臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第00152號原 告 萬國國際開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○丁○○上列當事人間因行政資訊公開法事件，原告不服行政院中華民國92年10月20日第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院於93年06月21日以92年度訴字第3018號裁定原告之訴駁回。原告不服，提起抗告，經最高行政法院於94年08月04日以94年度裁字第1505號將原裁定廢棄，發回本院更審。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應於原告依「行政院公平交易委員會公開或提供資訊收費要點」繳納費用後，將被告民國86年8月27日第304次及民國88年9月29日第412次等委員會會議紀錄包括「出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名」、「報告事項」、「討論事項與決議」、「據以處分之證據資料」，除函稿、簽呈或會辦意見、檢舉人檢舉函、被害人談話筆錄及其所提供之書證以外之資訊，交付予原告閱覽、影印或複製。
原告其餘之訴及追加之訴駁回。
前述第1 、2 項之第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告因原告違反公平交易法，以民國（以下同）86年08月27日第304次委員會及88年09月29日第412次委員會決議，作成88年10月06日（88）公處字第125號處分書，處原告罰鍰新台幣（以下同）50萬元及歇業處分。原告為求明瞭會議之過程，於92年02月10日向被告申請閱覽、抄錄上開委員會議之相關資料（包括委員會議可否議決之全部過程及發言要旨等完整會議紀錄，及複製該等會議之錄音、錄影等紀錄）。案經被告提經92年03月06日第591 次委員會議決議，以92年03月11日公參字第0920002121號函否准其申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。經本院裁定原告之訴駁回，原告猶未甘服，提起抗告，經最高行政法院將原裁定廢棄，發回本院更審。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.被告應將民國86年08月27日第304次及民國88年09月29日第412次等委員會議之會議紀錄（即包括「出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名」、「報告事項」、「討論事項與決議」、「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」、「據以處分之證據資料」及「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊）交付予原告閱覽、影印及複製。
3.被告應將原告於民國86年08月05日與被告之承辦人員左天梁談話之錄影內容，複製乙份交付予原告。
4.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：㈠程序部分：
1.按「清算人之職務如左：1、了結現務。...清算人執行前項職務，有代表公司為訴訟上或訴訟外一切行為之權。」「公司經中央主管機關撤銷或廢止登記者，準用前3條之規定。」「解散之公司除因合併、分割或破產而解散外，應行清算。」「解散之公司，於清算範圍內，視為尚未解散。」「前條解散之公司，在清算時期中，得為了結現務及便利清算之目的，暫時經營業務。」分別為公司法第84第1項第1款、第2項、第26條之1及第24條至第26條之規定。且股份有限公司之董事即為公司之清算人。又清算人有數人而未推定何人為代表公司之清算人時，則各清算人均有對於第三人代表公司之權，且各清算人為執行職務，有代表公司為訴訟上或訴訟外一切行為之權，分別為公司法第322條第1項、第84第1項第1款、第2項、第85條第1項前段所明定。
2.原告係於92年02月10日即已依法向被告申請閱覽、抄錄系爭會議紀錄等行政資訊，並於同年03月13日提起行政救濟（即向訴願決定機關提起訴願）。嗣同年月17日遭主管機關廢止公司登記，亦為被告所自認。原告固於提起行政救濟之期間遭廢止公司登記，惟原告之章程並無選任清算人之規定，其股東會亦未另選任清算人，則原告公司之董事甲○○、鄭坤忠、蘇再賢等人，即依法當然成為原告公司之清算人；今本件行政救濟事件即係原告所尚未完成之重要現務，得於未推定何人為代表公司之清算人之情形下，各有代表公司（即原告）對第三人（即被告）為訴訟上或訴訟外一切行為之權。故本件並無被告所稱：「原告已喪失法人格，不再具提起行政訴訟之主體資格」之問題，且原告已由「萬國國際開發股份有限公司」補正為「萬國國際開發股份有限公司之清算人甲○○」，原告應為適格。
