臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第36號原 告 中友環保事業股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 張振興律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 丁○○
戊○○
上二人共同送達上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國91年11月20日（90）環署訴字第0068751號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以92年4月8日91年度訴字第494號判決撤銷訴願決定及原處分後，被告不服，提起上訴。經最高行政法院以93年度判字第825號判決駁回上訴後，被告復對該確定判決提起再審之訴，嗣經該院於93年12月31日以93年度判字第1734號判決將原確定判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告為第一類乙級廢棄棄物清除機構，經被告所屬環境保護局於民國（下同）90年2月16日16時42分派員執行代清除業之稽查，全程跟監原告所有車輛至台北市衛生掩埋場，發現美商惠氏藥廠（亞洲）股份有限公司台灣分公司（下稱惠氏公司）全國各地S-26品牌之奶粉不良品，集中於中壢市○○路倉庫，由案外人台大環保工程股份有限公司（下稱台大環保公司）所有車輛（車號00-000）載運至老泉街附近空地，再由原告之車號00-000車輛轉運至山豬窟掩埋場，且惠氏公司派員自中壢倉庫、老泉街至山豬窟均全程押送。經稽查人員抽驗該奶粉外包裝，計有高雄縣鳥松鄉、澎湖縣大昌鄉台中市北屯區、台南縣永康鄉等地址，研判為外縣市之垃圾。另被告於台大環環保公司另案因違規載運味全股份有限公司過期牛奶致污染河川乙案之採證錄影帶中，亦發現原告接受原台大環保公司所有車輛（車號00-000，現已標示為原告所有之車輛）載運中壢工業區垃圾至台北市○○街，再接駁至原告車輛（車號00-000）載運之違規情事。被告認定原告違規營運、填具不實之遞送聯單申報、涉嫌協助已遭廢證之台大環保公司擅設轉運站轉運廢棄物至台北市所轄掩埋場，違規情節重大，乃以90年6月19日府環三字第9005687000號函，依行為時（下同）「公民營廢棄物清理機構管理輔導辦法（下稱為「管理輔導辦法」）」第30條裁處自90年6月28日起廢止原告第一類乙級清除許可證，5年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，其負責人於5年不得重新申請為清除處理機構負責人。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟。本院以91年度訴字第494號判決撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，最高行政法院以93年度判字第825號判決駁回上訴後，被告復對該確定判決提起再審之訴，嗣經該院以93年度判字第1734號判決將原確定判決廢棄，發回本院更為審理。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告是否有違規營運及填具不實遞送聯單之行為？原告主張：
一、按廢棄物清理法乃一切有關於廢棄物清理等事物之辦法，其第13條第5項及21條雖有授權中央主管機關就「處理機構之許可、廢止及應遵循事項」制定性質上為行政命令之管理輔導辦法，惟授權範圍並未及於處罰性質之「撤證」。「命令不得牴觸法律。」、「關於人民之權利義務者，應以法律定之。」、「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」乃中央法規標準法第11條、第5條第3款及第6條之規定。茲所謂「撤證」即「撤銷合法之營業許可證」，係有關於人民之營業權利甚明。撤證與否，既係關於人民之權利，即應以法律定之，縱有「授權」制定，亦屬違背法律。況前揭經授權制定之「處理機構之許可、廢止．．．．」乃指行政程序性質之「許可廢止．．．．」而非關處罰性質之「撤證」。又按母法之廢棄物清理法有關對於事業機構之行政處罰，最嚴重者，為第25條之「命停工或停業」，而有關於違反該法第8條主管機關規定之一般廢棄物清除處理之規定者，或中央主管機關所定之「管理輔導辦法」者，係「處2千元以上5千元以下罰鍰；並限期令其改善，逾期不改善者，得按日連續處罰。」母法行政罰則僅止於此，其經授權之行政命令竟達於「撤銷許可證」之處罰，明顯逾越母法之上限規範。上述有關被告及訴願機關違反「法律保留原則」及逾越母法授權範圍之違法行政處分，亦為最近實務案例見解所駁斥，參照鈞院90年度訴字第2900號行政法院判決。
