臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第00026號原 告 甲○○原 告 乙○○上二人共同訴訟代理人 張立業 律師被 告 教育部代 表 人 丙○○(部長)訴訟代理人 黃旭田 律師複 代 理人 邱琇偵 律師上列當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國91年7月31日院臺訴字第0910037545號訴願決定，提起行政訴訟，而經本院前審於中華民國92年9月4日以91年度訴字第2725號判決駁回原告之訴，原告不服上開判決提起上訴，經最高行政法院於中華民國94年2月3日以94年度判字第197號判決廢棄本院原審判決而發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告二人係財團法人私立景文技術學院（下稱景文技術學院）第5屆董事會之董事。
而被告機關曾於民國（下同）89年8月7日作成台（89）技㈡
字第89099404號函，依私立學校法第32條第1項但書之規定，作成以下之規制性決定：
㈠停止景文技術學院董事會全體董事職務4個月（停職期間自89年8月7日起至同年12月6日止）。
㈡上開董事會停職期間，該董事會之會務由被告依私立學校
法第32條第3項、第4項規定，指定丁克華等5人組織管理委員會，代行董事會職權。
㈢同時請命上開董事會之董事成員於89年11月7日前聯名報送有關學校財務具體可行改善計畫。
原告等董事會成員於上開停職期間分為2個連署組織，各自提出以下之改善計畫。
㈠原告二人與郭崑謨、魏宏恩、賴真足、林鑾鳳、賴熏熏、
賴廖碧雲共8人於89年10月30日提出「景文技術學院董事會改善計畫書」。
㈡張萬利、張勤、胡樹斌、王天賜、廖麗芬、王作榮等6人
則於89年11月6日提出「景文技術學院董事會財務改善計畫」。
被告機關第2屆私立學校諮詢委員會89年11月28日第6次會議審查上開計畫後，決議以下事項：
⑴因為全體董事會成員無法聯名提出1份可行之改善計畫，
所以決議諮請教育部繼續停止該董事會成員之職務3個月。
⑵財務改善計畫細節再在釐清。
⑶上開管理委員會代行董事會職權配合延長為3個月。
事後被告機關並於89年12月4日作成台（89）技㈡字第89147
089號函，對景文技術學院董事會及各董事作成「撤銷補選董事郭崑謨、魏宏恩、賴真足、林鑾鳳4人擔任該董事會第5屆董事核備處分」之行政處分。理由則為「89年6月9日之核備處分，因為該董事會89年5月25日召開之補選會議（第5屆第3次會議），其重要決議事項之召集程序違反私立學校法第29條第3項之規定」。
其後被告機關於同年月6日作成台（89）技㈡字第89158108
號函，對景文技術學院、該校董事會及各董事作成以下規制內容之行政處分：
㈠依私立學校法第32條第1項但書規定延長停止景文技術學
院董事會全體董事職務3個月（停職期間自89年12月7日起至90年3月6日止）。
㈡董事會會務仍由被告依私立學校法第32條第3項、第4項規
定，指定丁克華等5人組織管理委員會，代行董事會職權。
㈢再次命該董事會各董事於89年（應為90年之誤）2月7日前聯名報送有關學校財務具體可行改善計畫。
原告等董事會成員於上開第2次停職期間，仍然無法達成共識，再一次分為2個連署組織，各自提出改善計畫。
被告機關見上開董事會成員無法形成共識，經由第2屆私立
學校諮詢委員會90年2月13日第9次會議之決議，而於90年3月6日作成台（90）技㈡字第90021119號函之行政處分，對景文技術學院、該校董事會及各董事為以下之規制性決定：
㈠解除景文技術學院第5屆董事會全體董事之職務。
理由則為：
⑴景文技術學院董事會發生糾紛及學校爆發財務危機以來
，被告業依行為時私立學校法第32條第1項規定，以89年8月7日台（89）技㈡字第89099404號及同年12月6日台（89）技㈡字第89158108號函限期董事會整頓改善在案。
⑵原告等人及其他董事林清菁等人分別提出之2份財務具
體改善計畫書提送私立學校諮詢委員會審核結果，所提2份計畫內容仍未有共識，且亦無法就學校財務缺失提出具體可行之改善計畫，董事會紛爭尚未解決。
⑶為導正景文技術學院種種違失，回復學校正常運作，爰
依行為時私立學校法第32條第1項規定，作成上開規制性決定。
㈡依行為時私立學校法第32條第3項規定，延長由劉顯達、
丁克華、陳愛娥、周文賢及朱振昌等5人組成之管理委員會，代行董事會職權之期間至新董事會成立時為止，管理委員會之召集人由劉顯達擔任。
原告等不服被告所為解除景文技術學院第5屆董事會全體董
事職務之處分而提起訴願，但遭駁回，因此提起本件行政訴訟，並在訴訟程序中追加請求依行政訴訟法第196條之規定，撤銷被告機關對景文技術學院第6屆及第7屆董事之核備。
貳、兩造聲明：原告聲明：
㈠求為判決撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告機關應撤銷台（91）技㈡字第91100170號函及台技㈡
字第0940093138號函，對景文技術學院第6、7屆董事名冊之核定。
被告聲明：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告主張之理由：
㈠被告機關於90年3月6日以台（90）技㈡字第90021119號函
，解除財團法人景文技術學院第5屆董事會全體董事職務，經原告於同年4月2日向被告機關提起訴願，被告機關延至91年6月10日始送往上級訴願決定機關，91年8月6日行政院作成駁回訴願之決定，由於訴願決定逾越期間，且駁回原告訴願，為此原告於接獲訴願決定書30日內，於91年8月30日提起本件行政訴訟。
㈡按私立學校之運作，固受私立學校法之規範，但關於私立
學校之設立、創辦人興學理念，及私立學校之特色，均屬學術、講學自由範疇，受憲法第11條表見自由所保護，為人民基本權益之一，而私立學校董事會之組成，攸關私立學校之校風、特色，更攸關創辦人之辦學理念能否實現，主管機關對於董事成員之組成，其監督權自應受到抑制，以維護人民之基本權益，蓋：
⒈按大學法第1條明文規定，大學應受學術自由之保障，
並在法律規定範圍內，享有自治權；同法第3條規定，私立大學依私立學校法規定辦理。準此，景文技術學院與大學同等級，依大學法之規定，自應受學術自由之保護，並在法律規定範圍內，享有自治權。而依憲法第11條規定，人民有講學自由，可知人民之學術自由不僅受大學法，更受憲法明文保障，不容侵害。
⒉私立學校法第1條明文規定，為促進私立學校之健全發
展，提高其公共性及自主性，以鼓勵私人捐資興學，並增加國民就學機會，特制定本法，明白揭示私立學校法之立法精神，其目的在提高公共性及自主性，以鼓勵私人興學，增加國民就學機會；復，台北高等行政法院91年度訴字第763號，秉持私立學校法之立法精神，於判決理由中明揭，私立學校乃由創辦人出資捐獻而成立，有益於社會大眾受教權，並分擔了政府的公共事務責任，而受到政府之鼓勵與尊重，所以私立學校法中對私立學校之運作，雖然在日常校務等事項上有諸多之監督與指導規定，但對董事成員之組成，原則上均保持抑制之態度，並不輕言更換，以免創辦人之興學理想、教育理念與創校特色無故中斷。因此，主管機關實不宜介入私立學校董事會、及董事成員之組成，此為大學法、私立學校法明揭、乃至行政法院判決所肯認之見解。
⒊依私立學校法之規定，主管機關得解除全體董事職務之
情況，僅有該法第32條第1項之規定，其條件極為嚴格，且明文要求主管機關應給予董事會改善之機會，斷不得任由主管機關主觀裁量，而輕言解除全體董事職務，置創辦人興學之理念、經營學校之心血於不顧。故，主管機關在審酌是否停止全體董事職權，訴願機關、法院在審查原解除董事職務之行政處分是否適當時，尤應注意憲法、大學法、私立學校法等相關法規之立法精神，始符法紀。
㈢原行政處分係依私立學校法第32條第1項規定，以景文技