㈡實體部分：
1.查原告係被告系爭會議所決議處分之行為人，為明悉系爭二次會議之完整決議過程，遂於92年02月10日依行政程序法、行政程序法授權訂定之行政資訊公開辦法及行政院公平交易委員會委員會議資訊保密及公開辦法（以下簡稱被告會議資訊保密及公開辦法）等相關規定，以書面向被告請求閱覽、抄錄系爭會議紀錄等行政資訊，惟被告以「本會（即被告）第304次委員會議，及88年09月29日被告第412次委員會議，係依據修正前行政院公平交易委員會會議規則（以下簡稱被告會議規則，已於90年08月07日刪除）第16條規定作成，而本會會議資訊保密及公開辦法僅得適用實施後本會委員會議相關會議資料等資訊之解密及提供，自不溯及適用修正前被告會議規則第16條規範委員會議有關不對外公開等資訊之提供。另前揭公開辦法第12條第2項前段規定，行政機關受理提供行政資訊之請求後，如該資訊涉及特定個人、法人或團體之權益時，應先通知該特定個人、法人或團體於10日內表示意見。被告依前揭規定，徵詢與會發言者之意見後，與會發言者並不同意公開或提供。」為由，而拒絕原告之請求。
2.被告應提供系爭會議紀錄予原告，不得拒絕:⑴按「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為
例外。前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品。」「行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開：8、合議制機關之會議紀錄。」為行政程序法第44條第1項前段、第2項及第45條第1項第8款所明定。次按「本辦法所稱行政資訊，指行政機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「行政機關之下列行政資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限：...8、合議制機關之會議紀錄：...第1項第8款所定合議制機關之會議紀錄，指該機關決策層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單。」為行政資訊公開辦法第3條、第4條第1項第8款及第5項所明定。又「委員會議紀錄，分別載明左列事項：...7、報告事項。8、討論事項與決議。9、其他應行記載之事項。」為前揭被告會議規則第14條第7款至第9款分別明定。
⑵被告係採合議制之機關，其所作成之委員會會議紀錄（包
括委員會之會議可否議決過程、發言要旨或錄音、錄影等紀錄均在內），顯係行政程序法第44條第1項前段及行政資訊公開辦法第3條所稱應予公開之行政資訊。且依前揭被告會議規則，可知系爭委員會議紀錄等行政資訊充其量僅係被告就行政處分事件之具體個案所作成之會議紀錄而已，顯無任何秘密可言（如有應秘密事項，則請被告說明之），則被告應提供其委員會之會議紀錄予原告知悉，不得拒絕
3.前揭被告會議資訊保密及公開辦法，牴觸行政程序法及行政資訊公開辦法等規定:
⑴按「除前項規定外，委員會議之會議資料於該次會議決議
通過後6個月自動解密。」「委員會議可否議決之過程應予保密。但得由議事單位或其他指定人員就會議進行之要領製作發言要旨或錄音、錄影。前項發言要旨或錄音、錄影等紀錄應一併保存，除委員會議另有決議，於該次會議後5年自動解密。」「第2條及第3條應予保密之資訊解密後，得依檔案法及行政資訊公開辦法之規定提供申請人閱覽、抄錄或複製。」為前揭被告會議資訊保密及公開辦法第2條第2項、第3條及第6條之規定。次按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」「法規命令，有下列情形之一者，無效：1、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。2、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。」行政程序法第150條第1項、第2項及第158條第1項第1款、第2款業有明文。再按「左列事項應以法律定之：...2、關於人民之權利、義務者。」「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」為中央法規標準法第5條第2款及第11條所明定。末按「人民自由及權利之限制，依憲法第23條規定，應以法律定之。得由法律授權以命令為補充規定者，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，以符合憲法保障人民自由、權利之本旨。」亦為司法院大法官會議自釋字第313號至釋字第570號等歷來不變之見解。