二、惠氏公司，係設址於臺北市，並未設立所謂之「中壢市惠氏公司」，在中壢市亦無其他辦公場所。該公司所有過期奶粉報廢品，於銷售商退回後，均集中暫存於該公司在中壢市之倉儲，累積至一定數量，再由該公司統一辦理銷毀處理。原告受該公司委託，於90年2月16日中午12時50分派遣車號所屬BR-455車輛，由南港停車場出車，至臺北市○○街裝載後，至山豬窟掩埋處理，並未跨越外縣市。故原處分所指原告車輛越區營運，確非實情。況所謂「越區」云云，現行已於90年10月24日修正公布之「廢棄物清理法」及其子法管理輔導辦法亦均無此相關規定，顯見亦無「違法性」可言。
三、車號00-000車輛，係於90年2月16日中午12時50分由南港停車場出車，於13時35分到達臺北市○○街裝載，於14時15分離開老泉街，於14時42分載運至山豬窟掩埋場處理，有駕駛莊寶樹90年2月16日工作記錄表影本可稽。遞送聯單上填寫惠氏公司地址—「臺北市○○○路○段○○號13樓」亦係惠氏公司指派之押車人員徐金山所填具（通常遞送聯單均填寫委運之事業單位廠區或公司所在地），有台北市一般廢棄物及一般事業廢棄物清除處理遞送聯單可按，填單明確屬實，並無原處分所指「填單不實」之情形。被告逕予廢止原告許可證，亦有違比例原則。
四、按公司乃法人，不同公司，法人人格自不同一，茲惠氏公司委由其他公司（台大環保公司）車輛將過期奶粉報廢品載至台北市○○里○○街空地，其乃運送託運之關係，並未卸下地面，原告之車輛予以接駁運至掩埋場，並由惠氏公司人員全程隨車運送。原告對於系爭報廢過期奶粉之來源，確無從知情，亦非原處分所指「協助台大環保公司擅設轉運站轉運廢棄物」之情事。原告接獲本件舉發通知，對上述原因事實，甚感不解，乃電話向該第290834號舉發通知單填單人「技佐陳德昶」請益，經陳德昶答覆該通知單並非其所填具，其亦不詳上情，原告甚覺訝異，恐係他人假冒陳德昶之名偽填不實舉發單，以惡意捏造，事實均非之內容。又除上述「技佐陳德昶」否認開具本件NO290834號「舉發通知書」外，由該文書之「筆跡」應可辨明非陳德昶所書立，且行為發現時間為90年2月16日「10時10分」，顯然與被告90年4月17日北市環三字第9021101900號「通知相對人陳述意見書」所載「原因事實」為同日「下午2時42分」為不同之時間，相差近5小時，更顯見被告舉發之不實。
被告主張：
一、被告依中央環保機關所訂法律及其法規命令執行，未廢止前均是有效法律，本案廢證執行係依據中央環保機關行政院環境保護署所訂之有效法律執行，被告依中央環保機關所訂「管理輔導辦法」廢止原告清除許可證認事用法並無違誤。有關「法律授權明確性」及「法律保留」原則應由中央透過修法並非地方政府所能置喙。
二、公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存或處理業務應申請核發許可證許可，為廢棄物清理法第20條所明定。其管理輔導辦法係同法第21條授權中央主管機關訂定之，同法第13條第5項亦明定公、營廢棄物清除處理、機構之許可、廢止及應遵行事項，應依第21條所定管理輔導辦法為之。管理輔導辦法第30條有關撤銷（廢止）其許可證或核備文件之規定，即係因廢棄物清理法第20條明文核發許可之文件，取得許可證之業者，如未能遵守廢棄物清理法相關規定而有違反該管理輔導辦法第30條第1項各款情事之一時，其符合廢棄物清理法第20條發給許可之合法情形已屬消失，主管機關自得以權責主管機關立場依該管理輔導辦法撤銷原許可之事項，否則管理輔導辦法之相關規定即形同具文。主管機關亦無從對廢棄物清除、處理機構之營運及廢棄物流向為有效之監督管理，對保障人民生命財產安全顯有疏漏。即國家對人民自由權利之限制，固應以法律定之且不得逾越必要程度，憲法第23條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令究竟是否已超過法律授權，不應拘泥於法條所用文字，而應就該法本身之目的，及其整體規定關聯意義為綜合判斷。
