臺北高等行政法院判決
94年度訴更一字第00052號原 告 國立體育學院代 表 人 甲○○校長）住同訴訟代理人 廖年盛 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○上當事人間因有關所有權登記事件，原告不服內政部中華民國90年3月15日台（90）內訴字第9002413號訴願決定，提起行政訴訟，經本院於91年10月24日以90年度訴字第3887號裁定駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於94年1月28日以94年度裁字第00143號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
第一審及更審前訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：本件訴外人陳玉、陳炳楠陳情其被繼承人陳環土地被徵收為中正運動公園工程用地，未於法定期間內發放補償費，主張該徵收核准案已失其效力，案經被告報經內政部89年1月13日台內地字第8816434號函同意被告所擬意見，桃園縣○○鄉○路○段大埔小段31－2地號等6筆土地徵收核准案已失其效力。被告遂以89年1月19日府地用字第010259號函知桃園地政事務所辦理土地所有權回復登記。原告不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院於91年10月24日以90年度訴字第3887號裁定駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於94年1月28日以94年度裁字第00143號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以系爭土地未於法定期間內發放補償費，土地徵收核准案已失其效力，以89年1月19日府地用字第010 259號函知桃園縣桃園地政事務所辦理土地所有權回復登記，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原告除援用原起訴狀所載事實、理由及所附證物外，茲
針對被告機關94年6月10日之補充答辯狀，提出反駁如下：
⑴有關土地登記之處分，依土地登記規則第4條第1項規
定由土地所在之地政機關為之，上級機關無從逕自辦理登記，其指示該管登記機關如何辦理登記，登記機關依指示辦理，固仍應屬登記機關之處分，但登記機關依土地登記規則第30條規定受理其他政府機關（包括上級機關）之囑託登記時，雖應為形式審查，但該登記機關不能就所囑託之內容是否合法為實質審查，是決定囑託，非登記機關處分範圍。政府機關囑託登記機關為登記，與改制前行政法院55年判字第213號判例所指上級機關指示情形不同。被告認定本件徵收土地失效，而囑託桃園地政事務所為回復原所有權之登記，並非單純上級機關之指示，而係確認徵收失效，決定囑託桃園地政事務所為回復所有權人登記，並以函囑託桃園地政事務所，已對外發生公法上之效果，符合訴願法第3條第l項規定，屬於被告機關之行政處分，已為最高行政法院94年度裁字第143號裁定明示，茲被告復主張其以函文通知桃園地政事務所辦理回復所有權登記，係對該所之內部指揮命令，既未對原告為之，該函文非屬行政處分云云，委不足採。
⑵被告機關主張本件土地徵收失效係經其報請內政部作
成同意核定，徵收失效之原處分機關應為內政部非被告機關，惟查本案訟爭之標的係指被告機關決定囑託桃園地政事務所辦理本件徵收土地所有權回復登記之行政處分，至於「徵收土地失效」乃其決定為本件行政處分之內部理由，故雖然核定同意本件土地徵收失效之機關係內政部，亦不會因而否定被告係決定為本件行政處分之機關。
⑶被告辯稱依89年1月26日修改土地法第222條規定「土
地徵收由中央地政機關核准之」，89年2月2日制定頒布之土地徵收條例第14條規定「徵收土地或土地改良物由中央主管機關核准之」，91年4月17日內政部訂定發布之土地徵收條件施行細則第22條規定「原土地所有權人依本條例20條第3項規定主張直轄市或縣（市）主管機關未於規定期限內發給補償費致徵收失效，應向該管直轄市或縣（市）主管機關申請之」「該管直轄市或縣（市）主管機關應查明發給補償費之情形，研擬微收是否失效之意見，報原核准徵收機關核定後，函復土地所有權人」，及行政院秘書處92年4月10日院台訴字第0920084300號函「各類土地徵收案件之原處分機關如何認定」研討結論謂土地徵收失效事件，以有核准職權之機關為原行政處分機關，故本件徵收失效之原處分機關應為內政部。