⑵查被告係依據其組織條例第23條及第15條之1第3項等授權
規定，分別制定前揭會議規則及被告會議資訊保密及公開辦法，核其性質應分別屬於「行政規則」及「無法律授權之法規命令」，被告以規範其機關組織架構之組織條例之空泛授權，作為取得限制人民權利義務之「職權命令」之法源依據，制定前揭被告會議規則第16條、被告會議資訊保密及公開辦法（92年06月24日修訂）第2條、第3條第1項但書、第2項等規定，除與行政程序法第44條至46條、行政資訊公開辦法等有關公開行政資訊之法令規定牴觸外，亦與行政程序法第150條第2項規定不符，且係同法第158條第1項第1款、第2款所稱法規命令無效之情形。故被告以顯然無效之法規命令（即被告會議規則第16條），充作行政資訊公開辦法第5條第1項第6款所稱「其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開」之情事，而拒絕原告之請求，自非可採。
4.依上開行政程序法及行政資訊公開辦法等相關規定，顯無所謂「不溯及既往」之相同法理，被告應依法予以公開:
⑴按「為保障人民知的權利，本法於第1章第7、8節中明定
，當事人或利害關係人有權向行政機關要求就其所持有之資料允以公開。其次，為避免行政機關以秘密會議的方式私相授受，亦規定行政機關之會議以公開為原則。」為行政程序法第44條至第46條之立法精神。又按「行政資訊雖非屬應主動公開者，人民亦得請求提供（本辦法第9條），除符合本辦法第5條第1項限制公開或提供者外，行政機關應予提供。」「按行政程序法及其授權訂定之行政資訊公開辦法（以下簡稱公開辦法）分別於90年01月01日及同年02月23日開始施行。依行政程序法及公開辦法規定行政資訊公開之型態有二，即應主動公開之行政資訊（行政程序法第45條第1項及公開辦法第4條第1項規定參照）及應人民請求而公開或提供（被動公開）之行政資訊（除應主動公開者外皆屬之）。屬被動公開之行政資訊，不論其為本法及公開辦法施行前或施行後所作成或取得者，人民均得向持有或保管該資訊之行政機關請求提供（公開辦法第9條），除符合公開辦法第5條第1項限制公開或提供者外，行政機關應予提供，不得拒絕。」分別為法務部90年03月14日法90律字第005502號及90年09月13日法90律決字第034050號等書函所闡明。
⑵由行政資訊公開辦法第3條之規定，可知其顯係針對行政機
關所作成或取得之全部行政資訊而言，自然包括該辦法發布前（90年02月21日）已由行政機關所作成或取得，並繼續持有、保管之全部媒介物及紀錄等一切行政資訊均在內；又由前揭法務部函釋內容，可知行政資訊公開之相關法令規定有溯及既往之效力，則無論於行政程序法及行政資訊公開辦法施行前或施行後所作成或取得之行政資訊，人民均得向持有或保管該資訊之行政機關請求提供，即無所謂「法令不溯及既往原則」之適用餘地。並非被告所稱「被告訂定之行政院公平交易委員會委員會議資訊保密及公開辦法係於91年12月12日始發布施行，於該辦法施行前之相關委員會議資訊原則上並無自動解密之規定」、「鑑於法規不溯及既往原則，原告所擬申請之行政資訊乃屬依法令規定（行政院公平交易委員會會議規則91年08月07日刪除前之第16條）應秘密事項」，否則將使被告委員會議資訊保密及公開辦法實施前之一切行政資訊「無限期保密」，亦將使行政程序法第44條第1項、第2項，及行政資訊公開辦法等規定淪為具文。
⑶由被告會議規則可知被告之各委員於召開委員會議時「充
分發言，並經由合議制之討論，作出最妥適之決定」，乃各委員之權利及義務，自不因被告會議規則第16條有關會議保密規定之存否，而有所不同；且委員會議紀錄等行政資訊是否具秘密性，端視其會議紀錄之實質內容等客觀情事，而絕非以「與會發言者之權益」即發言、決議等過程為斷。縱依修正前被告會議規則第16條之規定（已於90年08月07日刪除）或前揭被告會議資訊保密及公開辦法（遲於92年06月30日才擅自修改）等行政規則，該辦法就被告委員會議可否決議之過程及其他經委員會議決議應秘密之事項，均已載明其保密之範圍、解密之條件與期間、對外公開或提供之程序及其他有關事項，故除有行政資訊公開辦法第4條第1項但書及第5條各款所稱不應公開、限制公開或提供等情形外，其他各類行政資訊，依上開行政程序法及行政資訊公開辦法等相關規定，則顯無所謂「不溯及既往」之相同法理，自亦應依法予以公開。
⑷且系爭會議紀錄，縱然本屬於應予保密之事項，惟其既係