三、原告90年2月16日16時42分經被告所屬人員全程跟監至臺北市衛生掩埋場查察發現，原告載運全國各地集中於惠氏公司中壢市○○路倉庫S-26奶粉不良品，其由台大環保公司車輛（BN-855）先載運至臺北市○○街附近空地且由惠氏公司中壢倉庫主任徐金山全程押送，再由原告車輛BR-455轉運至臺北市山豬窟掩埋場，惠氏公司中壢倉庫主任徐金山亦全程押送，並經被告稽察人員抽驗奶粉外包裝，計有高雄鳥松鄉、澎湖大昌、臺中市北屯、臺南永康等地址，研判為外縣市垃圾。另由台大環保公司違規載運味全公司過期牛奶污染河川案（已移送法院辦理中其並已遭被告廢止其清除許可證）其採證錄影帶中亦發現原告接受台大環保公司車輛（BN-855現已標示為原告車輛）載運中○○○區○○○○○街再接駁至原告車輛（BR-455），由原告載運至臺北市處理廠。原告當日遞送聯單所填寫美國惠氏藥廠（台北市○○○路○段○○號13樓）為該公司辦公場所，亦無儲存大批過期奶粉之理，且被告所屬人員亦全程跟監，其所載廢棄物非為其遞送聯單填寫廢棄物產源所產生自無疑問，原告雖無直接越區營運，其間接透過無清除許可之台大環保公司轉運廢棄物亦違反其廢棄物清除許可事項。鈞院於原審判時亦認本案實體部分，為原告所不爭執，固可認為真實。
四、原告於訴願中辯稱不知其所載運過期奶粉來源並不知情，由台大環保公司載運過期奶粉污染河川案舉證錄影帶觀視，兩家合作關係甚為明確（都由台大環保公司至外縣市載運廢棄物再由原告載運進臺北市處理廠），且惠氏公司於老泉街並無辦公場所及儲存倉庫，原告遞送聯單亦填寫為惠氏公司建國北路辦公場所，原告顯為蓄意以接駁方式載運外縣垃圾。
五、原告違規營運，填單不實、且涉及協助遭廢證之台大環保公司擅設轉運站（該公司並無清除許可證其載運之廢棄物產生污水任意排放，其餘廢棄物由原告載運）轉運廢棄物至掩埋場違規情節重大，證據確鑿。另原告向被告申請核發乙級清除許可證時已切結「如本機構員工有將違反清除（處理）許可範圍以外廢棄物或將臺北市轄區以外之廢棄物運往臺北市處理場（廠）處理者，願共負連帶責任，並接受相關法令規定之嚴厲懲處。」故原告載運外縣市垃圾逾越清除許可證核准範圍，且遞送聯單填寫虛偽不實，違反廢棄物清理法及管理輔導辦法第22條規定，違規情節重大，且其營業範圍與清運方式已與原申請事項不符，被告依管理輔導辦法第30條第1項第3款、第4款、第6款之規定廢止其清除許可證並無不妥，自亦未違反行政法上之比例原則。
六、另有關被告所屬環境保護局技佐陳德昶所開立舉發通知書有所偽造乙節。被告所屬環境保護局各稽查人員或承辦人依稽查查證資料認定後先開立舉發通知，再送被告所屬環保境保護局衛生稽查大隊開立處分通知書，該舉發通知書應無偽造之虞，原告如對告發事實等有所疑問當可逕依處分書上載明之期限向該局提起訴願，似與本案廢止其清除許可無涉。
七、另被告90年6月19日府環三字第900568700號為「廢止」原告第一類清除許可，鈞院原判決第2頁事實概要及第15頁理由三既已採信被告90年6月28日「廢止」原告第一類清除許可證‧‧‧惟卻於理由二之第（三）認定被告「廢止」原告第一類乙級清除許可為裁罰性行政處罰。其判決理由難謂無前後矛盾。次按被告原處分所依據之「管理輔導辦法」係依行為時廢棄物清理法第13條第6項授權就「處理機關之許可，廢止及應遵循事項」為委任立法，其位階與法律相同，自無違反法律保留原則之可言，而上開管理輔導辦法第30條規定及上開廢棄物清理法第13條第6項及21條之授權目的、範圍及內容甚為明確，難謂有違反憲法第23條及司法院釋字第313號、394號、402號、514號解釋意旨，原判決既認定本件法律授權係以公民營廢棄物清除處理機構之「許可」、「廢止」及應遵循事項為其範圍，事實被告所為「廢止許可證」之處分僅能往後廢止原告之清除許可證，並不能溯及於原告以往已發生之清除處理行為，又原判決第14項理由二之第（二）點母法之行政罰僅止於5千元以下罰鍰‧‧‧乙節，係規定在廢棄物清理法第28條，該條並不包含同法第13條第6項授權訂定之管理辦法規制範圍，則被告依上開廢棄物清理法第13條第6項（‧‧‧清除處理機構之許可、廢止及應遵循事項，應依第21條所定管理輔導辦法為之）及21條所授權制定「管理輔導辦法」第30條「廢止」原告台北市第一類乙級廢棄物清除許可，亦難謂有子法逾越母法之情事。
