臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第143號原 告 魏榮進
魏榮泉劉拱垚魏坤燦魏義元魏隆億魏榮城魏榮鋻魏源谷魏榮鴻魏隆坤陳魏素魏榮維魏榮求魏榮治魏滿重魏金龍魏阿滿魏金燕魏秀勤魏麗慧魏麗貞魏麗慈魏金團魏張來富劉魏春魏碧彥魏碧真魏正宗莊光明莊光華詹美省莊美玉莊光映莊光子魏隆傳魏榮光兼 選 定當 事 人 甲○○
乙○○被 告 臺北市士林區公所代 表 人 丙 ○（區長）訴訟代理人 丁○○
己○○戊○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告提起行政訴訟，經本院93年度訴字第140號裁定駁回原告之訴，原告不服，提起抗告，經最高行政法院以94年度裁字第1497號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告39人就其所有坐落台北市○○區○○段二小段249、253-內、254、256-內、263、264、265、266、362、363、366、370-內、476、477、507-內等15筆地號土地（以下簡稱系爭土地）與承租人即訴外人張盛玄間訂有台北市士林區雙外字第62號私有耕地租約，最近1次租期於91年12月31日屆滿，原告乃於92年1月21日向被告申請將系爭土地收回自耕，因欠缺法定必要文件，經被告於92年2月27日以北市士建字第09230744000號函（以下簡稱被告92年2月27日函）復原告略以「．．．說明：．．．二、請出租人甲○○君等四十人補送下列文件：一、原租約書正本一份。二、身分證（經核對身分後當場退還，本所留存影本一份）。三、委託他人申請者（附委託書及受託人之身分證，經核對身分後當場退還，本所留存影本一份）。四、租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本一份。五、國稅局分局或稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料或委託本所代為申請上開清單之委託書一份。六、90年全年生活費用明細表一份。．．．四、上述文件請出、承租人於15日內補正，倘逾期未補正，則視為未申請。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。嗣經本院93年度訴字第140號審理結果，於93年4月20日裁定駁回原告之訴，原告仍不服，提起抗告，經最高行政法院以94年度裁字第1497號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：（原告未提出任何書狀作何聲明）㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張：㈠原告主張之理由：（原告未提出任何書狀亦未到庭作何陳述
或主張）㈡被告答辯之理由：
⒈本件被告共行文2次予原告，第1次為92年2月27日函，係
請原告檢附必要文件之補正通知，第2次則為92年4月15日北市士建字第09231257100號函（以下簡稱被告92年4月15日函），係針對原告未為補正而予以駁回所請，參照訴願法第3條第1項「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」規定，92年2月27日函載明「．．．倘逾期未補正，則視為未申請」等語，含有駁回申請之意，而92年4月15日與該函具有關聯性，故縱原告僅對92年2月27日函表示不服，本件訴訟標的亦應及於92年4月15日函，合先敘明。
⒉按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收
回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願意繼續承租時，應續訂租約。」，分別為耕地三七五減租條例（以下簡稱減租條例）第19條、第20條所明定。次按「六、辦理程序及作業方法：．．．（二）公告及受理申請：．．．⒉承租人申請讀訂租約者，應檢附下列文件：⑴『續訂租約申請書』一式二份。⑵原租約書正本一份。⑶承租人自任耕作切結書一份。⑷身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。⑸委託他人申請者：委託書一份。⑹委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本一份。如耕地出租人提出申請收回耕地者，應請承租人另補附下列文件：⑺租約期滿時，承租人之全戶戶籍謄本一份。⑻國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書一份。⑼九十年全年生活費用明細表一份。⒊出租人依減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附下列文件：⑴『收回出租耕地申請書』一式二份。⑵原租約書正本一份。⑶出租人自任耕作切結書一份。⑷身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。⑸委託他人申請者：委託書一份。⑹委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本一份。如耕地承租人提出申請續訂租約或經通知表明願意續約者，應請出租人另補附下列文件：⑺租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本一份。⑻國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書一份。⑼九十年全年生活費用明細表一份。」