臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第00127號原 告 甲○○原 告 乙○○原 告 丙○○原 告 丁○○○原 告 戊○○原 告 己○○被 告 臺北市市場管理處代 表 人 庚○○（處長）訴訟代理人 壬○○
辛○○上當事人間因有關營業事務事件，原告不服臺北市政府中華民國92年1月15日府訴字第09203504900號訴願決定，提起行政訴訟，本院以92年度訴字第1162號裁定駁回原告之訴，原告不服，提起抗告，經最高行政法院以94年度裁字第1354號裁定廢棄發回本院更為審理，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠臺北市關渡宮攤販臨時集中場係位於臺北市北投區關渡宮南
側知行路人行道後堤防用地上，為臺北市政府民國（下同）75年12月15日第588次首長會報通過設置並列管在案，該集中場於90年6月底止核准登記之有證攤販計有10攤。為配合臺北市政府工務局養護工程處（下稱養工處）辦理北投關渡宮知行路拓寬計畫，該臨時集中場須予拆除，故養工處及被告之先期作業係於關渡宮前北側臨淡水河關渡宮停車場空地興建臨時攤棚，供遷移安置原集中場之攤販暫時營業，案經養工處89年4月26日簽奉臺北市市長核准在案。上述集中場除有證攤販外，尚有無證攤販混雜其間營業，又無證違規攤販因係未經許可營業且流動性高，主管機關亦無其名冊。被告為查明該集中場攤販數量及營業狀況以配合拆遷作業，乃於89年5月21日起至89年7月5日止，以不事先通知方式派員至現場查核，並將查訪結果專案簽報移由臺北市政府相關單位、民意代表、當地里長等派員組成之專案小組進行安置資格審查，其審查結果並由被告簽奉核准在案。
㈡嗣原告因知悉其未於上述專案小組審查之安置範圍內，乃向
被告申請列為關渡宮攤販臨時集中場攤販安置對象，被告審認原告之營業屬時段性且營業地點已嚴重違規佔用漁民活動中心前紅磚人行道，以90年5月22日北市市四字第9060736300號函覆否准。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以91年2月6日府訴字第09104763401號訴願決定：「一、關於被告90年5月22日北市市四字第9060736300號函部分，原處分撤銷，由被告於收受決定書之次日起60日內另為處分。」㈢嗣被告再行召開專案小組重新審核，仍決議不同意將原告列
為安置對象，乃以91年9月3日北市市四字第09161534800號函通知原告仍不同意將其列為安置對象。原告不服，再次提起訴願，亦遭決定駁回，提起行政訴訟，本院以92年度訴字第1162號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院以94年度裁字1354號裁定廢棄發回本院更為審理。原告未於言詞辯論期日到場，僅具狀為聲明及陳述。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應為原告等作成位於關渡宮前北側臨淡水河停車場空地興建之臨時攤棚安置之處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按行政程序法立法的目的開宗明義即闡明：為使行政行為
遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴。
觀之本案，雖名為專案行政，亦應依法行政，原告92年3月14日起訴狀及92年5月26日準備書狀中詳細載明被告自始即未依法行政，不僅程序違法，更是實體違法，所為之處分、答辯、證物（或不實證物）均自相矛盾，茲再臚列被告違反下列程序法之事證：
⑴違反行政序法第6條：行政行為非有正當理由，不得差
別待遇：被告對於已獲安置之36位攤商與原告之待遇，真是天壤之別：
①第1次訴願期間由被告以90年8月16日北市府（忠）字
第9020669710號函附之訴願答辯狀中證物3所提出之攤販設攤現況表中有3攤未營業，又被告於92年4月25日提出之行政訴訟答辯狀所附證物附件13之設攤現況圖中增列無證陳英釧（安置編號23）為已獲安置陳林春（安置編號22）之媳婦、甘林娟娟（安置編號24）為已獲安置陳清琴（安置編號12）之女兒及蔣美月（安置編號25號）。3攤無證且未有營業事實，而獲安置，其差別待遇，所為何來？②被告違背事實之差別待遇：被告於上述之陳述及所提