八、另有關原告是否違規營運填具不實聯單乙節。原告於台北市○○區○○街載運美商惠氏藥廠S-26品牌之奶粉至被告所屬環保局掩埋場，其遞送聯單填寫清運地址為台北市○○○路○段○○號，為原告所不爭執，其遞送聯單填寫清運地址與實際載運地址不符，其已構成違規營運，與法規目的為管制廢棄物來源及處理流向以保妥善處理廢棄物目的不符，被告依法廢止其第一類乙級清除許可證，並無不當。
理 由
甲、程序方面：
一、本件訴願決定雖於90年11月22日送達予原告，然依卷附之送達證書所載，收受送達簽收係蓋印訴外人台大環保公司之圓戳章，而非原告章，亦無證據證明何時將訴願決定轉交原告，故此部分送達並不合法。原告於第一審準備程序及訴願程序時之代理人陳添輝以卷附之函文分別陳明於90年12月11日及14日收受該決定書，嗣原告於91年2月7日提起第一審行政訴訟，起訴尚未逾期，合先敘明。
乙、實體方面：
一、按「公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項，應依第21條所定管理輔導辦法為之。」「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命提供有關資料；廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。」「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。‧‧‧」「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」「公、民營廢棄物清除、處理機構，違反第8條或中央主管機關依第21條所定管理輔導辦法規定者，處2千元以上5千以下罰鍰；‧‧‧。」廢棄物清理法第13條第5項、第17條、第20條、第21條及第28條定有明文。次按「本辦法專用名詞定義如下：一、公、民營廢棄物清除、處理機構：指經營廢棄物清除、處理業務之下列兩種公、民營機構：（一）廢棄物清除機構（以下簡稱清除機構）。‧‧‧」「清除機構應取得主管機關核發之清除許可證或經主管機關核備後始得經營廢棄物清除業務。‧‧‧」「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，除依本法及其相關規定外，並應依審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可或核備之事項，且應自行清除、處理」管理輔導辦法第2條第1款、第3條、第22條亦有明文。
二、原告為第一類乙級廢棄棄物清除機構，經被告所屬環境保護局於90年2月16日16時42分派員執行代清除業之稽查，全程跟監原告所有車輛至台北市衛生掩埋場，發現惠氏公司全國各地S-26品牌之奶粉不良品，集中於中壢市○○路倉庫，由案外人台大環保公司所有車輛（車號00-000）載運至老泉街附近空地，再由原告之車號00-000車輛轉運至山豬窟掩埋場，且惠氏公司派員自中壢倉庫、老泉街至山豬窟均全程押送。經稽查人員抽驗該奶粉外包裝，計有高雄縣鳥松鄉、澎湖縣大昌鄉台中市北屯區、台南縣永康鄉等地址，研判為外縣市之垃圾。另被告於台大環環保公司另案因違規載運味全股份有限公司過期牛奶致污染河川乙案之採證錄影帶中，亦發現原告接受原台大環保公司所有車輛（車號00-000，現已標示為原告所有之車輛）載運中壢工業區垃圾至台北市○○街，再接駁至原告車輛（車號00-000）載運之違規情事。被告認定原告違規營運、填具不實之遞送聯單申報、涉嫌協助已遭廢證之台大環保公司擅設轉運站轉運廢棄物至台北市所轄掩埋場，違規情節重大，乃以90年6月19日府環三字第9005687000號函，依管理輔導辦法第30條裁處自90年6月28日起廢止原告第一類乙級清除許可證，5年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，其負責人於5年不得重新申請為清除處理機構負責人。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟。本院於92年4月8日以91年度訴字第494號判決撤銷訴願決定及原處分後，被告不服，提起上訴。經最高行政法院以93年度判字第825號判決駁回上訴後，被告復對該確定判決提起再審之訴，嗣經該院於93年12月31日以93年度判字第1734號判決將第一、二審判決均廢棄，發回本院更為審理。