被告在「委員會議未另有決議不予解密」之情形下，而分別於86年08月27日之第304次及89年09月29日之第412次等委員會議所作成，則依前揭有關公開行政資訊之法令規定，應認系爭委員會議紀錄等相關資料，因顯逾解密期間，而自動解密在案（請參被告委員會議資訊保密及公開辦法第2條第2項及第3條第2項之規定），已回溯地成為業經解密且非主動公開（即應被動公開）之行政資訊，故於原告請求後，被告自應被動提供，不得拒絕。
5.按行政資訊公開辦法第2條所稱之行政機關乃指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨地位之組織，其與同辦法第12條第2項所稱之特定個人、法人或團體有別。意即其所稱之特定個人、法人或團體，顯然不包括作成行政資訊之行政機關或承辦公務人員在內。被告僅以「本會徵詢與會發言者之意見後，與會發言者並不同意公開或提供（系爭行政資訊）」為由，而拒絕原告之請求，可知被告將「委員會議之與會發言者」錯解為前揭公開辦法第12條第2項所稱之特定個人、法人或團體，於法即有未合。
6.原告實施多層次傳銷之行為，業經台灣高等法院以94年度上更一字第760號刑事判決，改判原告無罪確定在案；且系爭二次會議所作成之行政資訊並無行政程序法第46條第2項所列各款之情形，原告並已於91年02月19日向最高行政法院提起再審之訴，原告自得依同法條第1項之規定，向被告請求閱覽、複印系爭會議之相關資料、卷宗等行政資訊。
㈢綜上所述，被告係企圖遮掩重大違法情事（即未達法定人數
而議決、濫用行政裁量權，及相關委員為圖脫罪而以偽造之公文書欺騙台灣台北地方法院刑事庭等行政及刑事不法行為），而拒絕公開系爭二次會議紀錄等相關行政資訊，其認事用法顯有違誤，訴願決定竟未予糾正，亦有未洽。懇請 鈞院鑒核，惠賜判決如訴之聲明，以維權益，俾符法制。
乙、被告主張：㈠程序部分：
1.按「...解散之公司，在清算時期中，得為了結現務及便利清算之目的，暫時經營業務。」「公司經中央主管機關撤銷或廢止登記者，準用前3條之規定。」「清算人之職務如左：1、了結現務。2、收取債權、清償債務。3、分派盈餘或虧損。4、分派賸餘財產。清算人執行前項職務，有代表公司為訴訟上或訴訟外一切行為之權。」分別為公司法第26條、第26條之1及第84條設有明文規定。次按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：...3、原告或被告無當事人能力者。」分別為行政訴訟法第22條及第107 條第1 項第3 款之規定。原告曾為股份有限公司，依照公司法第334 條規定，同法第84條於股份有限公司之清算準用之，合先敘明。
2.查撤銷或廢止登記與解散同屬公司法人人格消滅之法定事由，亦有進行清算以了結債權債務關係之必要，鑑於修正前公司法並無明文規定，爰於90年11月12日增訂公司法第26條之1之準用規定，以資明確。復依照前揭公司法之相關規定，足見公司法人人格消滅時所踐行之清算程序，其目的在於終結其私法上之權利義務關係，此觀前揭清算人之職務，不論係收取債權清償債務、分派盈餘或虧損，抑或分派賸餘財產，其所指均係關於私法關係之處理即明。是所謂「了結現務」，必也係為終結其私法關係所為之行為，而不包括公法關係之行為。
3.今原告因違反公平交易法事件，經被告以88年10月06日（88）公處字第125號處分書處罰鍰50萬元，並因其違法情節重大，應自86年09月02日起歇業。原告因不服系爭處分，遞經提起訴願、再訴願及行政訴訟程序，並經最高行政法院以91年度判字第90號判決駁回原告之訴，系爭處分旋為確定。另原告復於91年02月19日提起再審之訴，經查亦經最高行政法院於92年02月13日以92年度裁字第178號予以裁定駁回，故原告稱其為「了結現務」而得提起本件有關公法關係之行政訴訟，顯已誤認清算公司所能暫營業務之範圍。且原告對於其92年03月17日遭主管機關廢止公司登記之事實並不爭執，則依照首開公司法相關規定，其提起本件訴訟既在了結現務範圍之外，當不具備法人人格。原告當事人能力既有所欠缺且無法補正，其起訴不備要件，至為顯然。
㈡實體部分:
1.本案無適用行政資訊公開辦法公開辦法第4條之餘地:⑴查本案原告請求閱覽、抄錄系爭會議之議決過程、發言要
旨及錄影資料；而行政資訊公開辦法於90年02月13日施行，並無法規溯及既往之規定，故本案自無適用該辦法第4條有關主動公開之規定之餘地。法務部90年03月14日法90律字第005502號函「...按本法及其授權訂定之公開辦法分別於90年01月01日及同年02月23日開始施行，依法規不溯及既往原則，行政機關於本法施行前持有或保管之資訊，於本法施行後，原則上得不主動公開之」，亦同此旨。
故被告針對原告所請求提供之行政資訊，自應考量必須在「無」行政資訊公開辦法第5條第1項各款中，關於限制公開或提供之情事。
⑵經查，被告會議規則第16條（已於90年08月07日刪除）尚
