臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第00126號原 告 甲○○
乙○○丁○○戊○○原名：黃榮己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○卯○○共 同訴訟代理人 陳傳中 律師
張信陽 律師三一建設股份有限公司代 表 人 丑○○原 告 漢洋建設股份有限公司代 表 人 寅○○訴訟代理人 巳○○被 告 臺北市政府代 表 人 辰○○市長）住同訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師上列當事人間因有關大眾捷運系統事務事件，原告等提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審後並為訴之追加，本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告甲○○、乙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、卯○○、三一建設股份有限公司（下稱三一公司）、漢洋建設股份有限公司（下稱漢洋公司）與被告分別自民國（下同）80年6 月10日起簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書（下稱系爭聯合開發契約書），聯合開發臺北市大眾捷運系統新店線公館站11基地，由原告等提供臺北市○○區○○段貳小段398 、399 、400、404 之1 、422 地號（現合併為39 7與387 之2 地號）等
5 筆土地，面積共計705 平方公尺，被告依系爭聯合開發契約書第5 條第2 項約定，取得行為時聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積半數及其所應持分之土地所有權，嗣後，原告主張簽約後迄起訴時（92年1 月23日）仍未進行開發，並以陳倉富律師事務所89年度富衡律字第89119 號函，針對上述契約條款與行政法上「法律保留原則」及民法有關契約無效之一般法律原則相違一事，請求被告確認無效，經被告所屬捷運工程局以90年2 月6 日北市捷五字第9020000300號函覆，認系爭聯合開發契約書簽訂並不涉及行政法上「法律保留原則」，且系爭條文當為有效，原告不服，遂提起本件行政訴訟。本院於93年4 月21日以92年度訴字第401號裁定駁回原告之訴，經最高行政法院於94年8 月4 日以94年度裁字第1512號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：
（一）原告甲○○、乙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、卯○○（下稱甲○○等11人）聲明：
⒈確認原告甲○○等11人與被告簽訂系爭聯合開發契約書第
5 條第2 項第3 款、同條項第4 款、同條第3 項第3 款與同條項第4 款等條款無效。
⒉被告應分別給付原告甲○○等11人如附表所示之金額，及
自95年9 月27日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
（二）原告三一公司聲明（未於最後言詞辯論期日到場，據其起訴狀之記載及準備程序所述）：
⒈確認原告三一公司與被告簽訂之系爭聯合開發契約書第5
條第2 項第3 款、同條項第4 款、同條第3 項第3 款與同條項第4 款之條款無效。
⒉被告應給付原告漢洋公司6,255,731 元，及自95年9 月27日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
（三）原告漢洋公司聲明：⒈確認原告漢洋公司與被告簽訂系爭聯合開發契約書第5 條
第2 項第3 款、同條項第4 款、同條第3 項第3 款與同條項第4 款等條款無效。
⒉被告應給付原告漢洋公司17,959,282元，及自95年9 月27日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
（四）被告聲明：⒈駁回原告之訴及追加之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈原告曾於起訴狀中訴稱系爭聯合開發契約書乃兩造依行為
時大眾捷運法第7 條與大眾捷運系統土地聯合開發辦法所簽訂，此約係為興建大眾捷運系統新店線及保障地主土地不被徵收，且被告依約應負公共設施興辦義務，與追求公益之目的有關，應屬行政契約，學者與國外法院實務亦採此見解等語。今最高行政法院以被告依約負有都市計畫變更等行政協助與獎勵措施及興建後營運之監督管理規定，認定契約書應為行政契約等語，誠屬的論，茲另補充說明理由如下：
⑴按公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依
其性質或法規規定不得締約者，不在此限，行政程序法第135 條定有明文。然此所稱公法上之法律關係，係指公法上之權利義務關係，即二以上之法律主體，就公法上具體事件，依法律規定所成立之法律上關係。故行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。對具體之契約予以判斷時，原則上應以共約定內容亦即所謂契約標的為準（最高行政法院94年裁字470 號裁定意旨甚明）。從而，行政主體與人民間行政契約之判斷基準，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：①作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替。②約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者。③約定內容涉及人民公法上權益或義務者。④約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。司法院釋字第533 號解釋吳庚大法官之協同意見書中亦闡示甚明。
⑵查系爭契約書乃行政機關本應作成行政處分，而以契約
代替，約定之內容係行政機關負有作成公權力措施之義務，且約定內容顯然偏袒行政機關一方，固屬行政契約，理由如下：①首查，系爭契約書第4 條第4 項規定：