但本件土地徵收原係經需用地人教育部報請行政院以65年10月18日台內地字第705554號函核准，其原核准徵收機關為行政院，並非內政部，難道可因嗣後法律之修改或新頒布，而否定行政院是原核准機關嗎？何況，被告機關於88年12月24日以府地用字第267292號函研擬本件土地徵收應已失效之意見，報請內政部核定之當時，土地法第222條（89年1月26日修正前）仍規定「徵收土地由行政院核准之」，土地徵收條例暨施行細則則均尚未頒布，且亦尚未有前開「各類土地徵收案件之原處分機關如何認定」研討會議結論，則若被告認本件徵收土地已失效，自應向原核准機關之行政院報請核定始合法，而非可向內政部報請核定，是其報請核定之程序，顯屬違法，從而被告機關依無權核定之內政部所為之同意核定而決定為本件行政處分自非合法。⑷改制前行政法院57年判字第476號判例意旨謂「司法
院院字第2704號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言。本件並非需用土地人延不繳交補償地價及其它補償費，而係原告於發給補償地價及補償費時拒不受領，被告官署不得已而予依法提存，其情形迥不相侔，自不容援引上開解釋，而主張土地徵收案失效」，本件土地公告徵收前，原所有權人陳環早已以每甲新台幣45萬元將土地出售予籌建工作小組，並收受償金完畢，但陳環遲延不配合辦理移轉，且因尚有其他大部分用地，籌建工作小組未能與其他土地所有權人達成協議價購，遂由教育部報請行政院核准徵收土地，而在公告徵收期滿後，發放補償費期間內，全部補償費均已繳交存入發放補償費之專戶內，針對陳環之部分，籌建小組要求陳環能以徵收補償費來抵還其已收受之買賣價款，但陳環卻不願配合，一直拒絕在發放補償費清冊上蓋章完成受領補償費之手續，嗣後經籌建工作小組與被告機關及相關部會單位會議結果，始決定以提存補償費方式解決。因此本件徵收補償費係陳環拒不受領，非需用地人不予發放，此情為被告機關所明知，茲被告機關竟稱需用地人未將徵收補償費於徵收公告期滿
15 日內繳交被告機關發放，顯然不實。⒉綜上所述，請判決如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
有關最高法院裁定書理由三、被告機關認定系爭徵收處分失效，而囑託桃園地政事務所為回復原所有權之登記，並非單純上級機關之指示，而係確認徵收失效，決定囑託地政機關為回復所有權人登記，並已函囑託地政機關，已對外發生公法上之效果乙節，被告機關陳訴如下：
⒈程序部分：
⑴依89年1月6日修正前土地法第222條規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由中央地政機關核准之：
1、……2、舉辦之事業，屬於中央各院部會直接管轄或監督者。」（附件7）⑵復依行政院秘書處92年4月10日院臺訴字第092008430
0號函「各類土地徵收案件之原處分機關如何認定」研討會議紀錄結論：1、土地徵收事件：依土地法第222條及土地徵收條例第14條之規定，以有核准徵收權限之中央主管機關為原行政處分機關及結論四、土地徵收失效事件：依土地徵收條例施行細則第22條規定，申請人主張土地徵收失效，應向該管直轄市或縣（市）主管機關申請後，由原核准徵收機關為核定，以該有核准職權之機關為原行政處分機關。（附件8）⑶按訴願法第13條：「原行政處分機關之認定，以實施
行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」是以本件徵收失效之原處分機關應為內政部，非被告機關。
⒉實體部分：
⑴按內政部75年3月3日台內地字第387121號（附件9）
函示：「政府機關與人民協議收購土地，屬私權上之買賣，應由買買雙方共同聲請土地所有權移轉登記，而土地徵收則屬公權行為，須完成法定之公告程序並依法發給土地補償費後，始發生公法上徵收之效力。是故補辦徵收，仍應依法補償地價，而不能以原收購之地價代替之。」及司法院大法官會議釋字第516號解釋：「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。…」準此，土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後15日內」發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之15日（司法院院字第2704號、釋字第110號解釋參）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。…」，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，改制前行政法院著有57年判第476號判例可資參照。本案系爭土地徵收補償費雖奉行政院65年10月18日台內字第705554號核准徵收，惟經被告機關於66年7月11日66府地用字第70941號公告徵收，需用土地人（教育部）並未將徵收補償費於徵收公告期滿15日內繳交被告機關發放，其所謂之徵收不僅未發生徵收公法上效力，且依上開大法官會議解釋該徵收核准案已失其效力。
