9 月15日24時起由台灣銀行概括承受東港信合社並繼續營業。原告不服提起訴願時，雖僅對原處分二不服，惟查原被告係於同日先以原處分一停止東港信合社之社員代表大會、理事及監事職權，指定中央存保公司為接管人，復接續於同日以原處分二核定由台灣銀行概括承受該社營業，是以核定由台灣銀行概括承受該合作社營業之原處分二，係以停止東港信合社社員代表大會、理事及監事職權，為其前提。依原告於訴願及起訴主張：依司法院釋字第488 號解釋，銀行法、信用合作社法及監管接管辦法所定之各種措施，對銀行、信用合作社之股東（社員）、經營者及其他利害關係人，皆有重大影響云云；另稱：原被告核准台灣銀行概括承受該合作社，致原告社員、理監事資格及相關權益均喪失，其為利害關係人等語；足認其並非僅對台灣銀行接管東港信合社之原處分二不服，其真意應係包括不服同日東港信合社社員、理監事資格被停權之原處分一，此不僅由原告敘明在卷，且為被告所不爭執。
㈣經核原處分一依前述銀行法、信用合作社法及監管接管辦法
規定停止東港信合社之社員代表大會、理事及監事職權，指定中央存保公司為接管人，原處分二進而核定由台灣銀行概括承受該社營業，對該社之社員、經營者及其他利害關係人，皆有重大影響（司法院釋字第488 號解釋參照），原告為東港信合社之理事、監事及社員，原處分一、二對原告之權利或法律上利益自有損害。訴願決定機關未究明原告訴願之真意係併對原處分一不服，僅以原告並非原處分二之法律上利害關係人，決定不受理，顯有可議。原告起訴執以指摘，並陳明希望保留訴願程序利益，非無理由，自應由本院將訴願決定撤銷，由訴願決定機關另為適法之決定。至於原告訴請撤銷原處分部分，於訴願決定機關就原處分實體上是否合法有據另為適法決定前，本院尚無從逕行審認，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
第三庭審判長法 官 楊莉莉
法 官 曹瑞卿法 官 陳國成上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
書記官 林俞文