三、按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」、「除本編別有規定外，再審之訴訟程序準用關於各該審級訴訟程序之規定。」行政訴訟法260條第3項及同法第281條分別定有明文。本件關於被告原處分所依據之上開管理輔導辦法除係依照行為時廢棄物清理法第21條所定授權而制定之外，尚依廢棄物清理法第13條第5項授權就「處理機關之許可、廢止及應遵循事項」為委任立法，其位階與法律相同，並無違反法律保留原則或逾越母法規定可言，而上開管理輔導辦法第30條規定，及上開廢棄物清理法第13條第5項及第21條之授權目的、範圍及內容甚為明確，難謂有違反憲法第23條及司法院釋字第402號解釋意旨，業經最高行政法院93年9月份庭長法官聯席會議決議在案。參以「撤銷原告之許可證」事實上僅能往後廢止原告之許可證，並不能溯及於原告以往已發生之清除處理行為，則被告依上開廢棄物清理法第13條第5項所授權制定之前開管理輔導辦法第30條「廢止」原告本件廢棄物清除處理機構之許可，亦難謂有子法逾越母法之情事，為最高行政法院93年度判字第1734號判決所為廢棄理由之法律上判斷，本院自應受其拘束，原告就此所為之主張，自無可採。
四、本件所需審究者為原告是否有違規營運及填具不實遞送聯單之行為？
（一）經查，原告90年2月16日16時42分經被告所屬人員全程跟監至臺北市衛生掩埋場查察發現，原告所載運為全國各地集中於惠氏公司中壢市○○路倉庫S-26奶粉不良品，其由台大環保公司車輛（BN-855）先載運至臺北市○○街附近空地，由惠氏公司中壢倉庫主任徐金山全程押送，再由原告車輛BR-455轉運至臺北市山豬窟掩埋場，惠氏公司中壢倉庫主任徐金山亦全程押送，並經被告稽察人員抽驗奶粉外包裝，計有高雄鳥松鄉、澎湖大昌、臺中市北屯、臺南永康等地址，經被告研判為外縣市垃圾，有被告提出之錄影帶及翻拍照片附卷兩可稽，原告有自台大環保公司車輛BN-855接駁外縣市垃圾至台北市山豬窟掩埋場之行為事證明確。原告代表人於本院審理中，雖到庭陳稱略以其在老泉街接駁系爭垃圾時，惠氏公司人員徐金山亦在現場，並全程跟車云云，惟此並不能免除原告應注意不得接駁外縣市垃圾之責任，反足證明原告有明知之嫌疑及僅係惠氏公司是否應負共同責任之問題；再者，原告向被告申請核發乙級清除許可證時已切結「如本機構員工有將違反清除（處理）許可範圍以外廢棄物或將臺北市轄區以外之廢棄物運往臺北市處理場（廠）處理者，願共負連帶責任，並接受相關法令規定之嚴厲懲處。」，復有被告提出之該切結書附卷可參，被告予以處分，要無不合。
（二）又原告當日遞送聯單所填寫美國惠氏藥廠（台北市○○○路○段○○號13樓）為該公司辦公之場所，並無儲存大批過期奶粉之理，且經被告所屬人員全程跟監發現原告係在台北市○○街自台大環保公司車輛BN-855上接駁垃圾，則其所載廢棄物並非為遞送聯單上所填寫廢棄物產源所產生至為瞭然，原告雖無直接越區營運之行為，惟其間接透過已遭被告於89年10月15日廢止清除許可證之台大環保公司轉運外縣市廢棄物，是被告認定原告有填具不實遞送聯單之行為，亦無不合。原告雖辯稱遞送聯單非其填寫，為惠氏公司人員所填寫云云，惟查原告為廢棄棄物清除機構，如該遞送聯單確非其填寫，而為惠氏公司人員所填寫，則原告亦只能在遞送聯單上所填記載之「台北市○○○路○段○○號13樓」載運事業廢棄物，迺原告竟遠至木柵載運，並將不實記載「清運地址」之遞送聯單交付被告，自亦應就該不實記載負責。
五、從而，被告以原告違規營運，填單不實、且涉及協助遭廢證之台大環保公司擅設轉運站轉運廢棄物至掩埋場違規情節重大，自90年6月28 日起廢止原告第一類乙級清除許可證，5年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，其負責人於5年不得重新申請為清除處理機構負責人，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 24 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 24 日
書記官 楊子鋒