⑵依行政訴訟法第4條之規定，人民必須對於違法之行
政處分，認為損害其權利或法律上之利益，應經訴願前置程序後，方得向行政法院提起撤銷行政處分之訴訟。因此此等撤銷訴訟之提起，必以行政處分存在為前提。又行政處分之定義，依行政程序法第92條第1項之規定，係指：「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，其要素有6，分別為「行政機關」、「本諸職權，行使公權力」、「而針對具體事件」、「做出特定之客觀行為（行為中含有著一定內容的意思表示，行為外觀上則可能為決定之宣示，或是用其他公權力措施來表徵）」、「其行為具有一定的法律上效果」、「可以單方而片面地約束或影響人民，在不經人民同意之情況下，使人民因此而在法律上負擔義務或取得權利」。本件系爭土地因被告僅為徵收機關，而非核准徵收之權限機關，且被告機關僅為事實之辦理機關，並無核定系爭土地徵收處分是否失其效力而逕為准駁之權限。系爭土地既經被告機關報奉內政部，並由該部以89年1月13日台內字第8816434號函作成同意徵收失效之核定，徵收失效之原處分機關應為內政部，非被告機關。被告機關89年1月19日府地用字第010259號函僅依奉內政政89年1月13日（89）台內地字第8816434號函核定所為行政內部行為，並未對外直接發生法律上之效果。復依改制前行政法院44年判字第18號判例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願」。原告認被告機關89年1月19日府地用字第010259號函具行政處分之效力，實有違誤。
⑶依行為時土地登記規則（以下稱本規則）第4條第1項
：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」、本規則第30條第3款規定：「政府機關遇有左列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：…3、因土地徵收或撥用之登記。」，又依被告組織自治條例規定：「本府為辦理特定業務得設立所屬二級機關，受各業務主管局之督導…」（附件10），次依本規則第3章「登記程序」第1節「通則」第1款「登記之申請」列舉申請登記方式為權利人及義務人會同申請（本規則第27條）、單獨申請（本規則第
28 條）、逕為登記（本規則第29條）、囑託登記（本規則第30條）、部分繼承人或共有人代為申請公同共有登記（本規則第31、32條）及代位申請（本規則第33 條）。本案依本規則第2條規定「土地登記，除依土地法及他法律規定外，依本規則辦理之。」又登記程序包括登記申請方式（土地登記規則第27條至第
33 條）、申請登記之文件（地登記規則第24條至第44條）及辦理土地登記程序（地登記規則第47條），依土地登記規則第2條規定辦理土地登記，並以該規則之程序辦理登記及審查程序，如有不符，地政事務所自得依土地登記規則通知補正或駁回。是以地政事務所辦理登記業務依土地登記規則審查、登記完畢，始具對外發生法律效力。
⑷系爭土地之登記，即由被告機關奉內政部89年1月13
日（89）台內地字第8816434號函示以89年1月19日府地用字第010259號函通知桃園縣桃園地政事務所辦理，依上開法理基礎，該所係桃園縣辦理登記機關，具有以自己名義對外行文並獨立行使職權之資格與能力，故該所接獲被告上開函文後，依法尚須依規定審查被告機關之囑託事項，確定無訛並辦畢回復所有權登記後始對外發生公法上之效果，故被告機關上開函文僅係對該所之內部指揮命令，既未對該原告為之，亦不對該原告直接發生法律上效果。訴願決定以上開函文非屬行政處分，不予受理，即無不合，鈞院遞以駁回原告之訴，亦無不洽。
⒊綜上所陳，本件原告所訴為無理由，鈞院所為之裁定應予維持，請判決如答辯聲明，以符法制。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．