術學院董事會發生糾紛及學校爆發財務危機，經被告機關於89年8月7日及同年12月6日，以台（89）技㈡字第89099404號、第00000000號函，限期改善未果；且景文技術學院董事林清菁、原告甲○○分別提出之2份財務具體改善計劃書，未有共識，無法就學校財務缺失提出具體可行之改善計劃，因而解除景文技術學院全體董事職務，以回復學校正常運作，並同時指定管理委員會，代行董事會職權等語。然而，景文技術學院董事會並無上開私立學校法所定之事由，被告機關根本不得解除全體董事之職務，且原處分亦未載明理由，其行政處分亦與行政程序法相悖，茲分點說明如下：
⒈私立學校法第32條第1項規定，董事會因發生糾紛，致
無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2個月至6個月，必要時得延長之。準此，被告機關得解除全體董事職務之依據，僅有上開法條規定之2種情形，只要不符合法定要件，即難謂被告機關之行政處分具有合法性，合先陳明。
⒉復依行政程序法第96條規定，行政處分以書面為之者，
應記載下載事項，其中第2款明文規定，應記載行政處分之理由及其法令依據；另，同法第97條規定，行政處分只有於該條所列6種情形，得不備理由，並無例外得不記明理由之餘地。準此，被告機關既然依據私立學校法第32條第1項之規定，解除全體董事之職務，自應就本件景文技術學院董事會，有私立學校法第32條第1項之事由，於行政處分中詳述理由，否則即難認是適法之行政處分。然而，被告機關所為之系爭行政處分，僅以景文技術學院董事會發生糾紛及學校爆發財務危機，但究竟「董事會」發生何種糾紛？被告機關又如何限期命董事會解決該糾紛而未果；及景文技術學院董事林清菁、原告甲○○所提出之2份財務具體改善計劃書，如何未有共識？如何欠缺具體可行之改善計劃？於原行政處分中，完全沒有敘明理由，與行政程序法之規定，已有違悖，顯然原處分之作成，其形式已屬違法之行政處分。
⒊經查，本件根本沒有私立學校法第32條第1項所定，得
解除全體董事之事由，被告機關於原處分中亦未載明理由，為此原告謹就被告機關於訴願程序及鈞院前審提出之答辯主張，對照私立學校法第32條第1項法定要件，逐一臚列說明如下：
⑴本件並無「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」之情事：
①被告機關主張景文技術學院董事會發生糾紛，其具體事實為：
A.景文技術學院董事會間糾紛不斷，報章上成篇累牘報導外，董事林鑾鳳亦狀告學校要確認董事身分；
B.董事廖麗芬主張郭崑謨等4人改選無效，提起確認董事身分，可知董事糾紛不斷；
C.第5屆董事會第3次會議，會議合法性有爭議；第4次會議，又因出席人數不足改成談話會，足見董事會開會顯有困難；
D.景文董事會分二派或三派，分別提送2份財務改善計劃書，內容出入甚大，顯示董事會無法運作等節。
②惟查，私立學校法第32條第1項，解除全體董事職
務之法定要件，必須是董事會發生糾紛，以致董事會無法召開。準此，依法條文義解釋，係指董事會發生糾紛，而非個別董事間，或董事與學校間，或董事與第三人間發生糾紛；而該糾紛必須已達董事會長期無法召開，董事會形同癱瘓之程度，倘若只是因一時爭執而休會，或因董事請假而流會，既然有再召開之可能，即非董事會無法召開。
③按，被告機關所稱之事實，其中：
A.報章報導董事糾紛不斷，林鑾鳳狀告學校確認董事；
B.董事廖麗芬主張郭崑謨等4人改選無效等節，係屬個別董事間，及董事與學校間之爭議，並非董事會發生糾紛；且其爭點，無非對董事身分存疑，但此不僅可以透過訴訟確認，亦可依私立學校法及章程，另行補選而解決，根本未達董事會無法召開之程度，被告機關以此認定董事會發生糾紛，而且無法召開，為解除全體董事職務之理由，顯與私立學校法之規定不符。更遑論被告機關所稱，景文技術學院董事會發生糾紛之事實，竟來自報章報導，究竟被告機關有無調查事證？又是憑何事實認定，報導內容為真？對此被告機關完全沒有說明，竟率爾作出解除全體董事職務之行政處分，其處分實已嚴重違法。
④另被告主張第5屆第3次董事會召集程序不合法，第
4次董事會因董事請假而流會乙節，此乃偶發事件，與董事會發生糾紛無涉，更非此後之第5次、第6次... 董事會，依舊會發生召集程序不合法，或董事繼續請假以致董事會仍流會而無法召開。蓋，董事會召集程序不合法，或董事會因董事請假而流會，與董事會發生糾紛而無法召開根本是二回事，殊不知景文技術學院第5屆第3次董事會，雖以口頭通知董事開會，遭認定召集程序有瑕疵，但董事會仍照常舉行，董事會仍有13位出席，僅有2名董事因故請假，並非無法開會，更非發生任何糾紛，被告執是項理由，稱董事會發生糾紛而無法召開董事會，顯然與事實不符，實不足以採。
⑤董事會發生糾紛，必須是有具體發生的客觀事實，
而不是因董事分成二派，主管機關即可憑單方面主觀猜測認定董事會無法召開，台北高等行政法院91年度訴字第763號判決參照。至於，董事間究竟有無糾紛，被告機關應調查有無具體事證，並於行政處分中敘明理由，使受處分人知悉遭解除職務之原委。詎料，被告機關竟係依據報章雜誌穿鑿附會、誇大不實之報導，即認定本件景文技術學院董事會發生糾紛，如此僅憑報導，即由主管機關主觀猜測所得者，豈能當作解除全體董事之事由？被告機關以不實報導，做為解除全體董事之原因，顯已嚴重違背法令甚明。
⑥被告機關另稱，董事分別提送2份改善計劃書，內
容不同，且無共識，顯然董事會無法運作。然查，因董事長張萬利涉嫌掏空校產，造成學校空前危機，對於全體董事而言，可謂是創校以來最大難關與考驗，董事面對突如其來的問題，究竟如何解決，本須時間思考及整合意見，更須透過多次會議，共同協商才能達成共識，因此，在尚未達成共議之前，董事間存有歧見原無可厚非，但此絕非董事間爭執難休，無法召開董事會，被告機關身為景文技術學院之主管機關，理當力促董事召開會議，甚至更應派員參與董事會，協調董事間之意見，並予以行政指導，協助董事處理問題，但被告機關完全未盡協助、輔導之責，甚至董事間已達成初步共識，分別提出2種版本改善計劃時，被告機關仍置身事外，隔海觀戰，完全沒有盡力協助二派董事協調，反而落井下石，以董事意見無法凝聚，解除全體董事職務，其行政處分之決定，不僅不合法定解除董事職務之要件，且基於主管機關之立場，其處分更是不合情理。
⑦被告機關或以「董事會發生糾紛，以致無法召開」
之理由，或是截取報章不實報導，根本與事實不符；或是將董事會召集程序不合法，或董事請假等偶發事件，牽強或誇大解釋為董事無法開會；抑或將董事間尚未整合之意見解釋為董事間存在無法解決之糾紛，有無法召開會議之情事，其解除全體董事之行政處分，自屬違法。
⑵本件並無「董事會有違反教育法令」之情事：
①私立學校法第32條第1項規定，董事會有違反教育
法令情事者，主管機關得解除全體董事之職務；台北高等行政法院91年度訴字第763號判決意旨亦明揭。所謂「董事會違反教育法令」，當然是指「董事會之具體決議違反了教育法令」，而不包括「董事」之個人行為，此乃法理上之當然解釋。準此，必須是私立學校董事會之決定違背法令，始有解除全體董事會之理由，倘若僅有部分董事個人行為違反法令，只要依其他法令，例如依私立學校法第25條、第19條之規定，解職或解聘即可，自無理由解除其他並未違法之董事職務。
②又上開高等行政法院判決亦揭示，私立學校法第32
條第1項所稱之「董事會有違反教育法令情事」，乃是指「決議違反了實體教育法令」者而言，因為只有在決議與實體教育法令有衝突時，董事會全體成員之不適任性才得以顯現。若僅因決議程序違法，即可構成撤換全體董事之法定理由，則興學者之教育理念與創校理想，即難以獲得保障，這並非正確的解釋。準此，誠如前揭私立學校法之立法精神，係為鼓勵私人興學，且講學自由亦為我國憲法明文保障，為人民之基本權利之一，自不得任容主管機關，以程序瑕疵等違法程度輕微，或雖情節重大，但與董事會決議完全無關，而係個別董事違法掏空之事由，卻要全體董事受解除職務之「處罰」，故私立學校法第32條第1項規定，自應以合目的性之限縮解釋，參照私立學校法之立法精神，限縮解釋其董事會決議違法，係限於違背實體教育法令，而非泛指一切違法行為，以免董事動輒得咎，稍一不慎即遭全體解除職務。
③查本件景文技術學院董事會並無違反教育法令之情