、「（三）審查：⒈鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應於公告屆滿後以書面通知申請人十五日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，且鄉（鎮、市、區）公所應於補正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由後，逾期仍未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。」，內政部以91年9月26日台內地字第0910071848號函發布之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」（以下簡稱作業須知）第6點第2項第2款、第3款、第3項第1款分別定有明文。
⒊經查原告於92年1月21日向被告申請將系爭土地收回自耕
，因申請書欠缺作業須知所載必要文件，被告乃以92年2月27日函請出租人即原告及承租人張盛玄於15日內補正不足文件，並於補正期間以電話確認原告與張盛玄均已知曉補正事宜，渠等亦曾至被告處所了解詳情。嗣張盛玄業於期限內補足相關文件，原告則未於期限內補足文件，亦未申請延長補正期限，被告遂依首揭作業須知規定，以92年4月15日函將申請書以外之全部文件退回予原告，而自被告通知出租人及承租人補正至退件期間業已逾45日，是被告依首揭作業須知及減租條例第19條第1項規定退還原告申請文件，於法並無不合。至有關原告請求被告就收回耕地予以調解一節，依臺北市政府耕地租佃委員會調解調處規則之規定，該部分係屬臺北市政府耕地租佃委員會之權責，原告如認有調解之必要，應自行向該委員會提出申請。綜上所述，原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
一、本件原告經合法通知，皆未於言詞辯論期日到場，核均無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，由此可知，行政處分之概念特徵之一，乃直接對外發生法律上效果，此並為行政處分與觀念通知主要區分標準。次按「．．．．．被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定，遽認為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有不合。」，行政法院（現改制為最高行政法院）著有55年判字第223號判例可資參照。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。．．．．．．。」，亦經司法院大法官會議釋字第423號解釋闡明在案。故行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，如不因該項敍述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願；惟若行政機關對於人民請求之事項，由其敍述之之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分，先予說明。
三、本件原告於92年1月21日向被告依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，為收回系爭耕地自耕之申請，因申請書欠缺作業須知所載必要文件，被告乃以92年2月27日函出租人即原告及承租人張盛玄，經查上開函內容略以「主旨：有關本區雙外字第62號私有耕地租約出租人申請收回耕地、承租人申請續訂租約乙案，請查照。說明：．．二、請出租人甲○○君等40人補送下列文件：一、原租約書正本1份。二、身分證（經核對身分後當場退還，本所留存影本1份）。三、委託他人申請者（附委託書及受託人之身分證，經核對身分後當場退還，本所留存影本1份）。四、租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本1份。五、國稅局分局或稽徵所核發之90年全年綜合所得稅各類所得資料或委託本所代為申請上開清單之委託書1份。六、90年全年生活費用明細表1份。．．．
四、上述文件請出、承租人於15日內補正，倘逾期未補正，則視為未申請。」等語，是被告已明白表示原告如未依限補正其通知補正之資料，則『視為未申請』，而所謂『視為未申請』即含有駁回申請之意，故被告於上開函文中業已表示逾期未補正之法律效果，且自此函文之用語，足以讓受文者即原告認已無後續處置，揆諸首揭條文規定、判例及司法院大法官會議解釋暨說明，應認該函依其敍述之事實及理由，已足認其有准駁之表示，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，原告對之不服，自得提起訴願。從而訴願決定不察，遽以上開函文究其性質僅係屬單純之事實敍述或理由說明而已，不能認係行政處分，而認原告遽提訴願，難謂合法而予以不受理，自有違誤，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定撤銷，著由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定。又本件訴願決定既不合法，系爭訴訟實體之理由及兩造其餘之陳述暨主張，已無庸審酌，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 11 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 畢乃俊法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 11 日
書記官 林惠堉