「甲方對乙方土地如以徵收與協議聯合開發同時辦理時，甲方於雙方協議達成後，就乙方中未曾違約者，報請原核准徵收機關撤銷徵收。」故行政機關已作成徵收處分，因簽訂本契約書且無違約情事者，則予以撤銷徵收，屬本應作成行政處分，而以契約代替之情形。②次查，系爭契約書第2 條第2 項與第3 項約定，如涉及都市計畫或區域計畫變更事宜，或公有土地須經民意機關議決或行政院核准者，由被告負責協調辦理之，此非行政機關無由為之，且皆為公權力措施之表現。③再查，系爭契約書第5 條第2 項第3 款約定，由被告取得依聯合開發辦法獎勵而增加之可達樓地板面積之半數，然聯合開發辦法中獎勵規定，目的在於提供誘因，鼓勵人民提供土地聯合開發，以減少阻力，加速捷運鋪設。原告等無償提供土地，被告已取得捷運系統所需土地興計畫變更之土地與建物樓地板之半數，竟復與民爭利，約定享有依聯合開發辦法獎勵規定，而增加之可達樓地板面積，與無償取得建築物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權，此皆非捷運設施需用之樓地板面積，及捷運系統需用之室外空間，是故，約定事項顯有偏袒行政機關一方。
⑶再按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約
之內容與效力，是否均為公法所規定。若契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，從其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍（最高法院61年度臺上字第1672號判決意旨甚明）該判決亦同持契約標的說。通說亦認原則上應以契約標的為準，如依契約標的仍無法判斷其法律性質時，則兼採契約目的加以衡量；換言之，若是契約標的給付行為不易區分為私法或公法性質，或是光憑契約標的仍不能清楚決定其契約的法律性質時，就必須就「契約目的」及「契約整體特徵」作判斷。退萬步言，縱認系爭契約書未能自契約標的區分為私法或公法性質。然查，系爭契約書乃依行為時大眾捷運法第7 條規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發用地作多目標使用者，得調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。聯合開發用地得以市地重劃或區段徵收方式取得。協議不成者，得徵收之。聯合開發辦法，由交通部會同內政部定之。」據此規定，被告與原告等依上開法令規定達成協議並簽訂契約書，故系爭契約書之目的在於：地方主管機關與私人或團體聯合開發，期能將土地作多目標使用者，以有效利用土地資源，促進地區發展，並替代徵收行政處分為目的，雙方而為給付與對待給付，縱依契約整體目的及給付之目的為斷，系爭契約書之性質仍屬行政契約無誤。
⒉原告起訴狀所載訴之聲明第1 項請求准予變更為：「被告
應給付原告新臺幣壹億貳千柒百參拾伍萬陸百零玖元整，及自變更訴訟狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。」然因本案系爭聯合開發契約書第5 條第2 項第3 款、第4 款、第5 條第3 項第3 款及第4 款之條款無效，係原告得請求給付公法上不當得利之前提要件，且有確認之必要性。故原起訴狀所載之訴之聲明第1 項仍無須撤回，原告另追加訴之聲明。
⒊程序事項：
⑴本件因系爭聯合開發大樓已興建完工併分配之情事變更
，請准予追加給付訴訟按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…。二訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。三因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」行政訴訟法第111 條第1 項、同條第3項第2 款、第3 款分別定有明文。經查，原告起訴狀所載訴之聲明第1 項請求准予變更為：「被告應給付原告新臺幣壹億貳千柒百參拾伍萬陸百零玖元整，及自變更訴訟狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。」然因本案系爭聯合開發契約書第5 條第2項第3 款、第4 款、第5 條第3 項第3 款及第4 款之條款無效，係原告得請求給付公法上不當得利之前提要件，且有確認之必要性。又因本案起訴時兩造聯合興建之聯合開發大樓尚未開始興建，惟系爭大樓已於94年底完工落成，並於94年12月29日經被告所屬機關發給使用執照在案，今因情事變更而追加新訴之聲明為本狀前揭訴之聲明第二項。又，原告訴訟標的之請求雖有變更，但原請求之基礎仍未變更，懇請鈞院准予追加訴之聲明。⑵依公法上不當得利請求權得提起給付訴訟按「人民與中
央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第8 條第
1 項及第7 條分別定有明文。復按「上訴人本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183 條之規定，…上訴人依行政訴訟法第8 條第
1 項規定，依據不當得利返還請求權，提起一般給付訴訟，程序上尚無不合。」最高行政法院93年判字1595號、92年判字第653 號等判決皆同此意旨。換言之，本件原告請求確認法律關係無效，併依公法上不當得利請求權請求被告返還不當得利，得依行政訴訟法第6 條、第
7 條之規定合併提起確認訴訟及其他財產上給付之訴，合先敘明。
⑶本案因當事人間之法律關係迭經變動，為促進訴訟之單
純，除丙○○部分，爰回復原告為原提起行政訴訟之人。另丙○○部分將其與被告間之法律關係移轉於卯○○，此部分由卯○○續行訴訟，尚無礙於訴訟程序之進行，應可認為適當，故撤回原告丙○○部分，並依行政訴訟法第111 條規定，追加卯○○為被告。
⒋實體事項：
⑴系爭獎勵辦法係為獎勵地主提供土地聯合開發捷運附近