，被告機關於本件訴願、鈞院前審審理中提出之答辯主張，及認董事會違反之私立學校法暨其施行細則，及私立學校建立會計制度實施辦法之規定，皆與法條規定不符，為此依被告機關所主張之事實，分點說明如下：
A.被告機關主張，89年6月30日學校帳列校務基金3,042萬元，以定存方式存於銀行，但學校僅能提供定存單影本，出納組未保管定存單正本，違反私立學校法第60條、第62條、第66條、第67條第3項暨同法施行細則第43條，及私立學校建立會計制度實施辦法（以下簡稱會計制度實施辦法）第14、15、16條之規定。惟查，依本件當時有效施行之私立學校法暨其施行細則、及會計制度實施辦法等規定，都只是規定私立學校經費動用，須得主管機關核備及監督（私立學校法第60、62、66條參照），年度決算並應由會計師簽證等（私立學校法第67條），學校經費不得寄託、借貸與董事及其他個人或非金融機構（施行細則第43條參照），應存入專戶，提領必須經校長、會計人員及出納人員會章（會計制度實施辦法）。綜上開法規規定，並無學校不得將經費以定存方式存於銀行之限制，更無定存單正本應由何人保管之規定，景文技術學院究竟有何被告機關所指，違反上開私立學校法暨其施行細則，及會計制度實施辦法之情。更何況，上開定存單正本由何人保管？是否經過董事會決議？該決議又係違反何實體教育法規？被告機關完全未於行政處分中敘明理由並舉出相關事證，實難謂其處分合法且有理由。職是，本件定存單由何人保管，根本未經董事會決議，董事會根本不會知悉，自與董事會決議無關；且該保管定存單乙節，更非涉及任何教育實體法規，充其量不過是學校經費管理之法規，實無所謂董事會決議違背實體教育法令之情事，被告機關以此為解除董事職務之理由，實不足採。
B.依學校89年6月30日之銀行存款明細，知其帳戶有41個，但僅有7個帳戶由學校出納組保管原留銀行印鑑並可使用，其餘34個帳號非由學校出納組保管，且無法提出相關資料證明戶名為景文技術學院，違反私立學校法第60、62、64、66條暨同法施行細則第43條及會計制度實施辦法第14、
15、16條之規定。然而，私立學校法施行細則第42條規定，私立學校之經費，應存放於金融機構，據原告所知，景文技術學院之經費亦確實存於銀行，並無任何違法，至於銀行印鑑章由何人保管，上開條文並未明文規定，更非原告等董事決議，將印鑑章交由第三人保管，或使用非景文技術學院為戶名，被告機關竟指景文技術學院董事會違法決議，實與私立學校法第32條第1項之規定不符，並與上開私立學校法暨其施行細則、會計制度實施辦法之規定內容不符。景文技術學院開立41個帳戶，根本未經董事會決議，董事事前完全不知情，被告機關指董事會違法決議，作出解除全體董事之行政處分，其處分不僅未具理由，且所據之事實，亦有重大違誤，益見原行處分確實違法。
C.銀行存款中含定存單金額為1億9,600萬元，定存單帳戶名為「無記名」或「董事長張萬利」，而非學校戶名，違反私立學校法第60、62、64、66條暨同法施行細則第43條，及會計制度實施辦法第14、15、16條規定。其情況與上開A、B兩點情況相同，茲不另贅述。
D.學校停車場、污水設備改善工程及第四教學大樓等工程，學校無法提供校務會議、董事會會議之決議，或上開工程之設計、招標、監工及合約等資料，且尚未興建，卻陸續支付工程款，違反私立學校法第62、64、66條暨同法施行細則第43條，及會計制度實施辦法第14、15、16條。惟查，被告機關既已明知，且於答辯書狀中一再指陳，學校上開工程及支付款項，並未經董事會決議，足見上開違法支付工程款等節，與董事會完全無涉，且既未經董事會決議，自無董事會作出違反教育法令之決議，構成私立學校法第32條第1項，得解除董事職務之事由，卻仍據以作出解除職務之行政處分，足見被告機關行政處分，有重大違法。再者，被告機關所稱，董事會違反之上開法令，與被告機關所稱之事實，完全無關，亦難認董事會有違反上開規定之情。
E.購置緊鄰學校周邊土地，雖經教育部同意購買，學校、董事會、董事長及董事，竟未待塗銷他項權利後，即由董事長張萬利、王作榮代表學校與地主簽立契約，並支付價金，卻未移轉土地所有權予學校，違反私立學校法第62、64、66條暨同法施行細則第43條，及會計制度實施辦法等規定（被告機關未載明違反法條）。惟，被告機關亦明知上開購地案，係由董事長張萬利及董事王作榮一手操縱，董事會根本不知情，且未作成任何決議，自屬個別董事之違法行為，根本不能據以認定係董事會違法決議，有私立學校法第32條第1項，得解除全體董事職權之事由。
F.董事乙○○與非董事陳鍚南，分別與校長協議保管學校重要印鑑及支票簿，違反私立學校法第60、64、66條及會計制度實施辦法等規定（被告機關亦未說明違背何法條）。然而依被告機關所述之事實，顯然係個別董事與校長間之協議，甚至是非董事與校長間之協議，並非董事會之決議甚明。但被告機關竟又據此解為董事會違法，其解除全體董事職務之理由牽強，根本不足以採，可見一斑。
④基上所陳，被告機關所稱，所有違法之事由，皆係
董事長個人之行為，均未經董事會作成決議，與私立學校法第32條第1項規定，董事會違法決議之情節完全不同，且上開被告機關所稱之違法事實與所引用之法條，根本毫無關係，例如被告機關稱董事會違反私立學校法第67條第3項，但該條項規定是會計師應於校務會議中報告財務情況，此與董事會決議何干？究竟被告機關是如何認定董事會有上開違法私立學校法暨其施行細則，及會計制度實施辦法之規定，被告機關實應詳細說明，並敘明理由，始能認定董事會之決議有無違反相關法規。
⑶本件業經原告及其他董事提出改善計劃，究竟2份改
善計劃如何欠缺具體可行，亦缺乏保證機制，在原行政處分中，亦未述明理由，實令原告及全體董事難以信服，難謂被告機關之行政處分適法且有理由：
①按，被告機關於訴願、及鈞院前審審理中，所提出
之答辯書狀，一再主張，自本件景文技術學院第5屆董事發生糾紛及學校爆發財務危機以來，教育部業依私立學校法第32條第1項規定，於89年8月7日、同年12月6日，分別函限景文技術學院董事會整頓改善，但就董事林清菁、甲○○等人分別提出2份改善計劃書，經本會詳為審核，2份計劃仍未有共識，且亦無法就學校財務缺失，提出具體可行之改善計劃，亦缺乏保證機制，故本會建請教育部依私立學校法規定，解除景文技術學院全體董事職務等語。
②依行政程序法第96條規定，行政處分應載明理由。
然而，被告機關於作成行政處分，乃至本件訴願、鈞院前審審理期間至今，被告機關僅於答辯書狀中，稱董事所提出之2份改善計劃書，未有共識，且無法就學校缺失，提出具體可行之改善計劃，亦缺乏保證機制，有私立學校法第32條第1項所定，整頓改善無效果之情。然而上開私立學校法之「整頓改善無效果」係屬不確定法概念，究竟何謂整頓改善無效？應有相當之具體事證，而非任由主管機關主觀認定，被告機關更應敘明理由，然而被告機關竟僅以一語「改善無效果」帶過，完全未具任何理由，顯然已經違反行政程序法第96條之規定，實難令全體董事信服。
③被告機關空言2份改善計劃無共識，且欠缺具體改善
計劃，但究竟2份改善計劃之內容，分別為何？如何無共識，甚至無法透過協議，進一步取得共識？被告完全沒有敘明，亦未就2份改善計劃書所提出之改善方案，如何不可行，以致遭被告機關認為係欠缺具體改善計劃？又為何只要解除全體董事職務之後，由被告機關另行選派董事或管理人接管學校，過去因前董事長張萬利所造成之財務危機，即可獲得改善？凡此種種，被告機關皆未具體說明，實難認其於原處分中所敘，本件經原告及其他董事提出之改善計劃書，並不可行之詞為有理由。
④基上，依行政程序法第7條規定，行政行為應符合比
例原則，倘若有多種同樣能達成目的之方法，應選擇對人民權益損害最少者。而本件，景文技術學院校產係遭前董事長張萬利不法掏空，原告等其他第5屆董事並無任何涉嫌不法之處，也極願意秉持一貫辦學熱忱，努力改善學校財務狀況，解除學校危機，以原告等人對於學校長期經營之認識、了解，由原告等董事續任，再加上主管機關從旁輔助，較直接由對學校狀況完全不熟悉之被告機關全面接管，對學校全體師生員工及董事本身，其利益遠大於損害，但被告機關從本件事發以來，除一再要求董事會改善外，並未予以實質協助，嗣後更解除全體董事職務，全面接管景文技術學院，造成全校師生人心惶惶，更造成董事個人權益受損，實有悖上開行政法之比例原則，其行政處分違法失當，處處可見。