有「委員會議對外不公開，所有出席、列席及紀錄人員，對會議可否議決之過程及其他經委員會議應秘密之事項，不得洩漏」之明文規定，前揭委員會議之議決過程、發言要旨及錄影資料既未解密，依行政資訊公開辦法第5條第1項第6款規定「經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」，為限制公開或提供之事由，故被告據以拒絕，自屬依法有據。
2.原告訴稱，被告依據其組織條例第15條之1之規定，訂定前揭被告會議資訊保密及公開辦法，其對委員會議可否議決之過程及其他經委員會議決議應秘密之事項，均已載明其保密之範圍、解密之條件與期間、對外公開或提供之程序及其他有關事項。原告所申請提供之二次委員會議紀錄等行政資訊，既業經自動解密且需永久保管，當無以其係依據修正前被告會議規則第16條應予保密之規定所作成，而拒絕提供云云。按關於法規溯及既往之問題，我國法制上雖無直接訂有「禁止制定溯及既往法律」之條款，但法規適用仍以不溯及既往為原則。且被告會議資訊保密及公開辦法係於91年12月12日始發布，於該辦法施行前之相關委員會議資訊原則上並無自動解密之規定，況被告會議規則於90年08月07日刪除之前，第16條尚有「委員會議對外不公開，所有出席、列席及紀錄人員，對會議可否議決之過程及其他經委員會議應秘密之事項，不得洩漏」之明文規定，故原告所稱，難認有理。
3.原告復稱，被告援用「法規不溯及既往原則」，將使被告委員會議資訊保密及公開辦法實施前之一切行政資訊「無限期保密」，牴觸行政資訊公開之相關法令規定云云。查行政資訊公開辦法第5 條第1 項第6 款，既然將「經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」，作為限制資訊公開之事由之一，顯見縱依行政資訊公開辦法所為之申請，行政機關仍得以該資訊業經依法核定為機密，而作成拒絕申請之決定；即鑑於法規不溯及既往原則，原告所擬申請之行政資訊乃屬依法令規定（被告會議規則91年08月07日刪除前第16條）應秘密之事項，縱依行政資訊公開辦法仍屬不在提供之列，此於相關資訊是否「無限期保密」無關，原告執此爭執原處分，更屬無理。
4.另原告指稱，行政資訊公開辦法第12條第2項所稱特定個人、法人或團體，自不包括作成行政資訊之行政機關，倘作成之行政機關得以「影響自己權益」為由，自為通知後，逕表示不同意公開或提供行政資訊，行政程序法第44條第3項及依據同法條項所訂定之前揭公開辦法均形同具文乙節云云。
⑴查被告拒絕原告之申請，乃係基於上開所稱之法規不溯及
既往原則之適用，且相關委員會議資訊並未對外解密所致，並非純然援引前揭公開辦法第12條等相關規定，作為拒絕提供系爭委員會議資訊之依據。
⑵次按行政程序法第44條第3條授權訂定之行政資訊公開辦
法，原則上乃為提供人民相關之行政資訊以瞭解行政機關之作為，然參照該辦法第5條第1項第6款之規定，經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者，應為限制公開或提供之事由。如前所述，原處分拒絕原告申請閱覽、抄錄或提供之相關委員會議資訊，乃係衡酌其擬申請閱覽之委員會議資訊依91年08月07日修正前被告會議規則第16條規定屬應秘密事項，被告自得依法拒絕其申請。
⑶復查作成相關委員會議之第2屆委員及當場與會發言者因
信賴修正前被告會議規則第16條之保密規定，而於該二次委員會議中充分發言，並經由合議制之討論，作出最妥適之決定。上開會議發言內容之所以具秘密性，乃因涉及會議過程發言者之權益，被告依行政資訊公開辦法第12條第2項規定，徵詢與會發言者對於提供相關會議資訊之意見，原係考量倘與會發言者均同意公開或提供是次委員會議之相關資訊，縱法規有不溯及適用之原則，被告將不排除因受影響之相關特定個人之同意，而例外經由委員會議決議對外提供本案之行政資訊。故此與原告所稱被告「以影響自己權益為由，自為通知」之說詞，顯屬有間。原告所訴，殊無足採。
5.另原告主張被告係企圖遮掩重大違法情事，即未達法定人數而議決、濫用行政裁量權及相關委員為圖脫罪，而拒絕公開系爭兩次委員會議紀錄等相關行政資訊云云。
按原告所舉「證明86年08月27日僅有3位委員參與會議之公文」乙事，查本件僅係被告發函過程之內部簽呈，並非該次委員會議之會議記錄，並不具證據能力。再者，原告因從事非法多層次傳銷行為，違反公平交易法第23條規定，於86年及88年間二度遭被告處分在案，經查對相關處分案件，原告業已先後依法提起訴願、再訴願及行政訴訟程序以資救濟，然相關行政爭訟程序均遞遭駁回確定。該等處分案卷之相關卷宗資料（即原告本案擬申請閱覽之委員會議資訊），依法均曾送交行政院及行政法院審查，經查行政院及行政法院之相關決定或裁判中並無指摘原處分案卷宗有何違法情事，足見原告關於「為遮掩系爭行政資訊中之重大違法情事」之說詞，顯然僅係妄自臆測，殊不知被告相關行政程序之妥適與否，業早經司法機關審酌在案。原告以個人意見，並不足採。