證物「北投關渡宮前攤棚各攤販設攤情形現況圖與事實不符，其所繪之現況圖竟係偽造，獲安置之36攤未被繪於紅磚人行道上，僅將原告等繪於紅磚人行道。
事實上，所有攤販均位於紅磚人行道上營業，有現場照片為證，被告所言不實，不足為採，差別待遇莫此為甚。
③臺北市政府訴願審議委員會於91年11月21日（星期四
）下午3時派員至現場查訪原告未營業，對原告亦不甚公平，相較於已獲安置的攤販想營業就營業，不想做生意就休息，被告違反行政程序法第6條平等原則。
⑵違反行政程序法第8條：被告於第1次訴願（決定文號：
91年2月6日府訴字第09104763401號）答辯理由中指出於89年5月21日至89年7月5日止共6次查訪中僅原告乙○○（92年6月17日改名前原名為何玉英）1次未出攤營業【按：原告此段所稱被告第1次訴願答辯似係第1次訴願決定之決定理由，原告恐誤解或誤植】，然又於第2次訴願（決定文號：92年1月15日府訴字第0920354900號）答辯時提出經纂改過不實之考核表稱原告等未出攤，僅對原告要求全年無休方可，而對獲安置之36位攤販即無此要求，觀之原告92年5月26日訴願準備狀及原證10各攤販出勤統計表，被告之誠信在那裏？⑶違反行政程序法第9條：「行政機關就該管行政程序，
應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」然被告對於原告有利之情形，非但完全未注意，更甚者，用放大鏡來檢視原告，挾怨報復，挑撥攤商間利益衝突而對立，本案經被告以90年1月15日北市市四字第9060086800號函原告於90年2月5日前儘速提供於關渡宮前營業20年事實之相關證明文件憑辦，原告如期提出，並蒙被告以90年2月7日北市市四字第9060170800號函知原告，經查所檢附之當地里長及獲安置2分之1以上攤販證明營業事實，請市長裁示後再行函復。並於90年2月8日上午10時45分由臺北市議會市民服務中心派員現場會勘屬實（90年2月12日議服字第9006058900號函），之後被告以90年2月13日北市市四字第9060160500號及90年2月15日北市市四字第9060212100號函及臺北市市長裁示要求原告等提出相同證據，即里長證明及審查合格攤販二分之一以上證明營業事實，原告均獲上述之營業事實證明，然被告仍不予採信，俟被告解釋如何解讀以昭信服。又被告稱有承租攤位之租約、押金及清潔費等證據，但試問已獲安置之36未攤販全數有上述證據之收據嗎？請被告提出並詳加說明。再者，原告於70年間設攤營業早於漁民活動中心於73年興建完成，且係因興建漁民活動中心之需要，原告讓出部分攤位面積予以興建，卻遭被告稱原告未若一般攤販有延伸至河堤斜坡上之營業空間，無異謂違規佔用河岸者才可獲安置。
㈡被告主張之理由：
⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分，有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」「領有攤販營業許可證者，於公民營市場新建、改建、擴建或有空攤時，應優先容納。」「領有攤販營業許可證者，除依前條規定納入市場外，建⒉被告配合公共工程執行之需要，依據臺北市攤販管理規則
第10條、第11條及臺北市攤販臨時集中場設置管理要點第4點之規定應將有證攤販予以遷移暫時臨時安置，乃於關渡宮前北側停車場興建臨時攤棚，對於原列管攤販臨時集中場內之無證攤販原並無安置之義務，惟配合市政建設之需要，依行政裁量對雖屬無證但有營業事實者，經專案小組審查同意後，則一併予以遷移安置。
⒊有關原告認於其設攤時間早於漁民活動中心之興建乙節，經被告查證，結果如下：
⑴臺北市政府警察局北投分局於73年移交被告之北投區有
證攤販名冊內屬關渡宮前營業之有證攤販共計14名，並無原告在內。
⑵關渡宮目前各攤販之攤棚及漁民休閒活動中心所使用之