⑷本件並無「情節重大且情勢急迫」之情事：
①被告機關於訴願中提呈答辯主張，學校89年7月份教
職員工薪資僅核發三分之一，而8月份薪資無法處理，且學生即將入學，顯見學校因人事、財務等違法所生糾紛，已嚴重影響校務正常運作，情勢已屬急迫等語。依被告機關所稱情勢急迫，係因89年9月間，學校開學在即，學校人事、財務等違法糾紛，已嚴重影響校務正常運作所致。
②然而，被告機關又於本件行政訴訟中答辯主張，若
本件仍有情勢急迫之情，仍得不待限期令董事會改善，而逕為停止職務或停止職務等語。惟查，上開情勢急迫之事由，係因開學在即，嗣後又有何「繼續情勢急迫之情」，使被告機關不得不未經限期命改善，即逕為解除職務或停止職務，被告機關於行政訴訟答辯中，並未說明情勢急迫之事由，顯然有違行政程序法第96條，行政處分應載明理由之規定。
③再者，本件自89年8月間發生以來，至行政處分作成
之90年3月間，已事隔逾半年之久，究竟還有什麼情勢急迫？非得在90年3月間，解除全體董事職務，而不得由董事繼續協助改善學校財務狀況？被告機關對此亦從未說明，為何事隔半年之後，仍有急迫情勢不得不解除原告等人之董事職務，亦有違背行政程序第96條之規定。
㈣依新修正私立學校法之規定及立法精神，更突顯本件行政處分之違法、不當：
⒈按私立學校法部分條文業於94年5月24日經立法院三讀通
過修正，於第32條增訂第5-10項，其中第8項規定：「因發生糾紛，致無法召開會議而遭主管教育行政機關解除職務之原全體董事，於解除職務之原因消滅後，向主管教育行政機關提出請求時，主管教育行政機關應提經私立學校諮詢委員會審議通過後，於當屆董事會任期屆滿時，指定原全體董事組成新任董事會。」；第9項規定：「主管教育行政機關依第1項規定解除全體董事職務之處分，經法院判決撤銷確定時，依第2項、第5項重新組織或依第24條規定改選之董事會，自主管教育行政機關通知之日起視為解除職務，原全體董事恢復職權，並補足其原任所餘任期。但原全體董事任期屆滿時，不在此限。」合先陳明。
⒉由上述規定可知，主管教育行政機關依私立學校法第32
條第1項為解除全體董事職務之行政處分，應嚴格恪遵「因發生糾紛，致無法召開會議」之要件。故本件被告機關在未符合此項法定要件下，竟為系爭解除全體董事職務之行政處分，更突顯其違法、不當。
⒊又由上述規定可知，縱使主管教育行政機關解除職務之
原全體董事之行政處分，原先係出於合法、正當，惟嗣後當上開「因發生糾紛，致無法召開會議」之原因消滅後，原先遭解職之董事仍有所謂「復權」之請求權。故被告機關於94年10月19日所提出之答辯㈡狀中辯稱：「本件原告係私立景文技術學院第5屆董事，經解除董事職務後，被告一方面成立『景文技術學院管理委員會』，暫時管理學校事務，另一方面則成立『景文技術學院董事會董事推選小組』，選出第6屆董事，新董事會並選出王清峰為董事長，並於91年7月30日與管理委員會交接完竣，又第6屆董事之任期至94年7月4日亦已屆滿，目前第7屆董事已經選出並經被告核備執行職務在案，是縱認原告因對第6屆董事有選任權，而有權利保護之必要，惟按現第7屆董事已經核備就任，原告對第6屆董事之選任權利益，已因第6屆董事任期屆滿而不再存在，原告之訴不符有效權利保護原則，應予駁回。」，及「參照最高行政法院94年度裁字第748號裁定中表示：『... 按人民提起行政訴訟，須其爭訟有權利保護之必要... 本件抗告人擔任親民工商專校第4屆董事任期早已屆滿，且該校第
5 屆董事已就任，則其後在原法院起訴請求撤銷原處分；依上開說明其第4屆董事之身分、職務，均無從回復，原裁定爰以其訴有不備其他要件之不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定駁回其訴，經核並無不合...』，又鈞院93年訴更一字第170號裁定亦表示：『... 原告擔任南開專校第8屆董事之任期於86年3月20日屆滿，而南開工專（南開技術學院）第9屆及第10屆董事任期於本案言詞辯論終結時已屆滿，事實上無從使其消滅，第8屆董事亦無權選舉第11屆董事，原告並無從因董事身分而得集會選出下屆即第9屆董事，是原告無因原處分撤銷而有董事身分、職務回復之法律上之利益，並無提起本件撤銷一再訴願決定及原處分之權利保護之必要，此部分應予駁回... 』；再參照鈞院89年度訴字第304號裁定：『... 原告擔任南開專校第8屆董事之任期既早已屆滿，第9屆董事亦已就任期滿，現由第10屆董事行使職權，則原告於一再訴願決定駁回後，復起訴為如上之聲明，縱經審判，期第8屆董事之身分、職務，亦無從回復...則本件原告提起撤銷之訴及回復原狀之聲明，不符合有效權利保護原則，其訴有不備其他要件之不合法，應予裁定駁回... 』等裁判均肯定，在董事任期已屆滿，而後來屆任之董事已任職之情形下，原告之訴並無權利保護之必要。」云云，實顯無理由。
被告主張之理由：
㈠原告之訴欠缺權利保護之必要，無待實質審查，應逕予駁回：
⒈按行政訴訟之提起須具備一般實體判決要件與特別實體
判決要件，前者係指所有訴訟事件其進行之程序，須均具備之合法要件，其內容除行政訴訟法第107條第1項所列之各款要件外，尚包括原告須有權利保護必要，故司法院釋字第546號解釋明文：「... 提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益... 」是原告所提起之訴訟如欠缺權利保護之必要，即屬訴訟不備其他要件之不合法，應予駁回。
⒉查本件原告等遭解除董事職務後，被告一方面成立「景
文技術學院管理委員會」，暫時管理學校事務，另一方面則成立「景文技術學院董事會董事推選小組」，積極選出第6屆董事15人，新董事會並選出王清峰為董事長，並於91年7月30日與管理委員會交接完竣，又第6屆董事之任期至94年7月日亦已屆滿，目前第7屆董事已經選出並經被告核備執行職務在案，是縱認原告因對第6屆董事有選任權，而有權利保護之必要，惟按現第7屆董事已經核備就任，原告對第6屆董事之選任權利益，已因第6屆董事任期屆滿而不再存在，原告之訴不符有效權利保護原則，應予駁回。
⒊次查最高行政法院發回理由：「... 如解除上訴人等董
事職務之原處分經法院撤銷，則上訴人等第5屆之董事身分即應回復，縱其任期早已屆滿，仍得依法集會選出下屆董事。故如原處分遭撤銷而失效，被上訴人所指定之管理委員會或新推選產生之第6屆董事，將因而失其依據。故上訴人等被解除董事之處分，經審判之結果，並非無從補救，亦非無法回復其法律上之地位或其他利益者，揆諸首開法律說明，尚難以該校已選出第6屆董事及已就任等情，遽認上訴人欠缺提起本訴之權利保護要件... 」等語。惟查：最高行政法院曾在類似案件之94年度裁字第748號裁定中表示：「... 按人民提起行政訴訟，須其爭訟有權利保護之必要，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。本件抗告人擔任親民工商專校第4屆董事任期早已屆滿，且該校第5屆董事已就任，則其後在原法院起訴請求撤銷原處分；依上開說明其第4屆董事之身分、職務，均無從回復，原裁定爰以其訴有不備其他要件之不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定駁回其訴，經核並無不合... 」；又鈞院93年度訴更一字第170號裁定亦表示：「... 原告擔任南開專校第8屆董事之任期於86年3月20日屆滿，而南開工專（南開技術學院）第9屆及第10屆董事任期於本案言詞辯論終結時已屆滿，事實上無從使其消滅，第8屆董事亦無權選舉第11屆董事，原告並無從因其董事身分而得集會選出下屆即第9屆董事，是原告無因原處分撤銷而有董事身分、職務回復之法律上利益，並無提起本件撤銷一再訴願決定及原處分之權利保護必要，此部分應予駁回... 」；再參照鈞院89年度訴字第304號裁定：「... 原告擔任南開專校第8屆董事之任期既早已屆滿，第9屆董事亦已就任期滿，現由第10屆董事行使職權，則原告於一再訴願決定駁回後，復起訴為如上之聲明，縱經審判，其第8屆董事之身分、職務，亦無從回復... 則本件原告提起撤銷之訴及回復原狀之聲明，不符合有效權利保護原則，其訴有不備其他要件之不合法，應予裁定駁回... 」等裁判均肯定，在董事任期已屆滿，而後來屆任之董事已任職之情形下，原告之訴並無權利保護之必要。是本案不但原告第5屆之董事任期早已屆滿，甚至第6屆董事之任期至94年7月4日亦已屆滿，目前第7屆董事已經選出並經被告核備執行職務在案，則原告對第6屆董事之選任權，實已無從回復，更遑論現第7屆董事已經核備就任，縱原告有對第6屆董事之選任權利益，惟第6屆董事任期已經屆滿，是究竟原告有無可受權利保護之必要，恐非無疑。