地段，非以提供被告承租他人營利為目的按為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全發展，以增進公共福利，特制定本法，大眾捷運法第1 條定有明文。又行為時聯合開發辦法第38條規定係為獎勵「依本辦法申請投資聯合開發且無償提供捷運設施所需空間及其應持分土地所有權者」，建築物樓地板面積與高度，即得依該辦法予以放寬。然查，被告為與民爭利，挾其經濟上與統治地位之優勢，要求原告等同意被告所草擬之定型化契約，同意將系爭獎勵放寬之樓地板面積之半數所有權讓與被告，此已違反聯合開發辦法第38條規定獎勵之意旨。又，被告機關因獎勵辦法另占有上開土地與建物，非提供供大眾捷運運輸系統所用，被告乃計畫出租私人企業經營商業使用，以獲取租金利益，與大眾捷運法第1 條立法意旨相扞格。換言之，將系爭獎勵放寬之樓地板面積之半數樓地板面積出租予私人營業，實與「加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全發展，以增進公共福利」無關。再者，國家或地方自治團體非民間企業，不應從事營利活動，獲取收入，此有違租稅國之原理原則。職是，聯合開發契約書第五條第二項第三款、同條項第四款、同條第三項第三款與同條項第四款之條款有違前揭法規立法意旨，皆屬無效。
⑵當聯結禁止原則乃憲法上原理原則，於系爭契約中有其適用：
①按所謂不當聯結禁止原則，即行政行為與所欲達成之
目的須具有正當合理關聯，如無實質內在關聯者，則不得互相結合，禁止「與事件無關之考慮」，此乃源自於法治國原則及禁止恣意原則，因此，具有憲法位階的效力。行政程序法第94 條 與第137 條即承此意旨明文定之。倘國家結合各種武器對付人民，則人民的地位將毫無保障，是故立法、行政與司法作用皆不可違反此種「理性」上最低程度的要求，率斷而為立法、行政與司法行為。此原則最主要適用於公法契約與行政處分附款之領域，惟於立法行為領域亦得適用。雖行政程序法自90年1 月1 日起正式施行，然不當聯結禁止原則，自我國行憲時起即屬憲法上的原理原則，任何立法、行政或司行政程序法第94條與第137條僅將該原理原則明文化或具體化，並非創設該原理原則憲法上或法律上的拘束力，此觀最高行政法院90年判字1704號判決與行政法院85年判字2951號判決，皆將不當聯結禁止原則適用於行政程序法施行前之公法事件，即足證之。職是，不當聯結禁止原則乃憲法上原理原則，於本案系爭契約中有其適用。
②退萬步言，縱認行政程序法第137 條無直接適用本案
系爭契約中，惟行政程序法第137 條所揭示之具體化內容，亦得供鈞院於適用不當聯結禁止原則於具體個案中參考，併此敘明。
⑶基於公法上不當得利原理，被告應如訴之聲明所訴，將系爭獎勵樓地板面積之半數之價值返還予原告全體：
①按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應
返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同」民法第179 條定有明文。依行為聯合開發辦法第38 條 之意旨，係為獎勵無償提供土地者，取得獎勵放寬樓地板面積之所有權，因系爭契約第五條第二項第三款、同條項第四款、同條第三項第三款與同條項第四款之條款有違前揭法規立法意旨、行政程序法第137 條第1 項規定與不當聯結禁止原則，應歸於無效，原告依其無償提起土地面積之土地所有權人身份，並依聯合開發辦法第38條，得自始取得獎勵放寬樓地板面積的所有權，今被告無法律上原因，受有獎勵放寬樓地板面積半數的所有權之利益，致原告受損害，應返還被告非基於地主身份，而取得獎勵放寬樓地板面積半數的所有權之利益予原告。
②經查，本件聯合開發大樓坐落於397 與387 之2 兩地
號，土地面積共計1,868 平方公尺（原起訴狀誤載為
705 平方公尺），被告以地主身份無償提供土地面積佔上開基地總面積60.92522% ，原告無償提供土地面積佔上開基地總面積39.07478% 。今因獎勵開發辦法增加之可建樓地板面積共計1966.09 坪，原告原應取得之獎勵樓地板面積共計768.000000000 坪，今僅取得共計384.000000000 坪。嗣兩造於88年9 月10日曾召開「捷運新店繳公館站聯合開發案第12次權益分配會議」，該次會議中決議聯合開發大樓樓層分配方式，有會議記錄可稽。被告因而取得聯合開發大樓10樓至14樓之建物單獨所有權，今原告等基於公法上不當得利請求權，得向被告主張返還384.000000000 坪之建物面積，換言之，即為被告今受有之不當利益。③按「不當得利之受領人，除返還其所受之利益外，如
本於該利益更有所取得者，並應返還。但依其利益之性質或其他情形不能返還者，應償還其價額。」經查，本件因原告等原應取得系爭獎勵樓地板面積之半數，散佈於聯合開發大樓樓地板面積的每一部分，無法特定而請求返還，且被告所受之利益，仍舊存在，參諸前揭法條但書意旨，原告等得請求返還價額。
④再查，系爭聯合開發大數附近建物之價值連年上漲，
原告今依88年9 月10日曾召開「捷運新店繳公館站聯合開發案第12次權益分配會議」，兩造雙方約定擬制各樓層之價值（參證13），作為計算基準，將10樓至14樓之樓層面積價值加總，計算聯合開發大樓10樓至14樓樓地板面積之每坪單位價值為331,536.3 元，乘以被告應返還之面積384.000000000 坪，得出127,350,609 元，此為被告因強佔原告等獎勵樓地板面積之半數384.000000000 坪之價額，故懇請鈞院判決如追加後訴之聲明第二項所示。
⑤就訴之聲明有關利息請求權部分，依民法第233 條第
1 項前段：「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」本件，今原告以追加訴訟狀繕本向被告請求不當得利之價額返還。職是，被告應自追加訴訟狀繕本送達翌日即95年
9 月27日起清償日止，加計年利率5%之遲延利息。⒌遵鈞院闡釋關於行政訴訟類型之疑義，補充說明如下：
⑴行政訴訟法第6 條第1 項規定之三種確認訴訟類型應係其特別要件之規定，並非列舉規定：
①按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提
起行政訴訟。」行政訴訟法第2 條定有明文，乃闡明行政訴訟法於87年修正時，擴大訴權範圍、增加行政訴訟類別之意旨，以揚棄舊法時代僅有撤銷訴訟，其他公法上爭議多難經由行政訴訟途徑尋求解決之窘境，是以同法第3 條亦明定「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟」，進一步援引民事訴訟之類型，以保障人民於權益受侵害時之救濟管道，惟觀諸同法第6 條第1 項「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」之文義，乃強調確認訴訟須有即受確認判決之法律上利益者始得提起，參其立法理由，係為避免民眾濫訴所設之特別要件規定，尚非明示確認訴訟僅有確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立與否及確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法等三種訴訟類型之列舉規定，此參照民事訴訟法第247 條條文係確認訴訟特別要件（須具有確認利益）之規定，並無就確認訴訟之類型加以明定自明。因此，應認行政訴訟法第6 條第1 項規定之三種確認訴訟類型並非列舉規定，否則除此三種確認訴訟以外所有尚待確認之公法上爭議，豈非無救濟途徑，本法第2 條之規定亦淪為虛言。