．者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」次按行為時土地登記規則第4條第1項規定：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」（90年9月14日修正改列第3條第1項）。
二、查本件訴外人陳玉、陳炳楠陳情其被繼承人陳環土地被徵收為中正運動公園工程用地，未於法定期間內發放補償費，主張該徵收核准案已失其效力，案經被告報經內政部89年1月13日台內地字第8816434號函同意被告所擬意見，桃園縣○○鄉○路○段大埔小段31－2地號等6筆土地徵收核准案已失其效力；被告遂以89年1月19日府地用字第010259號函知桃園地政事務所辦理土地所有權回復登記；原告不服，提起訴願遭決定駁回，循序起訴意旨略以：被告認定本件徵收土地失效，而囑託桃園地政事務所為回復原所有權之登記，並非單純上級機關之指示，而係確認徵收失效，決定囑託桃園地政事務所為回復所有權人登記，並以函囑託桃園地政事務所，已對外發生公法上之效果，應屬行政處分，並非機關內部之指揮命令；本件土地徵收原係經需用地人教育部報請行政院以65 年10月18日台內地字第705554號函核准，其原核准徵收機關為行政院，並非內政部，是被告認本件徵收土地已失效，自應向原核准機關之行政院報請核定始合法，而非可向內政部報請核定，是其報請核定之程序，顯屬違法，從而被告機關依無權核定之內政部所為之同意核定而決定為本件行政處分自非合法；再本件徵收補償費係陳環拒不受領，乃以提存補償費方式解決，非需用地人不予發放，此情為被告機關所明知，茲被告機關竟稱需用地人未將徵收補償費於徵收公告期滿15日內繳交被告機關發放，顯然不實，爰請撤銷訴願決定、原處分等語。
三、查土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之，但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之，此觀上揭行為時土地登記規則第4條第1項規定即明；又同登記規則第30條（90年09月14日修正改列第29條）規定：「政府機關遇有左列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：…三、因土地徵收或撥用之登記。…七、依稅捐稽徵法第24條第1項規定所為之登記。…一○、其他依法律得囑託登記機關登記者。」是有關土地登記之處分應由上開規定之機關為之，上級機關無從逕自辦理登記事務，其指示該管登記機關如何辦理登記，登記機關依指示辦理，固仍應屬登記機關之處分。
惟觀諸上揭登記規則第30條規定，登記機關受理其他政府機關（包括上級機關）之囑託登記時，雖應為形式審查，如所囑託者是否該條規定得囑託範圍，法院囑託強制執行登記之土地，是否仍登記為所囑託之債務人所有等，而為應否依囑託為登記之處分，但該登記機關不能就所囑託之內容是否合法為實質審查，是決定囑託，非登記機關處分範圍。而政府機關囑託登記機關為登記，與改制前行政法規55年判字第213號判例所指上級機關指示情形不同，其囑託登記是否行政處分，可否行政救濟，「應分別視其情形」而定。如行為時土地登記規則第30條第7款依稅捐稽徵法第24條第1項規定所為之登記，應係囑託登記機關之行政處分（現改列第29條第9款）；第30條第7款依強制執行法第11條規定之登記，則為強制執行法規範範圍，非訴願法或行政訴訟法之行政處分，不得提起訴願或行政訴訟。本件被告認定系爭徵收處分失效，而囑託桃園地政事務所為回復原所有權之登記，並非單純上級機關之指示，而係確認徵收失效，決定囑託地政機關為回復原所有權人登記，並以函囑託地政機關，副知用地機關教育部、陳情人陳玉女、陳炳楠等人，已對外發生公法上之效果，自屬訴願法第3條第1項規定之行政處分，訴願決定以其屬機關內部間之指揮命令，並未對外發生公法上之法律效果，非屬行政處分為由，自程序上為不受理決定，於法尚有未合；應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。
四、又本案既尚待受理訴願機關加以審查，程序未行，結論未定，則原告請求判決撤銷原處分，本院無法逕為准許，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條但書，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 26 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 1 月 26 日
書記官 吳芳靜