㈢綜上，原告主張或為不合法或為無理由，請判決如被告之聲明。
理 由
甲、程序部分：
一、按公司法第322 條第1 項規定：「公司之清算，以董事為清算人，但本法或章程另有規定或股東會另選清算人時，不在此限。」；同法85條第1 項規定：「清算人有數人時，得推定一人或數人代表公司，如未推定時，各有對於第三人代表公司之權。‧‧。」，另依公司法第334 條準用同法第85條第1 項規定，可知，清算人有數人時，得推定一人或數人代表公司，此際，僅被推定之人始有代表公司之權限，未被推定時，只有執行清算事務之權限，而無代表公司之權限，如未推定時，清算人各有單獨代表公司之權限。查本件原告公司章程並無選任清算人之規定，其股東會亦未另選任清算人，雖有原告之董事長甲○○及董事鄭坤忠、蘇再賢三位當然之清算人，依上開說明，清算人各有單獨代表公司之權限。是以，原告之起訴狀僅列董事長甲○○為代表人，依法自無違誤。
二、按訴係由當事人、起訴聲明及訴訟標的三要素所構成；因之，原告起訴後，訴之要素中如有其中之一個或數個要素追加或變更時，即發生訴之追加或變更問題。為保護被告之利益，行政訴訟法第111 條第1 項前段規定，訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。依同法第4 條規定，對於違法行政處分，提起行政訴訟前，須先經訴願之前置程序；故如變更或追加之訴訟，自應先經訴願前置程序；故如未經訴願程序，自不得逕行提起。同法第111 條第4 項規定：「前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」即明示此旨；惟行政訴訟之提起，須經訴願前置程序者，除撤銷訴訟外，於其他訴訟，如亦需訴願前置程序者，亦應類推適用第111 條第4 項之規定。查本件原告於本院前審（92年度訴字第3018號），其應受判決事項之聲明，僅請求「閱覽86年08月27日第304 次及88年9 月29日第
412 次等委員會議之會議紀錄，及複製前揭委員會議之錄影紀錄」，並未主張「被告應將原告於民國86年08月05日與被告之承辦人員左天梁談話之錄影內容，複製乙份交付予原告。」，是原告遲至本院更為審理中，始於訴之聲明另為該項之主張，應為訴之追加，原告主張係補充閱卷內容，洵不足採；原告所追加之新訴，既未經被告同意，且影響被告防禦，本院認為不適當，揆諸上開說明，自不得追加提起。
乙、實體部分：
一、本件係被告因原告違反公平交易法，以86年08月27日第304次委員會及88年09月29日第412 次委員會決議，作成88 年10月06日（88）公處字第125 號處分書，處原告50萬元及歇業處分。原告為求明瞭會議之過程，於92年02月10日向被告申請閱覽、抄錄上開委員會議之相關資料（包括委員會議可否議決之全部過程及發言要旨等完整會議紀錄，及複製該等會議之錄音、錄影等紀錄）。案經被告提經92年03月06日第
591 次委員會議決議，以92年03月11日公參字第0920002121號函否准其申請。原告則表不服，為如事實欄所載之主張。
二、本件應適用之法規及兩造爭執要點：㈠按行政程序法第46條第1項規定：「當事人或利害關係人得
向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」第44條第1項、第2項規定「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之」、「前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品。‧‧。」，另依行政程序法第44條第2 項授權制定之行政資訊公開辦法第5 條第1 項規定：「行政資訊，除依前條第1 項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：一、公開或提供有危害國家安全、整體經濟利益或其他重大利益者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或其他機關間意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。四、行政機關為實施監督、管理、檢（調）、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、公開或提供有侵害營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。六、經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。第9 條第1 項規定：「中華民國國民及依法在中華民國設有事務所、營業所之本國法人、團體，得依本辦法規定請求行政機關提供行政資訊」。