②國內學者亦有主張「本法對訴訟類型之規定，並無列
舉窮盡之意。」「本法第2 條…係揭禁行政審判權採概括主義之條款，意義重大，不宜以訓示規定等閒視之，應本諸經由解釋使其有效運作之法理，產生應有之規範效應。是以在本法明定之各類訴訟之外，承認尚有類型外之訴訟，亦非法所不許。」「第11條規定之意旨，在於指明不論民眾訴訟或類型外之訴訟，均應接其屬性分別適用本法相關規定。」，因此，行政訴訟法第6 條第1 項規定之三種確認訴訟類型應非謂除此之外之確認請求，即不得准予依行政訴訟程序請求救濟，至於鈞院所闡釋關於本案有無適用確認訴訟類型之疑義，恐有誤解。
⑵本案原告之請求有即受確認判決之法律上利益：承前段
所述可知，提起確認訴訟所著重者在於是否有即受確認判決之法律上利益，以及是否不得提起他種訴訟（補充性）為前提; 揆諸本案事實：被告運用其高權行政力之地位，先行公告、辦理徵收，嗣命原告等人與被告簽訂預先擬定之行政契約，強制將系爭獎勵放寬之樓地板面積之半數所有權讓與被告，原告等人對於契約條款之內容全無置喙餘地，此舉明顯違反聯合開發辦法第38條規定之獎勵意旨；換言之，乃行政機關藉由締結行政契約之手段，進而侵害人民依法所得享有獎勵之財產權，故而原告訴請確認系爭契約條款之無效，併請求被告返還因系爭契約關係而多得之樓地板面積之價額（即公法上不當得利），確有即受確認判決之法律上利益。況且，本件非關行政處分，原告並無法以撤銷訴訟方式主張權利救濟，復不得逕憑系爭契約提起給付訴訟，因此，本案適用確認訴訟之類型，符合補充性原則，殆無疑問。⑶基於侵害人民權利之救濟圓滿性: 按法治國原則首重人
民權利之保護，法諺云：「有權利必有救濟」，而司法院釋字第574 號解釋理由書亦明示：「憲法第十六條所規定之訴訟權，係以人民於其權利遭受侵害時，得依正當法律程序請求法院救濟為其核心內容，國家應提供有效之制度保障，以謀其具體實現，除立法機關須制定法律，為適當之法院組織及訴訟程序之規定外，法院於適用法律時，亦須以此為目標，俾人民於其權利受侵害時，有及時、充分回復並實現其權利之可能。」因此，法院於適用程序法時，應以行政救濟之圓滿性為考量，讓人民得依循法律程序請求法院適時審判，俾使權利獲得保障，倘僅視僵化之法條文義，即以程序上駁回權利受侵害人民之救濟請求，則使保障人民權利之口號陷入空談，而有以文害義之嫌。
⑷本件爭議得適用確認公法上法律關係存否之訴：按學者
有謂：「行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者」、「確認訴訟固以行政法上法律關係為確認客體，但不以整體法律關係為限，從整體關係中發生之權利、義務或類此之效果，亦得為確認之標的」，本案兩造間公法上法律關係即係基於聯合開發契約書而發生，而該契約之系爭部分條款，即為規範從整體關係中發生之權利、義務之明文，故原告請求確認聯合開發契約之系爭部分條款無效，尚非不得適用確認公法上法律關係存否訴訟之規定。
⑸退萬步言，應類推適用民事訴訟法有關確認訴訟之相關規定：
①按行政訴訟法修訂過程，諸多援引民事訴訟法之概念
及理論，且現行之行政訴訟法條文明文規定準用民事訴訟法之規定者亦所在多有，足見行政訴訟與民事訴訟相較，二者程序事項之本質上大致雷同，因此，行政訴訟法之程序事項若有法規不足之處，應可類推適用民事訴訟法之相關規定。
②行政訴訟法第6 條第l 項之規定既非列舉規定，則本
案適用之確認訴訟類型，應可類推適用民事訴訟法第
247 條關於確認訴訟特別要件之規定，以具有確認利益即可，民事訴訟法89年修正後，亦放寬確認法律關係基礎事實存否之訴，以不能提起其他訴訟者為限，亦得提起；而本案爭執契約關係之效力存否，合屬法律關係基礎事實存否之主張。故而，原告訴之聲明第一項請求確認系爭契約條款之無效，尚非於法無據。
（二）被告主張之理由：⒈本件就審判權歸屬，應聲請司法院會議解釋：
⑴依行政訴訟法第178 條規定：「行政法院就其受理訴訟
之權限，如與普通法院確定裁判之見解有異時，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋。」查「大眾捷運系統土地聯合開發契約」乃係約定兩造合作興建聯合開發建築物，性質上屬於債權契約，被告之相關案例曾經普通法院受理，並做成最高法院91年度臺上字第1982號確定判決在案。復以最高行政法院（89年7 月1日改制前為行政法院，下同）79年裁字第197 號裁定表示：開發契約因其契約標的屬私法上之經濟關係且契約當事人於締約時，乃處於平等地位，故定性此契約為私法契約。又依兩造間所訂立之大眾捷運系統土地聯合開發契約第13條第5 項，更約定第一審管轄法院為臺灣臺北地方法院。
⑵本件最高行政法院發回意旨認為：被告係依法律授權與
原告訂定開發契約，作為履行公共任務之手段，契約內容均受法律規範，及依訂約整體目的及約定之給付內容與效力綜合判斷，系爭聯合開發契約書應屬公法契約（行政契約），原裁定認屬私法契約，以無審判權駁回，即有違誤等語。準此，本件應符合行政訴訟法第178 條規定，即行政法院就其受理訴訟之權限，與普通法院確定裁判之見解有異，是以，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋，以利行政機關遵循。
⒉本件原告請求確認部分契約條款之效力，欠缺訴訟要件，：
⑴查鈞院前審裁定駁回原告之訴之理由，除前述之聯合開
發契約屬私法契約，行政院無審判權外，尚包括：「契約為法律關係發生之原因，並非法律關係本身，契約之有效與否，亦不得為確認之訴之標的。從而，原告向本院提起行政訴訟，請求確認其與被告訂立之前開聯合開發契約第5 條第2 項第3 款、第4 款及第3 項第3 款、第4 款之條款無效，揆諸首揭說明，難謂為合法，應予駁回。」今查最高行政法院就此裁駁理由，並未進一步論究，即廢棄原裁定，依行政訴訟法第272 條準用民事訴訟法第492 條規定，恐有未妥。
⑵系爭契約內容為私經濟行為之約定，應非公法契約，退