⒋又原告補充理由㈠狀中：「訴之聲明：... 二、教育部
應撤銷台（91）技㈡字第91100170號函，對景文技術學院第6、7屆董事名冊之核定」之部分，與更審前之原審（91年度訴字第2725號）所為之聲明：「二、教育部應撤銷台（91）技㈡字第91100170號函，對景文技術學院第6屆董事名冊之核定」並不相同，原告是否欲變更訴之聲明，應先予確認，俾利被告之防禦。另查，被告91年7月5日台（91）技㈡字第91100170號函，僅對景文技術學院第6屆董事名冊予以核定，並未涉及第7屆董事名冊之核定，是原告之聲明顯然有誤，更何況，原告僅對其下一屆，即對第6屆之董事有選任權，惟竟一併請求撤銷被告對第7屆董事名冊之核定，原告並非第7屆董事名冊核定之相對人，對該核定並無權利提起行政爭訟，甚者，原告亦未經訴願程序，即對第7屆董事名冊之核定提起行政訴訟，原告之請求顯然並不合法。
⒌按本案不但原告第5屆之董事任期早已屆滿，甚至第6屆
董事之任期至94年7月4日亦已屆滿，目前第7屆董事已經選出並經被告核備執行職務在案，則縱認原告有對第6屆董事之選任權利益，惟第6屆董事任期已經屆滿，原告對第7屆董事依法並無任何選任權，是原告並無可受權利保護之必要。再進一步論，若不去探究其後接任之董事已至第幾屆，即一概而論原告有權利保護之必要者，將造成數屆董事均要撤銷之荒謬不合理狀態，是本案原告是否尚有權利保護之必要，實應深究之。
㈡本件被告之處分確實符合私立學校法第32條之要件：
⒈按「為促進私立學校之健全發展，提高其公共性及自主
性，以鼓勵私人捐資興學，並增加國民就學機會，特制定本法。」私立學校法第1條定有明文，此條文乃86年6月18日所修正公布，修正前條文係規定「為增加國民就學機會，獎勵私人捐資興學，並謀私立學校之健全發展，特制定本法。」經查，此條文修正將「私立學校之健全發展」改列至條文首句，其立法理由即在於強調私立學校法制定之目的，首要在促進私立學校之健全發展，是為強化主管機關之監督功能，並增訂主管教育行政機關的緊急處置相關規定，包括董事會在違反教育法令情節重大，且情勢緊迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務，此有立法院當時審議私立學校法修正草案之院會記錄可資參照，是就私立學校法之立法背景及條文觀之，健全私立學校之發展才是該法之主要精神所在。原告於94年5月23日行政訴訟補充理由㈠狀稱：「... 私立學校法之立法精神，其目的在提高公共性及自主性，以鼓勵私人興學，...斷不得任由主管機關主觀裁量，而輕言解除全體董事職務，置創辦人興學之理念、經營學校之心血於不顧」等語，顯然忽略私立學校法制定之目的，除提高公共性及自主性外，更重要的是在促進私立學校之健全發展，是被告基於促進私立學校之健全發展，依私立學校法第32條規定解除全體董事職務，當然符合法紀。
⒉原告稱原處分有理由不備之違法部分：
⑴查被告90年3月6日台（90）技㈡字第90021119號解除
景文技術學院董事會全體董事會之處分（以下稱原處分）除主旨外，在說明中明白指陳前曾限期改善，但董事會董事分別提出2份財務具體改善計劃書「未有共識」、「亦無法就學校財務缺失提出具體改善計劃」、「董事會糾紛尚未解決」等等，按所謂行政處分須載理由，主要指的是「作成決定根據的重要事實及法律觀點」，則就上述說明，實難認原處分係「不載理由」。
⑵且事實上景文技術學院董事會間始終糾紛不斷，除報
章上成篇累牘報導外，林鑾鳳等人甚至還在90年狀告學校要確認董事身分存在，該訴訟固然是「原告林鑾鳳等」對「學校」所提「確認董事身分存在之訴」，然學校所以作被告，只是因為董事係與學校間發生委任關係，因此需以學校為被告，至於事實之肇因仍是另一派董事廖麗芬、林清菁爭執董事會董事改選無效而向被告檢舉改選程序不合法，始有被告撤銷核備之處分，而前述撤銷核備處分，原告自承至今仍爭執，足見二派董事對5月25日之改選爭議迄今。惟原告等爭執其具有董事資格之訴，在 鈞院係遭90年訴字第6184號判決駁回。故董事間糾紛不斷乃是客觀上周知之事要無可疑。
⒊有關私校諮詢委員會在原處分作成中之角色：
⑴按現行私立學校法第5條明文規定「主管教育行政機
關為審議私立學校之... 董事會發生缺失情形之處置... 得遴聘... 組成私立學校諮詢委員會，提供諮詢意見；... 」，被告並另訂頒「私立學校諮詢委員會委員遴聘及集會辦法」，據以執行。本案既涉私立學校董事會之違失，被告送請合法設立之私立學校諮詢委員會表示意見，適法性有何可議？⑵前揭私立學校法第5條規定，私立學校諮詢委員會之
地位僅係就行政機關（即被告）審議私立學校重大事項「提供諮詢意見」，被告作成行政處分前尚須經過一定行政程序，事實上被告過去不乏未完全遵照私校諮詢委員會決議而處理之情形。即以本件原處分而言，亦沒有提到依據私校諮詢委員會某年某月某日決議等等文字。
⒋有關原處分作成程序上之爭議：
⑴就未許原告陳述意見部分：
①原告主張原處分作成前未令相關當事人陳述意見，
主張「依行政程序法第39條：『行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。... 』之規定，行政機關基於調查事實及證據之必要，應通知相關之人到場說明暨陳述意見，避免認定事實錯誤、而不當適用法律」，故本件違反上開法條規定云云。
②惟按行政程序法第39條係規定「行政機關基於調查
事實及證據之必要，『得』以書面通知相關之人陳述意見。... 」法律規定並非『應』通知，又同法第102條雖另有規定「... 應給處分相對人陳述意見之機會」，然查同法第103條亦定得不予陳述意見之情形，其第5款規定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，本件原處分係以財務具體改善計劃書未有共識，董事會紛爭尚未解決為據，而上開判斷，客觀上相當明確，故被告當初未在作成處分前使原告陳述意見，依前述行政程序法第103條第5款並無不當。
③退萬步言，縱認原處分作成前是否得不予原告等人
陳述意見尚可討論，但被告亦已於處分作成後之4月17日令包含原告在內之原景文技術學院董事陳述意見，則縱認本件事前應令原告等為陳述始得作成行政處分，但依行政程序法第114條有關瑕疵補正之規定其第3款有「應給予當事人陳述意見之機會」規定，則本案若屬程序不完備之行政處分，事後亦已依同法條第2項在訴願程序終結前即已補正，則原告之主張亦不足採。
④更何況，依上述4月17日之陳述意見會議觀之，原
告先前等一再主張要求陳述意見，但該次會議非但僅有5名前董事出席，且在出席之前董事陳述時，胡樹斌及原告乙○○、甲○○3位在兩次發言中尚放棄乙次發言，故究竟未予原告等陳述意見對原處分實質妥當影響有多大，恐值深究。
⑤甚且前董事張勤之委任律師江東原尚且聲稱「今天
經過了三方董事達成一個合諧的氣氛，事實上也全體同意一個方案，提出一個財務計畫就是全部退出的意思，然後請一個在社會上、學術上、公理上都能接受的人來改善學校的現況」，既然要全部退出，原告還要再爭執嗎？⒌被告依據私立學校法第32條第1項規定解除全體董事職務並無違法不當：
⑴本件景文技術學院董事會確實發生糾紛，此從前董事
廖麗芬主張郭崑謨等4人改選無效，而渠等4人則提起民事訴訟確認其董事身分可知，且停止執行職務前，在7月17日舉行之最後一次，即第5屆董事會第4次會議亦因出席人數不足而改成談話會，而前一次引發爭議之5月25日之第5屆第3次會議又有會議合法性之爭執，則原董事會召開董事會議顯然有所困難。更重要的是由於董事會董事分成二派（依董事林清菁之代理人江東原律師當初在4月17日陳述意見會議上之陳述係分成三派），明顯確實有糾紛，在校務爆發危機之狀況下，猶不能同心提出具體可行之財務改善計劃，非但連改善計劃之提出即分成二派，因此在事實上無法執行。