㈡綜上，行政機關除依行政程序法第45條公開該規定例示之行
政資訊外（主動公開），人民依法可以向行政機關請求提供其持有、保管之行政程序法第44條第2 項所稱之行政資訊（被動公開），非有行政資訊公開辦法第5 條第1 項各款所列之情形，不得限制。上開申請抄閱卷宗之否准，本屬程序行為，原則上僅當事人或利害關係人得於對本案實體決定不服時併聲明不服（參照行政程序法第174 條），惟符合上開行政程序法第46條之情形者，應得對上開行政程序中之事實行為，提起一般給付訴訟。若人民申請閱覽卷宗或提供資料遭拒絕時，該拒絕本身固係行政處分，但依行政訴訟法第8 條第2 項之規定，該申請閱覽卷宗或提供資料給付訴訟之裁判，係以行政處分應否撤銷為據，應於依第4 條第1 項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。是以人民申請閱覽卷宗或提供資料遭拒，向行政法院提起訴訟之種類，其性質仍應為一般給付訴訟，合先敘明。
㈢按關於一般給付訴訟之適用法規基準時點，與民事訴訟相似
，以事實審行政法院言詞辯論終結前為法律及事實狀態為基準時，是以本件應以上開所引本院言詞辯論終結前有效之法規為法律基準時，被告及訴願決定書認：行政資訊公開辦法於90年2月13日施行，無適用行政資訊公開辦法第4條有關主動公開之規定之餘地云云，顯非有理。至於被告主張：「90年8月7日刪除之會議規則第16條有限制公開之規定，前揭委員會議之議決過程、發言要旨及錄影資料既未解密，依行政資訊公開辦法第5條第1項第6款規定，為限制公開或提供之事由」云云，亦係以否准處分時之法規範為基準時之主張，顯與本件一般給付訴訟之法規基準時係為本院言詞辯論終結前為準有違，自不足採。
㈣是以，本件之爭點即在於原告92年2 月10日請求被告提供之
行政資訊，是否該當於行政程序法第44條第2 項規定之「資訊」？被告是否持有、保管該行政資訊？本件有無行政資訊公開辦法第5 條第1 項各款所列情事，而不得提供？
三、本院判斷如下：㈠被告請求提供之資訊為86年08月27日第304 次及88年9 月29
日第412 次等委員會議之會議紀錄，性質上自屬行政程序法第44條第2 項所規定之機關持有或保管之文書、錄影（音）資料。
㈡被告辯稱委員發言紀錄單，我們並沒有作任何紀錄云云，惟查：
⒈有關原告請求提供之會議紀錄部分：
⑴按行政院公平交易委員會會議規則第14條規定：「委員
會議紀錄，分別載明左列事項：一、會議次別。二、會議時間。三、會議地點。四、主席之姓名。五、出列席人員及請假人員之姓名。六、紀錄人員之姓名。七、報告事項。八、討論事項與決議。九、其他應行記載之事項」，是以被告依法作成之會議紀錄自應包括上開9項內容，則原告請求提供會議紀錄包含「出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名」、「報告事項」、「討論事項與決議」，應屬客觀存在。
⑵另依公平交易法第26條規定：「公平交易委員會對於違
反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理」；第27條規定：「公平交易委員會依本法為調查時，得依左列程序進行：……」，足認被告作成一定處分前，依法應進行調查之程序，乃得以獲得裁處所必需之證據資料。是以，關於原告請求之會議紀錄中包括「據以處分之證據資料」，亦應屬客觀存在。
⑶至其餘原告主張會議紀錄中尚應包括「可否決議之全部
詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」等。惟被告否認其會議紀錄包含該等資訊，且依法被告委員會之會議紀錄也無需記載上開資訊，原告復未能證明被告持有、保管該等資訊。是以，被告抗辯主張系爭會議紀錄中並無「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」，應可成立。
2.本件有無行政資訊公開辦法第5 條第1 項各款所列情事，而不得提供？⑴按行政資訊公開辦法第5條第1項第3款所規定之限制事
由為「行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換」，此應係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業文件而言。另參酌行政程序法第45條第1 項第8 款及行政資訊公開辦法第
4 條第1 項第8 款均明定「合議制機關之會議紀錄」乃屬行政機關應主動公開之資訊，及同辦法同條第5 項所作定義性之規定：「第1 項第8 款所定合議制機關之會議紀錄，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單」，被告召開委員會所為會議紀錄，自該當於上開規定，應屬主動公開之行政資訊。系爭會議紀錄既應主動公開，使一般不特定人可以見聞，更遑論受人民請求提供時，其無拒絕之理。