萬步言，假設行政法院有審判權，亦即縱認系爭聯合開發契約為公法契約（行政契約），本件原告之訴，亦欠缺訴訟要件，應予駁回：
①按行政訴訟中確認訴訟之型態，以「確認行政處分無
效」「確認公法上法律關係成立或不成立」及「確認已解消之行政處分違法」等三種類型為限，此觀行政訴訟法第6 條規定甚明，其中就「確認公法上法律關係成立或不成立」，須以行政法上「法律關係」為確認之客體，事實問題或事實關係之存否，非法律關係，不得為確認之訴的標的，契約為法律關係之發生原因，非即法律關係，契約之有效與否，本不得為確認之訴之標的，原告主張應類推適用民事訴訟法之相關規定云云。惟查，民事訴訟法第247 條不在行政訴訟法第115 條規定準用之列，且現行行政訴訟法係參考89年修正前之民事訴訟法，參酌針對修正前之民事訴訟法所為之司法院院字2775號解釋：「契約為法律關係之發生原因，非即法律關係，契約之有效與否，本不得為確認之訴之標的」，益見在現行行政訴訟法規定下，契約條款之有效與否，應不得為確認之訴之標的。最高行政法院亦曾就確認「法規之規定無效」之訴，認定非屬行政訴訟法第6 條規定之三種類型，而以起訴不合法，予以駁回確定。故本件原告請求確認「契約條款」無效，顯非以法律關係為確認之客體。
又行政訴訟法第2 條係規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得『依本法』提起行政訴訟。」本件原告所提既係確認訴訟，自應符合行政訴訟法第6 條之規定，始符合起訴要件。至於，行政訴訟法第9 條但書明定維護公益訴訟以法律有特別規定者為限，而同法第11條亦係規定：前二條（即第9 、10條）訴訟依其性質，準用撤銷、確認或給付訴訟有關之規定等，均無由援引為確認訴訟之提出得不遵守行政訴訟法第6 條規定之論據。
②查本件原告一方面主張系爭聯合開發契約有效存在，
，另一方面卻請求確認聯合開發契約書中之部分條款（即第5 條第2 項第3 款、同條項第4 款、同條第3項第3 款與同條項第4 款）無效，應認原告主張部分契約條款無效，係屬事實問題或事實關係之存否，非得為行政訴訟中確認訴訟之標的，是以原告之訴顯欠缺訴訟要件，而應以裁定駁回之。
⒊如前所述，本件應以程序駁回，退萬步言，就實體部分，
系爭80、81年間簽訂之契約條款，並無不符合90年1 月1日始施行之行政程序法第137 條規定之情形，說明如下：
⑴人民因土地聯合開發契約亦蒙其利，並無所謂人民給付
與行政機關給付，顯不相當之情事：按土地聯合開發契約之功用，一方面不僅使公權力主體可以滿足其法定開發義務，但又不致於負擔沈重之開發費用；另一面私人、企業也可以透過開發之執行，土地之使用而獲利，兩者皆蒙其惠。查原告陳稱：人民無償提供土地聯合開發，被告竟占盡便宜取得大半建築物樓地板面積與自原告等手中取得之土地，人民之給付與行政機關之給付顯不相當云云，此主張實罔顧聯合開發契約乃係被告與人民合作興建聯合開發建築物，且係由被告辦理聯合開發基地之基本設計及研擬聯合開發計畫（系爭契約第2 條第
1 項）；若土地使用涉及都市計畫或區域計畫變更，或涉及公有土地，由被告負責協調辦理（系爭契約第2 條第2 、3 項）；另由被告依法徵求及甄選投資人興建聯合開發建築物（系爭契約第2 條第4 項）被告更為了取得捷運設施用地仍需負擔其建造費用（系爭契約第5 條第1 項）；另須負擔與投資人合建分坪所因分配與投資人之樓地板面積及其應持分土地或建造費用（系爭契約第5 條第2 項第5 款）等，且被告已先就聯開建物之共構基礎代墊設計施工費用並無不相當情事，由上可知，被告非未負擔義務，人民亦確實蒙受其利，是以原告主張實無理由。
⑵本件聯合開發契約並無違反不當連結禁止之原則：
①系爭契約書既係於80年及81年間簽訂，故應適用79年
公布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法。依開發辦法第3 條規定：「一、聯合開發：係指地方主管機關依執行機關所訂之計畫，與私人或團體合作開 發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。二、聯合開發用地：係指大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地中，經劃定為聯合開發計畫範圍內供聯合開發使用之土地三、場站鄰近建築物：係指聯合開發計畫地區範圍內與大眾捷運系統場、站設施或站前廣場、道路土地毗鄰之建築物。」②查原告指摘被告以建設捷運之需，要求約定享有開發
辦法之獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數與無償取得建築物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權，不具有正當合理之關聯，有違不當連結禁止原則等語。惟依大眾捷運法第5 條及第7 條規定可知，聯合開發之法定目的有：有效利用土地資源，促進地區發展；順利取得捷運工程用地；籌措捷運工程建設財源；導入民間資金參與都市建設等，而依開發辦法第3 條、第38條（新修訂之開發辦法第29條）規定，有關雙方各取得依聯合開發辦法之獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數，亦經雙方明訂於以及系爭契約第5 條第2 項第3 款及同條第3 項第3 款，可知本件聯合開發契約乃係被告與人民合作開發大眾捷運系統場、站與路線土地及其毗鄰地區之土地，以達其法定目的，故系爭契約所為上開由雙方各取得半數面積之約定確實符合開發辦法之規範目的，無違反不當連結禁止之原則。
⑶本件系爭契約書中，人民給付（提供土地）之特定用途
即係與被告合作興建聯合開發建築物，原告謂遍觀合約，無約明人民給付之特定用途等語，殊不足採：
①經查有關聯合開發用地涉及都市計畫、區域計畫及使
用分區管制等規定係為有效利用土地資源，促進地區發展，故需於前階段先完成法定程序後與地主簽定系爭契約書，此為政府與私人依開發辦法彼此間就開發某特定區域，所成立之合意為了順利興建開發案之私契約約定執行土地使用與權益分配，應非公共任務之手段。本件系爭契約書中，人民之給付內容為：「提供土地與被告機關」，給付之特定用途乃係：「依照開發辦法合作興建聯合開發建築物」，是以，系爭契約書開宗明義即明文人民給付之特定用途，且由該文字亦可推知人民提供土地與被告係僅供雙方合作興建聯合開發建築物使用之意旨。原告指稱，遍觀全約，並無約明人民給付之特定用途及僅供特定用途使用之意旨等語，殊不足採。