⑵且本件原告等所提2份財務改善計劃書內容確實經審核亦為不可行：
①原告稱：「... 董事會提出二套改善計劃書，無非
係要被告機關審核後選擇一套施行... 並非... 分成二派」，這是什麼邏輯？一個董事會的改善計劃書分二套，各別具名，這個董事會不是分二派？董事會提二套，目的是要被告選一套？這是什麼意思？是賭博時兩邊押寶下注嗎？明明是董事會不能齊心分成二派，還要「被告審核後選擇一套施行」，難道原告已自知董事會無法齊心，就任憑被告決定？姑不論董事會不能齊心就改善計劃達共識，將來縱使被告採用某一套計劃，難道另一派董事會支持嗎？更何況二套都不可行時，被告又憑什麼「一定得」「選一套」？②事實上，被告在召開私立學校諮詢委員會會議對原
告等所提2份改善計劃書時，曾先請部分委員對2份計劃書表示審查意見，開會時經過討論才作成「欠缺共識」、「並無具體可行改善計劃亦缺乏保證機制」等結論，相關審查在原處分卷中，故原處分所認定者，並無任何程序或實體上之違法或不當。即使以內容而言，前董事林清菁等人所提改善計畫書頁1及頁22稱「... 造成（學校）舉債過大，致使學校無法運作」，但在其財務改善計畫中竟又將學校3年內（89學年度、90學年度、91學年度）之收支估計為藍字（收入3年合計3,288,230,000元，支出為3,068,790,000元）；而原告甲○○等人所提改善計畫書頁50，卻表示學校債務如果加上有爭議者則有26億餘元，所提具體處理方式雖有部分列出應向張萬利求償或董事負擔，並提出董事捐款計畫，但完全沒有擔保可行性之且體作法。
③綜上，被告以原告等與另一部分董事無法共同提出
合理妥適具體可行財務改善計畫而解除原告等全體董事之職務，非僅在外觀上可明白看出全體董事無法同心協力共渡難關，即使觀諸2份財務改善計畫書，亦欠缺可行性，則被告依私立學校法第32條第1項認為整頓改善無效果，豈能謂不當？④本案受解職處分之另一董事林清菁，亦提起行政訴
訟爭執解職處分之合法性，最高行政法院在94年度判字第00138號判決中，亦明白指陳：「... 則學校爆發財務危機之同時董事會始終糾紛不斷，無法同心共同提出董事會意見趨於一致，形式上能夠通過董事會決議，而有基本的可行性之具體改善財務方法等語。此有該校2派董事會提出之改善計畫書載卷可按。且依2份財務改善書記載，均無擔保該計畫具體可行性之辦法，是上訴人上開主張並非全然無據... 」而支持被告之見解，是原告起訴主張顯有可議。
⑶又本件除董事會發生糾紛外，事實上董事會長期「放
棄」財務監督，才會發生①列帳校務基金學校沒有保存存單正本、②40多個帳戶學校僅能掌握7個帳戶、③工程尚未施工，學校即已付款、④工地購置未遵照被告指示，且付款卻未過戶等重大過失，這些過失正是學校爆發財務危機的溫床，此等情事堪稱違法情節重大且造成的危害（財務危機）又屬急迫，被告自可逕為停止董事職務處分或解除董事職務處分。
⑷本件被告係將原告等解除職務，依私立學校法第32條
第1項（整頓改善無效果）或但書（情事急迫）均可解除董事職務。如二者均具備依理亦非不可能。
①本件當初學校爆發財務危機，停止職務自係依但書
而為，然而在情節重大且情勢急迫之情形下，依條文本可逕為解除職務，但被告並未如此，仍先命原告等針對財務危機提財務改善計劃，並先予停止職務，被告作法完全符合比例原則。
②嗣原告等改善無效果（放任財務失控違法又不能謀
求補救），此時一方面是財務危機未解除，情勢仍然急迫，自然可以解除原告等職務（但書），另一方面既然改善無效果，當然也構成前段規定的情形，而可解除原告等職務。
③小結：本案被告解除原告等職務，自屬合法。
㈢有關原告迄今否認學校種種違失，實屬不可思議：
按有關本件原告等擔任董事期間，學校財務運作上種種違失，原告迄今仍然否認，甚至要求被告舉證，事實上被告所指摘均係依會計師查核報告等而來，主要包括：
⒈學校帳列校務基金3,042萬元，學校提不出定存單正本，董事會明顯未盡私立學校法第22條第6項基金保管之責。
⒉依89年6月30日學校銀行存款明細，學校在金融機構41個
帳戶中，有34個金融機構帳戶之印鑑、存摺非由學校出納組保管，學校會計主任更表示學校有資金需求時「傳真至景文集團總公司，再由其匯款至學校所保管之帳戶」，學校此種財務作業流程實屬不可思議，董事會顯然未盡私立學校法第22條第7款財務監督之責。
⒊依89年6月30日學校在銀行存款之定存單，其中金額1,96
0,000元，會計室、出納組均無定存單正本，且存單影本上所載戶名或為「無記名」或為「張萬利」個人，董事會明顯有疏於財務監督之責。
⒋學校停車場、污水設備改善工程、第四教學大樓等工程
在沒有校務會議決議及董事會決議，且學校也無法提供合約情形下，已支付停車場及污水改善設備工程款80,000,000元（其中兌現47,590,000元）、第四教學大樓114,000,000元（其中兌現64,000,000元），董事會在在違反私立學校法上之財務監督義務。
⒌學校購買土地，未依被告要求先塗銷抵押權設定，且已
支付價款9,540餘萬元，土地卻尚未過戶給學校，董事會也有財務監督疏失。
⒍原告乙○○及非董事會成員之陳錫南，竟先後與校長協議保管學校印鑑，亦顯欠妥。
以上種種均有會計師查核報告可稽，原告還要否認，殊難想像。
㈣本件董事會確有違反教育法令之情事：
⒈查最高行政法院在94年度判字第00138號判決中，明白指陳：
「... 私立學校董事會執掌學校之經營，對學校之財務管理及經費運用之監督自屬其最重要之職責，此上引私立學校法第22條規定之緣由。次查私立學校法第32條第1項所稱『董事會違反教育法令』，除董事會『積極作成違反教育法令之決議』外，尚應包括董事會怠於履行依教育法令所賦予之職責即未善盡監督學校財務責任之情形。蓋私校董事會鮮有對違背法令之事項明目張膽作成決議而自陷於違法，大多以放任或未盡監督職責，以達其違規之目標，尚難以董事會未積極作成決議即可免責，以免董事會藉此規避其職責。是以上訴意旨主張私立學校法所稱違背教育法令包括消極怠於履行教育法令所賦予之職責乙節，自屬有據。本件景文學院財務經會計師查核後有如事實欄所載之缺失，其中1至6項違反行為時私立學校法第22條、第60條、第62條、第64條、第66條、第67條及同法施行細則第43條暨私立學校建立會計制度實施辦法第14條、第15條及第16條規定情事，該違規事項縱係該校董事長張萬利及其親信所為，惟如該校董事會能依私立學校法上引規定所賦予之職權加以監督，應能避免或及早發現而加以改善。而該校董事會直至發生董事長挪用校產使該校產生重大財務危機前，均未盡任何監督責任，是以景文學院之違背教育法令行為，與該校董事會之怠以執行職權，似難脫干係。
」⒉次查原告於94年5月20日所提出之行政訴訟補充理由㈠狀
中，仍一再以前揭學校財務運作上之種種違失非經景文技術學院董事會決議所為及不知情等語為辯駁，惟查私立學校法所稱違背教育法令既包括消極怠於履行教育法令所賦予之職責，如本件景文技術學院之董事會能積極加以監督，當不致發生前述學校之重大違失，故原告等怠忽職守，違背法令情節重大，已可斷言。
㈤經查本件有關相類似之私立學校法案件已有數件最高行政法