⑵另同條項第6 款規定「經依法核定為機密或其他法令規
定應秘密事項或限制、禁止公開者」，應係指符合公文保密等級及法律明文應秘密之事項，如檢舉人資料或屬刑案相關之資訊，基於「偵查不公開」原則之要求而應禁止公開等。至被告抗辯依系爭委員會議時期之會議規則第16條規定：「委員會議對外不公開，所有出席、列席及紀錄人員，對會議可否決議之過程及其他經委員會議決議應秘密之事項，不得洩漏」，及被告92年6 月24日修正之保密及公開辦法第3 條規定：「委員會議可否議決之過程應予保密。但得由議事單位或其他指定人員就會議進行之要領製作發言要旨或錄音、錄影。前項發言要旨或錄音、錄影等紀錄應一併保存，除委員會議另有決議，於該次會議後5 年自動解密」等為據，拒絕原告之請求。姑不論被告援引之會議規則第16條乃屬行政規則，僅有拘束被告內部之效力，尚不得據為對外否准原告請求之依據；及上開保密及公開辦法之制定緣於「行政院公平交易委員會組織條例」第15條之1 第3 項之授權，係屬法規命令之一種，被告引為限制人民請求提供資訊之依據，恐有違法律保留原則。況依行政資訊公開辦法之規定，可知我國關於行政資訊之公開乃採主動公開及被動公開二種法制，為使行政機關之作為透明化，以達到取信於民，有效施政之積極目的，對於人民得請求提供之資訊，自係指依行政資訊公開辦法第2 條所稱「行政機關於職權範圍內作成或取得而存在」之資訊，不問該資訊係於行政程序法施行前或後所作成、取得。被告援引法務部90年3 月14日法90律字第005502 號函釋支持其主張，然該函釋乃在闡述行政資訊之「主動公開」，得不包含行政程序法施行以前之資訊，非指「被動公開」時亦有適用，被告顯然不解行政資訊公開之方式有二。是被告援引上開函釋為據，自難成立。⑶又按行政資訊公開辦法第12條第2 項前段規定「行政機
關受理提供行政資訊之請求後，如該資訊涉及特定個人、法人或團體之權益時，應先通知該特定個人、法人或團體於10日內表示意見」，此係指與資訊具有利害關係之人應受通知表示意見，如政府採購事件中，申訴人、異議人或廠商請求提供與得標廠商或競爭廠商相關之資訊，即其適例。本件被告之組成委員與原告請求提供萬國公司及其本人違反公平交易法有關之資訊，不致產生何等利害關係，被告援引上開規定通知徵詢與會者表示反對，作為否准之依據，於法顯有未合。
⑷綜上，被告未逐一審究原告之請求有無限制提供之事由
，即遽行否准，於法固有未洽。惟原告於本件聲明第2項所請求提供之資訊，其中會議紀錄中之「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」等資訊，無法證明為被告所持有、保管而存在。其餘資訊中包括函稿、簽呈或會辦意見，符合行政資訊公開辦法第5 條第1 項第3 款規定；及檢舉人檢舉函、被害人談話筆錄及其提供之書證，符合同條項第2 款「公開或提供有危害他人生命、身體、自由、財產者」之規定，均不得提供。
四、末按行政資訊公開辦法第13條前段規定：「行政機關核准提供行政資訊之請求時，得按資訊所在媒介物之型態給予申請人重製品。如涉及他人智慧財產權或難於執行者，得給閱覽」；另被告為因應資訊公開作業，訂有「行政院公平交易委員會公開或提供行政資訊收費要點」，被告提供行政資訊並對該申請閱覽卷宗或提供資料之人民予以收費，係屬申請閱覽卷宗或提供資料人民應負之協力義務，該協力義務係屬人民要取得到閱覽卷宗或被告提供資料行政程序行為之必要相對行為。是以，原告於依該收費要點繳費後，就前述可以請求提供之資訊，關於會議紀錄部分，其請求交付閱覽、影印或複製；關於談話錄影帶，其請求複製品一份，即應許可。
五、綜上所述，原告請求提供之行政資訊中，除系爭會議紀錄中「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」，無法證明為被告所持有、保管，其他會議資訊中有害及被害人、檢舉人之身分洩漏之虞之檢舉人檢舉函、被害人談話筆錄及其所提供之書證，及簽呈、函稿或會辦意見等屬於被告內部作業文件，難以提供外，其餘請求合於法律規定，被告遽予全部否准，自有未當；訴願決定未予糾正，亦有未合。原告請求撤銷原處分與訴願決定並請求提供如其聲明第2 項之資訊，於法有據，應予准許；其餘部分則與行政資訊公開辦法尚有未合，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 11 日
第七庭審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 黃 秋 鴻上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 11 日
書記官 蘇 婉 婷