②又系爭契約書中約定雙方各得聯合開發辦法獎勵規定
而增加之可建樓地板面積之半數建築物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權，乃係雙方權利義務分配之約定，與為達行政目的之行政契約須人民給付之約定無涉。縱認上開約定乃係人民給付之內容，亦可由系爭契約開宗明義之文字，得知上開約定仍係基於雙方合作興建聯合開發建築物之用途，原告主張，亦不可採。
⑷民法定型化契約之規定並非行政程序法第141 條準用之
範圍，且系爭契約書非定型化契約，對原告未造成重大不利益或顯失公平：
①「行政契約準用民法規定之結果為無效者，無效。」
此行政程序法第141 條第1 項雖有明文，惟行政契約無效之情形，並未全盤接收民法有關無效之規定，而係加以限縮。蓋若行政契約準用民法無效規定亦歸於無效時，將使行政契約動輒無效，則非但無法達到行政契約原所欲達成之公行政目的，亦顯然有違行政程序第141 條第2 限定無效種類及第142 條區分行政契約各種無效情形，並列舉限制規定之立法目的，先予澄清。
②至於，民法中無效事由被準用之範圍，學者認有下列
情形契約當事人之一方無行為能力人（民法第75條）。當事人一方有心中保留（民法第86條）或通謀虛偽意思表示之情形（民法第87條）。違反法定之方式（民法第73 條 ）。違反公序良俗（民法第89條）。以不能之給付為內容（民法第246 條）。「嚴重」違反法律之強制或禁止規定（民法第71條）。查原告依行政程序法第141 條第1 項準用民法第24
7 條之1 而主張系爭契約條款無效惟民法第247 條之
1 與上開情形殊異，且所規範之定型化契約乃係現代經濟活動之產物，多存在於工商企業者與消費大眾間，與行政契約之本質不盡相符，故不應準用於行政程序法第141 條第1 項之規定。
③姑且不論系爭契約書並非定型化契約，開發契約除可
使公權力主體得以滿足其開發效益，另一方面私人企業也可透過開發之執行，土地之使用而獲利，兩者皆蒙其惠。況且，若非雙方辦理聯合開發，亦無法適用聯合開發之獎勵措施，則系爭契約書締約雙方各取得聯合開發辦法獎勵規定，而增加之可建樓地板面積之半數與建築物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權，自無對原告有重大不利益或顯失公平之情形，併予澄清。
⒋末查，原告另主張類推適用行政訴訟法第6 條第1 項前段
確認行政處分無效之規定，起訴請求確本件部分契約條款無效云云，惟查行政訴訟法第6 條所稱「行政處分無效」係指行政處分因具有重大而明顯之瑕疵，而自始、當然、確定的不生效力之謂，此不僅學理之當然，亦為行政程序法第111 條所明定。姑且不論確認契約條款無效，與確認行政處分無效顯不相當，應無類推適用相關規定之餘地，況且，系爭聯合開發契約為被告依法訂定，經原告於80、81年間在自由意志下所簽訂，無任何重大而明顯之瑕疵，其於逾10年後，主張部分契約條款自始無效，自非可採。
⒌程序部分：
⑴被告不同意追加卯○○為原告：原告行政訴訟準備（一
）狀主張依行政訴訟法第111 條規定，追加卯○○為原告，被告不同意，合先敘明。且原告未表明得不經被告同意追加原告之法律依據，自不應准許。至於，另稱係已撤回訴訟之原告丙○○，將其與被告之法律關係移轉於卯○○，由卯○○續行訴訟，無礙進行云云，顯不符合行政訴訟法第111 條規定第3 項各款事由，應無由准許。
⑵被告不同意原告所為原訴變更或追加他訴：
①查本件原訴訟為「確認（契約條款）無效訴訟」，今
原告於最高行政法院發回更審後，主張依公法上不當得利請求權追加「一般給付訴訟」，而為「確認＋給付」云云，惟查，兩者請求之基礎，難謂未變更，且本案起訴時，聯合開發大樓早已開工興建（89.9.26），地主有關聯合開發大樓之權益分配比例，更早在88年間確定，不因嗣後聯合開發大樓完工取得使用執照而有何不同，從而原告主張因情事變更而變更聲明云云，應不成立。況所為變更，與原訴訟有重大不同，原調查結果難予援用，勢必重行調查及進行攻防，顯礙訴訟之進行及終結，自不宜允許。
②次查，提起一般給付訴訟固不以先經訴願程序為必要
，惟查，仍需先向行政機關請求遭拒，始認定具備提起一般給付訴訟之權利保護要件，今原告未經向被告請求，率而提起一般給付訴訟，應屬欠缺權利保護要件。
⑶原告中包括：漢洋建設股份有限公司、三一建設股份有
限公司、戊○○，及已撤回訴訟之丙○○等，已將系爭聯合開發契約之權利義務移轉第三人，顯非實體法上正當權利人，其對被告提起本件確認訴訟及追加給付金錢訴訟，欠缺權利保護必要：按確認判決及給付金錢判決，應以事實審行政法院言詞辯論終結之際，為法律及事實狀態之基準時。（訴訟繫屬中，為訴訟標的之法律關係雖移轉於第三人，於訴訟無影響，此為行政訴訟法第
110 條第1 項前段所明定，是為當事人恆定原則。惟當事人恆定係訴訟法上效力，至於訴訟結果權利義務之歸屬，仍依實體法之規定。從而，法院固不能以法律關係移轉，認定原告無訴訟適格，而依起訴不合法予以駁回，但仍得以原告並非實體法上正當權利人，欠缺權利保護必要，而以無理由駁回原告之訴。經查，原告中只有癸○○、壬○○、子○○、甲○○、乙○○、丁○○、己○○、庚○○、辛○○等九人，不論是在起訴確認訴訟及追加給付（金錢）訴訟時，均為系爭聯合開發契約之當事人，且因系爭聯合開發大樓已取得使用執照，相關聯合開發契約之權利義務也不會未再有變動。至於其他原告包括：漢洋建設股份有限公司、三一建設股份有限公司、戊○○，及已撤回訴訟之丙○○等，則早已將系爭聯合開發契約之權利義務移轉第三人，從而依判決應以事實審法院言詞辯論終結之際，為法律及事實狀態之基準時來看，原告包括：漢洋建設股份有限公司、三一建設股份有限公司、戊○○，及已撤回訴訟之丙○○等，對被告提起本件確認訴訟（確認聯合開發契約部分條款無效）及追加給付訴訟（因聯合開發契約部分條款無效請求給付不當得利），顯非實體法上正當權利人，欠權利保護必要。
⒍依法將租售聯合開發不動產之所得挹注聯合開發基金，作為捷運建設財源，符合法規目的：
⑴查為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運
系統健全發展，以增進公共福利，特制定本法，大眾捷運法第1 條固有明文。惟查，本件行為時大眾捷運法第