院之確定判決可資參考：例如：最高行政法院93年度判字第296號判決：「... 本件景文高中之財務狀況... 有多項重大違規情事，令學校校務運作陷入困難，被上訴人自89年11月23日起多次發函要求檢討改善，然該校董事會迄至90年2月間均未依限改善... 查上訴人等長期擔任學校董事，即負有管理基金及監督財務之權責，景文高中財務狀況之重大違失並非一日形成，上訴人等已難辭平時疏於善盡監督及管理之職責，直至被上訴人要求改正，仍未依限改善，尤屬違背職務。... 」；最高行政法院93年度判字第403號判決：「... 查精鍾商專... 違法情事等多項違反教育法令，情節重大，經被上訴人多次限期整頓改善而無效果等情。業經原審法院審認詳明，已如前述。則上訴人之行為有違私立學校法第22 條、第34條、第62條、第64條及第66條規定之情事，甚為明顯。且觀諸原審前開事實之認定，本件違反法令情節實屬重大，且其待整頓改善之情勢極為急迫。為維護學生受教權益、社會公益及輔導私立學校建全發展之職責，被上訴人實負有迅速整頓改善之重責。從而被上訴人適用同法第32條第1、3項規定，為本件處分，即難認有何違誤。... 」；最高行政法院93年度判字第1532號判決：「... 港明高中董事會雖分別於多次先後召開臨時會決議改選董事，惟均因與私立學校法規定有違，經被上訴人先後為不准核備之處分... 被上訴人乃... 函該校董事會，限於89年8月31日前完成改選... 惟該校董事會因內部派系意見僵持不下，部分董事又以合法請假方式，使董事會無法合法召開，選出下屆董事，被上訴人依照私立學校法第32條規定... 函該董事會解除該董事會全體董事職務... 於法無違，原判決予以維持，亦無不合。」另參考諸多判決，亦有許多肯認被告相類似處分之意見，例如：最高行政法院在94年度判字第138號判決中，明白指陳：「... 私立學校董事會執掌學校之經營，對學校之財務管理及經費運用之監督自屬其最重要之職責，此上引私立學校法第22條規定之緣由。次查私立學校法第32條第1項所稱『董事會違反教育法令』，除董事會『積極作成違反教育法令之決議』外，尚應包括董事會怠於履行依教育法令所賦予之職責即未善盡監督學校財務責任之情形... 本件景文學院財務經會計師查核後有如事實欄所載之缺失... 該違規事項縱係該校董事長張萬利及其親信所為，惟如該校董事會能依私立學校法上引規定所賦予之職權加以監督，應能避免或及早發現而加以改善。而該校董事會直至發生董事長挪用校產使該校產生重大財務危機前，均未盡任何監督責任，是以景文學院之違背教育法令行為，與該校董事會之怠以執行職權，似難脫干係。... 」；又參照鈞院93年度訴更一字第61號判決：「... 原告所組成之董事會既有私立學校法第22條第5款及第7款所定財務監督義務之嚴重疏失，則其顯有私立學校法第32條第1項所稱之『違反教育法令情事』，從而被告依該項規定所為命限期改善及解除全體董事職務等處分，尚難謂其濫用裁量或違反判斷餘地。再者，親民工商專校的財務弊端，非一朝一夕而來，而是包括第4屆董事在內之歷屆董事會一再怠忽職守所致，原告雖稱若只是董事長或個別董事之行為致之，則不宜解除全體董事職務云云，惟若全體董事坐視董事長或少數董事淘空學校，則董事會顯已完全失去功能而淪為橡皮圖章，又如何期待其能有效改善既生弊端？準此，被告解除全體董事職務之措施，亦屬允洽。
」；再參照鈞院91年訴字第388號判決：「．．本件被告依私立學校法第67條規定，委託資誠會計師事務所查核精鍾商專會計財務情況，發現該校及其董事會有下列違法情事：... 雖部分違法情事發生於第2屆及第3屆董事會任內，然其違法事由仍繼續存在，經限期令第4屆董事會改善，逾期仍未改善，... 依私立學校法第32條規定解除董事會全體董事職務，並指定劉顯達等5人組成管理委員會，代行董事會職權至新董事會成立時為止，經核並無不合。」；另鈞院90年度訴字第6990號判決亦表示：「... 按『董事相互間縱曾劃分期間各自辦理，但對外究係一體，不能藉口係其他某董事經手之事，而冀置身事外。』最高法院17年上字第1159判例意旨可資參照。再按，私立學校法第22條規定... 董事會負有審核預算及決算、管理基金及監督財務之職責。原告等身為景文高中之董事，對外究係一體，不能藉口張萬利董事長私人財務糾紛而冀置身事外，其仍然負有審核預算及決算、管理基金及監督財務之職責，不該託詞規避學校財務問題所應負之責任。」㈥縱認被告所為解除第5屆全體董事職務之處分為違法，惟本
件處分所欲維持之公益，顯然大於原告個人之私益，仍應繼續維持原處分為適當：
⒈按「行政法院受理撤銷訴訟，... 其撤銷或變更於公益有
重大損害，... 原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」行政訴訟法第198條第1項定有明文。
⒉退萬步言，縱認為被告機關作成之系爭處分違法，惟被告
機關之所以再作成解除董事職務之處分，其目的亦在避免已經發生之董事糾紛及財務危機繼續擴大，以維護景文技術學院全體師生之受教育權與工作權等重大公共利益。反觀私立學校法第34條前段：「董事長、董事及顧問均為無給職。」之規定，則本件被告機關作成解除原告董事職務之處分，對原告究竟有何權利或法律上利益之損害已屬可議，原告就本案實在不具有訴之利益，如或有之，亦當極其微小，與被告機關極力維護之景文技術學院與全體師生之受教育權及工作權等公益相較，顯然公益之保障應大於私益，況縱使撤銷原處分亦無法使原告回復第5屆董事之職。另就原告請求撤銷被告機關對第6屆董事之核備，以為回復原狀之主張，經查，第6屆董事會任期已滿，現第7屆董事會已經選出並經核備，第6屆董事職務已無從撤銷，若依原告之主張只會造成法律上及事實上狀態之不安定，嚴重影響景文技術學院之校務運作。則綜合上開各情並參酌上開規定，公益之維護顯然大於私益之保障，況原告有違背董事職務行為在先，自不應主張其微小私益得優先於公益而受保護。
㈦綜上所述，本件原告等原董事會董事們違法怠忽在先，確實
無法提出可行且妥適的改善財務及校務計劃在後，則原處分自屬有據。
理 由
壹、程序方面：按本案原告提起撤銷之訴，請求撤銷被告機關對其二人作成之「解除景文技術學院第5屆董事會全體董事職務」行政處分。並在訴訟中依行政訴訟法第196條之規定，一併請求撤銷被告機關對景文技術學院第6屆及第7屆董事之核備處分（即台（91）技㈡字第91100170號函及台技㈡字第0940093138號函）。而最高行政法院針對本案所作成之94年度判字第197號判決意旨中已明確指明，原告在本案中一併請求撤銷「被告機關對景文技術學院第6屆董事之核備處分」符合行政訴訟法第196條之構成要件，法院應予審酌。此項法律判斷，依行政訴訟法第260條第2項之規定，本院在此個案應受其拘束，爰先此敘明之。
貳、兩造爭執之要點：按原告二人原係景文技術學院第5屆董事會之董事成員，被
告機關則於90年3月6日作成台（90）技㈡字第90021119號函之行政處分，依行為時私立學校法第32條第1項規定，解除景文技術學院第5屆董事會全體董事之職務。隨後並陸續作成「景文技術學院第第6、7屆董事會成員准予核備」之行政處分。
原告二人則認為上開解除其等二人景文技術學院第5屆董事
職務之行政處分違法，應予撤銷。且因上開違法處分撤銷後，其等景文技術學院第5屆董事資格及職權自動回復，而被告機關對第6、7屆二屆董事成員資格之核備即屬違法，基於結果回復之考量，要求一併撤銷上開二行政處分。
而兩造之攻防焦點集中在以下數點，本院亦依順序而為判斷：
㈠針對「解除景文技術學院第5屆董事職務」之行政處分部分而言：
⒈原告有無實施本件行政訴訟之訴訟權能（即其有無提起
行政訴訟之主觀公權利存在）及訴之利益（權利保護必要）。
⒉景文技術學院第5屆董事會或其中之原告二名董事，其
等行為（包括積極之作為或消極之不作為）是否符合行為時私立學校法第32條第1項所定「得解除全體董事職務」事由之構成要件。
㈡針對「客觀情事之動態發展，是否可在本案中再行撤銷對
景文技術學院第6、7屆二屆董事會成員之核備處分」部分。
參、本院之判斷：原告有提起本件行政訴訟之主觀公權利，亦具有「權利保護必要」之訴訟利益。
㈠按行政訴訟所保障之權利係指所有法秩序（包括憲法保障
基本權之規定）認為值得保護，並得以個別化之利益，因此探究原告有無得以主張之權利，即應轉換為以保護原告利益為目的之保護規範存否的問題。
㈡而從行為時私立學校法第32條第1項規定之內容觀之，顯
然強調私立學校之自律性格，而限制主管機關只有在法定要件具備下，才能撤換私立學校董事會之董事成員。從此種限制規定之外觀判斷，依「保護規範理論」言之，該條文之規定，自有保障私立學校董事會成員職務之規範意旨存在，而不是純粹為了公益之目的，因此應認私立學校之董事職務是一種受法律保護，而予個別化之利益，可以被定性為一種「權利」。
㈢從而原告得以其職務遭剝奪，主張權利受到侵犯，而對剝