攤棚為單一攤棚（非屬6個單位攤棚合併之總面積攤棚）係財團法人關渡宮（舊稱關渡地區慈善環境整理委員會）於69年至73年間出資興建完成，並以每年訂立契約方式供當地攤販承租攤位（並編號）營業，其押金金額每攤為新台幣（下同）2萬元，該委員會並按月向承租業者收取清潔費。
⑶又依據關渡宮攤販前會長林水井所提供早期攤販自治會
名冊資料內依營業地點計分有3區，原告乙○○係屬第3區會員，原告丙○○、丁○○○、甲○○等3人則屬第2區會員，另原告己○○、戊○○等2人並未在攤販名冊內。綜上3項資料顯示原告其中有4人早期為攤販自治會之會員並分散於2區內營業，原應與其他會員相同各自擁有承租攤棚固定營業，而非集中在目前漁民休閒活動中心前紅磚人行道上位置營業，更不應以現行活動攤架方式於人行道上經營，據此推論於73年以前承租攤棚營業之攤販，均應在攤棚內營業，應無再另以活動攤架位於漁民休閒活動中心人行道上經營之理。另2名原告己○○、戊○○亦非屬早期即在該地點內營業之攤販證明確鑿。另原告檢附36名已通過審查列入安置攤販者中有18位及里長給予證明稱原告之攤位自設攤至今經營有長達15年之事實乙節，經查訪里長及部分簽章之攤販皆表示係應原告要求之而作此證明，且核與前3項資料證明與事實不符應不足採信。故經審查小組慎重查證後仍不同意原告6名攤販列入安置對象。訴願機關依據被告所提供關渡宮目前攤販設攤情形現況圖及安置情形統計表資料，於91年11月21日（星期四）下午3時派員至現場查訪原告未營業事實，是屬事實查證行為，且被告事先並不知有此情事，亦無派員協助查察。
⒋本案專案小組對遷移臨時安置攤販所訂之資格條件為：⑴
核發有攤販營業許可證者；⑵86年前經調查有案之無證攤販；⑶89年經被告現場查證有持續營業事實，經審查通過能配合拆遷，並願與臺北市政府簽訂行政契約者。由於原告非臺北市政府發證許可之有證攤販不符上述資格條件⑴，又依臺北市攤販管理規則第10條及第11條之規定，臺北市政府並無予以安置之義務，惟應市政建設之需要，經組成合議公正之專案小組審查原告等亦不符上述資格條件⑵、⑶，全案經專案小組謹慎審查結果不予安置，並經被告函覆仍不同意列為安置對象及臺北市政府訴願委員會駁回原告所提訴願在案。
理 由
一、被告代表人原為方進貴，於訴訟中變更為徐漢雄，嗣又變更為庚○○，茲由其於94年9月16日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。原告己○○未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情形，因依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，均合先敘明。
二、按臺北市攤販管理規則第10條第1項規定：「領有攤販營業許可證者，於公民營市場新建、改建、擴建或有空攤時，應優先容納。」同規則第11條第1項規定：「領有攤販營業許可證者，除依前條規定納入市場外，建設局得會同臺北市政府工務局、警察局及環保局規劃臨時攤販集中場容納之。」
三、臺北市關渡宮攤販臨時集中場係位於臺北市北投區關渡宮南側知行路人行道後堤防用地上，為臺北市政府75年12月15日第588次首長會報通過設置並列管在案，該集中場於90年6月底止核准登記之有證攤販計有10攤。為配合養工處辦理北投關渡宮知行路拓寬計畫，該臨時集中場須予拆除，故養工處及被告之先期作業係於關渡宮前北側臨淡水河關渡宮停車場空地興建臨時攤棚，供遷移安置原集中場之攤販暫時營業，案經養工處簽奉臺北市市長核准在案。上述集中場除有證攤販外，尚有無證攤販混雜其間營業，又無證違規攤販因係未經許可營業且流動性高，主管機關亦無其名冊。被告為查明該集中場攤販數量及營業狀況以配合拆遷作業，乃以不事先通知方式派員至現場查核，並將查訪結果專案簽報移由臺北市政府相關單位、民意代表、當地里長等派員組成之專案小組進行安置資格審查，其審查結果並由被告簽奉核准在案。嗣原告因知悉其未於上述專案小組審查之安置範圍內，乃向被告申請列為關渡宮攤販臨時集中場攤販安置對象，被告審認原告之營業屬時段性且營業地點已嚴重違規佔用漁民活動中心前紅磚人行道，予以否准等情，有函、簽、關渡宮攤販臨時集中場現場營業查核表、關渡宮攤販設攤情形現況圖及安置情形統計表等影本附於原處分卷可稽，應認為真實。