5 條第1 項亦規定：「地方政府建設大眾捷運系統所需經費，應循預算程序由左列各款籌措之：一、各該地方政府之一般財源。二、上級政府補助。三、都市建設捐部分收入之提撥。四、第七條之土地開發收入。五、其他經政府核准之收入。」其中第4 款所稱「第七條之土地開發收入」，即指地方主管機關自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地更毗鄰地區土地，所取得之土地開發收入，亦有大眾捷運法第
7 條規定可稽。又系爭契約書既係於80年及81年間簽訂，故應適用79年公布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法，而行為時開發辦法第5 條及第40條亦明白規定：「為有效推動聯合開發業務，以配合大眾捷運系統之興建，主管機關得設立聯合開發基金，其基金來源如左：…三、出售（租）聯合開發不動產及經營管理之部分收入…」「主管機關實施聯合開發計畫所獲收入，應作為大眾捷運系統及聯合開發事項之經費及營運維護之用」。
⑵準此，就被告將取得之聯合開發不動產出租予私人，原
告謂與大眾捷運法第1 條立法目的無關，或謂該出租行為違反租稅國原理原則，或謂部分契約條款無效云云，顯悖前揭法規明文。
⒎關於給付訴訟部分，原告追加不合法，應予駁回。退萬步言，本件原告請求公法上不當得利，應無由成立：
⑴如前所述，系爭聯合開發契約合法有效，被告依約取得
取得獎勵面積之半數，有法律上之原因，不構成公法上不當得利，原告之請求，顯無理由。
⑵原告「漢洋建設股份有限公司」「三一建設股份有限公
司」及「戊○○」，包括嗣後撤回訴訟之丙○○，早已將系爭聯合開發契約之權利義務移轉第三人，從而，原告「漢洋建設股份有限公司」、「三一建設股份有限公司」及「戊○○」，包括嗣後撤回訴訟之丙○○，對被告顯無基於系爭聯合開發契約之公法上不當得利請求權存在。故原告追加訴之聲明，請求被告給付之對象為「原告全體」，包括已將系爭聯合開發契約之權利義務移轉第三人之「漢洋建設股份有限公司」、「三一建設股份有限公司」及「戊○○」，自不可採。又本件原告既非最終與被告間，就系爭聯合開發大樓，訂定有土地聯合開發契約書之全部私地主，故原告未提出資料僅以計算式主張其所提供土地占全部聯合開發大樓基地之39.07478％（即100 ％－60.92522％＝39.07478％）云云，實有違誤。
⑶再者，依建物登記被告依約取得之建物單獨所有權，並
並非10至14樓之建物，先予敘明。事實上原證11及原證12所示88年第12次權益分配會議關於「被告機關」及「全體私地主」之分配比例，迄無變動，但有關各樓層分配方式則迄94年底始確定，故原告依原證11及原證12所示88年第12次權益分配會議資料，主張被告取得10至14樓之建物單獨所有權，容有誤會。退萬步言，因被告所受利益為土地及建物，並不符合依其利益之性質或其他情形不能返還之情事，故原告依不當得利規定請求返還價額，亦無由成立。況原告以每坪33.15363萬元為基準，計算被告得之建物價值，係依88年當時分配樓層情形之估計，因94年最終之分配樓層與88年時已有不同，故被告基於主管機關資格取得之建物價值，亦略有出入。⒏綜上所述，本件原告之訴，或欠缺訴訟要件，或欠缺權利
保護必要。又實體上，土地聯合開發契約書約定由被告取得因獎勵規定增加面積之半數，合理相當，且依法將租售聯合開發不動產之所得挹注聯合開發基金，作為捷運建設財源等，均符合法規目的，並無顯不相當、違反不當聯結禁止原則，或部分契約條款無效情事，從而被告基於土地聯合開發契約，取得獎勵面積之半數，有法律上之原因，亦不構成公法上不當得利，原告請求確認部分契約條款無效及給付不當得利，均無理由。
理 由
壹、程序部分：
一、本件原告三一公司經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。又本件原告起訴時，被告之代表人為馬英九，嗣於訴訟中變為辰○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件起訴狀送達後，原告丙○○主張已將系爭聯合開發契約之權利義務移轉予原告卯○○，因而請求將原告丙○○變更為卯○○（原告丙○○、卯○○分別以撤回及追加起訴之方式辦理）。經查原告丙○○及卯○○起訴所依據之基礎事實及所衍生之法律關係均同一，皆係源自於與被告所簽訂之系爭聯合開發契約書及主張該契約部分條款無效，故本件基於訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等原則，本院認原告上開變更為適當，應予准許。
貳、實體部分：
一、最高行政法院94年度裁字第1512號裁定將本院前審裁定廢棄發回更審，理由略以：「本件抗告人與相對人臺北市政府於80年6 月10日簽訂之『聯合開發契約書』即載明：『乙方（即抗告人）願意提供土地與甲方（即相對人）依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法合作興建聯合開發建築物』，該契約第2 條：『開發方式：一、甲方主動評選之聯合開發基地，由甲方（或委託）辦理基本設計及研擬聯合開發計畫。但甲方尚未進行（或委託）前，乙方得檢附聯合開發基地範圍內土地面積合計逾三分之二，或所有權人過半數及土地面積合計過半數之土地所有權人之委託書及相關文件向甲方申請同意後自行辦理基地設計及研擬聯合開發計畫。…二、聯合開發計畫之土地使用如涉及都市計畫或區域計畫變更者，由甲方協調辦理或協助投資人依法完成變更程序後再公告實施。
三、聯合開發計畫內之公有土地依法令須經該管民意機關同意及經行政院核准者，由甲方負責協調辦理』。第5 條『土地及建物權利義務分配』，約定雙方取得之建物及土地，包括依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積分配及所應持分土地之取得規定。第9 條：『投資興建：一、本聯合開發之興建事宜，乙方同意由甲方依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法相關規定徵求投資人及簽約興建等事宜，…二、乙方欲優先投資興建本聯合開發建物時，應於甲方書面徵求投資意願之日起二個月內檢附本基地範圍內依照法規規定最小建築基地之寬度及深度土地所有權人之同意書明確答覆，逾期不為答覆或未檢附或檢附不齊者，視為放棄優先投資。』第10條：『營運管理：一、本建物除捷運系統使用部分由甲方全權負責外，其餘部分之營運管理事宜由甲方依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法之規定辦理，並由甲方與投資人簽訂營運契約書，本建物須委託營運人統一經營者，雙方應予配合。二、為使本建物營運健全及維護使用人之安全、外觀設備、環境品質，乙方同意全權委託投資人另訂營運管理章程及大樓管理公約報經甲方核備後共同遵守，並接受甲方之監督與管理。』足見系爭聯合開發契約係相對人依行為時『大眾捷運法』及『大眾捷運系統土地聯合開發辦法』之授權與抗告人訂定，作為履行公共任務之手段，其契約之內容均受上開『大眾捷運法』及『大眾捷運系統土地聯合開發辦法』所規範，行政機關之契約形成自由已受到限縮，契約當事人之公法上權利義務，係經由契約予以形成。依訂約整體目的及約定之給付內容與效力綜合判斷，系爭『聯合開發契約書』應屬公法契約（行政契約）。」等語，指摘前審裁定認屬私法契約，即有違誤而將該裁定廢棄。依行政訴訟法第260 條第3 項規定，本院自應以上開最高行政法院所為廢棄發回之法律上判斷為本件判決基礎，合先敘明。