奪其董事職務之行政處分提起行政爭訟，故其在本案中應認具有提起本件撤銷訴訟之「訴訟權能」（或稱「訴權」）。
㈣另外原告亦有提起本件撤銷訴訟之訴訟利益（亦即「其有
以撤銷訴訟來排除侵害」之實益，因而具備「權利保護必要」之要件），爰述明其理由如下：
⒈此一爭點之判斷，其關鍵在於「新選出、並經被告機關
准予核備之景文技術學院第6、7屆二屆董事會全體董事，被告機關事後能否再撤銷其原來核備，使該等新選出之董事溯及喪失董事職務，並將原來之董事會職權再移回原告等景文技術學院第5屆董事會成員行使。如果不能的話，則行政處分已因執行完畢而無從回復原狀，此時即無提起『撤銷訴訟』之實益，應改依行政訴訟法第6條第1項後段提起『確認行政處分違法訴訟』（這裏須附帶說明的是，並非「所有的行政處分都是一經執行完畢即無從回復」，因此行政訴訟法第6條第1項後段所指「確認已執行完畢行政處分為違法之訴」，必須限制在「行政處分已執行完畢，而且因此已無法回復到未作成處分前之事實狀況」之情事）」。
⒉而有關「被告機關對景文技術學院第6、7屆二屆董事會
全體董事成員職務所為之核備能否撤銷」之爭點，又涉及到「核備」性質之檢討，茲將本院之法律意見說明如下：
⑴按被告機關對私立學校創辦人或董事會法分別依行為
時私立學校法第20條、第21條及第24條之規定，請求對董事會組織及董事職務等事項為核備處分時，究竟應依何等標準為准駁﹖到底要依「形式外觀審查原則」，在法律所定之範圍內，作形式外觀之審查（例如單純查明董事是否具有行為時私立學校法第19條所定之極消資格）﹖還是可以本諸「合目的性」之考量，做超法規之實質審查（例如「審查特定人之人格資歷，以決定其擔任董事，是否符合學校之利益」，「審查選擇決議本身是否無效，有無程序違法事由」等等）﹖本身即有疑義。由於法無明文，目前行政實務上，均依私立學校法施行細則第13條與第17條第2項之規定（即「董事會依本法第22條所定職權通過之各項重要決議案，應專案報請主管教育行政機關核備」與「改選、補選之董事長、董事，應報經主管教育行政機關核備後，方得行使職權」），認為主管機關享有「實質審查權」。不僅如此，為了配合「實質審查權」，被告機關也因此具有「實質調查權」，並且可以在核備以後，再依事後調查結果，撤銷原來之核備。
⑵但即便如此，主管機關核備時所能審查之時間範圍，
仍應限於決議當時之事實狀況。換言之，當董事成員事後才發生不適任之情形，則不能以撤銷核備之方式來排除該董事職權，而須依照「解職」或「解聘」或「停止職務」程序為之（行為時私立學校法第25條、第32條參照）。
⒊而從上述說明足知，「景文技術學院董事會第6、7屆二
屆所有董事成員」之產生程序，乃是以「景文技術學院董事會第5屆董事成員業經合法解除職務核備」為前提，如果此一前提要件不具備，景文技術學院董事會第6、7屆二屆董事之產生程序違法，被告機關原來之核備即有不當，自得本諸其享有之實質審查權，依職權撤銷景文技術學院第5屆董事會所有董事成員之核備。
⒋故本件原處分雖已執行完畢，但仍有回復原狀之可能，
原告自有提起本件撤銷訴訟來尋求救濟的「訴之利益」。
惟基於下述之理由，上開解除景文技術學院第5屆董事會全
體成員之行政處分，依現行司法實務上所持之法律意見，並無違法，故原告訴請撤銷尚非有據，應予駁回。
㈠行為時私立學校法第32條第1項之規定內容：
董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。
但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2個月至6個月，必要時得延長之。
㈡而最高行政法院相關判決意旨所示（94年度判字第138號
判決參照），行為時私立學校法第32條第1項所稱「董事會違反教育法令」，除董事會「積極作成違反教育法令之決議」外，尚應包括董事會怠於履行依教育法令所賦予之職責即未善盡監督學校財務責任之情形。因為：
⒈私校董事會鮮有對違背法令之事項明目張膽作成決議而
自陷於違法，大多以放任或未盡監督職責，以達其違規之目標。
⒉故難以董事會未積極作成決議即可免責，以免董事會藉此規避其職責。
㈢本件景文技術學院財務經會計師查核後有如事實欄中被告
機關主張之缺失，有違反行為時私立學校法第22條、第60條、第62條、第64條、第66條、第67條及同法施行細則第43條暨私立學校建立會計制度實施辦法第14條、第15條及第16條規定之情事，該違規事項縱係該校董事長張萬利及其親信所為，惟如該校董事會能依私立學校法上引規定所賦予之職權加以監督，應能避免或及早發現而加以改善。
而該校董事會直至發生董事長挪用校產使該校產生重大財務危機前，均未盡任何監督責任，是以景文技術學院之違背教育法令行為，與該校董事會之怠以執行職權，難脫干係。
㈣依上所述，景文技術學院之第5屆董事會既有「違反教育
法令情事」在先，而被告機關以主管教育行政機關之身分在作成本件「解除董事會全體成員」行政處分之前，亦曾為以下之限期命原告等董事會成員為整頓及改善之行為，並係在該董事會成員逾期未能使「整頓及改善」產生效果的情況下才作成本件行政處分，自無違法可言。
⒈被告機關先於89年8月7日作成台（89）技㈡字第890994
04號函，依私立學校法第32條第1項但書之規定，作成以下之規制性決定：
⑴停止景文技術學院董事會全體董事職務4個月（停職
期間自89年8月7日起至同年12月6日止）。⑵上開董事會停職期間，該董事會之會務由被告依私立
學校法第32條第3項、第4項規定，指定丁克華等5人組織管理委員會，代行董事會職權。
⑶同時請命上開董事會之董事成員於89年11月7日前聯名報送有關學校財務具體可行改善計畫。
⒉原告等董事會成員於上開停職期間分為2個連署組織，各自提出以下之改善計畫。
⑴原告二人與郭崑謨、魏宏恩、賴真足、林鑾鳳、賴熏
熏、賴廖碧雲共8人於89年10月30日提出「景文技術學院董事會改善計畫書」。
⑵張萬利、張勤、胡樹斌、王天賜、廖麗芬、王作榮等
6人則於89年11月6日提出「景文技術學院董事會財務改善計畫」。
⒊被告機關第2屆私立學校諮詢委員會89年11月28日第6次會議審查上開計畫後，決議以下事項：
⑴因為全體董事會成員無法聯名提出1份可行之改善計
畫，所以決議諮請教育部繼續停止該董事會成員之職務3個月。
⑵財務改善計畫細節再在釐清。
⑶上開管理委員會代行董事會職權配合延長為3個月。⒋事後被告機關於89年12月4日作成台（89）技㈡字第89
147089號函，對景文技術學院董事會及各董事作成「撤銷補選董事郭崑謨、魏宏恩、賴真足、林鑾鳳4人擔任該董事會第5屆董事核備處分」之行政處分。理由則為「89年6月9日之核備處分，因為該董事會89年5月25日召開之補選會議（第5屆第3次會議），其重要決議事項之召集程序違反私立學校法第29條第3項之規定」。⒌其後被告機關同於同年月6日作成台（89）技㈡字第891
58108號函，對景文技術學院、該校董事會及各董事為作成以下規制內容之行政處分：
⑴依私立學校法第32條第1項但書規定延長停止景文技
術學院董事會全體董事職務3個月（停職期間自89年12月7日起至90年3月6日止）。
⑵董事會會務仍由被告依私立學校法第32條第3項、第4
項規定，指定丁克華等5人組織管理委員會，代行董事會職權。
⑶再次命該董事會各董事於89年（應為90年之誤）2月7日前聯名報送有關學校財務具體可行改善計畫。
⒍原告等董事會成員於上開第2次停職期間，仍然無法達
成共識，再一次分為2個連署組織，各自提出以下之改善計畫。
⒎被告機關是因為上開董事會成員始終無法形成共識，才
經由第2屆私立學校諮詢委員會90年2月13日第9次會議之決議，而於90年3月6日作成本件之解除景文技術學院第5屆董事會全體成員職務之行政處分。
而上開解除董事會全體成員之行政處分既屬合法，即無再行
討論結果「得否撤銷景文技術學院第6、7屆二屆董事會全體董事核備處分」之實益。
肆、綜上所述，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
第五庭審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
書記官 蘇亞珍