四、原告雖主張被告違反行政程序法第6條、第8條、第9條之規定云云。惟揆諸首揭規定，臺北市政府對於原告未經領有臺北市政府攤販營業許可證之無證攤販，並無予以安置之義務。被告為應市政建設之需要，以專案方式例外對於無證攤販予以安置，並為求攤販安置審查之公平性簽由臺北市三位市議員、臺北市政府警察局北投分局關渡派出所、北投區公所、關渡宮管理委員會及關渡里辦公室推派人員成立專案小組辦理系爭攤販臨時集中場有證及無證攤販安置資格審查，並依該地區之特性，以：㈠核發有攤販營業許可證者；㈡86年前經調查有案之無證攤販；㈢89年經被告現場查證有持續營業事實者；㈣經審查通過能配合拆遷，並願與臺北市政府簽訂行政契約者等四點作為攤販安置資格審查之原則性條件予以綜合考量，並依被告查訪所得之資料，就各攤販之實際營業狀況認定本件應予安置之對象，此有被告91年12月11日北市市四字第09162215900號函所附之北投關渡宮前攤販安置情形統計表載明同意安置理由及原因、不同意安置理由及原因、北投關渡宮前攤棚各攤販設攤情形現況圖附卷可稽。被告於89年5月21日起至89年7月5日止，以不事先通知方式六次派員至現場查核（計89年5月21日、89年5月28日、89年6月12日、89年6月27日、89年7月2日、89年7月5日等六次），原告甲○○（臭豆腐、銅鑼燒攤）、己○○（鹹蛋攤）、丙○○（酸梅湯、青草茶、苦茶攤）、戊○○（栗子攤）等四人，僅星期日查訪之三次係營業中，其餘三次（非例假日）均無營業，另原告丁○○○（麻糬攤）僅有一次非假日之查訪有營業事實。又經臺北市政府訴願審議委員會於91年11月21日（星期四）下午3時派員至現場查訪，該五名原告之攤販亦均無營業，與被告前開查核情況相符，實難謂該五名原告有持續營業，其屬時段性營業之事實，堪予認定。復查原告之攤位設置情形，原告甲○○、己○○、丁○○○、丙○○有較明顯之攤位（規模較大並有相關設備、器具、招牌），其位置確係位於漁民活動中心前之人行紅磚道上，故未若一般攤販有延伸至河岸斜坡上之空間，是其攤位確係較一般攤位狹小。又原告戊○○（栗子攤）及乙○○（鹹蛋攤）僅由攤車及蛋籃、小型販賣桌組成，更形簡陋、狹小，無明確之攤位存在，與一般流動攤販並無明顯區別，此有臺北市政府訴願審議委員會91年11月21日現場勘查報告及相片附卷可稽。本件原告甲○○、己○○、丁○○○、丙○○、戊○○等五人，僅時段性經營，並無持續經營之事實；原告甲○○、己○○、丁○○○、丙○○之攤位明顯佔用漁民活動中心前之紅磚人行道；原告戊○○、乙○○並無明顯攤位，與一般流動攤販無異，是被告及專案小組依據原安置意旨及安置資格審查條件，不同意將原告列為安置對象，洵屬有據，並未違反平等原則、誠信原則及對於原告有利不利均予注意之規定。
五、至於原告主張原處分未敘明否准理由，仍否准原告之安置申請，有違行政程序法第96條第1項第2款乙節，經查被告及其專案小組否准原告安置申請之理由，業經被告91年10月18日北市市四字第09161750400號函檢附之答辯書詳予說明，並送達原告在案，則依行政程序法第114條第1項第2款及第2項規定，已予補正。又本件原告再次提起訴願時，其對於被告及其專案小組之審查條件、作業程序應已知悉，且原告於專案小組91年5月21日之審查會議中業已出席陳述意見，原告之代理人並於91年10月24日業已閱覽、影印被告之專案小組91年6月25日會議紀錄及相關卷證，原告於行政程序上之相關權益業受保障。
六、綜上所述，本件被告以原告不符臨時攤棚安置資格，乃以否准申請安置之處分，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告作成將原告安置於臨時攤棚之處分，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 8 日
第二庭審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 李 得 灶法 官 吳 慧 娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 2 月 8 日
書記官 黃 倩 鈺