二、然按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6 條第1 項所明定。觀諸我國之行政訴訟法除此條規定外，並未有其他關於確認訴訟要件或類型之規定，可知確認訴訟限於：（一）確認行政處分無效；（二）確認公法上法律關係成立或不成立；（三）確認行政處分（已執行完畢等）違法等三種類型。經查，本件原告等訴之聲明第1 項皆為「確認原告等與被告簽訂系爭聯合開發契約書第5 條第2 項第3 款、同條項第4 款、同條第3 項第3 款與同條項第4 款等條款無效。」並非上開行政訴訟法第6 條第1 項所規定之3 種確認訴訟之類型，甚為明顯，揆諸前開說明，原告等就此部分之起訴即難謂有合。
三、次按，就前揭（二）確認公法上法律關係成立或不成立之類型而言，其所謂法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係而言；行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之本身，而係法律關係之發生原因，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。
經查，原告等所主張無效之系爭聯合開發契約書第5 條第2項第3 款、同條項第4 款、同條第3 項第3 款與同條項第4款等條款，係有關「土地及建物權利義務分配」之事項，惟綜觀系爭聯合開發契約書之約定內容，除上開事項外，雙方之約定尚包括原告提供土地、開發方式、地上建物之處理、保證事項、費用及稅捐分攤、建造費用分攤、交付證件及產權登記、投資興建、營運管理、違約處理、解除契約、其他及特別約定等事項，有該契約書附本院卷可參，堪稱已涵蓋開發中及開發後營運之所有過程。又就系爭聯合開發契約書第5 條而言，其第2 項約定：「甲方取得之建物及土地所有權與負擔義務如左：…（第3 款）取得依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數。（第4 款）無償取得前三款建物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權。…」第3 項約定「土地提供人取得之建物及土地所有權與負擔義務如左：…（第3 款）取得依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積之半數。（第4 款）取得前三款建物（含共同使用部分）所應持分之土地所有權。…」係有關原告等與被告就聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積分配及所應持分土地之取得約定，惟該約定亦僅是系爭聯合開發契約書第5 條約定之一部分，此觀該條尚有第1 項有關聯合開發公共設施之提供、第2 項第1 款有關取得捷運設施需用之樓地板面積及捷運系統需用之室外空間、第2 項第2款有關取得因聯合開發變更都市計畫或區域計畫而增加之可建樓地板面積之半數等約定即可知，其全部加總起來始構成完整之「土地及建物權利義務分配」約定，且彼此間互為所交換之利益，無法割裂。本件原告等起訴請求確認無效之系爭聯合開發契約書第5 條第2 項第3 款、同條項第4 款、同條第3 項第3 款與同條項第4 款等條款，既為上開約定之一部分，且與其餘部分具有不可分割之關係，則其所個別形成者，僅是單純之事實外觀而已，並不具法律關係之內涵，參酌前開說明，自不得作為確認訴訟之標的甚明。準此說明，本件原告等以系爭聯合開發契約書第5 條第2 項第3 款、同條項第4 款、同條第3 項第3 款與同條項第4 款等條款，作為確認無效訴訟之標的，顯與法不合，應予駁回。
四、另本件原告等於起訴狀送達後（即原告等95年6 月2 日補充理由二狀）追加上開訴之聲明第2 項之請求（原聲明為：被告應給付原告新臺幣一億二千七百三十五萬六百零九元，及自變更訴訟狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，嗣經修正為現在聲明），主張系爭聯合開發契約書第5 條第2 項第3 款、同條項第4 款、同條第3 項第3款與同條項第4 款等條款經確認無效後，原告等自得請求給付公法上不當得利，爰追加訴之聲明第2 項之請求。然原告等為此部分訴之追加，業經被告表示不同意在卷；且查本件迭經本院前審及最高行政法院之審理，原告等皆未為此主張，嗣經最高行政法院廢棄前審裁定發回本院審理後始為追加，容有延滯訴訟之嫌，在時機上尚非恰當；況原告等為此請求，迄今亦未提出足以證明被告確有如聲明所示金額之不當得利之證據，故原告等為此訴之追加，顯然不適當。退步言之，縱認原告上開訴之追加應予准許，然本件原告等有關「確認原告等與被告簽訂系爭聯合開發契約書第5 條第2 項第
3 款、同條項第4 款、同條第3 項第3 款與同條項第4 款等條款無效。」之起訴既經認定不合法，已如前述，則原告等再就據以延伸之公法上不當得利有所請求即失所依附，故原告等此部分追加起訴顯無理由，應併予駁回。本件既有應駁回之理由，已如前述，則原告等其餘實體事項之主張，本院自無再予審究之必要，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104 條、第218 條；民事訴訟法第85條第1 項前段、第385條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 27 日
第 一 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 96 年 2 月 27 日
書記官 林佳蘋